De EU en OVSE hebben zich in de loop der jaren ontwikkeld tot organisaties die democratie en mensenrechten centraal in hun beleid hebben staan. Voor de OVSE geldt dat met de Helsinki Slotakkoorden van 1975 de basis is gelegd en dit verder is ontwikkeld in de jaren daarna. De EU is vanaf het Verdrag van Maastricht in 1992 zich gaan richten op de bevordering van democratie en mensenrechten in het buitenlandbeleid. Verwacht kan worden dat deze breed gedragen afspraken en verdragen van de organisaties doorwerken in het beleid en handelen van lidstaten en de samenwerking met niet-lidstaten.
In de relatie die de EU en OVSE met Kazachstan hebben valt op dat beide organisaties deze relatie anders hebben uitgewerkt. Zo heeft de EU de strategie voor een partnerschap met de regio Centraal-Azië ontwikkeld en specifiek voor Kazachstan. Uit de analyse is niet gebleken dat de OVSE een bepaalde strategie hanteert voor deze regio of meer specifiek Kazachstan. Dit kan verklaard worden doordat Kazachstan en de andere Centraal-Aziatische landen reeds lid zijn van de OVSE en daarmee geacht worden te voldoen aan de normen en waarden van de OVSE, zoals de andere lidstaten. Wel heeft de OVSE een aantal instrumenten met middelen die voor Centraal-Azië worden ingezet. Het OVSE kantoor in elk Centraal-Aziatisch land, de Speciale Vertegenwoordiger voor Centraal-Azië kunnen als deze instrumenten gezien worden. Zij zijn op de hoogte van de lokale actuele ontwikkelingen waardoor de OVSE in Wenen over de meest actuele informatie kan beschikken. Ook kan de OVSE vanuit dit kantoor trainingen en advies geven. Met een Speciale Vertegenwoordiger kan de OVSE uitstralen het land serieus te nemen en op hoog niveau aandacht aan te schenken. Wat betreft het bevorderen van democratie en mensenrechten door de OVSE in Kazachstan zijn de afspraken behorende tot de ‘menselijke dimensie’ van toepassing. In het kader van het voorzitterschap van Kazachstan zijn aanvullende specifieke afspraken gemaakt op het gebied van democratie en mensenrechten.
Met de EU heeft Kazachstan in 1995 het Partnerschaps- en Samenwerkingsovereenkomst gesloten. Deze is in 1999 van kracht geworden en vormt de (juridische) basis voor de samenwerking op bilateraal niveau. Dit bestaat uit drie pijlers: de politieke dialoog, handel en economische samenwerking en samenwerking in verschillende sectoren. Volgens de EU is deze samenwerking gebaseerd op
gemeenschappelijke waarden voor respect voor mensenrechten, democratie en de rechtsstaat.106 Hetgeen opvalt is dat in deze 60 pagina tellende overeenkomst maar slechts een klein gedeelte is gewijd aan de politieke dialoog (artikel 4 tot en met 7). Kritiek van Matveeva, die onderzoek heeft verricht naar de belangen van de EU in Centraal-Azië, op deze overeenkomsten luidt dan ook dat de politieke afspraken matig zijn. Het is vooral gericht op economische en technische zaken, zoals handel, investeringen en economische samenwerking.107 De politieke dialoog houdt het volgende in:
“Tussen de partijen wordt een regelmatige politieke dialoog tot stand gebracht die zij voornemens zijn te ontwikkelen en te intensiveren. Deze dialoog begeleidt en consolideert het proces waarbij de Gemeenschap [EU] en de Republiek Kazachstan nader tot elkaar komen, ondersteunt de politieke en economische veranderingen die in de Republiek Kazachstan aan de gang zijn en draagt bij tot de totstandkoming van nieuwe vormen van samenwerking.”108
De politieke dialoog dient gevoerd te worden tussen vertegenwoordigers van de EU en Kazachstan en tussen ambtenaren op hoog niveau. De afspraken van deze overeenkomst werden van 2000-2006 geïmplementeerd door het Technische Assistentie Programma voor de Gemenebest van Onafhankelijke Staten (TACIS programma).109 De opvolger van het TACIS programma is het Europees Nabuurschapbeleid (ENB) dat vanaf 2007 is ingesteld voor de omringende landen van de EU. Centraal-Azië is niet betrokken bij het ENB. Voor Centraal-Azië wordt vanaf 2007 een regionale aanpak met assistentie gehanteerd, via het EU-Centraal-Azië Strategisch Paper 2007-2013. Daarnaast maakt Centraal-Azië ook onderdeel uit van het geografische programma van het Ontwikkelings- en Samenwerkingsinstrument (DCI) dat ten doel heeft armoede te bestrijden in het kader van de Millennium Ontwikkelingsdoelen van de Verenigde Naties (VN).
106 Europese Gemeenschap, Regional Strategy Paper for assistance to Central Asia for the period
2007-2013: 3 op geraadpleegd juli 2010.
107 Anna Matveeva, EU stakes in Central Asia, ISS Chaillot paper no. 91 (Condé sur Noireau 2006) 85.
108 Europese Unie, Partnerschaps- en Samenwerkingsovereenkomst, Politieke dialoog, artikel 4, (1999) op www.eur-lex.europa.eu geraadpleegd juni 2010.
109 De Gemenebest van Onafhankelijke Staten (GOS) is opgericht in 1991 door Azerbeidzjan, Armenië, Wit-Rusland, Kazachstan, Kirgizië, Moldavië, Rusland, Tadzjikistan, Oekraïne en Oezbekistan.
Aan het eind van het Duitse EU-voorzitterschap in juni 2007 heeft de EU de strategie voor onder andere Kazachstan aangenomen met het document: ‘De EU en Centraal-Azië: strategie voor een nieuw partnerschap’. Dit wordt gezien als de eerste echte EU strategie die ontwikkeld is voor Centraal-Azië en een doorbraak vormt in de relatie tussen de EU en de Centraal-Aziatische landen. Deze strategie beoogt verder te gaan dan het bestaande beleid en benoemt interessante terreinen voor samenwerking en formuleert de Europese belangen in de regio.110 Volgens Nargis Kassenova verbonden aan het Kazachstan Instituut voor Management, omvat deze strategie een verdieping van de politieke relatie door de aangescherpte politieke dialoog. Ook is er meer assistentie door meer financiële middelen voor de periode 2007-2013. Als laatste verbetering wordt de focus op bilaterale relaties gezien, omdat het voorgaande beleid teveel de nadruk op een regionale aanpak legde. Dit bleek niet effectief te zijn in de praktijk.111
De relatie tussen de EU en Centraal-Azië heeft zich op het gebied van democratie en mensenrechten ook duidelijk verder ontwikkeld met deze strategie. De EU verbindt zich concreet aan het opzetten van een 'Rechtsstaat initiatief', het geven van training aan regionale juridische experts, regelmatig houden van mensenrechtendialoog met elke Centraal-Aziatische staat. De bestaande mensenrechtendialoog tussen de staten en EU is verder ontwikkeld. De nieuwe strategie houdt in dat er regelmatig dialoog plaatsvindt op het niveau van de minister van Buitenlandse Zaken met de EU Trojka en tevens tot een bilaterale mensenrechtendialoog met elk Centraal-Aziatische staat apart. Gezien de huidige aanpak van de EU kan geconstateerd worden dat het EU beleid vooral gericht is op mensenrechten en de rechtsstaat, maar niet op democratisering van Kazachstan. In een beleidsonderzoek naar de EU strategie in Kazachstan wordt ook geconstateerd dat de EU een beleid ter bevordering van democratisering niet heeft. Het bestaande beleid is namelijk vooral gericht op mensenrechten en op aspecten van ‘bestuur’ (governance) en de rechtsstaat.112
Duidelijk is geworden dat de EU met de nieuwe koers voor meer en intensiever 110 Nargis Kassenova, The new EU strategy towards Central Asia: A view from the region, CEPS Policy brief no. 148 (2008) 1-8, aldaar 1.
111 Kassenova, The new EU strategy towards Central Asia: A view from the region 2.
112 Michael Emerson e.a, Into Eurasia: Monitoring the EU's Central Asia strategy, CEPS en FRIDE paper, (2010) 71.
samenwerken met de Centraal-Aziatische landen haar banden versterkt en meer prioriteit geeft aan deze regio. Van activiteiten specifiek voor het democratiseringsproces is echter nog geen sprake. Activiteiten ten behoeve van mensenrechten en de rechtsstaat kunnen wel het verder democratiseren intern (indirect) bevorderen. Opvallend is dat in dit onderzoek geen strategie van de OVSE voor de regio is ontdekt, zoals bij de EU het geval is. Gezien het feit dat Kazachstan lid is van de OVSE hanteert de OVSE intern beleid. De EU hanteert een extern beleid waarin strategieën voor onder andere Centraal-Azië en Kazachstan duidelijk onderdeel van uit maken.
3.3 Beloningen en prikkels voor Kazachstan: het OVSE voorzitterschap en