Dahl’s theorie

Voor Dahl is het fundamentele kenmerk van een ‘polyarchale democratie’ dat het zowel duurzaam als bijna volledig responsief is t.o.v. de preferenties van haar burgers, die worden beschouwd als politieke gelijken (1971: 1-2). Daarvoor dient voldaan te worden aan drie voorwaarden:

a) de mogelijkheid voor alle burgers om hun preferenties te formuleren

b) de mogelijkheid voor alle burgers om richting de overheid en medeburgers hun preferenties kenbaar te maken via individuele en collectieve actie(s)

c) en dat deze preferenties een gelijk gewicht wordt gegeven in het besluitvormingsproces waarbij die preferenties dus niet anders gewogen mogen worden op grond van hun inhoud (idem: 2).

Deze voorwaarden zijn noodzakelijke maar niet afdoende om te komen tot een polyarchale democratie. Dahl veronderstelt dat op het niveau van natiestaten moet worden voorzien in acht institutionele garanties (idem: 2-3):

1. vrijheid om organisaties op te richten of daar deel aan te nemen (vrijheid van vereniging en vergadering) 2. vrijheid van meningsuiting

3. het recht om te stemmen

4. verkiesbaarheid voor publieke functies/ambten

5. het recht van politieke leiders om met elkaar de concurrentie aan te gaan voor steun en stemmen 6. alternatieve of niet-gemonopoliseerde informatiebronnen

7. vrije en eerlijke verkiezingen

8. overheidsinstellingen laten hun beleidskeuzes afhangen van de stemmen en andere uitingen van de voorkeuren van burgers (idem: 3)

11 _{Maar waren we niet uitsluitend geïnteresseerd in “(…) what the populist part of political actors contributes to the political agenda,}

not the nationalist or socialist or whatever other parts” (2012: 9). Moesten we ons niet concentreren op de “(…) the clear and distinctive core of populism itself” (idem: 9).

Deze garanties worden gestructureerd door twee, deels onafhankelijke, dimensies: (het systeem van) publieke contestatie (de mogelijkheid om in vrijheid preferenties te formuleren en daarbij zich tegen de overheid te keren) en inclusiviteit begrepen als de mate van politieke participatie, wat hier begrepen wordt als het deelnemen in het

systeem van publieke contestatie (idem: 4). Een regime kan vervolgens hoog scoren op de dimensie van publieke

contestatie, maar laag scoren op de dimensie van inclusiviteit; deze situatie treedt op wanneer er in hoge mate (van intensiteit) gebruik wordt gemaakt van de acht institutionele garanties, maar dit beperkt blijft tot een kleine groep burgers. Dit kan ook omgekeerd liggen; er bestaat weliswaar algemeen kiesrecht, maar de machtshebbers laten zich niets gelegen aan de uitkomst daarvan, of liever, ze beïnvloeden de uitkomst zodanig dat de macht bij hen blijft liggen, maar nu wordt deze macht ‘democratisch gelegitimeerd’ (idem: 5). In dit laatste geval is dus geen sprake van een substantieel recht tot oppositie of contestatie, waarmee het recht tot participatie van haar waarde en betekenis wordt beroofd. Dahl veronderstelt dat wanneer men geen mogelijkheid tot politieke participatie heeft in het systeem van publieke contestatie, men er niet vanuit kan gaan dat hun belangen ook behartigd worden (1998: 71-78). Een democratisch regime is pas polyarchaal wanneer op beide dimensies hoog wordt gescoord (1971: 7).

Inclusiviteit in Dahl’s werk verwijst dus naar (politieke) participatie in het systeem van publieke contestatie (vgl. Coppedge e.a. 2008) en in Dahl’s denken is de polyarchale democratie gericht op het gelijkelijk meewegen en beschermen van ieders (individuele en groeps)vrijheden, belangen en concepties van het goede (vgl. Dahl, 1998: 71-78). We zien in zijn werk dus weliswaar een vurig pleidooi voor politieke gelijkheid (zo kenmerkend voor de democratische pijler), maar uiteindelijk gericht op het beschermen van ieders (individuele en groeps) belangen, rechten en vrijheden (zo kenmerkend voor de liberale pijler). Het is vervolgens de ‘pluralistische concurrentiestrijd’ die hierin het werk moet doen. Omdat Dahl, in de verdere uitwerking van zijn theorie, de twee dimensies ook wel als liberalisering (publieke contestatie) en inclusiviteit (politieke participatie) beschrijft (1971:7), ligt het voor de hand om dit als synoniemen te gaan zien voor de liberale en democratische pijler binnen de democratische rechtsstaat. En dit is precies wat Mudde en Kaltwasser doen. Maar is dit terecht? In andere woorden: geven de garanties en de dimensies die polyarchieën structureren wel een juiste, of liever, volledige uitdrukking aan de democratische en liberale pijler in hun onderlinge verbondenheid binnen de democratische rechtsstaat?

Allereerst, Dahl’s ‘voorwaarden en garanties’ lijken vooral betrekking te hebben op de meer procedurele aspecten van democratie, zoals vrije en eerlijke verkiezingen, het recht om te stemmen, vrijheid van meningsuiting en vereniging, en toegang tot publieke functies. De garantie dat ieders belangen en preferenties ook gelijkelijk meegewogen worden in het besluitvormingsproces, en er geen tirannie van de meerderheid maar ook geen tirannie van de minderheid ontstaat, moet komen uit de concurrentiestrijd en uiteindelijk de heerschappij van minderheden die, door vrije en eerlijke verkiezingen, steeds wisselende meerderheden vormen. Het is de

diversiteit aan belangen die het ontstaan van een tirannieke meerderheid voorkomt. Zoals Lehning de pluralistische positie van Dahl treffend samenvat: “juist een polyarchie garandeert concurrentie tussen belangen (minderheden) en het bestaan van concurrerende belangen vormt de garantie voor democratie” (1991: 113). In Dahl’s theorie spelen daarbij georganiseerde belangengroepen een cruciale rol; zij opereren naast politieke partijen en brengen

namens hun achterban beleidsvoorkeuren over en kunnen (zonder belemmeringen en openlijk) concurreren en onderhandelen met politieke leiders. Gelijkelijk kunnen burgers via verkiezingen en via hun steun aan deze belangengroepen indirecte invloed uitoefenen. Wat Dahl vervolgens veronderstelt, is dat een polyarchale concurrentiestrijd die gebaseerd is op een consensus over de procedurele regels en fundamentele waarden, legitimiteit verschaft aan het besluitvormingsproduct wat daar uit voortvloeit (vgl Lehning; 1991: 116). In andere woorden: de besluitvormingsprocedure draagt legitimiteit over op het besluitvormingsresultaat.

De democratische pijler is dus in procedurele of formele zin sterk aanwezig, sterker nog: de liberale dimensie van Dahl’s theorie van polyarchie, en het is deze theorie waarop Mudde en Kaltwasser zich baseren, is afhankelijk van de juiste procedurele werking van de twee dimensies van de polyarchale democratie. In die procedurele werking zijn weliswaar een aantal politieke en burgerlijke vrijheden en rechten ingebouwd, maar die zijn gericht op het deugdelijk laten verlopen van het besluitvormingsproces. Maar wat nu als blijkt dat dit besluitvormingsproces niet (meer) deugdelijk verloopt? In andere woorden: hoe voorkomen we dat een minderheid de participatie in het systeem van publieke participatie door een meerderheid (deels, grotendeels of volledig) wordt ontzegd? Wat nu als bijvoorbeeld blijkt dat een land verdeeld is in twee subculturen, respectievelijk van een grote meerderheid en van een kleine minderheid en daarbij leden van de meerderheid minder geneigd zijn om toeschietelijk of consensueel te zijn t.o.v. de minderheid omdat ze zelf al een meerderheidscoalitie kan vormen (Dahl, 1971: 116). Dan zijn er volgens Dahl twee opties c.q. vereisten: 1) een systeem tenderend naar unanimiteit met daarbij de facto een vetorecht voor minderheden, 2) wisselende coalities waarbij de minderheid wordt toegestaan om alsnog in de meerderheidscoalitie te treden (idem: 118). Hier wordt Dahl’s argumentatielijn echter onduidelijk; want beide opties of vereisten zijn gebaseerd op wederzijdse consensus m.b.t. het polyarchale spel in a prior stage; er wordt echter verondersteld dat meerderheden en minderheden die consensus per definitie onderschrijven. Maar dat is juist het probleem wat hier wordt voorgelegd; dit hoeft niet per definitie zo te zijn. Zeker niet als de kwesties waar het om draait fundamenteler worden, in het bijzonder wanneer de dominante cultuur van de meerderheid zelf het onderwerp is.

En hiermee hebben we een belangrijke bouwsteen voorhanden voor het antwoord op de vraag of en hoe de macht van meerderheden en daarmee de overheid beperkt moet worden. In het geval dat een samenleving nagenoeg homogeen is en de regeringsmacht niet permanent in handen is van dezelfde meerderheid, dan is er geen directe noodzaak voor extra constitutionele waarborgen van minderheden. Maar als die homogeniteit ontbreekt, zoals de (pluralistische) liberale opvatting veronderstelt en er toch eenzelfde meerderheid permanent aan de macht is, dan verandert de situatie, ook al wordt die meerderheid opgebouwd uit verschillende

minderheden. Want die coalitie van minderheden die samen een meerderheid vormt kunnen in theorie alsnog besluiten om maatregelen te nemen die zo vergaand zijn dat ze vrijheid van de niet tot de meerderheidscoalitie behorende minderheid aantasten. De politicoloog Denters brengt in dit verband een interessante stelling naar voren, namelijk dat in een democratische rechtsstaat de ‘electorale check’ niet volstaat tegen tirannie; om de burgerlijke vrijheid vervolgens extra te beschermen zijn aanvullende constitutionele voorzieningen vereist (in Thomassen, 1991: 144-145). Maar die worden in Dahl’s theorie niet (expliciet) ingebouwd. Er mist een deel van de

liberale dimensie, namelijk de uitwerking van hoe de constitutionele bescherming van liberale, individuele rechten wordt vormgegeven die niet opgenomen zijn in de ‘acht garanties’. Het is daarbij te kwetsbaar om die bescherming afhankelijk te stellen van de (juiste werking van de) procedurele, pluralistische werking van polyarchie, ook al zitten in die procedurele werking politieke vrijheden en rechten ingebouwd. Bovendien, het geeft ook geen garanties voor een ‘tirannie van de minderheid’. En dat is nu precies waarom Dahl zelf zijn oorspronkelijke theorie drastisch heeft geamendeerd.

In hoofdstuk 1 werd al kort een relatie gelegd tussen politieke en sociale gelijkheid en negatieve vrijheid. Waarbij opgemerkt werd dat onbeperkte negatieve vrijheid een bedreiging kan zijn voor sociale gelijkheid dat kan omslaan in politieke gelijkheid. De claim dat, zoals de pluralistische democratieopvatting in haar jonge dagen verdedigde, politieke besluitvorming een ‘resultante van het vrije spel der maatschappelijke krachten’ is (Thomassen, 1991: 23), is uiteindelijk door Dahl zelf sterk afgezwakt. De reden hiervoor is dat, aldus Dahl, de ongelijke beschikkingsmacht over politieke hulpbronnen de politieke gelijkheid in de weg staat. En die ongelijke beschikkingsmacht over politieke hulpbronnen is een gevolg van een ongelijke verdeling van inkomen en welvaart (Dahl & Lindblom, 1977). Er wordt hier dus een inhoudelijk element toegevoegd, namelijk de veronderstelde noodzaak tot (her)verdeling van inkomen en welvaart tot op het punt waar die ongelijke verdeling niet meer om kan slaan in politieke ongelijkheid (idem). En dit wordt benaderd vanuit meer polyarchie: ook de beschikkingsmacht over productiemiddelen moet gedemocratiseerd worden. Nu laat ik deze kwestie van herverdeling verder liggen, maar wat wel duidelijk is geworden dat Dahl zelf ook veronderstelt dat zijn pluralistische theorie in oorspronkelijke

vorm geen standhoudt. Juist omdat er minderheden (in zijn analyse kapitaalkrachtige ondernemers) zijn die wel

degelijk te veel macht naar zich toe kunnen trekken waarmee de pluralistische concurrentiestrijd c.q. het

besluitvormingsproces zelf geen legitimiteit meer kan overdragen op het besluitvormingsresultaat. Om te bepalen of het besluitvormingsresultaat legitiem is, is vervolgens een normatieve standaard nodig.

Als we daarbij nog eens optellen dat de argumentatielijn van Dahl op het punt van het inperken van de macht van de meerderheid weinig overtuigend is en bovendien geen volledige uitdrukking geeft aan de liberale pijler van de democratische rechtsstaat die dat moet compenseren, hoe kunnen we dan goed beoordelen wat de relatie is tussen populisme en polyarchie? Want dat is wat moeten doen: het is wel degelijk de polyarchale democratie in oorspronkelijke zin waarop Mudde en Kaltwasser hun ‘framework of analysis’ en hun conclusies baseren. Zij verwijzen weliswaar naar Dahl’s opmerkingen in Dilemma’s of pluralist democracy uit 1982 (pp. 85-93) en merken daarbij op dat Dahl zich er van bewust is dat het voortbestaan van polyarchieën deels afhangt van checks and balances en constitutionele beginselen die machtenscheiding regelen en de tirannie van de meerderheid moeten voorkomen. Maar het wordt niet duidelijk hoe dat in hun raamwerk tot uiting komt. Hoe het ook zij, wat Dahl verder ook doet of laat maakt uiteindelijk niets uit voor het raamwerk van Mudde en Kaltwasser, want dat baseert zich uiteindelijk uitsluitend op de theorie van polyarchy.