Indien verzekeraars een premie onder de kostprijs aanbieden zullen zij daardoor interen op hun reserves. Een aantal verzekeraars zullen dit eenvoudig kunnen opvangen. Dit geldt met
56
Novum, Zorgpremies gaan stijgen zoals in Zwitserland, 17 november2005
57
name voor voormalig particuliere verzekeraars, voor wie de solvabiliteitseis sterk daalt. Voormalig ziekenfondsen zullen echter meer problemen hebben om de gevolgen van een niet kostendekkende premie op te vangen.
Er dient dan ook, op het moment dat alle premies bekend zijn, door DNB een uitvoerige analyse gemaakt te worden in hoeverre de premies kostendekkend zijn. Vervolgens kan aan de hand daarvan gekeken worden welke verzekeraars in de problemen kunnen komen, doordat zij te veel interen op hun reserves. Bij een dergelijke analyse dient tevens gekeken te worden naar de gevolgen bij een grote in- of uitstroom. Een premie onder de verwachte kostprijs die zorgt voor een grote instroom, kan ervoor zorgen dat de premie wel kostendekkend is. De organisatiekosten per verzekerde zullen dalen58.
De belangrijkste vraag die bij de lage premies gesteld dient te worden is of het wenselijk is dat alleen de grote verzekeraars met voldoende reserves overblijven of dat het te prefereren is dat een aantal verzekeraars blijft bestaan, waarvan een aantal (tijdelijk) niet aan de solvabiliteitsvereisten voldoen. Dit laatste is echter ook een vorm van oneerlijke concurrentie. Voor risicoselectie geldt dat de toezichtstaak niet bij DNB ligt. Door de grotere financiële risico´s is er echter wel een neiging tot risicoselectie. Indien bepaalde verzekeraars slagen in het selecteren van de goede risico´s, blijven de overige verzekeraars met de slechte risico´s zitten. Dit zullen waarschijnlijk voormalige ziekenfondsen zijn en verzekeraars die iedereen accepteren voor de aanvullende verzekering. Voormalige ziekenfondsen worden in 2006 vanwege hun geringe financiële reserves al goed gemonitord. Verzekeraars die met een portefeuille slechte risico´s zitten zullen de gevolgen hiervan ondervinden doordat zij worden geconfronteerd met hogere zorgkosten dan gepland. Zij worden daarvoor deels gecompenseerd, maar zullen tekorten uit hun reserves moeten dekken. Dit is voor DNB waarneembaar, maar lastig te onderscheiden van de situatie van andere verzekeraars die een premie onder de kostprijs aanbieden. Na de verevening op basis van nacalculatie is dit effect mogelijk wel duidelijk waarneembaar.
58
5.4 Concurrentie
Doelstelling van de invoering van de Zvw is het ontstaan van meer concurrentie. Zowel verzekeraars als zorgaanbieders moeten met elkaar concurreren op prijs en kwaliteit.
5.4.1 Regionale monopolies
Bij veel partijen bestaat de vrees dat verzekeraars in bepaalde regio´s een monopoliepositie verwerven en hier misbruik van zullen maken. De verzekeraar met regionaal het grootste marktaandeel zal waarschijnlijk in staat zijn om de beste afspraken te maken met de zorgaanbieders in de betreffende regio. De lage prijs die de verzekeraar weet te bedingen kan hij tot uitdrukking laten komen in een naturapolis met een lage premie. Deze aantrekkelijke polis zal mogelijk leiden tot meer verzekerden, hetgeen de positie van de verzekeraar versterkt.
Bron: NMa, conceptnota De geografische dimensie van de zorgverzekeringsmarkt
Of bovenstaande situatie zich voor zal doen hangt mede af van een aantal oorzaken. Ten eerste of er grote inkoopvoordelen vallen te behalen, waarmee een sterke kostenbesparing plaatsvindt. De vraag hierbij is of een sterke marktpositie ook daadwerkelijk leidt tot sterke inkoopvoordelen. Ten tweede dienen de behaalde voordelen ook te worden doorgegeven aan de verzekerden. Op dit moment lijkt het echter zo dat, indien er al sprake is van inkoopvoordelen, deze landelijk worden doorgegeven. Verzekeraars rekenen landelijk dezelfde premie, waardoor indien er sprake is van een regionaal sterke inkooppositie, deze voordelen ook landelijk worden doorgegeven. Beperkende factoren voor dit mechanisme zijn een grote verzekerdenmobiliteit (de oude monopoliepositie zwakt af), meer keuze voor de restitutie- dan voor de naturapolis, het ontstaan van bovenregionale collectiviteiten of het
Regionaal sterke verzekeraar
Aantrekkelijke (natura) polis voor verzekerden
in de regio
Regionaal sterke inkooppositie
onderhandelen van de zorgaanbieder met meerdere (kleine) verzekeraars. Van deze factoren gaat echter een positieve werking uit met betrekking tot de marktwerking.
5.4.2 Landelijk oligopolie
Door de in eerder beschreven risico´s is het mogelijk dat verzekeraars in de problemen komen. Een uiteindelijk gevolg zou een faillissement kunnen zijn. Het kan echter ook zo zijn dat andere verzekeraars signaleren dat een bepaalde verzekeraar in de problemen komt. Zij kunnen dan proberen om deze verzekeraar over te nemen. Dat is soms de praktijk in Zwitserland geweest.
Ook vrijwillige fusies van zorgverzekeraars, zonder dat er sprake is van (financiële) problemen, zijn natuurlijk mogelijk. Door samen te werken zijn ze groter en kunnen ze meer marktmacht uit oefenen. Deze fusietendens heeft zich de afgelopen jaren ook geopenbaard, getuige ook de grote terugloop van het aantal verzekeringsmaatschappijen.
5.4.3 Signaleermogelijkheden en gevolgen
Fusies en overnames zijn mogelijk. Ze vinden pas doorgang na goedkeuring door de NMa. De NMa heeft hiervoor ook de toezichtstaak. Deze valt dus buiten het toezichtsterrein van DNB. Echter, er zijn wel gevolgen die DNB aangaan. Een fusie leidt tot een groter aantal verzekerden binnen één maatschappij. Daarnaast is ook de premie en het schadevolume hoger. Derhalve geldt ook een andere solvabiliteitseis. De nieuwe verzekeraar moet wel aan die eis kunnen voldoen.
5.4.4 Conclusies en beleidsmaatregelen
Het samengaan en sterker worden van verzekeraars leidt tot verschuivingen op de markt. Toezichthouder hierop is de NMa. Deze instelling bewaakt of er nog wel voldoende concurrentie is. Concurrentie is een belangrijke eigenschap waarop het stelsel gebaseerd is en derhalve is een goede werking daarvan noodzakelijk.
Concurrentie kan echter ook leiden tot problemen bij verzekeraars. Op het moment dat verzekeraars in de problemen komen, is er ook een rol voor DNB. In de meeste gevallen zullen, mede door de MTZ, problemen al vroegtijdig aan het licht komen. Het kan echter zo zijn dat door bepaalde marktmacht van andere verzekeraars, er problemen ontstaan voor verzekeraars die ze niet konden voorzien. Ook de MTZ signaleert deze problemen niet tijdig genoeg. Om op dergelijke mogelijke marktontwikkelingen te anticiperen is samenwerking
met de NMa noodzakelijk.59 DNB dient met de in problemen gekomen verzekeraar af te stemmen hoe de problemen kunnen worden opgelost.
Een mogelijke tegenstelling die zich voordoet is dat een failliete zorgverzekeraar als gevolg van marktwerking niet slecht is. Een niet efficiënte partij verdwijnt van de markt. Vanuit prudentieel toezicht gelden echter bezwaren tegen een faillissement. Er komen namelijk een aantal verzekerden tijdelijk op straat te staan, die door de acceptatieplicht evenwel direct bij een andere verzekeraar terecht kunnen. Daarnaast kan het vanuit prudentieel toezicht wenselijk zijn om een faillerende verzekeraar bij een andere partij onder te brengen, terwijl dat vanuit mededingingsoogpunt niet wenselijk is. Een ander probleem kan zich voordoen indien een partij, vanwege het herstel van de solvabiliteit, zich met een hoge premie uit de markt moet prijzen. Dergelijke situaties zijn afhankelijk van de situatie en kunnen vooraf lastig worden geanalyseerd. Wel geeft dit spanningsveld nogmaals aan dat goed overleg tussen NMa en DNB noodzakelijk is.
Het protocol uit 1999 geeft aan dat, indien sprake is van een gedwongen overname door een op de markt invloedrijke partij, zoveel mogelijk rekening gehouden dient te worden met het inzicht van de NMa omtrent aanvaardbare concentraties. Mocht DNB, als financieel toezichthouder, een bepaalde concentratie noodzakelijk achten ter oplossing van de noodsituatie, terwijl de NMa van oordeel is dat die concentratie op mededingingsbezwaren zal stuiten, kunnen beide toezichthouders gezamenlijk, of elk afzonderlijk, de situatie voor te leggen aan de minister van Economische Zaken.
59
Hiervoor is een convenant afgesproken en is er een protocol tussen DNB, Verzekeringskamer en NMa (1999) inzake concentraties in de financiële sector in noodsituaties.
6. Conclusie
De stelselwijziging in de gezondheidszorg per 1 januari 2006 is omgeven door veel onzekerheden. De in deze scriptie gemaakte analyse brengt drie mogelijke risico´s in kaart, namelijk (1) grote verschuivingen in het verzekerdenbestand (marktaandeel) door de toenemende rol van prijsgevoelige collectieven van verzekerden, (2) onzekerheden over de premie en het gedrag van individuele verzekerden en (3) de toekomstige marktstructuur.
De prijsgevoelige collectieven zorgen met name in 2006 mogelijk voor problemen. Vanaf 2007 wordt een lagere mobiliteit verwacht. Grote verschuivingen in marktaandelen kunnen ervoor zorgen dat verzekeraars in de problemen komen. Enerzijds omdat zij hun organisatiegrootte niet kunnen aanpassen, anderzijds vanwege de plotseling hogere reserves die zij moeten aanhouden. Voor DNB is het belangrijk om tijdig op verschuivingen te reageren. Belangrijkste middel om dit op te merken zijn de door de verzekeraar in de kwartaalrapportage gemelde in- en uitstroom van verzekerden.
Het tweede mogelijke probleem doet zich voor bij de door de verzekeraars gevraagde premie. Deze is lager dan de aanvankelijk door het ministerie van VWS geschatte premie. Mogelijk bieden de verzekeraars de premie onder de kostprijs aan. Een aantal verzekeraars kunnen dit opvangen door hun reserves. De voormalig ziekenfondsen, die voorheen geen winstoogmerk hadden, hebben minder reserves en komen mogelijk in de problemen. Indien de premie inderdaad onder de kostprijs wordt aangeboden is dit terug te vinden in een terugloop van de reserves. Afhankelijk van de financiële situatie van de verzekeraar kan dan verdere actie ondernomen worden.
Een derde risico is de concurrentie op de markt. Door concurrentie kunnen verzekeraars mogelijk in de problemen komen. De kans hierop is groot indien sommige verzekeraars en misbruik maken van hun financiële positie. De toezichtstaak hierop ligt bij de NMa, maar indien verzekeraars in de problemen komen verschuift het probleem richting het prudentieel toezicht. Hierbij kunnen tegenstrijdigheden zitten in de door beide toezichthouders gewenste oplossing. De oplossingen voor deze situaties zijn echter situatie gebonden. Een goede samenwerking tussen DNB en NMa is derhalve vereist. In gevallen waarin de beide toezichthouders er samen niet uitkomen, kan de situatie worden voorgelegd aan de minister van Economische Zaken.