Net als de gemeente Sittard-Geleen is de gemeente Echt-Susteren in 2003 ontstaan uit een fusie, en wel die tussen de gemeenten Echt en Susteren. Tevens grenst de gemeente Echt-Susteren, net als de gemeente Sittard-Geleen, aan zowel België als Duitsland. Ook deze gemeente heeft wat dat betreft te maken met grensoverschrijdend winkelgedrag, en moet daarom concurreren met zowel
omliggende gemeenten in Nederland als met de gemeenten in de omliggende landen. Aangezien ook de gemeente Echt-Susteren te maken heeft met een vergrijzing en ontgroening van haar inwoners en een toename in het internet winkelen is er in de kernwinkelgebieden sprake van een toenemende leegstand (Gemeente Echt-Susteren, 2012). Om de vitaliteit en leefbaarheid van de gemeente Echt- Susteren te waarborgen, heeft het gemeentebestuur besloten maatregelen te treffen om het buitengebied te beschermen en te verbeteren en de leefbaarheid in de kernen te optimaliseren (Gemeente Echt-Susteren, 2012).
Beleidsmatige strategie
In het bestemmingsplan voor het centrum van Susteren is grofweg onderscheid gemaakt tussen 2 gebieden, Centrum-1 en Centrum-2 (Planviewer, 2012). Binnen deze twee gebieden zijn sommige functies toegestaan en worden sommige functies geweerd. In bestemmingsgebied Centrum-1 zijn de bestemmingen detailhandel, dienstverlening, bedrijven, kantoren en wonen toegestaan. In dit gebied is een bestemming ten behoeve van horeca mogelijk door middel van een afwijkingsbevoegdheid. In het gebied Centrum-1 is functiemenging het uitgangspunt. De gemeente Echt-Susteren vind het echter niet wenselijk om detailhandel toe te staan die niet binnen de uitstraling van het centrum past of een te grote weerslag heeft op de omgeving. Om deze reden is grootschalige detailhandel niet toegestaan in Centrum-1. Supermarkten zijn echter wel toegestaan, maar alleen op daarvoor
33 aangewezen locaties. In bestemmingsgebied Centrum-2 zijn alleen de bestemmingen detailhandel en horeca toegestaan op de daarvoor aangewezen plekken. De gemeente tracht deze functies te
concentreren rondom een specifiek plein, het Willibrordusplein.
Naast dit zoneringsbeleid voor het centrum van Susteren heeft de gemeente Echt-Susteren in zijn structuurvisie de wens uitgesproken dat nieuwe detailhandelsbedrijven zich bij voorkeur moeten vestigen in één van de kernwinkelgebieden in de gemeente Echt-Susteren. Wanneer dit niet mogelijk blijkt, heeft de “randzone” van de kernwinkelgebieden de tweede voorkeur. Wanneer ook dit niet mogelijk blijkt, is een perifere locatie pas aan de orde (Gemeente Echt-Susteren, 2012a).
Tevens heeft de gemeente Echt-Susteren in zijn structuurvisie opgenomen dat nieuwe, op niet dagelijks behoeften gerichte, detailhandel niet is toegestaan (Gemeente Echt-Susteren, 2012a). Informatie uit het interview met de heer Coenen leert dat dit de restrictie betreft voor perifere detailhandelsontwikkelingen (Bijlage 6). De restrictie voor nieuwe detailhandelsontwikkelingen in de periferie wordt gehandhaafd zodra er invulling is gegeven aan de resterende beschikbare plekken voor perifere detailhandelsontwikkelingen. Dit is volgens de heer Coenen planologisch gewaarborgd in het bestemmingsplan. Het is een ambitie van de gemeente Echt-Susteren om enkel invulling te geven aan bestaande locaties, dit kan eventueel door middel van een herstructurering worden bewerkstelligd (Bijlage 6). Op deze manier tracht de gemeente Echt-Susteren een pragmatische invulling te geven aan het leegstaande vastgoed (Bijlage 6). Deze restrictie is onderbouwd met behulp van een economische paragraaf in het bestemmingsplan en Distributie Planologisch Onderzoek:
“we zijn dus wat dat betreft ook hier bezig geweest in Echt met een economische paragraaf in het bestemmingsplan Echt-Centrum, en daar zitten dus die beweegredenen in om dat zo te doen. Daarnaast is er ook gebruik gemaakt van wat Distributie Planologische Onderzoeken” (Bijlage 6). Procesmatige strategie
Voor het verbeteren van de algehele kwaliteit van de openbare ruimte in de gemeente Echt-Susteren heeft de gemeenteraad een aantal kwaliteit verbeterende stedelijke projecten geïnitieerd
(Gemeente Echt-Susteren, 2012b). Hierbij wordt ernaar gestreefd om de projecten op een
interactieve manier tot stand te brengen. Dit geld niet alleen voor de projecten zelf, maar ook voor het proces dat aan die projecten vooraf gaat. De gemeente Echt-Susteren wil om deze reden alleen een regisserende, en vooral faciliterende rol vervullen (Gemeente Echt-Susteren, 2012b). Zo is de gemeente van mening dat individuen of private partijen de vormgeving tot en met de realisatie van een project moeten uitvoeren waarbij de gemeente slechts terzijde staat voor de facilitering van het project. Op deze manier tracht de gemeente Echt-Susteren projecten te realiseren die de bewoners noodzakelijk achten, en worden geld verspillende projecten voorkomen (Gemeente Echt-Susteren, 2012b).
Fysieke strategie
De gemeente Echt-Susteren wil in Susteren overgaan tot de aankoop van een leegstaande
supermarkt; het gemeentebestuur hoopt samen met de vastgoedeigenaar tot overeenstemming te komen over de koop van de supermarkt. Mocht er geen overeenstemming bereikt worden dan gaat de gemeenteraad kijken naar de mogelijkheden voor eventuele onteigening. De gemeente zegt de
34 leegstaande supermarkt aan de Willibrordusstraat te willen kopen voor een realistisch bod om deze vervolgens te slopen ten behoeve van het gemeentelijke plan voor het centrum van Susteren. In het interview met de heer Coenen kwam naar voren dat de onteigeningsprocedure inmiddels in gang is gezet in samenspraak met de Rijksoverheid (Bijlage 6). Na de sloop van de supermarkt zal de helft van de ruimte worden ontwikkeld tot openbaar gebied in de vorm van een plein en eventueel parkeerplaatsen (Bijlage 6). In samenhang met de onteigening van de supermarkt kijkt de gemeente naar de mogelijkheid om een andere supermarkt, de Plus, wat te vergroten (Bijlage 6). Hier zit echter een financieel knelpunt; en op het gebied van financiële strategieën stelt de gemeente zich op het volgende standpunt:
“Het is zo: de gemeente stelt zich even heel zwart wit op het volgende standpunt: wij verzorgen de openbare ruimte en kleden die aan, vernieuwen die en maken die up to date. En het
detailhandelsgedeelte, het eigendomsgedeelte, is iets dat de mensen zelf moeten invullen binnen de kaders van het bestemmingsplan” (Bijlage 6).
Kortom een belangrijke strategie in de aanpak van de winkelleegstand in Echt-Susteren is de aanpak van de openbare ruimte. Dit komt in de structuurvisie van de gemeente Echt-Susteren tot uiting. Het is de ambitie van de gemeente om de eigen identiteit van de verschillende gebieden in Echt-Susteren te behouden en te versterken; zo tracht de gemeente aan te haken bij het gegeven dat Susteren een Middeleeuws stadje was met grachten (Gemeente Echt-Susteren, 2012b). Tot de aanpak van de openbare ruimte behoort het planten van bomen, het vriendelijker maken van een gebied door middel van een plein, nieuwe aanlooproutes en grotere parkeerplaatsen. De uitvoering van de aanpak van de openbare ruimte wordt bij inschrijving, afhankelijk van de grootte van het werk, uitbesteed. De opdracht wordt in een bestek beschreven en aan de hand van dit bestek, de hoogte van de aanneemsom, wordt het aanbesteed volgens de aanbestedingsregels van de gemeente Echt- Susteren (Bijlage 6). Binnen de openbare ruimte wordt het onderdeel parkeergelegenheid hoog op de agenda van de gemeente Echt-Susteren gezet. Ten aanzien van het parkeerbeleid probeert de gemeente Echt-Susteren het aanbod van gratis parkeren te vermarkten om zo te kunnen concurreren met Sittard en Roermond waar hoge parkeertarieven worden gehanteerd (Bijlage 6).
Op basis van onderzoek zijn er binnen de gemeente Echt-Susteren meerdere plekken aangewezen als “blauwe zone”; een blauwe zone is een parkeerschijfzone en kent daarom een maximale parkeertijd (Gemeente Echt-Susteren, 2012b). Er wordt gebruik gemaakt van deze blauwe zones om de
beschikbaarheid van parkeerplekken in de kernwinkelgebieden voor het winkelpubliek te vergroten (Bijlage 6). Tevens is de gemeente op zoek naar een locatie om in of nabij het centrumgebied van Echt nieuwe parkeermogelijkheden te creëren. Bovendien heeft de gemeente Echt-Susteren de verplichting opgelegd dat zowel in de kerngebieden als in de randgebieden vastgoedeigenaren zoveel mogelijk moet zorg dragen voor voldoende parkeergelegenheid op eigen terrein. Wanneer een vastgoedeigenaar hier niet toe in staat is, acht de gemeente een storting in het parkeerfonds noodzakelijk. In het interview met de heer Coenen kwam naar voren dat aan de randen van het winkelcentrum van Echt recentelijk een aantal parkeerplekken zijn gecreëerd. De financiering hiervoor kwam deels uit het parkeerfonds en deels uit een gemeentelijk fonds. Per parkeerplaats wordt er eenmalig €5000 gestort door bedrijven die niet kunnen zorgdragen voor een voldoende aantal parkeerplaatsen; dit is planologisch gewaarborgd (Bijlage 6).
35 Ten slotte worden de gevonden gemeentelijke strategieën voor de aanpak van de winkelleegstand in de hieronder staande tabel schematisch weergegeven.
Gemeente Beleid Proces Financieel Juridisch Fysiek
Schiedam Gestelde detailhandels- structuur Centrum- management Subsidie integrale gevel aanpak Subsidie kwaliteitsplan constructeur Subsidie samenvoegen winkelpanden Laagrentendelening Verplichting meewerken tijdelijke invulling Mogelijke leegstands- verordening aanschrijvings- procedure wegwerken achterstallig onderhoud Ontwikkelingsvisie voor de binnenstad Den Haag Planning hoofdwinkel- structuur Actief account- management Winkelstraat- managers Faciliteren her- ontwikkelings projecten Rek- en krimpgebieden Bedrijven Investeringszone (BIZ)
Plan van Aanpak programma Losse kwaliteitsimpulsen Gebiedsgerichte acties Winkelpanden Den Haag CV Sittard- Geleen Gestelde detailhandels- structuur Centrum- management Faciliteren functieverandering winkelpanden Subsidie wonen boven winkels Subsidie stimuleren
verhuizen naar het kernwinkelgebied Subsidie aantrekken ontbrekende winkelformules Leegstands- verordening Functie- verandering winkelpanden Inzetten BOA’s Verbeteren bereikbaarheid kernwinkelgebied Echt- Susteren Gestelde detailhandels- structuur Algehele facilitering projecten Aankoop / onteigening en herontwikkeling supermarkt Algehele aanpak openbare ruimte Gratis parkeren Nieuwe parkeergelegenheid
36 Hoofdstuk 6 De provinciale en gemeentelijke strategieën in het licht van het Europese mededingingsrecht
In dit hoofdstuk zullen de gevonden strategieën die gebruikt worden voor de aanpak van de
winkelleegstand in Nederland in het licht van het Europese mededingingsrecht bekeken worden. De gevonden provinciale en gemeentelijke strategieën zullen besproken worden per afzonderlijke categorie. Daardoor kunnen provinciale en gemeentelijke strategieën af en toe in combinatie met elkaar behandeld worden; zo kunnen mogelijk meer onrechtmatigheden aan het licht gesteld
worden dan bij een individuele behandeling omdat sommige strategieën elkaar lijken aan te vullen of lijken te versterken. Door deze gekozen behandeling zullen ook de verschillen tussen provinciale en gemeentelijke strategieën duidelijk naar voren kunnen komen. Er is één uitzondering waarbij een strategie besproken wordt buiten zijn eigen categorie: de Verordening Ruimte van de provincie Zuid- Holland zal niet besproken worden in de categorie “juridisch” maar in de categorie beleidsmatige strategieën. Deze Verordening Ruimte heeft namelijk veel raakvlakken met de beleidsmatige insteek van de provincie waardoor het interessant is deze verordening gecombineerd te bespreken met de beleidsmatige strategieën.
Beleidsmatige strategieën
Zowel de provincie Limburg als de provincie Zuid-Holland heeft een detailhandelsstructuur
vastgelegd. De beleidsanalyse wijst echter uit dat de hantering van de detailhandelsstructuur door de provincie Limburg veel slapper is ten opzichte van de hantering van de provincie Zuid-Holland. Het principe van de detailhandelsstructuur van de provincie Limburg is dat deze aangeeft waar de
provincie ontwikkelingen ziet zitten en waar de provincie ontwikkelingen niet ziet zitten. De provincie tracht hiermee een signaal af te geven naar een ondernemer; het staat echter een ondernemer vrij om zich te vestigen waar hij wil (Bijlage 2). Hieruit blijkt dat er wat de detailhandelsstructuur in Limburg betreft geen mogelijk conflict bestaat met de Europese regelgeving omtrent vrijheid van vestiging. Zowel in de gemeente Sittard-Geleen als in Echt-Susteren moeten nieuwe
detailhandelsontwikkelingen zich bij voorkeur vestigen in één van de kernwinkelgebieden. Indien de ruimte dit niet toestaat, heeft de “randzone” van de kernwinkelgebieden de tweede voorkeur. Wanneer ook dit niet mogelijk blijkt, is een perifere locatie pas aan de orde. Ook hier lijkt er geen conflict te bestaan met het Europese mededingingsrecht aangezien er op basis van deze visie geen bedrijven geweerd lijken te worden uit specifieke locaties. Echter in de gemeente Sittard-Geleen wordt op basis van het bestemmingsplan, voortkomend uit de gestelde detailhandelsstructuur, de vestiging van een Media Markt op een bepaalde locatie geweigerd. Tijdens het interview met de heer Bux van de gemeente Sittard-Geleen werd benadrukt dat hiervoor een beleidsmatige en ruimtelijke ordeningsonderbouwing gehanteerd werd (Bijlage 5) waardoor er geen sprake is van een conflict met het Europese mededingingsrecht. De beleidsanalyse heeft ook laten zien dat de gemeente Echt- Susteren een restrictie gaat hanteren voor perifere detailhandelsontwikkelingen zodra invulling is gegeven aan de laatste beschikbare (bestaande) perifere locaties. Het interview wees uit dat deze restrictie is onderbouwd met behulp van een economische paragraaf in het bestemmingsplan en Distributie Planologisch Onderzoek (Bijlage 6). De Europese dienstenrichtlijn stelt dat een
dienstenactiviteit alleen kan worden geweerd op basis van een ruimtelijke ordeningsonderbouwing mits hierbij geen economische doelen worden nagestreefd. Bij een Distributie Planologisch
Onderzoek worden zowel ruimtelijke als economische gevolgen van een winkelinitiatief op een rij gezet (Droogh Trommelen en Partners, z.j.). Hierdoor lijkt het lastig uit te sluiten dat bij de
37 ruimtelijke ordeningsonderbouwing geen economische doelen worden nagestreefd. Om deze reden kan dit mogelijk conflicteren met het Europese mededingingsrecht.
De provincie Zuid-Holland hanteert een duidelijk restrictief ordeningsbeleid aangezien de provincie een Verordening Ruimte in het leven heeft geroepen om de gestelde detailhandelsstructuur te waarborgen. De Verordening Ruimte staat het niet toe om (sport)detailhandel buiten centra van winkels te realiseren en vereist een Regionaal Economisch Overleg (REO) advies en een Distributie Planologisch Onderzoek (DPO) voor perifere uitbreidingen groter dan 1000 m2. Het interview met de heer Nijssen laat zien dat DPO gezien kan worden als een vorm van behoefteramingen, echter liet de heer Nijssen tevens weten dat er een toelichting komt op het besluit ruimtelijk ordening waarin wordt vermeld dat DPO nog steeds mag mits die maar het doel heeft om ruimtelijk en niet economisch te ordenen. Daarmee heeft Nederland volgens Nijssen de verwachting dat Europa tevreden is, want hierdoor spreekt Nederland officieel uit dat er geen economisch ordening plaatsvindt (Bijlage 1). Naar mijn mening wordt hierdoor echter niet volledig uitgesloten dat hierbij ook economische doelen worden nagestreefd, terwijl in de Europese dienstenrichtlijn expliciet staat vermeld dat de overheid niet dergelijke economische doelen mag nastreven. Aangezien een DPO zowel ruimtelijke als economische gevolgen van een winkelinitiatief op een rij zet (Droogh
Trommelen en Partners, z.j.) ben ik van mening dat dit mogelijk kan conflicteren met het Europese mededingingsrecht. Binnen de provincie Zuid-Holland lijkt de gemeente Schiedam zich op een beter standpunt te beroepen wat betreft nieuwe detailhandelsontwikkelingen. In hoofdstuk 5.1 wordt duidelijk dat de gemeente Schiedam geen marktonderzoek doet maar de voorwaarde stelt dat een nieuwe detailhandelsontwikkeling niet bedreigend mag zijn voor de bestaande ruimtelijke kwaliteit van de stad. Deze manier van onderbouwing levert geen conflicten op met het Europese
mededingingsrecht. Tegelijkertijd laat het interview met de gemeente Den Haag zien hoe het niet moet:
“Dit betekent dat we binnen de gebieden van de hoofdstructuur de markt het werk laten doen en dat we het buiten de gebieden tegenhouden en het daar dus op slot zit. We willen dus voorkomen dat er concurrentie ontstaat, maar ook dat marktpartijen weten waar ze aan toe zijn. In Den Haag weet men dat als je iets wil, dat gebeuren moet in één van de rode vlekken; en dat zien we ook terug komen; dat daardoor investeringen plaatsvinden in de hoofdwinkelstructuur. Een bedrijf weet dat als hij investeert binnen de hoofdwinkelstructuur, dat er geen solitaire supermarkt op een andere locatie in de nabijheid erbij komt, en dat ik daardoor die investering verstandig kan doen.” (Bijlage 4)
Hieruit kan worden opgemaakt dat het restrictieve ruimtelijke ordeningsbeleid van de gemeente Den Haag deels gebaseerd is op het beperken van concurrentie ten behoeve van bestaande
ondernemers. Om deze reden kan gesteld worden dat het Haagse beleid lijkt te conflicteren met het Europese mededingingsrecht.
Procesmatige strategieën
De strategie Promotie en Branding van de bovenregionale clusters van de provincie Limburg heeft geen raakvlakken op het gebied van Europese regelgeving omtrent aanbesteding, staatssteun of vrijheid van vestiging. Om deze reden lijkt deze strategie niet te kunnen conflicteren met het Europese mededingingsrecht.
38 Het Centrummanagement van de gemeente Schiedam is opgericht door en voor ondernemers en vastgoedeigenaren, waardoor er dus geen overheidspartij bij betrokken is. Er is hierin slechts een faciliterende rol weggelegd voor de overheid; dit is tevens het geval bij het actief
accountmanagement, de winkelstraatmanagers en het faciliteren van herontwikkelingsprojecten in de gemeente Den Haag. Hetzelfde geldt voor het Centrummanagement en het faciliteren van functieverandering van winkelpanden in de gemeente Sittard-Geleen en de algehele facilitering van projecten in de gemeente Echt-Susteren. Vanwege de slechts faciliterende rol van de overheid kunnen deze maatregelen niet conflicteren met het Europese mededingingsrecht.
Financiële strategieën
De planvormingssubsidie van de provincie Zuid-Holland lijkt niet te kunnen botsen met het Europese mededingingsrecht aangezien deze subsidie maximaal €50.000 kan bedragen en daarmee dus onder de staatssteun grens van €200.000 blijft. In het interview met de heer Schins van de provincie Limburg (Bijlage 2) kwam naar voren dat de stimuleringssubsidie van de provincie niet expliciet bedoeld is voor detailhandelsontwikkelingen maar betrekking heeft op integrale
herstructureringsprojecten; om deze reden wordt deze strategie niet verder behandeld in dit hoofdstuk. Omdat het verlenen van de subsidie wel deels gebaseerd kan worden op negatieve detailhandelsontwikkelingen is deze strategie wel opgenomen in hoofdstuk 4. De
subsidiemogelijkheden van de gemeente Schiedam voor de integrale gevelaanpak, een kwaliteitsplan van een constructeur en het samenvoegen van winkelpanden en de subsidie van de gemeente Sittard-Geleen voor wonen boven winkels hebben als doel het verbeteren van de leefbaarheid van achtergebleven gebieden in hun gemeente. Hiermee trachten beide gemeenten hun
aantrekkingskracht te vergroten. Er is dus geen sprake van het specifiek aantrekken van bedrijven door middel van subsidies en de subsidies liggen tevens ver onder het plafond van €200.000. Om deze reden kan gesteld worden dat deze subsidies niet conflicteren met de Europese regelgeving omtrent staatssteun. Aangezien het bij de laagrentende lening van de gemeente Schiedam gaat om een lening is ook hier geen sprake van staatssteun, temeer nu het rentevoordeel in 3 jaar minder dan €200.000 zal bedragen. De subsidie in de gemeente Sittard-Geleen voor ondernemers die van buiten het kernwinkelgebied naar het kernwinkelgebied verhuizen lijkt in conflict te zijn met het Europese mededingingsrecht aangezien het aantrekken van bedrijven in bepaalde gebieden door middel van subsidies in strijd is met Europese regelgeving omtrent staatssteun. Het zelfde geldt voor de subsidiemogelijkheden in de gemeente Sittard-Geleen om ontbrekende winkelformules aan te trekken door middel van bijvoorbeeld een bijdrage in de huur te geven.
Juridische strategieën
Doordat afhaalpunten in de verordening Ruimte van de provincie Zuid-Holland de bestemming detailhandel krijgen, worden deze uitgesloten in de periferie. De Verordening Ruimte is uitgebreid besproken in de categorie beleidsmatige strategieën, en gesteld kan worden dat de strategie van de afhaalpunten op zichzelf niet conflicteert met het Europese mededingingsrecht. Gezien de liberale visie met betrekking tot nieuwe detailhandelsontwikkelingen van de provincie Limburg, lijkt het uitgesloten dat de nieuwe omgevingsverordening van de provincie Limburg in conflict kan komen met het Europese mededingingsrecht. Het verplicht meewerken aan tijdelijke invulling van leegstaande winkelruimte als subsidie voorwaarde, de mogelijke leegstandsverordening en de aanschrijvingsprocedure voor het wegwerken van achterstallig onderhoud in de gemeente Schiedam
39 lijken alleen inbreuk te maken op de eigendomsrechten van een vastgoedeigenaar. Dit is echter geen