4 Maatschappelijke en politieke analyse van de maatgevende afvoer
4.7 Conclusies en reflectie
Van onderhandelbare naar vaststaande afvoernormen en de rol van beschikbaarheid van geld
Wat kunnen we nu opmaken uit deze schets van 60 jaar geschiedenis rond maatgevende afvoeren voor rivieren? De beschikbaarheid en toegankelijkheid van data, methoden en technieken achter de norm voor maatgevende hoogwaterafvoer is niet groot, zoals blijkt uit de aangehaalde
maatschappelijke, politieke, beleidsmatige en wetenschappelijke debatten. Veel van de opmerkingen en vragen bij behandeling van het Deltaprogramma in de Tweede Kamer zijn ook al eerder gemaakt bij Ruimte voor de Rivier in de Tweede en Eerste Kamer. De geschiedenis herhaalt zich binnen de vier
7 Deze paragraaf is grotendeels gebaseerd op onderstaande websites:
http://www.bmub.bund.de/themen/wasser-abfall-boden/binnengewaesser/hochwasser/ http://www.bmub.bund.de/fileadmin/Daten_BMU/Download_PDF/Binnengewaesser/hochwasserschutzprogramm_bericht_bf.pdf http://www.bmub.bund.de/themen/wasser-abfall-boden/binnengewaesser/hochwasser/nationaler-hochwasserschutz/region-rhein/ http://www.bmub.bund.de/presse/pressemitteilungen/pm/artikel/der-bund-haelt-wort-mehr-als-300-millionen-euro-fuer-das-nationale- hochwasserschutzprogramm http://www.bmub.bund.de/fileadmin/Daten_BMU/Download_PDF/Binnengewaesser/hochwasserschutzprogramm_massnahmen_bf.pdf 8zie: http://www.waterforum.net/nieuws/8385/lastige-duits-nederlandse-samenwerking-langs-de-rijn-bij-lobith
onderscheiden periodes en lijkt zich via vaste patronen te voltrekken, inclusief geuite twijfels van onderzoeksinstellingen en discussies met de Tweede en Eerste Kamer over normen voor
hoogwaterafvoer, maar er wel politiek doorheen komen! Eén keer is de maatgevende afvoer onder maatschappelijke druk en na advies van de commissie Becht afgezwakt, waarmee het er op lijkt dat de vertrekpunten of aannames om de hoogwaterafvoer te bepalen onderhandelbaar zijn. Alle andere keren is sprake van aanscherping van de hoogwaterafvoer norm. Uit de beschrijving en analyse van de eerste 40 jaar (1956-1996) blijkt dat over de maatgevende afvoer blijkbaar te onderhandelen viel. Een hoge afvoer leidt tot hoge kosten en het geld daarvoor was niet altijd aanwezig. Andersom was soms wel geld beschikbaar en werd het niet strategisch gevonden om discussies over de hoogwater- afvoer op haar en snaar te zetten. In de afgelopen twintig jaar (1996-2016) viel er veel minder te onderhandelen over de maatgevende afvoer met Ruimte voor de Rivier en het Deltaprogramma. De maatregelen bij Ruimte voor de Rivier voldoen aan de afvoernorm, en passen binnen voor de maatregelen beschikbare budget.
Verschillen tussen Ruimte voor de Rivier en het Deltaprogramma (derde en vierde periode)
Verschil tussen Ruimte voor de Rivier (derde periode) en Deltaprogramma (vierde periode) zijn er zowel inhoudelijk als institutioneel.
Inhoudelijk werd bij Ruimte voor de Rivier sterk ingezet op ruimtelijke kwaliteit. Zodoende kon draagvlak in de streek worden verkregen: waterveiligheid werd bijvoorbeeld meegekoppeld met kansen voor natuur. Bij het Deltaprogramma wordt ingezet op meerlaagse veiligheid waarbij nadruk ligt op dijkversterkingen. Er komen nog wel een aantal andere ruimtelijke maatregelen (zogenaamde meekoppelkansen) bij, maar meer aanvullend. Het uitgangspunt is soberheid: wie meebetaalt kan meebepalen. Momenteel wordt overigens binnen het Deltaprogramma en Nationaal Waterplan 200 miljoen euro vanuit het Rijk beschikbaar gesteld voor meekoppelkansen vanuit de regio. Op het beschikbaar stellen van geld voor projecten nog zonder dat de normen of uitgangspunten zijn vastgesteld, wordt in het volgende hoofdstuk gereflecteerd. Een andere verandering ten opzichte van Ruimte voor de Rivier is dat bij het Deltaprogramma de inzet van het Budget Deltaprogramma slechts kan plaatsvinden onder de conditie van cofinanciering. Als bijvoorbeeld voor Varik Heesselt wordt gekozen, wordt er niet alleen rijksgeld op ingezet, maar wordt een beroep gedaan op cofinanciering door andere overheden. Het is niet meer 100% financiering vanuit één overheidslaag. Dit maakt dat overheden vanuit de financieringsconstructie worden aangezet tot publiek-publieke samenwerking en multi-level governance (er wordt daarbij in andere gevallen dan Varik Heesselt, zoals de IJsselpoort, ook gebruik gemaakt van Europese fondsen). Dit mechanisme kan ertoe leiden dat overheden al op elkaars plannen voorsorteren en anticiperen zonder dat er sprake is van wettelijke vaststelling van bijvoorbeeld normen. Het geld regelen wordt dan een doel op zich, en de norm of het uitgangspunt dient uiteindelijk het middel te worden om het project te legitimeren (omgekeerde wereld). Multi-level governance maakt daarnaast ook dat het voor de gewone burger haast niet meer te doen is om op alle fronten tegelijk de ontwikkelingen te volgen en daar op in te spreken.
Institutioneel
In alle perioden waarin de maatgevende afvoer is veranderd, is gebruik gemaakt van commissies ter legitimatie van de veranderingen in de maatgevende afvoer. De rol van commissies is daarmee steeds sterker geworden. Met een Deltacommissaris en een eigen stafbureau is een commissie van
permanente aard ontstaan in plaats van tijdelijke commissies in voorgaande perioden. Het
Deltaprogramma heeft ten opzichte van Ruimte voor de Rivier tot verdere institutionalisering geleid: er is een Deltafonds, een Deltawet, en Deltabeslissingen. Het Deltaprogramma heeft zodoende niet alleen tot verdere institutionalisering geleid, maar het debat over normen voor hoogwaterafvoer is na Ruimte voor de Rivier gedepolitiseerd.
Beleidsontwikkelingen en praktijken in Duitsland
De essentie van het Duitse hoogwaterbeleid is waterberging in natuurlijke overstromingsgebieden en retentiebekkens. Duitsland gaat er dus voor zorgen dat er minder snel en minder vaak
hoogwatergolven naar Nederland komen. Uit het EU-beleid voor hoogwater en de daarop gebaseerde hoogwaterrichtlijn blijkt dat lidstaten, zoals Duitsland, geen afwentelingsmaatregelen mogen nemen
die Nederland voor grotere problemen stellen. Als landen van elkaar weten welke doelen ze nastreven en welke maatregelen ze (willen) treffen, zou dat totaalbeeld het vertrekpunt horen te vormen voor Nederlands beleid. Dat is nu niet het geval, omdat de Nederlandse overheid zich niet afhankelijk wil maken van het wel of niet treffen van maatregelen in Duitsland9. Nederland richt zich met dit
standpunt niet op het beleid in Duitsland, en dit is een belangrijk bezwaar van Vereniging Waalzinnig. Nederland zou niet enkel dit Duitse beleid moeten verdisconteren in de norm voor de hoogwaterafvoer in 2100, maar ook het optreden van ongecontroleerde overstromingen om de hoge afvoeren goed te kunnen simuleren. Daar is met de laatste doorrekening van klimaatscenario’s een eerste begin mee gemaakt. Hierbij kan aangetekend worden dat er gezocht wordt naar het mogelijk optreden van zeer uitzonderlijke en zeldzame hoogwateromstandigheden. Als die omstandigheden zich voordoen, dan is het niet reëel om te veronderstellen dat de overstromingen in Duitsland binnen bekende
overstromingsgebieden/floodplains zullen plaatsvinden, maar dat ook daar gebieden onder water zullen lopen die nooit overstroomd zijn geweest10.
9 Zie het verslag van de discussie over afstemming Nederlands Duits waterbeleid op http://www.waterforum.net/nieuws/8385/lastige-duits-
nederlandse-samenwerking-langs-de-rijn-bij-lobith
10Zie https://www.youtube.com/watch?v=uZnPlKUutJM&feature=youtu.be