In de loop der jaren heeft zich een accentverschuiving voorgedaan in de doelstelling van de beklagprocedure: waar de regeling oorspronkelijk een puur publiek of algemeen doel diende (kort gezegd: het bieden van een mogelijkheid tot controle op de vervolging door het OM), is het private of individuele belang van klager steeds sterker naar voren geschoven en lijkt tegenwoordig – mede als gevolg van de toegenomen aandacht voor het slachtoffer in het strafproces – het private of individuele belang van de beklagprocedure centraal te staan.
3.3 De respondenten over het belang van de procedure
De respondenten kennen belangrijke waarde toe aan de artikel 12 Sv‐procedure. Er zijn volgens hen verschillende belangen mee gemoeid. In de interviews komen de belangen van de artikel 12 Sv‐procedure zoals die in de hoofdstukken 1 en 2 zijn genoemd en zoals die in de wetsgeschiedenis en literatuur naar voren komen – correctie op het opportuniteitsbegin‐ sel en erkenning van het belang van slachtoffers – telkens terug. Deze algemene doelstellin‐ gen worden door de respondenten aangevuld met verschillende andere belangrijke functies. De respondenten beschouwen de procedure als een noodzakelijke controle en reflectie op het OM als organisatie met ontzettend veel macht en als middel om een zeker evenwicht tot stand te brengen tussen de bij de vervolgingsbeslissing betrokken belangen [OM5;OM6; ZM2;ZM3]. Ook worden in de toetsing van de beslissingen van het OM door de beklag‐ rechter andere belangen onderkend die niettemin sterk samenhangen met de gedachte van controle op het OM. De procedure is volgens verschillende respondenten een middel tot vergroting van de acceptatie van de overheid als beslisser en de legitimatie van de rechtsstaat, doordat burgers ervaren dat de overheid niet ongezien beslissingen kan nemen in zaken die de belangen van burgers raken, maar dat daar kritisch naar wordt gekeken. Meer in het bijzonder wordt door de OM‐respondenten gewezen op de betekenis van de procedure voor de handhaving van het gezag van het OM doordat door het OM verant‐ 101 Cleiren, Strafblad 2008, p. 542. 102 A. de Lange, ‘De beklagprocedure en criminele politiek’, Strafblad 2009, afl. 5, p. 477. 103 De Lange, Strafblad 2009, p. 482. 104 De Lange, Strafblad 2009, p. 482.
woording wordt afgelegd, tekst en uitleg wordt gegeven over zijn beslissingen en deze vervolgens aan de toets der kritiek worden blootgesteld [OM9;OM5; ADV2].
Door verschillende respondenten wordt de vraag aan de orde gesteld wat de betekenis van de artikel 12 Sv‐procedure is en wat ieders positie is in het licht van de beperkte opspo‐ ringscapaciteit. Deze drukt een duidelijke stempel op de artikel 12 Sv‐procedure, nog afgezien van het gevolg dat de politie veelvuldig in de artikel 12 Sv‐procedure wordt betrokken (zie 1.2 en 4.4.1.1). Politie en OM zien zich voortdurend gesteld voor de vraag waar wel en waar geen capaciteit voor moet worden ingezet,105 en deze kwestie leidt tot veel artikel 12 Sv‐klachten. Die worden soms ingediend op aanwijzen van de politie,106 soms na langdurig niet reageren door het OM op klachten van aangevers over de beslissing niet (verder) op te sporen, soms na een negatieve beslissing door het OM op zo’n klacht, maar ook worden klachten over niet verder opsporen door het OM direct doorgestuurd aan het gerechtshof als klacht in de zin van artikel 12 Sv [OM7;OM16;ADV2].107
Een raadsheer vermeldt: ‘Ik zie heel veel klachten binnenkomen die niet echt met identificeerbare verdachten te maken hebben, maar die gewoon zien op onderzoeken die vastlopen. Men wil onderzoeken vlot trekken. En de vraag is of die procedure daarvoor bestemd is. Als je de Aanwijzing Opsporing leest, dan is er een keuze voor het Openbaar Ministerie om op een gegeven moment te zeggen: wij stoppen met opsporing, wij doen dat niet. En dat is eigenlijk iets wat expliciet bij het Openbaar Ministerie thuis zou moeten horen; wij doen dat meestal af met het antwoord dat het Openbaar Ministerie, gelet op de beschikbare capaciteit, deze keuze heeft kunnen maken. Meer kunnen we er niet van zeggen’ [ZM1].
Een OM‐respondent zegt ‘(…) die politieke keuze, daar komen we niet aan. Dat is een ander veld. Maar wij proberen daarbinnen het zo goed mogelijk te doen en tekst en uitleg te geven. Dat is wat we voor mensen kunnen doen’ [OM9]. Een andere AG verzucht: ‘[het is] eigenlijk een politieke afweging dat er minder capaciteit is dan dat je zou kunnen opsporen; artikel 12 is daar in feite een correctie op. Maar daar wringt het wel. Dat er dus inderdaad wel zaken zijn waarvan je weet: in de bulk van zaken die er is en in het feit dat er nou eenmaal een capaciteit is die minder groot is dan het aanbod van zaken, snap ik dat deze zaak over de rand valt. Maar als je mij diep in mijn hart kijkt, denk ik: ik kan het niet uitleggen, behalve dat het uiteindelijk een politieke afweging is’ [OM8].
105
De verantwoordelijkheden van politie en OM hierin zijn ingevolge de Aanwijzing voor de opsporing als volgt: de politie beslist – binnen het kader van de afspraken binnen de driehoek – in individuele zaken van veelvoorkomende criminaliteit over de inzet van opsporingscapaciteit en het vroegtijdig beëindigen van de opsporing; het OM beslist tot vervolging of sepot van zaken met geïdentificeerde verdachten. 106 De Aanwijzing Slachtofferzorg verplicht het OM in een sepotbeslissing de aangever ‘uitdrukkelijk’ te wijzen op de artikel 12 Sv‐procedure, maar kent niet zo’n regeling voor de politie. De Aanwijzing bepaalt wel dat de politie de aangever wijst op de mogelijkheid het OM te verzoeken te besluiten dat alsnog tot opsporing wordt overgegaan. 107 Die handelwijze lijkt te zijn gebaseerd op de gedachte dat er in zo’n zaak toch wel een artikel 12 Sv‐klacht zal volgen (en dat doorsturen dus dubbel werk voorkomt) en op onzekerheid over de vraag of er niet een verdachte in beeld is geweest bij wie gerechtvaardigde verwachtingen omtrent niet‐vervolging zijn gewekt die slechts na een artikel 12 Sv‐ procedure kunnen worden doorbroken [OM9;OM7].
Bij de hoven bestaat evenmin een eensluidend antwoord op de vraag hoe ter discussie gestelde beslissingen om niet (verder) op te sporen zich verhouden tot de artikel 12 Sv‐ procedure.108 Een hof verklaart klachten waaraan geen officiële sepotbeslissing van het OM ten grondslag ligt niet‐ontvankelijk – behoudens als het OM niet op verzoeken tot her‐ overweging heeft gereageerd, andere hoven nemen eigenlijk alles in behandeling [OM16; ZM1;OM9]. Bij de beoordeling speelt vervolgens een rol dat veel van deze zaken op basis van een technisch sepot bij het hof belanden.109 In dergelijke gevallen wordt nogal eens opdracht tot nader onderzoek gegeven, omdat een sepot op grond van ontbreken van bewijs niet wordt aanvaard zonder dat überhaupt opsporingshandelingen zijn verricht [ZM3;OM9].
Dichter bij de notie van correctie zelf liggen de vele opmerkingen van OM‐respondenten dat de controle op het OM door de artikel 12 Sv‐procedure van belang is om een behoorlijk opsporings‐ en vervolgingsbeleid in stand te houden, aangezien zij belangrijke preventieve en leereffecten sorteert. De beslissing moet gecontroleerd (kunnen) worden om het OM scherp te houden; de procedure fungeert als stok achter de deur om te voorkomen dat zaken al te gemakkelijk worden afgedaan. Tevens is zij informatiebron voor waar en welke fouten worden gemaakt [OM5;OM7;OM10;OM11]. Het is een graadmeter van hoe je het doet als organisatie [OM10].
Voor de acceptatie van de beslissing en het gezag van het OM wordt het van belang geacht dat een rechter, een onafhankelijke instantie, de beslissing van het OM in laatste instantie kan toetsen [OM5;OM6;OM3;ADV2]. ‘Je moet de burger de gelegenheid geven om een instantie te hebben waarbij met gezag kan worden aangegeven: uw beklag vinden wij niet‐ontvankelijk. Wil je je geloofwaardigheid en ook je autoriteit als OM overeind houden, dan moet je niet zaken bij je weghouden, maar moet je gewoon zorgen dat de beslissingen die je neemt uiteindelijk kwalitatief goed genoeg zijn om de toets der kritiek te doorstaan’ [OM5]. ‘(…) Zelfs als de officier van justitie de klacht zonder meer ongegrond vindt, kun je niet zomaar zeggen: je bent een zeurpiet en daarom gaan we niet naar jou luisteren. Want mensen hebben aangifte gedaan en hebben een beslissing gekregen waar ze niet mee kunnen leven. En of dat dan terecht is of niet, dat moet dan dus uiteindelijk worden bepaald door een rechter’ [OM7].
Tegelijkertijd wordt uit de (toename van) klachten wel afgeleid dat het OM gezag verloren heeft; de beslissing wordt niet zonder meer geaccepteerd [OM9], en door verschillende respondenten wordt betwijfeld of voor iedere klacht zonder meer een zo langdurige en kostbare procedure open zou moeten staan [OM3].
108
Zie ook I.E.W. Gonzales, De beklagprocedure in Strafzaken. Artikel 12 van Strafvordering in theorie en praktijk, Deventer: Kluwer 2014, p. 33.
109
Door de ZSM‐werkwijze is het lastiger geworden de beslissing tot niet opsporen te onderscheiden van de beslissing niet te vervolgen. De ZSM‐unit stuurt sepotbrieven – met de verplichte verwijzing naar de artikel 12 Sv‐procedure – uit, terwijl er na de aangifte geen contact meer (mogelijk) is geweest waarin de politie een beslissing tot niet‐opsporen kan overbrengen. Sommige respondenten vermelden dat de politie geen open kaart speelt tegenover aangevers en niet vermeldt dat er hoe dan ook niet zal worden opgespoord; in plaats daarvan wordt aangegeven dat bericht zal volgen, wat in de praktijk een sepotbrief van de ZSM‐unit met vermelding van ‘onvoldoende bewijs’ is [OM16;ZM1].
Het tweede hierboven genoemde doel, de erkenning van de belangen van het slachtoffer, wordt door de respondenten veelvuldig benoemd. Allen geven aan dat de belangen van het slachtoffer en de toegenomen rechtspositie steeds meer de benadering van de artikel 12 Sv‐ procedure zijn gaan bepalen [ZM4;MVJ2;OM3]: ‘(…) ik [vind] het woord “klacht” eigenlijk al heel vervelend, want waarom is het een “klacht”? Het is een recht van aangevers. Maar je framet het daarmee wel, dus je hebt het over klagers, dat zijn zeurders, maar dat zijn het niet. De officier neemt een vervolgingsbeslissing, en bij een deel zegt hij gewoon op grond van zijn inzicht en vakkennis dat er te weinig in zit (…).’ [OM4].
Een van de respondenten benadrukt dat betekenis geven aan het belang van slachtoffers in het verlengde ligt van de ratio van correctie op het opportuniteitsbeginsel: de procedure is ook altijd beschouwd als compensatie voor het ontbreken van een vervolgings‐ mogelijkheid door de klager [MVJ2]. De respondenten geven aan dat er een geleidelijke ontwikkeling is geweest waarin de gerechtshoven uiteindelijk allemaal zijn overgestapt naar een benadering waarin het horen van de klager binnen de artikel 12 Sv‐procedure voorop‐ staat. Het wordt beschouwd als de maatschappelijke functie van het gerechtshof om de klager het recht toe te kennen zijn verhaal te doen en hem het gevoel te geven dat serieus naar hem wordt geluisterd [ZM4;ZM1], naast de juridische betekenis van het horen als bron van informatie voor het gerechtshof in het licht van de te nemen beslissing [ZM2].
Deze maatschappelijke benadering staat niet alleen in het licht van (algemene) acceptatie van de beslissingen tot al dan niet vervolgen, maar zij is ook ingegeven door de ervaring van de gerechtshoven dat klagers dikwijls het wat en waarom van de oorspronkelijke OM‐ beslissing niet hebben begrepen en hun daarover geen (goede) uitleg is gegeven. Verschil‐ lende raadsheren en advocaten‐generaal geven aan dat klagers bij het verlaten van de zittingszaal dikwijls eindelijk begrijpen waarom er niet wordt vervolgd en deze beslissing ook kunnen accepteren [ZM1;OM6].
In de procedure moet volgens de respondenten niet alleen het belang van klagers bij vervolging worden erkend, maar het leed van de klager als zodanig. De procedure dient volgens een van de respondenten ook een reinigende werking te hebben, doordat het aangedane leed wordt benoemd [ADV2]. Dit aspect komt sterk naar voren in de reacties van de respondenten op de vraag of ‘kleine’ c.q. bagatelzaken buiten de artikel 12 Sv‐procedure zouden moeten worden gehouden dan wel schriftelijk zouden moeten worden afgedaan. Het merendeel van de respondenten bij de hoven en binnen het OM heeft geregeld bedenkingen bij het soort zaken dat het leeuwendeel van de artikel 12 Sv‐zaken vormt, maar is tegelijkertijd van oordeel dat de procedure niet zou moeten worden gesloten voor ‘bagatelzaken’. Aan iedereen moet het gevoel gegeven worden dat hij of zij serieus wordt genomen met het oog op de nagestreefde acceptatie van de uiteindelijke beslissing [MVJ2;RvdR]. Achter schijnbaar ‘kleine’ zaken kan bovendien een groot drama schuilgaan, ‘dat je niet met een papiertje kunt afdoen’ [OM6]; het gaat daarbij vaak om zaken waarvan mensen wakker liggen en die onveiligheidsgevoelens veroorzaken [OM10]. Het is niet aan anderen om te bepalen hoeveel impact een zaak op de klager heeft en om iemand als ‘zeurpiet’ te bestempelen [OM7]; ongeacht de juridische beoordeling is het wel gebeurd,
voor deze mensen is het ‘hun’ zaak [OM4]. In het licht daarvan wordt door verschillende respondenten benadrukt dat het een recht is voor aangevers een artikel 12 Sv‐procedure te beginnen en zo het gevoelde onrecht aan de rechter voor te leggen [OM7;OM4;OM9]. Het belang van de procedure wordt voor de respondenten ook sterk bepaald door het feit dat de beklagrechter ‘het laatste station’ is, dat mensen nergens anders meer terecht kunnen met hun verhaal [OM6;OM7;ADV2]. Een van de advocaten geeft aan dat de erkenning die door slachtoffers in de procedure wordt gezocht, niet alleen door vervolging kan worden bereikt, maar ook door het laten verrichten van nader onderzoek, waardoor de klager de zekerheid verkrijgt dat er geen ‘losse eindjes’ meer zijn. Als men het gevoel heeft dat er alles aan is gedaan, kan men de beslissing niet te vervolgen accepteren [ADV2].
Voorts proberen de hoven soms een meer concrete bijdrage te leveren aan het oplossen van het onderliggende conflict [MVJ2;ZM3;ZM1]. Een van de respondenten is van oordeel dat in bepaalde zaken (levensdelicten, politiegeweld) soms in het maatschappelijk belang een beklag gegrond moet worden verklaard, zelfs als een vrijspraak wordt verwacht, om de zaak te laten beoordelen door de strafrechter in een openbare procedure [OM6]. Om dezelfde reden menen sommige respondenten dat het gerechtshof een mogelijkheid zou moeten hebben klager en/of beklaagde in de artikel 12 Sv‐procedure met open deuren te horen.