Hoofdstuk 6: Beschrijving Casussen
7.3 Zelforganisatie
7.3.1 Condities voor succesvolle zelforganisatie
Om zelforganisatie mogelijk te maken heeft Ostrom ontwerpprincipes opgesteld, die belangrijk zijn voor het succesvol organiseren en managen van zelforganisatie. In paragraaf 2.5 zijn ze omgezet naar voorwaarden voor succesvolle zelforganisaties bij buurtwinkelcentra. De casussen werden hieraan onderworpen, en de resultaten daarvan zijn opgenomen in tabel 7.3, waaruit blijkt of
buurtwinkelcentra wel geschikt zijn voor zelforganisatie.
7.3.1.1. Heldere grenzen
Bij alle vier de casussen zijn de grenzen voor het winkelgebied goed afgebakend. De winkelcentra liggen immers allemaal rondom een plein of in een passage. Bij de winkelcentra Euterpeplein en Stadsweiden waren de grenzen in het oorspronkelijke plan ruimer en werd bij het revitalisatieplan niet alleen het winkelcentrum gerevitaliseerd, maar werden ook nog andere functies herzien zoals woningen en maatschappelijke voorzieningen. Deze plannen bleken echter te ingewikkeld, want de gebiedsgrenzen waren te ruim, waarna de plannen werden herzien. In Breda is het wel gelukt om naast het winkelcentrum ook nog andere functies in het gebied te realiseren. Daarbij moet wel de kanttekening worden gemaakt dat hier geen sprake was van zelforganisatie. Er was maar één eigenaar, in tegenstelling tot bij de andere centra, meer leegstand en er moesten meer partijen betrokken worden bij het revitalisatieproces.
Bij de andere drie winkelcentra waren de winkeliers verenigd in een Vereniging van Eigenaren, maar toch kunnen de leden allemaal verschillende belangen hebben. Boven buurtwinkelcentra bevinden zich vaak woningen. In de jaren zeventig woonden de winkeliers hier, maar tegenwoordig vaak door mensen die verder geen belangen hebben in het winkelcentrum. Toch worden de bewoners
88
betrokken bij het renovatieproces van het winkelcentrum, zodat er geen weerstand van hun kant ontstaat tegen de plannen.
De grenzen van de groep gebruikers bij een winkelcentrum aangeven is vaak moeilijk, door hun grote aantal. Wanneer alle actoren echter vanaf het begin betrokken worden, blijkt er tijdens het proces minder weerstand te ontstaan. Het is dus voor zelforganisatie over het algemeen belangrijk dat er duidelijke grenzen zijn en dat er binnen die grenzen niet te veel functies worden meegenomen in de planning.
7.3.1.2. Afstemmen lokale omstandigheden
Het is per casus verschillend wie de oprechte wens had om het winkelcentrum te revitaliseren. Bij gevallen waar sprake was van zelforganisatie komt die vanuit de markt, bij de andere winkelcentra vanuit de gemeente. Wie de wens had, blijkt vaak de initiatiefnemer te zijn, die de andere
betrokkenen moest overtuigen van de noodzaak tot revitalisatie. De kartrekkers hebben daar veel tijd en moeite in gestoken. Hiervoor is zowel in Nieuwegein als in Amersfoort één persoon
aangesteld, die de belangen op één lijn moest krijgen. Belangrijk verder is dat er ook vanuit de gemeente kansen werden gezien voor het winkelcentrum. In de detailhandelsvisies van iedere onderzochte gemeente staat dat de gemeente de winkelcentra wilde behouden. De gemeente moet ook altijd bereid zijn om mee te werken, omdat het anders lastig is om plannen te realiseren. Alle winkelcentra hebben zich aangepast aan de lokale omstandigheden. Er werd bij elke casus gekeken naar wat de geplande activiteiten waren om het winkelcentrum te revitaliseren, waarbij eerst werd gekeken naar wat de problemen waren, en vervolgens hoe die konden worden opgelost. De plannen moesten allemaal passen in het bestemmingsplan, of dat moest worden aangepast in het bestemmingsplan. Met andere winkelgebieden in de omgeving werd niet echt rekening gehouden. De belangrijkste doelstelling voor de winkelcentra was dat ze weer goed zouden lopen en voldoende omzet hebben. In de detailhandelsvisie werd echter ook gekeken naar de ruimtelijke structuur van het voorzieningenniveau in de stad, en of de bestaande winkelcentra nog toekomstperspectief hebben, en of er ruimte is om uit te breiden.
Bij de revitalisatie van buurtwinkelcentra is het dus van belang dat er een actor is die een oprechte wens heeft om het buurtwinkelcentrum te veranderen. Deze kan de andere betrokken actoren overtuigen van het belang van revitalisatie van het winkelcentrum. Alle actoren moeten achter de revitalisatie staan, zodat er geen weerstand is. Dit komt overeen met het principe van Ostrom die wil dat er bij het beheer niet één individu centraal staat, maar dat de samenwerking tussen actoren bevorderd wordt.
7.3.1.3. Collectieve keuzemechanismen
Bij elke onderzochte casus werd iedere belanghebbende actor bij het besluitvormingsproces betrokken, maar het collectieve keuzemechanisme verliep overal anders. Bij de casussen met verschillende eigenaren waren de eigenaren verenigd in een Vereniging van Eigenaren. In een Vereniging van Eigenaren (VvE) worden de belangrijkste beslissingen genomen en wordt iedere eigenaar op de hoogte gesteld van de ontwikkelingen. Hoe beslissingen genomen kunnen worden verschilt per VvE, maar in ieder geval moet de meerderheid het eens zijn met de beslissingen die gemaakt worden.
89
De winkeliers zijn vaak verenigd in een winkeliersvereniging. Het is niet altijd verplicht om daar lid van te zijn. Bij het Euterpeplein was net iets meer dan de helft van de winkeliers aangesloten bij de winkeliersvereniging, wat het lastig maakte om zaken te organiseren. Er werd dan ook besloten om keuzes met betrekking tot het revitalisatieproces in bijeenkomsten waarbij gemeente, winkeliers, eigenaren en bewoners aanwezig waren te maken. De bijeenkomsten werden georganiseerd door de gemeente en de gemaakte beslissingen werden vervolgens uitgewerkt door de gemeente. Er was veel overleg tussen de gemeente en de voorzitter van de winkeliersvereniging nodig.
Bij Hoogzandveld, waar sprake is van zelfrealisatie, werd de VvE eerst opgeheven en vervolgens uitgesplitst in twee VvE’s, waardoor de bewoners en de eigenaren van de winkelpanden niet meer door één VvE vertegenwoordigd werden. Zo konden beslissingen met betrekking tot het
winkelcentrum sneller worden gemaakt. Opvallend hierbij is dat veel beslissingen werden gemaakt door de supermarkteigenaar, maar hij heeft er telkens wel eerst voor gezorgd dat de VvE achter hem stond.
In Breda was sprake van één eigenaar. De woningcorporatie en een ontwikkelaar hebben samen een vennootschap opgericht, waardoor ze allebei voor 50% verantwoordelijk waren voor het project. De beslissingen werden gemaakt vanuit de vennootschap.
Er moet opgemerkt worden dat de bewoners in alle casussen betrokken waren via indirecte vertegenwoordiging, door een wijkraad of andere organisatievorm. Bij vrijwel alle casussen zijn de vertegenwoordigers van de wijkraad betrokken in het revitalisatieproces. Hierbij maakte het niet uit of er sprake was van zelforganisatie.
Ten slotte kunnen we constateren dat er ook altijd een overeenkomst was gesloten tussen de eigenaren en gemeente. In deze overeenkomsten werd de samenwerking bevestigd en werd de intentie geuit om samen te werken. Het verschil tussen het collectieve keuzemechanisme bij zelforganisatie en andere organisatievormen is dat de keuzebevoegdheid bij zelforganisatie bij de markt ligt. De organisatievorm is afhankelijk van de lokale omstandigheden.
7.3.1.4. Toetsbaarheid
Bij geen van de casussen hadden alle actoren evenredig inspraak. Wie het grootste deel financierde, had de meeste inspraak en er was altijd veel overleg tussen financierder en gemeente. De
intentieovereenkomsten die werden opgesteld tussen de partijen zijn niet openbaar, maar vaak wel op te vragen bij de gemeente. De andere betrokkenen werden op de hoogte gesteld en overtuigd van het belang van het revitalisatie, maar hadden niet in alles inspraak. Op deze manier wordt voorkomen dat de andere actoren later protest maken en op deze manier kunnen andere betrokkenen de ontwikkelpartij controleren.
7.3.1.5. Sociale infrastructuur
Bij alle casussen is sprake van veel contact tussen de actoren. Iedere partij werd vertegenwoordigd door een vereniging. De vertegenwoordigers van de vereniging waren aanwezig bij de
bijeenkomsten. Er werd ook door de respondenten aangegeven dat het belangrijk is dat er veel contact is tussen de verschillende actoren, zodat alle ideeën worden gehoord en alle actoren op de hoogte worden gebracht van de ontwikkelingen rondom de revitalisatie. Er werd door alle
respondenten aangegeven dat er veel contact was tussen gemeente en initiatiefnemer, waarbij het leiderschap bij de kartrekker lag. Dit was in Hoogzandveld de supermarkteigenaar, een private partij
90
dus. Bij Stadsweiden lag het leiderschap bij de Vereniging van Eigenaren. Vanuit de VvE waren de supermarkteigenaar en de belegger verantwoordelijk. Er werd door de respondenten aangegeven dat als het leiderschap niet bij deze twee partijen had gelegen, maar bij één ervan of bij een onafhankelijke partij, het waarschijnlijk mogelijk was geweest om meer te revitaliseren. Omdat de twee partijen niet op één lijn zaten is uiteindelijk maar de helft van de oorspronkelijke plannen uitgevoerd. Bij het Euterpeplein en Dr. Struyckenplein lag dit leiderschap bij de gemeente. Bij het Dr. Struyckenplein was dat het geval totdat de gemeente een overeenkomst sloot met de
woningbouwcorporatie. Ontwikkelingscombinatie. Daarna had de ontwikkelingscombinatie het uiteindelijke leiderschap over de uitvoering van het project.
91 Figuur 7.3: Condities voor zelforganisatie bij casussen
Hoogzandveld – Nieuwegein Euterpeplein- Amersfoort Stadsweiden- Harderwijk Dr. Struyckenplein - Breda
Mate van zelforganisatie
Sprake van hoge mate van zelforganisatie.
Partij uit de markt pakt revitalisatie aan. Gemeente creëert goede context om zelforganisatie te realiseren
Weinig sprake van zelforganisatie. Gemeente stuurt aan, nemen passief het initiatief voor
herontwikkelen. Echter gaan alle partijen wel rondom tafel zitten om gezamenlijk een plan uit te werken
Sprake van zelforganisatie. De marktpartijen pakken het idee op om te gaan revitaliseren.
Marktpartijen werken plan uit. Dit doen ze echter wel samen met gemeente.
Geen sprake van zelforganisatie. Gemeente stuurt aan en neemt actief het initiatief voor
herontwikkelen door opkopen van vastgoed en meedenken aan plan voor het plein.
C o n d iti e s v o o r su cc e sv o lle z e lfo rg an is ati e
Heldere grenzen - Winkels in passage - Goed afgebakend -Verschillende eigenaren - Veel actoren, maar 1 partij die revitaliseert
- VvE bewoners en winkels gescheiden
- Winkels rondom plein - Geen ruimte voor uitbreiding - Iedereen betrokken bij eerste schetsen -Verschillende eigenaren - Gemeente en winkeliersvereniging revitaliseert - Grenzen revitalisatiegebied verkleind
- Twee vastgoedeigenaren trekken revitalisatie samen met gemeente -Verschillende eigenaren
- Naast winkelcentrum ook appartementen en
maatschappelijke functies
- Gemeente en projectontwikkelaar belangrijkste partijen.
-Bewoners worden intensief betrokken Afstemmen lokale omstandigheden - Kartrekker: vastgoedeigenaar/winkelier supermarkt - Ontwikkelingsadviseur om alle vastgoedeigenaren te overtuigen van belang revitalisatie.
-Kartrekker: gemeente
-Gezamenlijk bijeenkomsten voor maken van plannen
- Ontwikkelingsadviseur om vastgoedeigenaren op dezelfde lijn te krijgen
Kartrekker: Twee vastgoedeigenaren
- vastgoedeigenaren proberen VvE op één lijn te krijgen
Kartrekker: Gemeente
- Gemeente en wijkraad beslissen samen over programma van eisen en winnaar prijsvraag. Collectieve keuze mechanisme - Geen organisatie - Supermarkteigenaar maakt beslissingen samen met gemeente -Intentieovereenkomst gemeente en supermarkteigenaar
-Organisatie: winkeliersvereniging en VvE
- Keuzes worden gemaakt tijdens bijeenkomsten met gemeente, winkeliers, eigenaren en bewoners - Bevoegdheid ligt bij gemeente en VvE
- Ontwikkelingsadviseur voor ideeën winkeliers bundelen
- Organisatie: kartrekkers vanuit VvE,
- Supermarkteigenaar en belegger hebben bevoegdheid vanuit VvE. - Intentieovereenkomst met gemeente. - Organisatie: ontwikkelingscombinatie tussen woningcorporatie en projectontwikkelaar - Beslissen samen voor 50% - Intentieovereenkomst tussen ontwikkelingscombinatie en gemeente
92 inspraak.
- Supermarkteigenaar meer inspraak omdat meer financiert
inspraak
-Bij bijeenkomsten tussen
gemeente, bewoners, winkeliers en vastgoedeigenaren worden
beslissingen genomen.
stemmen zijn. Echter zijn de kartrekkers vooral in gesprek met gemeente.
winnend concept - Woningcorporatie en
projectontwikkelaar ieder voor 50% in ontwikkelingscombinatie Straf op overtreding - Er is een intentieovereenkomst tussen gemeente en supermarkteigenaar.
- Geen afspraken over vertraging
- Geen straf bij overtreding. Het proces heeft langer geduurd dan afspraken met gemeente. Hiervoor kregen winkeliers geen vergoeding.
- Geen subsidie als plannen niet op tijd worden gerealiseerd.
- In overeenkomst was er wel sanctie bij ontbinding, maar hier is geen gebruik van gemaakt
Sociale infrastructuur
-Veel bijeenkomsten met
gemeente, eigenaren en winkeliers -Eigenaren in VvE
-Veel bijeenkomsten VvE en gesprekken met overige eigenaren - Leiderschap bij
supermarkteigenaar
-Winkeliersvereniging. Vereniging van eigenaren
- Veel contact tussen gemeente en voorzitter winkeliersvereniging - Leiderschap gemeente
- Veel contact tussen actoren. - Oorspronkelijke plannen waren misschien doorgegaan als het geen partij was dat met winkelcentrum betrokken was
- Veel contact tussen gemeente en beide ontwikkelaars.
-In eerste instantie was het goed georganiseerde bijeenkomsten tussen wijkraad, bewoners en gemeente. Vervolgens gemeente met projectontwikkelaar
Geen
tegenwerking externe overheid
-Geen financiën gemeente - Sturende functie overheid - Aanleg openbare ruimte door verkoop grond
- Actieve rol gemeente - Faciliterende rol
- Aanleg openbare ruimte
- Actieve rol. Aankoop en verkoop grond.
Organisatiegraad op zo’n laag mogelijk niveau
- Revitalisatie winkelcentrum kan niet worden gezien als onderdeel wijkherstructurering
- Winkelcentrum apart proces
-Revitalisatie onder wijkherstructurering
- Winkelcentrum kan apart worden gezien
- Voortraject organisatie goed
- Revitalisatie valt niet onder wijkherstructurering.
- In eerste instantie de plannen te uitgebreid. Project in twee delen gesplitst en eerste deel uitgevoerd. - Onenigheid in organisatievorm
- Revitalisatie valt onder wijkherstructurering.
- Winkelcentrum kan niet apart worden gezien van
pleinontwikkeling.
- Maar pleinontwikkeling wel apart van wijkherstructurering
Voldoende kennis om waarde te bepalen
- Kennis wordt binnen gehaald door aannemen ontwikkelingsadvisieur - Leiding supermarkteigenaar - Voordeel: supermarkt, winkeliers, consument
- Voldoende kennis door ontwikkelingsadviseur - Leiding: gemeente
- Voordeel: Wijk, winkeliers
- Kennis bij
belegger/vastgoedeigenaar winkelpanden.
- Leiding: supermarkteigenaar, belegger en gemeente
-Voordeel: wijk, winkeliers
-Kennis bij projectontwikkelaar en gemeente.
- Gemeente leidt revitalisatie - Wijk en ontwikkelingscombinatie voordeel van revitalisatie
93
7.3.1.6. Geen tegenwerking externe overheid
In tegenstelling tot wat Ostrom zegt, namelijk dat zelforganisatie mogelijk is zonder
overheidsbemoeienis, blijkt uit de casussen dat het omgekeerde waar is. In alle gevallen speelde de overheid een grote rol, door het bestemmingsplan en de beleidsvisies. Daarnaast geldt ook dat de openbare grond bij de winkelcentra eigendom is van de gemeente en werd van haar verwacht dat ze deze openbare ruimte ontwikkelde en financierde. Uit de gesprekken met de respondenten bleek dat het dus niet mogelijk is om zonder overheidsbemoeienis revitalisatie van buurtwinkelcentra mogelijk te maken. Het is zelfs vaak zo dat de gemeente de eerste aanzet geeft. In alle detailhandelsvisies van de gemeente werd aangegeven dat het buurtwinkelcentrum toekomstpotentie had en dat de gemeente ruimte bood voor revitalisatie. Er is bij de casussen onderling wel een verschil merkbaar in de rol die de gemeente speelde. De gemeente Nieuwegein had bij de revitalisatie van Hoogzandveld duidelijk een faciliterende rol. De gemeente werkte intensief samen met de supermarkteigenaar tijdens het revitalisatieproces, maar financierde niet. Het is duidelijk dat de supermarkteigenaar de leiding had over het project. De gemeente had de rol van overlegpartner tijdens het gehele proces. De supermarkteigenaar, met ondersteuning van een ontwikkelingsadviseur, en de gemeente
ontwikkelden het plan in overleg. De gemeente heeft grond verkocht aan de supermarkteigenaar en VvE en de opbrengst daarvan werd geïnvesteerd in de herinrichting van de openbare ruimte en het parkeerterrein. De gemeente is verantwoordelijk voor de mobiliteit en het is vaak niet mogelijk om zonder steun van de overheid de mobiliteit anders in te richten.
Ook bij Stadsweiden kan de rol van de gemeente gezien worden als faciliterend. De gemeente had in de detailhandelsvisie aangegeven dat Stadsweiden gerevitaliseerd kon worden, maar bezat de grond niet dus kon geen actieve rol spelen. De VvE diende een plan in bij de gemeente over de revitalisatie van het buurtwinkelcentrum, waarna beide partijen het samen verder uitwerkten. De gemeente verbeterde actief de openbare ruimte nadat de VvE het winkelcentrum had gerevitaliseerd. Bij het Euterpeplein en het Dr. Struyckenplein speelde de gemeente een actieve rol. Bij het Euterpeplein organiseerde de gemeente actief bijeenkomsten met de andere partijen en speelde dus een leidende rol in het revitalisatieproces, in samenwerking met de winkeliersvereniging. Ook heeft de gemeente een grote financiële bijdrage gedaan voor de revitalisatie. Bij het Dr. Struyckenplein heeft de gemeente zelfs het winkelcentrum opgekocht om het vervolgens te kunnen revitaliseren, waardoor ze grote invloed kon uitoefenen op wat er met het plein moest gebeuren.
7.3.1.7. Organisatiegraad op zo laag mogelijk niveau
Het is opvallend dat drie van de vier casussen in een herstructureringswijk liggen. Dat wil echter niet zeggen dat dit ook altijd de reden was dat het buurtwinkelcentrum gerevitaliseerd werd. In
Nieuwegein kan de revitalisatie van Hoogzandveld als losstaand gezien worden van de revitalisatie van de wijk. Om de organisatieproblematiek te vereenvoudigen werd de VvE gesplitst, waarbij de bewoners van de appartementen boven de winkels en de eigenaren van de winkels niet meer in één VvE verenigd waren. Hierdoor konden beslissingen met betrekking tot het winkelcentrum sneller worden gemaakt en waren minder actoren direct betrokken bij het revitalisatieproces.
Het Euterpeplein kon in eerste instantie gezien worden als een op zichzelf staand project, maar tijdens het revitalisatieproces van het winkelcentrum had de gemeente ook het plan om de gehele wijk aan te pakken. Er was een plan om het Euterpeplein ook onder dit plan te laten vallen. Dat bleek uiteindelijk te ingewikkeld en speelde uiteindelijk maar geen rol. Door de actoren werd de
94
werd aangegeven, liever nauwer betrokken geweest. Bij Stadsweiden was het oorspronkelijke plan van de initiatiefnemers om naast de revitalisatie van het buurtwinkelcentrum ook het buurthuis te betrekken en meer seniorenwoningen te realiseren. Dit plan bleek te groots opgezet en werd in twee delen gesplitst, waardoor alleen het winkelcentrum werd gerevitaliseerd. De organisatievorm bij Stadsweiden was niet optimaal, omdat er twee initiatiefnemers waren die beide niet helemaal hetzelfde idee hadden. Hierdoor werden niet alle plannen gerealiseerd. Het Dr. Struyckenplein kan wel worden gezien als een groter plan. De gemeente heeft de gehele wijk geherstructureerd en het plein was onderdeel van dit plan, als een van de laatste geplande fases van de herstructurering. Uiteindelijk besloot de gemeente om het Dr. Struyckenplein op te kopen. De organisatiegraad kan dus op een hoger niveau maar dan is er geen sprake van zelforganisatie.
7.3.1.8.Voldoende kennis om waarde te bepalen
Wat opvallend is bij dit ontwerpprincipe is dat er bij alle casussen in ieder geval getracht is om voldoende kennis van buitenaf te betrekken om vervolgens de waarde te kunnen bepalen. Er werd telkens bij verschillende actoren kennis ingewonnen, maar dat waren vaak langdurige processen. Per casus waren andere partijen verantwoordelijk voor het inwinnen van kennis, en bleek die kennis bij andere betrokkenen aanwezig te zijn. In Harderwijk werd een ontwikkelingsadviseur geconsulteerd, die samen met de supermarkteigenaar het proces leidde. Degenen die voordeel hebben van de revitalisatie zijn de supermarkt, de andere winkeliers en uiteindelijk de consument. Bij het Euterpeplein was de meeste kennis voorhanden bij de gemeente, die ook de leiding op zich nam, maar er werd voor sommige aspecten ook een ontwikkelingsadviseur ingehuurd, die werd
ingeschakeld om de kennis van de winkeliers bijeen te brengen en het gedeelte van de revitalisatie waar de winkeliers verantwoordelijk voor waren in goede banen te leiden. De wijk en de winkeliers hadden voordeel bij de revitalisatie. Hierdoor heeft het centrum van de wijk weer een ‘facelift’ gehad. Bij Stadsweiden hadden de belegger in de winkelpanden, de gemeente en de
supermarkteigenaar kennis van zaken. De belegger en supermarkteigenaar hebben in de VvE alle kennis vergaard die betrekking had op de andere eigenaren. De leiding van de revitalisatie was in handen van de supermarkteigenaar en de belegger, maar vaak wel in samenspraak met de gemeente