5.1 Introductie
In dit onderzoek staat de onderzoeksvraag ‘Hoe gaan managers van netbeheerders om met het nastreven van de energietransitie in een op efficiëntie gerichte omgeving?’ centraal. Om een antwoord te kunnen geven op deze vraag is onderzoek gedaan bij twee netbeheerders in Nederland. Hierbij werden de in coupling en decoupling onderverdeelde copingmechanismen, onderzocht om vast te stellen hoe richting wordt gegeven aan strijdende waarden in het werkveld. In het vorige hoofdstuk zijn de bevindingen gedetailleerd besproken per copingmechanisme. In dit hoofdstuk zullen de algemene conclusie, de implicaties voor de theorie en suggesties voor later onderzoek worden besproken.
5.2 Conclusie
De resultaten van dit onderzoek zijn niet te vormen tot één antwoord op hoe managers bij netbeheerders omgaan met de energietransitie in een op efficiëntie gerichte omgeving. Enerzijds wordt geprobeerd om de strijdende waarden van elkaar te scheiden en zo het waardenconflict tussen het bedienen van efficiency en de energietransitie te elimineren. Hierbij is de meest voorkomende copingreactie het wegnemen van de factoren die onzekerheid creëren in het werkveld van netbeheerders. De combinatie van politieke, financiële en technische onzekerheden maken het voor managers nog niet mogelijk om een redelijke inschatting te kunnen maken hoe zij het publieke doel moeten bedienen, zonder dat mogelijke financiële problemen in de toekomst gecreëerd worden. Een voorbeeld van het verwijderen van het spanningsveld en toch het publieke doel bedienen vormen de pilotprojecten. In deze proeftuinen worden nieuwe technieken geprobeerd en wordt gefocust op één waarde, namelijk de energietransitie. Het voordeel van een proeftuin is dat deze niet direct aan de financiële eisen van de ACM moeten voldoen. Het voordeel van het scheiden van het waardenconflict is dat netbeheerders belangrijke keuzes kunnen uitstellen. Op politiek en technisch vlak zijn belangrijke keuzes nog niet gerijpt of gemaakt. Door het uitstellen krijgen de netbeheerders een langere periode om een overzichtelijk te krijgen welke route gevolgd dient te worden.
Anderzijds wordt actief gezocht naar mogelijkheden om de bestaande financiële en technische praktijken te combineren met de veranderingen gevormd in de energietransitie. Om een extra laag te creëren in de vorm van een maatschappelijke businesscase. Echter blijkt het combineren van waarden veel complexer en problematischer in de praktijk. Door het vormen van een maatschappelijke businesscase wordt de druk en focus op het spanningsveld verlicht en wordt geprobeerd een scenario te creëren waarin iedereen een acceptabele uitkomst kan verwachten.
40 Echter vormen de financiële kaders en beleidskaders van de ACM een beperkend raamwerk als het gaat om de extra laag op het bestaande beleid te creëren.
Het blijven ontkoppelen van het spanningsveld leidt op de middellange en lange termijn tot de ontwikkeling van nieuwe spanningsvelden. De sterke focus op de ontkoppeling van waarden lijkt de meest waardevolle strategie op de korte termijn, maar kan mogelijk grote gevolgen hebben voor de middellange en lange termijn. De managers kunnen nu korte successen boeken en hun eigen omgeving zo stabiel mogelijk maken, maar de de maatschappelijke en zakelijke vraag naar duurzame energiebronnen blijft sterk stijgen. Een voorbeeld komt voort uit het mogelijk niet bedienen van de markt met de juiste duurzame voorzieningen, waardoor afnemers hun energievoorziening geheel zelfvoorzienend maken. Voor de netbeheerder is dit een worst-case scenario doordat het aantal betalende afnemers in het bestaande netwerk afnemen. De positieve effecten van het vermijden van het spanningsveld lijken zich te uiten in het kunnen uitstellen van belangrijke politieke en financiële beslissingen. Echter lijdt deze ontkoppeling tot grote problemen in het operationele proces van de netbeheerders. Bij het adviseren van afnemers en het bedienen van de markt ontstaat spanning doordat de managers niet optimaal kunnen voldoen aan de wensen van de markt. Doordat managers niet optimaal kunnen omgaan met de energietransitie moeten grijze gebieden van de regelgeving van de ACM worden betreden en is een casuïstieke benadering de enige oplossing om het optimale resultaat te behalen.
Ondanks de beperkte omvang van dit onderzoek kan concluderend gesteld worden dat veel strijdigheden ontkoppeld en ‘onschadelijk’ gemaakt worden. De reactie van de managers vormt vaak een ontkoppelende actie en probeert het nastreven van de energietransitie zo te vormen dat het de bestaande financiële kaders of functioneren niet beschadigt. Daarmee wordt een onbewust systeem met een bias gevormd waarin het denken van het NPM en het streven naar efficiency prevaleert.
5.3 Implicaties voor theorie
De resultaten van deze studie dragen bij aan bestaande literatuur over copingmechanismen onder publieke managers. Zoals besproken in hoofdstuk 2 zijn er verschillende copingmechanismen waar te nemen in het gedrag van publieke managers. Zoals gesteld in datzelfde hoofdstuk heeft decoupling van waarden in een waardenconflict vaak de voorkeur (Steenhuisen, 2009b). Het resultaat van dit onderzoek komt overeen met de resultaten van het onderzoek van Steenhuisen (ibid), decoupling
krijgt vaak de voorkeur boven coupling. Dat decoupling
de voorkeur heeft komt doordat coupling vaak een lastige strategie vereist (ibid). De beperkte mogelijkheden en potentie om waarden te verbinden vormen de basis voor het uitblijven van een coupling-strategie. Volledig overeenkomstig met de theorie blijkt dat ook in dit onderzoek het geval.
41 De extra laag die gevormd moet worden op het bestaande beleid om waarden te verbinden blijkt maar een marginale rol te kunnen spelen bij het verlichten van het spanningsveld.
Tot slot blijkt uit de resultaten van het onderzoek van Steenhuisen (2009b) dat decoupling voornamelijk nieuwe trade-offs binnen de organisatie vormt. In dit onderzoek blijkt decoupling een tegenovergestelde uitwerking te hebben en worden vooral nieuw trade-offs buiten de netbeheerders gevormd. De strakke regulering waarmee de netbeheerders te maken hebben duwen de trade-offs naar de partijen buiten de organisatie. Deze trade-offs dienen opgelost te worden door de samenleving en kunnen via politiek opnieuw geadresseerd worden waardoor de netbeheerder een nieuw raamwerk krijgt om in te functioneren.
5.4 Suggesties voor onderzoek
Uit dit onderzoek kan ook een aanvulling of vervolg op het werk van Steenhuisen (2009b) worden gevormd. Het model van Steenhuisen (ibid) blijkt in dit onderzoek ook zeer relevant en uitputtend qua verschillende copingmechanismen. Echter komt naar voren dat bij het versmallen van het spanningsveld en het waardenconflict dat veel van de copingmechanismen invloed op elkaar uitoefenen of onderling een voorwaarde of reactie vormen. Het proefschrift van Steenhuisen (ibid) bevat weinig tot geen uitweiding hierover. Onderzocht zou kunnen worden of deze relaties verschillen als het gedefinieerde spanningsveld smaller wordt en wat de voorwaarden voor onderlinge relaties zijn.
5.5 Beleidsadvies
In deze masterscriptie staan de strijdigheden omtrent het nastreven van de energietransitie als publiek doel bij managers van netbeheerders in Nederland centraal. De netbeheerder vormt de systeemintegrator van het Nederlandse energienetwerk en kent daardoor een grote rol in het behalen van de gestelde energiedoelstellingen uit het Energieakkoord (SER.nl, 2014).
Deze strijdigheden hebben een grote invloed op het bereiken van de doelen in de energietransitie. De voor 2020 te behalen doelen zijn uitdagend qua omvang en tijdsbestek. De toenemende strijdigheden kunnen een ernstige belemmering gaan vormen bij het behalen van de doelen. Een cruciaal punt bij het behalen van de doelstellingen is de regelgeving voor netbeheerders. De zeer strakke regelgeving van de ACM wordt geformuleerd op basis van resultaten uit het verleden, echter stelt de energietransitie alles ter discussie en is het onmogelijk voor netbeheerders om zich te conformeren aan regelgeving ‘op de achteruitkijkspiegel’.
Veel van deze problemen bij het bedienen van de energietransitie worden niet herkend in gedragscodes of voorschriften en kennen daarmee niet een ‘juiste’ vorm van benaderen en oplossen. Om zich los te kunnen koppelen van de huidige strijdigheden nemen netbeheerders een
42 bepaalde vrijheid en ruimte en onttrekken zij zich aan de institutionele omgeving. Door de strikte regelgeving die in zeer beperkte mate ruimte geeft aan het ontwikkelen van bepaalde praktijken is het creëren van zelfbewustzijn nodig. Door het gebrek aan ruimte om dit te ontwikkelen zijn managers veroordeeld tot creativiteit en grijs gebied om doelen rondom de energietransitie te kunnen bereiken, buiten de regulerende kaders van de ACM. Het oprichten van dochterondernemingen om buiten de kaders van de ACM te treden is hier een voorbeeld van. Dit leidt tot een groot controleverlies in een sector waarvan verwacht kan worden dat zij een belangrijke rol hebben in de energietransitie. Het vernauwen of strakker toezien op beleid voor netbeheerders zullen deze uitwegen enkel aantrekkelijker maken en het uitvoeren van de energietransitie mogelijk
onuitvoerbaar maken. Om een sturend effect te
kunnen behouden op de energietransitie en de netbeheerders is het van belang om een substantiële ruimte te creëren waarin netbeheerders kunnen opereren om de energietransitie te kunnen bedienen en trade-offs te kunnen internaliseren. Dit in tegenstelling tot de normale gewoonte om het beleid juist te specificeren om het presteren te stimuleren. Het departement Economische Zaken zal daarom ruimte moeten creëren waarin netbeheerders, in samenspraak met hun belanghebbende, een afweging tussen efficiency en het bedienen van de energietransitie moeten kunnen maken. Zo kan lokale kennis en expertise van de netbeheerders gebruikt worden in een van de grootste hedendaagse uitdagingen.
43