3. Historische analyse: parlementaire debatten
3.3 Debatten over de toegankelijkheid van de Vreemdelingencirculaire
Tot 1968 waren de aanwijzingen voor uitvoerende diensten over veel circulaires verspreid. Volgens de memorie van toelichting bij de Justitiebegroting voor 1968 waren ze vanaf dat moment bijeengebracht in de Vreemdelingencirculaire (Vc).30 De Vc was een zeer omvangrijke verzameling voorschriften, deels administratief, deels gedelegeerde wetgeving, deels beleidsregels, deels interpretatie van begrip-pen, deels een herhaling van wettelijke regels, neergelegd in een losbladige klapper die uit meer delen bestond. De ontoegankelijkheid daarvan was de advocatuur een doorn in het oog.31 Vanaf 1968 is door parlementariërs verschillende keren bij ach-tereenvolgende verantwoordelijke bewindslieden aangedrongen op openbaarma-king van de Vc. Mevrouw Goudsmit (D66) was de eerste die minister van Justitie Polak om openbaarmaking verzocht op 22 april 1969.
Volgens Polak bevatte de circulaire uiteenzettingen, die zijn bedoeld om de ambtenaren een toelichting te geven op de bepalingen van de wet en om hun de aanwijzingen te geven die uit de Vreemdelingenwet voortvloeien en was hij uitslui-tend voor ambtelijk gebruik opgesteld en bestemd. Maar hij had er geen bezwaar tegen, een enkel exemplaar aan te bieden aan de Kamer ter kennisneming door de leden. Op aandringen van Goudsmit voegde Polak daar nog aan toe dat het niet zou gaan om een aanbieding ter vertrouwelijke kennisneming. Hierop volgde op 6 juni 1969 een brief van minister Polak aan de Tweede Kamer, met de volgende inhoud: ‘Ingevolge de door mij tijdens de mondelinge behandeling van de Nota inzake de Vreemdelingenwet gedane toezegging heb ik de eer u hierbij ter kennisneming door de leden te doen toekomen een exemplaar van de Vreemdelingencirculaire.’32 De Vc werd geplaatst in de bibliotheek der Kamer.33
Op 1 februari 1972 drongen de Kamerleden Boukema (ARP) en Schwartz (D66) bij staatssecretaris Grosheide aan op publicatie van de Vc.34 Grosheide wees erop dat de circulaire uitsluitend was gericht tot ambtenaren, belast met de uitvoering van de vreemdelingenvoorschriften, ten behoeve van die ambtenaren een toelich-ting op de wettelijke bepalingen bevatte en voorts enkele algemene aanwijzingen omtrent de toepassing daarvan. ‘Er staat in die circulaire niets, wat betrekking heeft op niet gepubliceerd beleid en ik zie dan ook niet goed, welk belang met publikatie
30 Kamerstukken II, 1967-68, 9300, nr. 2, p. 15.
31 Illustratief voor de gang van zaken rond de openbaarmaking van de Vc is het interview met advocaat van Driel in Reurs & Stronks 2011, p. 33.
32 Kamerstukken II, 1968-1969, 9666, nr. 11. 33 Handelingen II, 1967-1968, p. 2670 e.v. 34 Handelingen I, 1971-72, p. 282.
49 van deze circulaire zou zijn gediend. Ik ben overigens graag bereid een exemplaar van deze circulaire ter kennisneming van de leden van deze Kamer ter griffie te doen deponeren.’35
In 1973, bij de behandeling van de Justitiebegroting, herhaalde de discussie zich, deze keer tussen staatssecretaris Grosheide en de Kamerleden Haas-Berger en Roethof (PvdA) en Goudsmit (D66). Grosheide vond publicatie van de Vc jammer van het geld en nuttig voor niemand, maar was bereid een exemplaar voor belang-stellenden ter inzage te leggen bij de voorlichtingsdienst van het ministerie: ‘Het is een hardnekkige fabel, dat er allerlei geheime dingen in staan. Gaat u maar kijken in de bibliotheek. Dan zult u zien, hoe ontzaglijk nutteloos het zal zijn, die circulaire op grote schaal te verspreiden.’ Goudsmit wierp vervolgens tegen dat het toch niet ondenkbaar is ‘dat, als er iets in staat, dat nuttig is voor de politie, het ook nuttig is voor de advocaat van een vreemdeling? Het zou op zijn minst nuttig zijn, als die dikke boeken beschikbaar waren in de bibliotheken van de rechtbanken.’ Maar Grosheide hield vol: ‘Er is kennelijk een hardnekkig wantrouwen ten aanzien van wat in die circulaire staat. Meer openheid dan is betracht, kan naar mijn mening niet worden betracht.’ De discussie zette zich nog geruime tijd voort en is boeiende lectuur, maar met het oog op dit onderzoek volstaat het om te constateren dat de staatssecretaris vond dat er geen enkel belang voor derden en advocaten was om kennis te nemen van de Vc zodat hij publicatie ervan niet nodig achtte en hij vond dat kon worden volstaan met de ter inzage legging in de bibliotheek van de Tweede Kamer.
Toenmalig advocaat C.A. Groenendijk toog vervolgens naar die bibliotheek en verkreeg inzage in de circulaire. Hij schreef een artikel in het NJB waarin hij aan de hand van verschillende voorbeelden liet zien dat advocaten er wel degelijk belang bij hadden de inhoud van de circulaire te kennen.36 Zo werd in de Vc bijvoorbeeld het begrip ‘voldoende middelen van bestaan’ geconcretiseerd, noemde de Vc een aantal gevallen waarin een herzieningsverzoek schorsende werking heeft en stond in de Vc de regel dat een verblijfsvergunning wordt ingetrokken van vreemdelingen die gedurende zes maanden een werkloosheidsuitkering hadden ontvangen.
Inmiddels was Glastra van Loon (D66) staatssecretaris van Justitie geworden en werd de kwestie van publicatie van de Vc op 14 december 1973 opnieuw aan de orde gesteld door de heren Jurgens (PPR) en van der Lek (PSP).37 Glastra van Loon liet weten geen enkel principieel bezwaar te hebben tegen publicatie en wees erop dat de circulaire dan ook al ter inzage lag bij de griffies van beide Kamers en bij de Stafafdeling Voorlichting van het Ministerie van Justitie. Hij betwijfelde echter, net als zijn voorganger, het nut van publicatie op ruime schaal: ‘De circulaire is immers in de eerste plaats bedoeld en geschreven als handleiding en instructie voor de ambtenaren die met de uitvoering van de Vreemdelingenwet zijn belast.’ Bovendien
35 Idem Schwartz; Handelingen I, 1972-1973, 8 november 1972, p. 167; Handelingen II, 1972-73, 19 oktober 1972, p. 472-473.
36 Groenendijk 1973, p. 919-923. 37 Handelingen II, 1973-74, p. 936.
50
was de circulaire volgens Glastra van Loon dringend aan herziening toe. Daarom wilde hij publicatie liever uitstellen tot na de herschrijving en modernisering van het omvangrijke geschrift. Hij beaamde echter dat de Vc passages bevatte, die de rechtspositie van de vreemdeling raken en waarvan kennisneming door derden van betekenis kan zijn. Met het oog daarop kondigde hij aan een exemplaar van de cir-culaire te zullen deponeren bij de griffies van de Hoge Raad, de Gerechtshoven, de arrondissementsrechtbanken en de kantongerechten en ook bij de consultatiebu-reaus en de universiteitsbibliotheken.
De toegezegde publicatie liet echter op zich wachten. Op 16 oktober 1974 vroeg mevrouw Barendregt (PvdA), tijdens het plenaire debat over de Nota buiten-landse werknemers38 wanneer Vc zou zijn herschreven. Verder wilde zij weten waarom er steeds zo geheimzinnig werd gedaan over een circulaire, die bij de vreemdelingenpolitie moet liggen en waarin onder andere wordt ingegaan op het verband tussen werkloosheid en de verblijfsvergunning: ‘Kan de Staatssecretaris daarover enige duidelijkheid geven en bij voorbeeld de betreffende circulaire aan de Stichtingen Buitenlandse Werknemers bekend maken?’, vroeg zij.39
De eerstvolgende keer dat de kwestie van de openbaarheid van de Vreemde-lingencirculaire ter sprake kwam was op 28 januari 198040 en daarna nog eens op 3 december 1981.41 Op 28 januari 1980 debatteerde de Vaste Commissie voor Justitie met de minister van Buitenlandse Zaken, Van der Klaauw, en de staatssecretaris van Justitie, Haars, over de Notitie inzake het Nederlandse vreemdelingenbeleid. Me-vrouw Kappeyne van de Coppello (VVD) wees er in de loop van het debat op dat het in het belang van de rechtszekerheid is ‘dat een ieder die het aangaat, kennis neemt van de beleidsbeschikkingen, de circulaires die worden uitgevaardigd.42 Zij vroeg met het oog daarop wanneer de herziene uitgave van de Vreemdelingencirculaire zou worden gepubliceerd. ‘De Staatssecretaris heeft toegezegd dat die gepubliceerd zal worden. Op dit moment ligt de circulaire ter inzage, maar het is voor de mensen die geroepen zijn, hulp te verlenen aan vreemdelingen die in een procedure verwik-keld zijn, moeilijk om die circulaire zelf in hun bezit te krijgen. Mede ter wille van de duidelijkheid zou ik willen vragen, of deze vreemdelingencirculaire bij alle boekhan-dels te verkrijgen zou kunnen zijn.’
Een volledig herschreven systematische Vc werd uiteindelijk in 1982 gepubli-ceerd en tegen betaling voor een ieder verkrijgbaar gesteld.43 Voor de context van de openbaarmaking is nog interessant te vermelden dat de Wet openbaarheid van bestuur in 1980 in werking trad. De openbaarmaking van de Vc paste dus in een algemene tendens waarin openbaarheid van bestuur van belang werd geacht.
Uit deze debatten kan worden opgemaakt dat aanvankelijk werd miskend of ontkend dat kennis van de tekst van de Vc van belang was voor de vreemdeling, zijn
38 Kamerstukken II, 1974-1975 10 504, nr. 12, d.d. 27 september 1974. 39 Handelingen II, 1974-75, p. 553.
40 Handelingen II OCV/UCV, 1979-1980, p. 741-834. 41 Handelingen II, 1981-1982, p. 735 en 837. 42 Handelingen II OCV/UCV, 1979-1980, p. 798. 43 Kamerstukken II, 1991-1992, 22 735, nr. 3, p. 3.
51 rechtshulpverlener en de rechterlijke macht. Slechts na zeer veel aandringen werd de Vc eerst in de bibliotheek van de Tweede Kamer ter inzage gelegd, vervolgens bij de rechterlijke macht, voordat hij uiteindelijk werd gepubliceerd en tegen betaling voor een ieder verkrijgbaar werd. Het grote belang hiervan voor onder meer de advocatuur zal tegenwoordig door niemand meer worden ontkend.
Voor het inzicht in de redenen en voor- en nadelen van de gelaagdheid van re-gelgeving is deze historische terugblik om vier redenen van belang. In de eerste plaats maakt de discussie duidelijk dat transparantie van alle relevante normen van belang is ongeacht de laag van regelgeving waarin die norm is neergelegd onder meer met het oog op de vergroting van de equality of arms in vreemdelingrechtelij-ke procedures. In de tweede plaats kregen de argumenten transparantie en rechts-zekerheid minder gewicht na publicatie van de Vc zodat het minder van belang werd geacht om alles bij wet of algemeen verbindend voorschrift (avv) te regelen. Dit is ongetwijfeld een van de redenen waarom steeds minder werd aangedrongen op regeling bij wet. In de derde plaats werd in de discussies verschil gemaakt tussen categorieën van normen die wel of niet in hogere of lagere regelgeving konden worden geregeld. Het is duidelijk dat een toelichting op en algemene aanwijzingen omtrent de toepassing van wet, besluit en voorschrift naar het oordeel van de be-windslieden in de circulaire konden worden geregeld, maar ‘niets, wat betrekking heeft op niet gepubliceerd beleid’. Tot slot is van belang dat – hoewel de bewinds-lieden kennelijk aanvankelijk meenden dat het onderscheid evident was – het debat duidelijk maakt dat er over kan worden getwist wat pure toelichting is, wat een al-gemene aanwijzing omtrent toepassing en wat moet worden gerangschikt onder beleid.