werkwijze Nevengeul Varik Heesselt
9 Ethisch-technische relatie tussen onzekerheden, risico’s, normen en
9.3 De spanning tussen urgentie en zorgvuldigheid
In de wetenschappelijke review van het Deltaprogramma is voor het onderdeel rivieren een kritische aantekening geplaatst bij de termijn waarop problemen en oplossingen geformuleerd worden (Vellinga & Driessen, 2014). Terecht wordt gesteld dat tussen nu en het jaar 2100 nieuwe inzichten en nieuwe technieken beschikbaar zullen komen, die het Kabinet laat liggen door nu voor de komende100 jaar
29http://bmud.bund.de/themen/wasser-abfal-boden/binnengewaesser/hochwasser
30 Thans is de overstromingsatlas uitgegeven onder auspicien van de Internationale Commissie ter Bescherming van de Rijn, zie
http://geoportal.bafg.de/mapapps/resources/apps/ICPR_NL/index.html?lang=en
een oplossing na te streven. Dit is zeker te verwachten als men de verschillende klimaatscenario’s in de tijd op een rijtje zet en analyseert welke vooruitgang er is geboekt. Vooral ten aanzien van de ontwikkeling van regionale klimaatmodellen is grote vooruitgang te verwachten. Van deze verbetering is te verwachten dat ze de onzekerheden zullen verkleinen. Uitgaande van het feit dat de plannings- horizon zo ver weg ligt van het beleid, zou men mogen verwachten dat, omwille van de zorgvuldige omgang met private belangen, er terughoudendheid wordt betracht bij het initiëren van grote projecten.
De overstromingskans van een dijktraject wordt in het nieuwe veiligheidsbeleid geformuleerd als een norm. Over de wijze waarop in het kader van de omgevingswet een norm tot stand gebracht moet worden volgens de rechtstatelijke beginselen en beginselen van behoorlijk bestuur31, is een rapport uitgebracht door het RIVM (Roels, Maas, Beijk, Knol, & Ree van der, 2013). Normen worden hier gezien als beginselen en een rechtsnorm bepaalt wat je rechtens moet of mag (blz. 17). Eén van de rechtstatelijke beginselen is dat fundamentele mensenrechten door de overheid moeten worden gerespecteerd en dat in samenhang daarmee het rechtmatig handelen van de overheid door een rechter moet kunnen worden getoetst. Daarnaast geldt het ligitimiteitsbeginsel om rechtszekerheid te bevorderen. Dit houdt in dat een overheid voorspelbaar is in haar handelen door regelingen te verankeren in een wet, zodat burgers hun handelen daarop kunnen afstemmen. En hier wordt uit de aard der zaak ook nog de openbaarheid van bestuur aan gekoppeld. De beginselen van behoorlijk bestuur betreffen de voorbereiding (zorgvuldigheidsbeginsel), de besluitvorming en inrichting van de besluitvorming (fair play beginsel) en de inhoud (proportionaliteitsbeginsel) van besluiten. We passen ze hieronder toe op het vaststellen van de maatgevende afvoer.
Er mag bij het nemen van een besluit geen vooringenomenheid zijn: dit is voor het geval van de nevengeul maar de vraag. Als er geen alternatieven bekeken kunnen worden buiten het voorkeurs- alternatief van WaalWeelde West, dan begint dit qua vooringenomenheid te wringen. Wel zijn er in het geval van de nevengeul alternatieve maatregelen in beschouwing genomen, maar deze zijn niet samengebracht in een serieus alternatief. Er geldt daarnaast een verbod op het inzetten van een te lichte procedure, waardoor betrokkenen te weinig waarborgen krijgen. Tevens geldt een gebod op een kenbare motivering: een rationeel en verantwoord besluit waardoor belanghebbenden weten waar ze aan toe zijn. Ook hier kunnen vragen bij gesteld worden, want de legitimering van de nevengeul is (vooralsnog) zwak en ook de procedure kent weinig inspraakmomenten terwijl de overheidsbelangen en planvarianten al verregaand uitgekristalliseerd zijn.
Het oordeel of het beleid in het Deltaprogramma dat uitmondt in de nevengeul bij Varik Heesselt voldoet aan de rechtstatelijke beginselen en de beginselen van behoorlijk bestuur is niet eenvoudig te maken, maar er is wel sprake van een duidelijk spanningsveld ten aanzien van de maatgevende afvoer. Die bepaalt namelijk in hoge mate de wijze waarop normen voor overstromingen of normen voor overschrijding worden omgezet in ruimtelijke maatregelen. De burgers in Varik en Heesselt worden geconfronteerd met deze maatgevende afvoer als motivering van de nevengeul, maar de juridische en maatschappelijke status ervan is onduidelijk. Gaat het nu om een politieke keuze, een beleidsmatig uitgangspunt, een norm, een uitkomst van wetenschappelijk onderzoek of een
ontwerpcriterium? In de interviews die voor dit onderzoek zijn afgenomen zijn alle varianten
langsgekomen, maar duidelijk is dat het nimmer uitgebreid ter discussie is of wordt gesteld. Gelet op de directe koppelingen die er zijn tussen de normen voor overschrijding (vigerende) en
overstromingskansen (nieuw veiligheidsysteem), is de stelling te verdedigen dat de bepaling van de maatgevende afvoer zou moeten voldoen aan de rechtstatelijke beginselen, alsmede de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Wat ten aanzien van de bepaling van de maatgevende afvoer verwarrend overkomt is een grote wispelturigheid van getallen en argumenten. Hoge getallen die ver over de 20.000 m3/s gaan wisselen af met veel lagere die in de buurt van de 15.000 m3/s liggen en alles er tussenin. Zo spreekt de Deltacommissaris in 2015 ineens niet meer over 18.000 m3/s, maar over een range tussen 17.000 en 19.000 m3/s, en de minister in een brief aan de Tweede Kamer (IENM/BSK-2015/105686) over 16 á 18.000 m3/s in 2050. Er wordt bij vermeld dat deze getallen uitgaan van overstromingen in Duitsland,
31 Zie ook artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de EU, het zogenaamde Good Governance Artikel
maar de bijbehorende rapportage is er nog niet32. In het Kwartaalbulletin Ruimte voor de Rivier van december 2004 wordt gemeld dat de 18.000 m3/s er in de toekomst niet zal komen. “De meest maximale golf ligt eerder bij 17.000 m3/s, concludeert gedeputeerde Harry Keereweer”, terwijl in datzelfde nummer de Staatssecretaris aangeeft dat alle maatregelen worden getoetst aan de lange termijn doelstelling van Ruimte voor de Rivier van 18.000 m3/s (n.b. hier wordt de 18.000 m3/s als een doelstelling gepresenteerd).
Er wordt gewerkt met meerdere tijdshorizonten hetgeen gemakkelijk kan zorgen voor verwarring. In openbare discussies33 wordt de indruk gewekt dat de nevengeul van Varik een alternatief kan zijn voor dijkverhoging. Maar later blijkt dit toch niet te kloppen, want onder het nieuwe veiligheidsbeleid moeten de dijken (plaatselijk) worden opgehoogd. Dit alles leidt tot verwarring en onzekerheid, voor burgers, maar ook voor overheden. Uit recente raadsstukken van de gemeente Neerijnen staat op meerdere plekken te lezen dat de situatie politiek zeer ingewikkeld is, hetgeen gelezen kan worden als “het overzicht is zoek, maar er wordt toch van alles van ons verwacht”. Het tekent de onzekerheid en verwarring.
De nevengeul is als uitvoeringsproject in de tijd naar voren gehaald bij de overgang van Ruimte voor de Rivier naar het Deltaprogramma. In het onderzoek van De Heijer is nagegaan waarom dit is gebeurd en waar de urgentie vandaan kwam (Heijer, 2015). Het bleek dat er slechts urgentie was vanuit de middelen en geen urgentie vanuit veiligheid. De verschillende overheden hadden het geld anno 2015 in principe gereserveerd en vonden het derhalve van het grootste belang om tot uitvoering over te gaan. Vanuit de inhoud geredeneerd is dit geen valide argument, omdat het enkele decennia van kennisontwikkeling buiten sluit die de effecten van klimaatverandering meer accuraat in beeld zullen brengen. De minister van I&M kon in het derde kwartaal van 2015 nog steeds geen duidelijke onderbouwing overleggen van de nevengeul, maar heeft toch eind december 2014 al aan provincie en gemeente gevraagd om in samenwerking met de waterbeheerders de planvorming op te starten. Als laatste kan gewezen worden op het ontwikkelen van de voorkeursstrategie. De voorziet in een samenspel tussen dijkverhoging en rivierverruiming, aldus WaalWeelde West. De voorlopig
ingeschatte effecten van de nevengeul op de dijkverhoging werden pas zichtbaar in de fase van de MIRT-verkenning, en op dit punt in de procedure is er bijna geen weg meer terug.