4. Historische analyse: wijzigingen van de regelgeving
4.2 Bronmateriaal
Het bronmateriaal bestrijkt een periode van 47 jaar (1966-2012) en bevat de wijzi-gingen1 van de achtereenvolgende versies van: de Vreemdelingenwet (Vw), het Vreemdelingenbesluit (Vb), het Voorschrift Vreemdelingen (VV) en de Vreemde-lingencirculaire (Vc), dat wil zeggen voor zover deze wijzigingen getraceerd konden worden.
4.2.1 Traceerbaarheid
Voor wijzigingen van de Vw en het Vb is de traceerbaarheid geen probleem omdat deze in een eenduidig format in het Staatsblad zijn gepubliceerd waarbij bij elke wijziging is aangegeven wanneer de Vw of het Vb ‘laatstelijk is gewijzigd’, zodat een volledige tracering mogelijk is van alle successievelijke wijzigingen. De wijzigingen van het VV worden echter niet in het Staatsblad maar in de Staatscourant gepubli-ceerd en de vorm van deze publicaties is niet aan dezelfde strikte regels gebonden als die van het Staatsblad. Soms is de integrale tekst van een wijziging van het VV in de Staatscourant opgenomen en soms wordt volstaan met een verwijzing naar een
1 Onder wijziging wordt in deze context ook de invoering bedoeld van een geheel nieuwe wet, besluit, voorschrift of circulaire.
70
bijlage. Bovendien is bij de wijzigingen van het VV niet steeds vermeld wanneer het VV ‘laatstelijk is gewijzigd’. Daar komt bij dat de ontsluiting van de Staatscourant door middel van de registers niet compleet is.2 Daarnaast zijn niet alle wijzigingen correct doorgenummerd.3 Het is dan ook niet zeker dat in dit onderzoek rekening is gehouden met alle relevante wijzigingen.
4.2.2 Openbaarheid
Naast deze wijzigingen van Vw, Vb en VV, is ook de Vreemdelingencirculaire (Vc) bij dit onderzoek betrokken. De Vc bevat, in tegenstelling tot de Vw, het Vb en VV, geen algemeen verbindende voorschriften (avv) maar beleidsregels en herhaling en itleg van avv uit hogere lagen. Deze kwalificatie zorgde ervoor dat de Vc die op 1 januari 1967 in werking trad (Vc 1966) werd voorzien van de aanduiding: ‘uitslui-tend voor ambtelijk gebruik!’ (met inbegrip van het uitroepteken). Door deze kwali-ficatie hoefde de Vc 1966 niet te worden gepubliceerd in de Staatscourant en werd volstaan met de uitgave van een losbladige bundel door de Staatsuitgeverij, die di-rect werd toegestuurd aan de ambtenaren belast met de grensbewaking en het vreemdelingentoezicht.4 Pas bij de inwerkingtreding van de Vc 1982 (in 1983) kreeg de Vc niet meer de kwalificatie ‘vertrouwelijk’ en werd de Vc openbaar en toegan-kelijk voor anderen dan de hiervoor genoemde ambtenaren.
Alhoewel de Vc sinds 1982 openbaar is (zie hoofdstuk 3), zijn de vele wijzigin-gen van de Vc (zowel van de Vc 1982 als die van de Vc 1994) niet allemaal traceer-baar. De Vc was een losbladige bundel en het was gebruikelijk dat bij de verschij-ning van een nieuw supplement de verouderde pagina’s werden verwijderd en de nieuwe pagina’s werden ingevoegd. Voor zover bekend, heeft niemand alle uitge-voegde pagina’s van de verschillende Vc’s bewaard. Dit is problematisch omdat bij veel wijzigingen (van de Vc 1982 en de Vc 1994) in de Staatscourant slechts sum-mier een overzicht wordt gegeven van de ‘belangrijkste wijzigingen’ en vervolgens melding wordt gemaakt dat een en ander ‘zal worden verwerkt in het eerst-volgende supplement op de Vc’ onder toevoeging van de mededeling dat een en ander ‘te verkrijgen is bij de Staatsuitgeverij’. In eerste instantie was alleen de tekst van de Vc 1982 zoals deze luidde bij de allerlaatste wijziging (in 1993) bekend en
2 Zo staat bijvoorbeeld de 61e wijziging van het VV niet genoemd in het register (op het Stb. en de Stcrt.) van 1992, terwijl deze wel is gepubliceerd in de Stcrt. 27 februari 1992, nr. 41, p. 8. 3 Slechts een deel van de wijzigingen van het VV wordt aangeduid met de ‘zoveelste’ wijziging
van het VV. Uit de reconstructie van de lijst met wijzigingen blijkt dat bepaalde nummers ken-nelijk niet zijn gebruikt en sommige nummers meerdere malen zijn gebruikt. Zo ontbreken bij-voorbeeld de 2e, 7e, 15e, 29e, 34e en 88e wijziging van het VV 2000 en is de aanduiding ‘22e wijziging van het VV 2000’ dubbel gebruikt. De aanduiding ‘46e wijziging’ is zelfs driemaal ge-bruikt: voor de wijziging zelf, voor de bijbehorende bijlage en voor een correctie op de wijzi-ging.
4 De Procureurs-Generaal, fungerend Directeuren van Politie, de Hoofden van de Plaatselijke Politie, de commandant der Koninklijke Marechaussee en de afdeling Douane van het Ministe-rie van Financiën.
71 was die van de Vc 1994 slechts vanaf 1 januari 1995 (digitaal) te traceren.5 Enig speurwerk in verschillende (particuliere) archieven en tijdschriftpublicaties heeft een gedeelte (weer) boven tafel gekregen.6 Zekerheid voor wat betreft de volledig-heid is daarbij echter niet te geven. Een en ander geldt in het bijzonder voor de Vc 1966.
4.2.3 Kenbaarheid
Een deel van de vreemdelingenregelgeving was dus: (a) niet openbaar (uitsluitend voor ambtelijk gebruik) of werd (b) alleen als losbladige bundel door de Staatsuitge-verij uitgegeven. Dit betekent dat de kenbaarheid van de relevante regelgeving – achteraf – beperkt is en dat een gedeelte van het materiaal niet meer beschikbaar is. Tabel 1 laat zien dat er zowel sprake is van regelgeving die wel openbaar was maar (deels) niet meer beschikbaar (VV, Vc 1982, Vc 1994), als van regelgeving die niet openbaar was maar (deels) nog wel beschikbaar is (Vc 1966).7
Tabel 1: Kenbaarheid bronmateriaal
bron openbaarheid beschikbaarheid
Vw ja ja Vb ja ja VV ja deels Vc Vc 1966 nee deels Vc 1982 ja deels Vc 1994 ja deels Vc 2000 ja ja 4.2.4 Werkinstructies
Nadat de Vc (vanaf 1983) openbaar was geworden, bleef er kennelijk behoefte be-staan aan interne notities die uitsluitend voor de betreffende ambtenaren waren bedoeld. Dit instrument wordt sinds 1994 ‘werkinstructie’ genoemd. Een beperkt
5 Officiële publicaties zijn digitaal te traceren indien deze gepubliceerd zijn na 1 januari 1995. 6 Het gaat daarbij om archieven van wetenschappers, advocaten, Vluchtelingenwerk Nederland,
het Museum van de Koninklijke Marechaussee en publicaties in vaktijdschriften zoals
Migran-tenrecht. Volgens het Ministerie van Binnenlandse Zaken zijn door de IND en haar
rechtsvoor-gangers in de loop der tijd veel archiefbestanddelen overgebracht naar het Nationaal Archief. Het is niet ondenkbaar dat in de niet-onderzochte delen van het Nationaal Archief enig materi-aal m.b.t. de Vc nog aanwezig is.
7 De (soms onbekende) inhoud van enkele van deze inmiddels vervallen verklaarde regelingen is nog steeds van belang ingevolge de standstill-bepaling van de Associatieovereenkomst EEG-Turkije, het bijbehorende Aanvullende Protocol en de daarop gebaseerde Besluiten (Besluit 1/80 en 3/80). Zie Oosterom-Staples & Woltjer 2009, p. 3.
72
aantal van deze werkinstructies van de IND is op de internetsite van de IND te vin-den. Omdat de openbaar toegankelijke werkinstructies zijn voorzien van labels als ‘openbaar’ of ‘extern’, rijst de vraag of de niet-gepubliceerde werkinstructies de kwalificatie ‘niet-openbaar’, ‘intern’ of ‘geheim’ hebben meegekregen.8
In dit on-derzoek is de categorie werkinstructies verder buiten beschouwing gelaten. Dit heeft niet zozeer te maken met het mogelijke belang van deze documenten, maar met het gegeven dat voor het achterhalen van een zo volledig mogelijk overzicht van de inhoud van de achtereenvolgende werkinstructies onvoldoende onderzoeks-tijd beschikbaar was.9