Omgaan met strijdende waarden : publieke managers in een op efficientie gerichte omgeving

Omgaan met strijdende waarden; publieke

managers in een op efficiëntie gerichte

omgeving

Martijn Sanders Dr. A. Reynaers Feb – juni 2016

2

Inhoudsopgave

1.Inleiding ... 4

1.2 Probleem- & vraagstelling ... 5

1.3 Relevantie ... 6

1.4 Leeswijzer ... 6

2. Theorie ... 8

2.1 Introductie ... 8

2.2 New Public Management ... 8

2.3 Prestatiemeting en innovatie in de publieke sector ... 9

2.4 Veranderende omgeving voor publieke managers ... 10

2.5 Spanning NPM en andere publieke waarden voor publieke managers ... 11

2.6 Waardenconflict ... 13

2.7 Coping ... 14

2.8 Conclusie ... 18

3.Onderzoeksmethode ... 20

3.1 Introductie ... 20

3.2 Het onderzoeken van waarden ... 20

3.3 Casestudie ... 21

3.4 Caseselectie ... 22

3.5 Dataverzameling ... 23

3.6 Selectie van respondenten ... 24

3.7 Analyse ... 25

3.8 Generaliseerbaarheid en validiteit ... 25

4. Resultaten ... 26

4.1 Introductie ... 26

4.2 In het werkveld: het spanningsveld ... 26

4.3 Decoupling ... 27

4.4 Coupling ... 34

4.5 Conclusie ... 37

5. Conclusie & discussie ... 39

5.1 Introductie ... 39

5.2 Conclusie ... 39

5.3 Implicaties voor theorie ... 40

5.4 Suggesties voor onderzoek ... 41

5.5 Beleidsadvies ... 41

6. Literatuurlijst ... 43

7. Bijlagen ... 49

3 9. Codeboom ... 51

4

1.Inleiding

De transitie naar duurzame vormen van energieopwekking is een van de grootste hedendaagse uitdagingen (FD.nl, 2016). De energietransitie vormt het beleidsplan om in fases een duurzame energievoorziening te creëren en het gebruik van fossiele brandstoffen te verminderen. Om tot een succesvolle energietransitie te komen moeten technologische obstakels overwonnen worden en

moet binnen het publieke domein het efficiëntiedenken uitgedaagd worden. De

investeringen in een duurzame energievoorziening dagen het bestaande discours van efficiëntiedenken uit. In dit beleid dat sinds de jaren 90 gevoerd wordt, staat efficiëntie en effectiviteit centraal. De nieuwe duurzame energievoorziening vraagt om nieuwe, grotere en andere investeringen dan die werden verwacht voor de bestaande infrastructuur. Zo zal geïnvesteerd moeten worden in een grotere capaciteit en het slimmer inzetten van het elektriciteitsnetwerk, doordat het gebruik van fossiele brandstoffen beperkt wordt. Er zullen grotere en vroegtijdigere investeringen gedaan moeten worden om de klimaatdoelstellingen te behalen.

Deze nieuwe

investeringen en het vroegtijdig vervangen van bestaande en nog niet afgeschreven netwerken vormen een knelpunt voor de netbeheerders in Nederland. Dit knelpunt vormt voor managers bij netbeheerders een probleem bij het uitvoeren van hun dagelijkse werkzaamheden, zij moeten afwegingen maken tussen het bedienen van de energietransitie en het efficiëntiedenken. Om richting te kunnen geven aan deze strijdende waarden maken managers gebruik van copingmechanismen.

De netbeheerders hebben de afgelopen twee decennia grote veranderingen ondergaan door de invloed van het new public management (NPM). Om de efficiëntie en doelmatigheid maximaal te kunnen nastreven werden private waarden geïntroduceerd in de publieke sector (Hood, 1991). Voor de netbeheerders heeft dit geleid tot het uitvoeren van hun taak in een kunstmatig gevormde markt waarin het onderling vergelijken van prestaties de maatstaf is geworden. In deze kunstmatige markt is prestatiemanagement en prestatiemeting de sleutel tot marktwerking (ACM.nl, 2016). Ten tijde van de liberalisering van de energiemarkt werd ‘betaalbaar, betrouwbaar en schoon’ als werkmotto gesteld (Trouw.nl, 2005). De regelgeving voor de netbeheerders is daarmee zeer sterk gefocust op stimuleren van een energietransport met een zeer laag tarief (Steenhuisen & de Bruijne, 2014). De prestatiemeting onder de netbeheerders kent daardoor een focus op de kostprijs/efficiency en de betrouwbaarheid van de infrastructuur om elektriciteit te transporteren.

Naast goedkope en een betrouwbare energievoorziening vraagt de huidige markt ook om energie met een lage milieubelasting (Milieucentraal.nl, 2016). Om aan deze vraag te voldoen moeten netbeheerders nieuwe vormen van duurzame energie herkennen, erkennen en een bijdrage leveren aan de ontwikkeling van deze energievormen (Actieplan Duurzame energievoorziening,

5 2014). Om tot een succesvolle energietransitie te komen zal er op grote schaal geïnnoveerd moeten worden in de infrastructuur. Dat vereist kapitaalintensieve investeringen en daarmee kan de kostprijs van het energietransport sterk verhoogd worden.

1.2 Probleem- & vraagstelling

Het inzetten op innovatie om de energietransitie te faciliteren en het tegelijkertijd laaghouden van de kostprijs vormen een problematisch scenario voor netbeheerders. In de energietransitie wil de netbeheerder niet de remmende factor zijn, maar ook niet de roekeloze investeerder (Steenhuisen & de Bruijne, 2014). Om in de toekomst tot een duurzame energievoorziening te komen, wordt een proactieve investerende houding verwacht, terwijl de onzekerheden rondom definitieve toekomstige voorzieningen groot zijn. In dit spanningsveld vormen de toekomstige energievraag, innovaties op korte en lange termijn, het politieke en maatschappelijke draagvlak voor nieuwe vormen van energieopwekking en de daarbij behorende beleidskaders onzekerheden voor managers van netbeheerders. Zij kunnen zo moeilijker handelen en belangrijke beslissingen nemen. Het uitstellen van deze investeringen kan verstandig lijken, omdat er nog geen zekerheid is. Echter kan het afwachten met investeren ook tot een toename leiden van het investeringsbedrag in een later stadium.

Aan de gemaakte keuzes voor de investeringen ligt menselijk handelen ten grondslag. Bestuurders en managers van netbeheerders formuleren risico’s en visies op toekomstige activiteiten. In de afweging wordt de energietransitie geprioriteerd en gewogen ten opzichte van geconsolideerde bedrijfswaarden als efficiëntie en hoogte van investeringen met publiek geld. De handelingsvrijheid van de bestuurders en managers vormt daarmee een grote factor in het voltooien van de energietransitie.

De kunstmatige marktwerking leidt tot mogelijk ongewenste effecten voor de huidige veranderingen in de energiesector. Zoals Rooijers (2003, p.2.) stelt ‘is er tijdens de invoering van de privatisering te weinig rekening gehouden met de milieuaspecten van de energiesector. De huidige marktpartijen zoeken de goedkoopste oplossingen om in de bestaande marktomstandigheden te kunnen concurreren. In de huidige omstandigheden leiden lagere milieueffecten, zoals het sluiten van kolencentrales, tot hogere kosten. De liberalisering heeft de milieukosten van de energieleveranciers expliciet gemaakt, zonder dat deze elektriciteitsprijzen kunnen worden doorberekend aan de afnemers’. Rooijers (2003, p.3) vervolgt met dat ‘de markt niet vanzelf voor publieke doelen kiest in de energiesector. Er is slechts een kleine niche voor bedrijven die (duurdere) milieuvriendelijke producten verkopen. Alleen als de overheid deze producten financieel ondersteunt of afdwingt, kan een milieuvriendelijk product massale afzet krijgen’.

6 De omgang door managers bij netbeheerders met het bovengenoemde spanningsveld vormt de kern van dit onderzoek. Om deze belangrijke invloed van managers op de energietransitie te onderzoeken, wordt in dit onderzoek gebruikgemaakt van het model van Steenhuisen (2009), waarin copingmechanismen in de publieke sector centraal staan. Coping is het omgaan met conflicterende waarden dat wordt gezien als een strategie om een bepaalde richting te geven aan conflicterende ideeën of waarden. Om de omgang van managers bij netbeheerders met deze waardenconflicten te onderzoeken wordt gebruikgemaakt van de onderstaande onderzoeksvraag:

Hoe gaan managers van netbeheerders om met het nastreven van de energietransitie in een op efficiëntie gerichte omgeving?

Aan de hand van deze vraag zal onderzocht worden in hoeverre het efficiëntiedenken of de energietransitie prevaleert en welke mechanismen gebruikt worden om richting te geven aan het spanningsveld.

1.3 Relevantie

De maatschappelijke relevantie van dit onderzoek heeft betrekking op de uitvoerbaarheid van de energietransitie en het functioneren van onze energievoorziening. Het ontstane conflict van te bereiken doelen kan leiden tot een onwerkbare werkomgeving voor de netbeheerder waarin tegelijkertijd klimaatdoelstellingen niet gehaald worden, maar ook een instabiele energievoorziening ontstaat. Inzichten in de dagelijkse praktijken onder de managers kan helpen bij het vaststellen van passend beleid voor netbeheerders tijdens de energietransitie.

Dit onderzoek gaat over het proberen managen van strijdigheden tussen publieke waarden en belangen. Deze strijdigheden zijn terug te vinden in veel verschillende publieke domeinen. De wetenschappelijke relevantie omvat het proberen te begrijpen hoe publieke managers richting proberen te geven aan de conflicterende waarden in de energietransitie waarbij veel instabiliteit en onzekerheid bestaat over de juiste invulling en methode om een publiek doel te bereiken. Dit onderzoek onderscheidt zich met eerdere onderzoeken doordat het kijkt naar een case waarbij de fundamenten van het NPM ter discussie gesteld worden door de innovativiteit en het kapitaalkrachtige karakter van de energietransitie.

1.4 Leeswijzer

Dit onderzoek begint met de bespreking van de relevante concepten, waarvan de belangrijkste concepten NPM, prestatiemeting, strijdende publieke waarden en copingmechanismes voor strijdende waarden zijn. Vervolgens wordt de

7 onderzoeksbenadering uiteengezet en zullen de gemaakte keuzes toegelicht worden. Aansluitend zal de geselecteerde case besproken worden. Afsluitend zullen de resultaten besproken worden en zal er een conclusie gevormd worden. Ook zal een beleidsadvies gegeven worden om in de toekomst beter richting te kunnen geven aan het spanningsveld onder netbeheerders tijdens de uitvoering van de energietransitie.

8

2. Theorie

2.1 Introductie

Om onderzoek te kunnen doen naar het gedrag van managers bij netbeheerders zijn een aantal concepten van belang. Naast de theoretische achtergrond van het efficiëntiedenken, zullen de belangrijke theorieën over strijdende publieke waarden/doelen besproken worden. Tenslotte zal het copingmechanismenmodel van Steenhuisen (2009) besproken worden met daarin de verschillende mechanismen om richting te geven aan strijdende doelen.

2.2 New Public Management

Een van de grootste kenmerken van NPM vormt dat ‘de overheid niet zelf dient te produceren, maar enkel dient aan te sturen’ (Hood, 1991). Sinds de jaren 90 heeft deze gedachte geleid tot een grote privatiseringsgolf in Nederland. In deze golf werd de energiemarkt geprivatiseerd en marktwerking toegepast. Daarmee werd het bedrijfsmatig handelen in de publieke sector geïntroduceerd en werden gemaakte keuzes door overheidsmedewerkers beïnvloed.

NPM kent geen definitie maar een aantal centrale formuleringen (Hood, 1991; Osborne & Gaebler, 1993); ten eerste dient de overheid aan te sturen en niet zelf te produceren. De gedachte hierbij is dat de omvang van de overheid beperkt of zelfs teruggebracht dient te worden (Dunsire & Hood, 1989). De bevordering van onderlinge concurrentie in de dienstverlening van de overheid staat hierbij centraal, waardoor gestreefd wordt naar een verbeterde dienstverlening. Ten tweede worden duidelijke criteria verwacht over wat bereikt moet worden en hoe iets bereikt moet worden. Het vormen van een visie is hierbij het hoofddoel en het ontwikkelen van regelgeving om mogelijkheden te beperken moet worden vermeden. Als derde staat een resultaatgerichte houding centraal. Hierbij zal gestuurd moeten worden op de te bereiken effecten. Het vierde punt gaat over dat er een actieve stimulatie van ondernemerschap bij de overheid moet bestaan, waardoor opbrengsten gegenereerd worden in plaats van enkel het maken van kosten (Hood, 1991; Osborne & Gaebler, 1993).

De invloed van het NPM op het openbaar bestuur is niet gering te noemen. NPM kende in de jaren 90 in Amerika, Australië, Nieuw-Zeeland en West-Europa een sterke toename in populariteit. De doorbraak van NPM vormde in Nederland de twee kabinetten van Kok in de periode 1994-2002, waarbij NPM werd geïntroduceerd in het rijksoverheidsbeleid (Korsten.nl, 2016). Een duidelijke oorzaak waarom NPM aan populariteit kon winnen is niet eenduidig aan te wijzen (Hood, 1990). Het ontstaan van NPM kan gezien worden als een huwelijk tussen twee verschillende stromen van ideeën, namelijk de new instititutional economics & managerialism (Hood, 1991, p.5).

9 De new instititutional economics baseerden zich op de ideeën van public choice, transactiekosten en principal-agent theory (Black, 1958; Arrow, 1963). De new institutional economics ontwikkelden administratieve doctrines die het publieke domein zouden kunnen hervormen. De uitgangswaarden hierbij waren dat de gebruiker keuzevrijheid moest hebben, transparantie en gebruikmaken van structuren om prikkels op te wekken. Deze beginselen stonden lijnrecht tegenover de beginselen van good administration dat destijds de norm was (Hood, 1991). Deze oude vorm van overheidsbeleid was gebaseerd op een hiërarchische structuur en probeerde overlapping tussen de overheidsorganen te voorkomen (Ostrom, 1974). Het managerialism komt voort uit de internationale

wetenschappelijke managementbeweging (Merkle 1980; Hume 1981; Pollitt 1990). Deze

benadering stelt dat managers ruimte moeten krijgen om te kunnen werken, waarbij een focus is om een geschikte cultuur te ontwikkelen binnen overheidsorganen om maximale prestaties te bereiken (Peters & Waterman, 1982). Vanuit deze stroming komt ook de wens om actieve prestatiemeting te gebruiken om het presteren van de organisatie vast te leggen en te kunnen beoordelen (Hood, 1991).

2.3 Prestatiemeting en innovatie in de publieke sector

De resultaatgerichte houding uit het NPM-dneken en de methode van evaluatie van het presteren in NPM vormt voor veel publieke managers een spanningsveld. Deze resultaatgerichte houding en prestatiemeting worden belangrijk geacht om het functioneren van de netbeheerders te meten. Vanuit de NPM-filosofie is het gemakkelijk om te kijken naar het beheer, de resultaten en de prestaties van de sector en kunnen gangbare analyses gemaakt worden op basis van NPM-kenmerken (Hood, 1991).

Prestaties worden gemeten aan de hand van prestatiemeting. De definitie luidt; ‘het op regelmatige wijze genereren, verzamelen, analyseren, rapporteren en gebruiken van een waaier aan gegevens, die gerelateerd zijn aan de werking van overheidsorganisaties en overheidsprogramma’s en die betrekking hebben op middelen (inputs), prestaties (outputs) en effecten (outcomes)’ (Thomas, 2004, 1).

Het meten van prestaties kent een lange geschiedenis. Echter kan gesteld worden dat het prestatiemanagement van de laatste 30 jaar verder gaat dan heropleving van eerdere vormen. Prestatiemanagement is dermate geëvolueerd dat de essentie is veranderd (Schick, 2001, p.40). Sinds de jaren 90 werd het meten in overheidsorganen ‘intensiever, uitgebreider en externer’ (Bouckaert, 1996). Het meten van resultaten werd een methode om inzichtelijk te krijgen hoe een overheidsorganisatie functioneert en ‘als iets niet gemeten kan worden, kan het ook niet beheerst worden’ (Thomas, 2003, p.1). De koppeling tussen prestatiemeting en beleid heeft ertoe geleid dat beleidsevaluatie een centrale activiteit van het openbaar bestuur is geworden.

10 De gemeten prestatie wordt uitgedrukt in een term die relevant is voor de desbetreffende organisatie, waarbij prestatie gezien kan worden vanuit een activiteit, een programma of een beleid (Talbot, 2005). Voorbeelden voor de energiesector kunnen storingstijd of de kosten van het onderhoud zijn. De gekozen invullingen van de te meten prestaties, staan niet op zichzelf maar staan vaak in verbinding met de andere activiteiten die een mogelijke oplossing kunnen bieden, zoals begroten, motiveren of veranderingstrajecten (Pollitt & Bouckaert, 2004, p.136).

2.4 Veranderende omgeving voor publieke managers

Tijdens stabiele omstandigheden in een beleidsomgeving en maatschappij, komen de prestatie-evaluaties en de verwachting over de activiteiten van de organisatie overeen. Echter kunnen in een veranderende samenleving deze verwachting en ‘oude’ prestatiewensen divergeren. Deze veranderende ‘publieke waarden’ ontstaan in de maatschappij en kunnen leiden tot andere verwachtingen van het publieke orgaan. Een voorbeeld hiervan is het functioneren van de netbeheerders waarbij een verschuiving van goedkoop transport naar de facilitering van duurzame energie plaatsvindt.

Broussine (2003) beschrijft een scala aan vaardigheden waaraan een publieke manager moet voldoen om goed te kunnen functioneren in deze dynamische omgeving. Tolerantie voor ambiguïteit en onzekerheid; erkenning dat alwetendheid niet mogelijk is, onderhoud aan eigen inzichten; kritische reflectie en gedistribueerd leiderschap zijn kenmerken die nodig zijn voor overheidsmedewerkers om te kunnen functioneren in de huidige beleidsomgeving (Bouckaert, 2006). Deze elementen sluiten allemaal aan bij het creëren en toevoegen van publieke waarde aan het handelen van managers in de publieke sector, zeker als bestaande raamwerken voor het handelen in bijvoorbeeld de energiesector niet voldoende zijn.

Deze bovenstaande houding van managers in de publieke sector brengt een spanning met een gerichtheid op efficiëntie gerichte beleidsvoering met zich mee. Het enkel nastreven van winst en de hoogst mogelijke resultaten staan het najagen van een publiek doel, lange relaties tussen factoren gebaseerd op een lange verbintenis, informatiedeling en werken aan een vertrouwensband in de weg (Domberger & Fernandez, 1999; Entwistle & Martin, 2005).

Om een richting te kunnen geven aan de nieuwgevormde publieke waarden, zoals de energietransitie, moeten netbeheerders gebruik maken van managers die invulling willen geven aan een groter goed dan enkel een lage energieprijs of een stabiele energievoorziening. Om aan deze voorzieningen en innovaties te voldoen moet er buiten de bestaande gestelde prestatiekaders getreden worden, maar NPM vereist dat alle services uit de publieke sector een commerciële norm van value-for-money moeten hebben (Haque, 1999). Echter is het ontwikkelen van een energietransitie

11 niet te waarderen in bestaande normen of uit te drukken in mogelijke efficiëntie en valt het daarmee buiten de bestaande prestatiekaders en het NPM-denken.

2.5 Spanning NPM en andere publieke waarden voor publieke managers

Publieke managers kennen vaak spanning door conflicterende waarden in hun werkomgeving. Zij proberen waarden te combineren of een balans te zoeken tussen bijvoorbeeld klassieke waarden in publiek bestuur zoals integriteit, neutraliteit, legitimiteit en onpartijdigheid en de new public managementwaarden als efficiency, innovatie, responsiviteit en effectiviteit aan de andere kant (Van der Wal, 2008; de Graaf & van der Wal, 2010).

Om het handelen van managers bij netbeheerders beter te begrijpen is het van belang om te kijken naar de omgeving waarin publieke waarden gecreëerd worden en hoe deze waarden conflicten kunnen opleveren in het handelen van publieke managers. Het spanningsveld dat ontstaat bij netbeheerders, geeft aanleiding om theoretische verdieping te geven over de nieuwgevormde publieke waarden.

Het onderzoeken van waarden bij een individu of in een samenleving is een complexe aangelegenheid. Het onderscheid tussen de waarden en de daarbij behorende scheidslijnen zijn lastig vast te leggen. Waarden geven richting aan het menselijk handelen en besluitvorming, waarin de waarden een referentie vormen waarom op die manier gehandeld wordt (Van der Wal, 2007). Van der Graaf (2003, p.22) definieert waarden als ‘kwaliteiten die bijdragen aan het besef wat goed is, rechtmatig, mooi of lof en bewondering verdient’. Deze definitie kan aangevuld worden met het idee dat waarden ‘een impliciete of expliciete opvatting van het wenselijke’ zijn (Kluckhohn, 1951, p.395). Hiermee wordt aangeduid dat waarden niet enkel bestaan uit rationele elementen, maar ook irrationele elementen bevatten. De waarden bij publieke managers geven niet enkel weer wat de meest wenselijke situatie is, maar ook het juiste dat gedaan moet worden tijdens besluitvorming. ‘Daarbij wordt weergegeven wat wenselijk is vanuit het perspectief voor de publieke organisatie. De waarden die publieke managers bezitten, vormen zowel de kwaliteiten als de geldende standaarden voor handelingen. Zij vormen daarmee richtlijnen voor de keuzes die gemaakt worden binnen de organisatie’ (Van der Wal, 2007).

Zoals Steenhuisen (2009, p.3) stelt is de discussie rond de definitie van publieke waarden een ‘hot potato’. Omtrent de definitie van publieke waarden is een brede discussie ontstaan. Waarde kan gedefinieerd worden als het uiterste doel van publiek beleid (Thacher & Rein, 2004, p.460). In deze definitie wordt gesteld dat het publieke waarden niet het middel zijn naar een doel, maar worden gezien als het uiteindelijke doel. Het ‘publieke’ in publieke waarden refereert niet specifiek aan een groep individuen of groeperingen maar naar het conceptuele begrip als gemeenschap in

12 afgelopen twee decennia is er veel discussie ontstaan rondom de definitie van publieke waarde. Deze discussie is van belang voor onderzoeken waarin gefocust wordt op publieke waarde als onderzoekseenheid en van minder groot belang als publieke waarden worden gebruikt als instrument om te kijken naar gedrag binnen organisaties (Steenhuisen, 2009, p.4).

Het veelvuldig gebruiken van het concept heeft geleid tot een brede uitleg. Door de toenemende populariteit in de afgelopen 15 jaar, heeft het idee van publieke waarde aan populariteit onder beleidsmakers en later ook academici gewonnen in Europa, Australië en Nieuw-Zeeland.

Dit heeft ertoe geleid dat er een meer gedetailleerde definitie gevormd is (Benneton & Moore, 2010). Zoals Bozeman (2007) stelt biedt ‘publieke waarde de waarden die consensus geven over 1) rechten, de voordelen en de voorrechten waartoe burgers zijn gerechtigd en niet zijn gerechtigd; 2) de verplichtingen van burgers naar de maatschappij, de staat en omgekeerd en 3) de beginselen waarop publiek bestuur en beleid op gebaseerd zouden moeten zijn’. Publieke waarden werden in een systeem van ‘public administration’ gedefinieerd door de makers van de publieke dienst, bijvoorbeeld door politieke processen, beleidsanalyse door experts en het formuleren van standaarden en regels omtrent een fenomeen (Bennington & Moore,2010, p.42). Deze

gedachte wordt steeds verder uitgedaagd door verdere maatschappelijke ontwikkelingen. Neo-liberale en sociaal-democratische denkers beargumenteren een focus op publieke waarden waarbij niet langer gekeken wordt naar de maker van de publieke dienst, maar naar consumentgeleide focus (Hayek, 1960; Le Grand, 2003). Zoals Stoker (2006, p.42) stelt is ‘publieke waarde meer dan een samenvatting van individuele voorkeuren van gebruikers en makers van publieke diensten. Het idee over wat publieke waarde omvat is collectief vormgegeven door middel van deliberatie tussen gekozen en aangestelde overheidsmedewerkers en belangrijke stakeholders’.

Bennington & Moore (2010) stellen dat publieke waarden als gegeven gezien kunnen worden. Daarmee lijkt het duidelijk wat publieke waarden zijn en hoe zij waargenomen kunnen worden. Moore formuleert hiermee een focus waarbij de nadruk ligt op de toepasbaarheid van het begrip, maar niet op de achterliggende ontwikkelingen van publieke waarden. In andere onderzoeken wordt deze focus niet gehanteerd en worden publieke waarden gezien als een onderwerp voor onderzoek. Hierin wordt meer aandacht besteed aan het definiëren en verder ontwikkelen van de definitie van publieke waarden, waarbij in onderzoek de identificatie van publieke waarde het uiteindelijke doel is (Van der Wal, 2008, Jorgensen & Bozeman, 2007, Koppenjan et al., 2008).

In dit onderzoek zal publieke waarde niet als onderzoekseenheid gezien worden maar als analytisch middel (cf. Stewart, 2006). Publieke waarden geven een lens om te kijken naar de manier van handelen en motivaties tijdens besluitvorming van

13 managers.

De managers bij netbeheerders kennen nog veel onzekerheid over de toekomst. De huidige en toekomstige veranderingen in de energietransitie ondermijnen veel traditionele waarden, structuren en netwerken waaraan nu zekerheid wordt ontleend. De verwachte grote veranderingen brengen in het menselijk functioneren een grote onzekerheid. Deze onzekerheid wordt door Lasch een psychisch dilemma genoemd (1982). In dit dilemma staat vast dat de huidige zekerheden in onze economie en productiemethoden niet langer gegarandeerd zijn, maar dat een nieuwe methode om

zekerheid te verkrijgen nog niet met zekerheid is vast te stellen. De onzekerheid over

toekomstige standaarden en innovaties en de kennis dat huidige standaarden niet toereikend zijn, zijn de bron van het psychische dilemma. Dit dilemma wordt versterkt doordat er een maatschappelijke verwachting ontstaat dat managers bij netbeheerders richting zullen geven aan de

nieuwe energiebronnen van de toekomst. Het ervaren psychische

dilemma wordt versterkt door het ervaren van verschillende waarden die belangrijk worden geacht in de maatschappij en in het publieke domein. Sinds de implementatie van NPM in de jaren 80, is het mogelijke onderscheid in waarden tussen het private en publieke domeinen vervaagd. De implementatie van de NPM-managementstijl heeft er ook toe geleid dat niet alleen de technieken en methoden, maar ook de principes, filosofieën en waarden uit het bedrijfsleven werden overgenomen (Bellone & Goerl, 1992; DeLeon & Denhardt, 2000). Met andere woorden, er kan verondersteld worden dat de klassieke Weberiaanse publieke cultuur van neutraliteit, voorspelbaarheid, gehoorzaamheid en rechtmatigheid veranderd zijn met tegenovergestelde private waarden (Bovens et al, 2007; van den Heuvel et al, 2002).

Deze vermenging van waarden wordt door veel wetenschappers als problematisch ervaren (Bovens, 1996; frederickson, 1997; Jos & Tompkins, 2004; Schulz, 2004), waarbij vaak een aanval op de integriteit van het publieke domein als hoofdreden wordt genoemd. Daarentegen worden ook de positieve kanten van de waardenvermenging benoemd en dat bepaalde waarden in alle typen organisaties gebruikt kunnen worden (Caiden, 1999; Kaptein, 1998).

2.6 Waardenconflict

Het handelen van managers bij publieke organisaties wordt bepaald door het beleid dat opgesteld is door het toezichtsorgaan. De toezichthouder kan in deze relatie gezien worden als ‘prinicipal´ en het ondergeschikte orgaan als ‘agent’. Het principal-agent raamwerk geeft een inzicht in hoe effectief bestuur over onderschikte organen bepaald wordt.

14 Een centraal conflict in de relatie tussen de agent en principal is het verschil in doelstellingen (Laffont & Martimort, 2002). Voor dit onderzoek komt dat tot uiting in de doelstellingen van de principal, namelijk efficiency en kwaliteit, dat niet volledig overeenkomt met de doelstellingen van de agent, namelijk het zo goed en volledig mogelijk bedienen van alle wensen die spelen op de energiemarkt. De conflicterende waarden maken het lastig om beleid te creëren dat effectief het beoogde doel bereikt. Brede en kwalitatief sterke beschrijvingen van de beoogde doelen van de principal creëren vaak valide maar zwakke prikkels. Nauwe prikkels uitgedrukt in gekwantificeerde doelen vormen een sterke prikkel voor het bereiken van de doelen maar ook voor pervers gedrag om deze doelen

te bereiken (Steenhuisen, 2009b, p.14). Dit raamwerk

tussen agent en principal vormt een basisbegrip over de invloeden van gevormd beleid en de daarbij behorende doelen. De spanningen die heersen binnen de handelingen van de agent zijn daarbij vaak niet zichtbaar. Deze worden intern aangekaart en verholpen. Om deze spanningen een wenselijke richting te geven voor de principal, is het van belang dat prikkels worden gevormd om de juiste prioritering van waarden bij agents te vormen (Steenhuisen, 2009b, p.17).

2.7 Coping

De spanningen tussen de mogelijke verschillende typen waarden staan centraal in dit onderzoek. De conflicten of trade-offs tussen waarden worden vaak als onoverkoombaar gezien (Rein, 1976, Wagenaar 2002). De moeilijkheden en tegenstellingen tussen waarden worden volgens sommige wetenschappers veroorzaakt door het gebrek aan overlap in de definities van de uiteindelijke doelen waar bepaalde waarden voor staan. Door het gebrek aan deze overlap is het in de praktijk onmogelijk om een goede balans te vinden tussen waarden (Chang, 1997, Thacher, 2001). Zoals Steenhuisen (2009a, p.5) aanhaalt kennen waarden niet een vaste ‘prijs’ of commensurabiliteit. Hierdoor ontbreekt de mogelijkheid om publieke waarden of doelen onderling te vergelijken op de onderlinge waarde. Dit gebrek aan commensurabiliteit maakt het noodzakelijk om de trade-offs tussen waarden te onderzoeken aan de hand van concrete dagelijkse praktijken.

Daarnaast daagt de commensurabiliteit de definitie van waarden uit. Door de dagelijkse praktijken krijgen waarden een contextgebonden invulling en zullen zij niet een algemeen geaccepteerde ‘norm’ kennen. ‘Het echte gezicht van een waarde verschijnt enkel in het verlengde van de situatie waarin een compromis wordt gedaan (Steenhuisen, 2009b, p. 5).

Over het omgaan, of coping, met conflicterende waarden is veel literatuur geschreven. Coping wordt gezien als onderdeel van strategieën om richting te geven aan conflicterende waarden en bijbehorende onzekerheden. In dit onderzoek zal gebruik worden gemaakt van het model Steenhuisen (2009b, p.31). In dit model worden de copingstrategieën onderverdeeld over twee assen met in totaal vier categorieën, namelijk coupling versus decoupling. Coping wordt hierbij gezien

15 als een reactie op een omgeving waarin meerdere waarden strijdend zijn.

2.7.1 Decoupling versus Coupling

Bij dit onderscheid wordt gekeken naar hoe omgegaan wordt met waarden. Decoupling staat hierbij voor het onderling ontkoppelen van waarden en zo ‘individuele’ waarden creëren. Coupling staat voor het onderling verbinden van strijdende waarden. Cycling en firewalls zijn technieken waar decoupling plaatsvindt, waarbij op aparte plaatsen waarden gevormd worden en waar waarden nagestreefd worden. Casuïstiek, hybridisatie en hypocrisie zijn methoden van coupling (Steenhuisen, 2009b, p.28).

Het onderscheid tussen deze twee vormen van omgaan met spanning is duidelijk weer te geven met het voorbeeld van Brunsson (1989). In deze theorie wordt het onderscheid geconceptualiseerd met internalisering en externalisering. Hierbij is coupling een coping methode waarbij geïnternaliseerd wordt. De strijdende waarden worden gecultiveerd, opgenomen in processen en het conflict wordt opgenomen in de organisatie. Bij externalisering, of decoupling, wordt het waardenconflict ontweken door te specialiseren, een niche te zoeken of door gelijkenis in waarden te zoeken met andere spelers in de sector (ibid).

2.7.1.1 Decoupling

Een eerste methode om richting te geven aan rivaliserende waarden is door gebruikmaken van decoupling (Brunsson, 1989). Er vindt een ontkoppeling plaats in tijd, onderwerp en eenheid. Door middel van deze ontkoppeling kan een organisatie aan verschillende verwachtingen voldoen terwijl

deze verwachtingen zouden conflicteren als zij verbonden zouden blijven. Belangrijke

voorbeelden hiervan zijn ‘the leaders from those led´ en het ‘ontkoppelen van praten, besluitvorming, acties en productie’ (ibid). De eerste vorm creëert een basis voor een tweeledige legitimiteit, namelijk legitimiteit in externe relaties van de organisatie en een interne legitimiteit in het productieproces. Deze scheiding maakt het mogelijk dat aan verschillende verwachtingen voldaan wordt. De ontkoppeling van praten, besluitvorming, acties en productie kan ertoe leiden dat in elk van deze fases aan andere waarden of verwachtingen voldaan wordt, zonder dat er een spanning gecreëerd wordt tussen de fases.

Een andere decoupling-strategie is het creëren of zoeken van een consistente omgeving (ibid). Hierbij kan gedacht worden aan het vinden van sectoren waarin minder inconsistentie aanwezig is. Voor het creëren van een consistentere omgeving kunnen bijvoorbeeld sterke/machtige

samenwerkingen aangegaan worden om zo normbepalingen te kunnen doen. Tenslotte

benoemt Brunsson (ibid) een copingstrategie waarin een mythe gevormd wordt. Voorbeelden hiervan kunnen zijn: het aannemen van een onbaatzuchtige bedrijfsvoering, het hebben van totale

16 controle over eigen activiteiten of het bezitten van volledige rationaliteit. Deze mythes dragen bij aan het creëren van geloofwaardigheid en vertrouwen van de omgeving in de organisatie.

De decoupling-strategie van Lawton et al. (2000) kan managers mogelijkheden bieden om een goede coping te hebben. In deze strategie wordt als eerste verwacht dat managers alle onzekerheden en inconsistenties uit de omgeving tot zich nemen. Zoals Steadman (1992, p.75) stelt worden de managers ‘grensbewakers’, waarbij ‘zij twee of meerdere systemen kunnen verbinden waarin doelen en verwachtingen mogelijk conflicterend kunnen zijn’. De managers vormen hiermee een extra controlepost door hun ervaring (Lawton et al., 2000, p.19).

Het onderzoek van Maynard-Moody et al (2003) geeft weer dat managers copingmethoden ontwikkelen waarbij zij gebruikmaken van meerdere identiteiten om vorm te geven aan dagelijkse situaties met strijdende waarden. In de verschillende identiteiten kunnen verschillende waarden bediend worden, zonder dat deze waarden op één locatie of moment samen hoeven te komen. Deze aangenomen identiteiten hebben een tweeledige functie, namelijk als dekmantel voor fouten die gemaakt worden, maar ook heeft het een versterkende invloed op professionele normen en het verbeteren van prestatiemeting van managers.

Een andere decoupling-strategie is de depolitisering. Hierbij worden de nieuwe waarden ‘gekleineerd’ en worden de voordelen van de huidige geaccepteerde waarde ondersteund.

Naast deze methode kan er ook gekozen worden voor een lexiografische strategie. Hierbij wordt gekozen voor de optie waarin de hoogste mate van ‘winst’ te behalen valt. De alternatieve oplossingen worden na de keuze voor de maximale winst, genegeerd en buitengesloten (Tetlock, 2000).

Andere vormen van coping zijn firewalls, casuïstiek en cycling (Thacher & Rein, 2004). Een firewall ontstaat nadat er meerdere instituties of instellingen gevormd zijn die elk een andere waarde bedienen, waarbij geprobeerd wordt verantwoordelijkheid van andere instituties af te wenden (Thacher & Rein, 2004, p.462-463). Het afschermen door middel van firewalls kan een middel zijn om geen spanningen te creëren, echter brengt dit ook spanningen met zich mee op andere plekken

in het systeem (Stewart, 2006, p.187). Een andere

mogelijkheid om het hoofd te bieden aan conflicterende waarden is casuïstiek. Hierbij wordt een benadering gehanteerd waarbij elke case individueel benaderd wordt. Deze methode is het gevolg van het mijden van een grote discussie of het ontkoppelen van waarden (Thacher & Rein, 2004, p.457-458). Zoals Thacher & Rein stellen is het vaak onverstandig en onmogelijk om te bepalen hoeveel elke waarde waard is in termen van een ‘master value’ (p.458-460). Om dit te voorkomen stellen zij: ‘more situated judgements about what should be done may be justifiable even if one cannot definitively

17 state the reasons that justify these judgements’ (p.459). Een ander type coping dat genoemd word door Thacher & Rein (2004) is cycling. In deze methode wordt opnieuw gebruikgemaakt van ontkoppeling, en wordt dus weinig aandacht besteed aan het waardeconflict zelf. Hierbij wordt niet het bestaan ontkend, maar enkel de keuze of uitdaging naar een later moment verplaatst. Door deze verplaatsing is het mogelijk om verschillende waarden in andere periodes te verwezenlijken (Steenhuisen, 2009b, p.24).

Zoals March (1994) stelt kan cycling een voordeel opleveren voor de organisatie doordat het variaties in aandacht kan aanbrengen om zo een overzichtelijkere situatie te creëren. De situatie met cycling kan vergeleken worden met het stromenmodel van Kingdon (Hickson et al. 1986). Dit model stelt dat het oplossen van problemen enkel op een bepaald momentum mogelijk is. Omdat het momentum niet altijd aanwezig is, is het onoverkoombaar dat er gebruik wordt gemaakt van cycling (Ibid).

De eerdergenoemde copingstrategieën van Tacher & Rein (2004) zijn nog niet volledig uitputtend. Naast hun reeds genoemde methoden benoemen zij nog besteden van minimale aandacht aan waarden, in plaats van het maximaliseren van één enkele waarde. De tweede strategie van Tacher & Rein (2004) is het volledig ontkennen van de aanleiding voor de conflicterende waarden en het vaststellen van beleid wat een mogelijke discussie over het onderwerp onmogelijk maakt (Thacher & Rein, 2004, p.480-481).

2.7.1.2 Coupling

Deze bovenstaande methoden zijn aan te vullen met incrementalisme, hybridisatie en bias. Dit zijn allen vormen van coupling; het samenvoegen van de strijdende waarden.

Hybridisatie kan gezien worden als het koppelen van twee waarden, ondanks dat zij een afwijkende basis kennen. Stewart (2006) omschrijft dit fenomeen als de co-existentie van twee maatregelen of praktijken gebaseerd op verschillende waarden (p. 187-189). Hierbij kan gedacht worden aan het toevoegen van een extra laag op bestaand beleid. Door gebruik te maken van hybridisatie is niet altijd een trade-off noodzakelijk.

Voor incrementalisme benoemt Stewart (ibid) een definitie waarin ‘er een gebrek is aan volledige informatie om volledig rationele beslissingen te nemen, of waar de technische complexiteit of de niet-incrementalistische mogelijkheden niet overtuigend zijn’. Een incrementalistische benadering vergemakkelijkt veranderingen in het systeem en verlicht de oppositie tegen veranderingen, terwijl de langetermijnbehoefte aan verandering toch bediend wordt. Bij deze bediening wordt de diepgewortelde analyse voor de trade-off wel ontweken.

Bias als copingstrategie kan gezien worden als het prefereren van bepaalde waarden boven andere door gebruik te maken van dominante discoursen. Door bepaalde waarden te internaliseren,

18 rangschikken deze waarden ideeën over waarden. De internalisering vindt plaats door gebruik te maken van technicization (ibid). In dit proces wordt gekozen voor een zeer technische vorm van beleidsoplossingen waardoor instrumentele rationaliteit (Weber, 1982) gebruikt kan worden. Door de bias kunnen mogelijke oplossingen enkel gevonden worden binnen de bestaande technische of wetenschappelijke oplossingen.

2.7.2 Deliberative versus emergent

De tweede onderscheiding in copingstrategieën vormt doelgerichtheid van copingstrategieën, namelijk doelbewust en emergent ( Steenhuisen, 2009b). Mintzberg & Walters (1985) maken het onderscheid tussen deliberatieve en emergent strategieën. In deliberative methoden vinden de copingstrategieën bewust plaats, bijvoorbeeld in firewalling of een kosten-batenanalyse.

In een emergente strategie worden copingstrategieën implicieter opgenomen in het handelen, bijvoorbeeld door gebruik te maken van hybridisatie of geïnternaliseerde waarden. Zoals March (1994) stelt worden deze afwegingen vaker expliciet gedaan en vormen zij niet een centraal element in het handelen binnen organisaties.

Zoals Steenhuisen (2009b, p.27) benadrukt ontbreken er nog veel andere copingstrategieën naast de bovengenoemde strategieën. De genoemde strategieën hebben gemeen dat zij zich afzetten tegen het rationele actormodel. In dit model wordt gesteld dat wegen en prioriteren van waarden op basis van efficiëntie plaatsvindt, om zo een maximaal resultaat te behalen. Voor dit onderzoek zijn deze rationele actormechanismen niet relevant, omdat zij opgenomen zijn in het efficiëntiedenken dat een onderdeel is van het spanningsveld.

Gesteld kan worden dat de eerdergenoemde strategieën de prioritering en weging van waarden ontwijken. Deze ontwijking komt voort uit het idee dat deze weging nooit effectief kan plaatsvinden en vaak te complex is (Tetlock, 2000). De bovenstaande methode beschermen deze weging door gebruik te maken van decoupling. Hierbij worden strijdende waarden afzonderlijk gemaakt waardoor trade-offs ontweken worden en waarden niet beschadigd.

Ten tweede hebben de copingstrategieën de overeenkomst dat zij ontsnappen aan overleg over mogelijke offs en de effecten. Door het uitstellen van keuzemomenten kunnen trade-offs niet zichtbaar worden en treden zij meestal op een achtergrond op, buiten de besluitvorming van managers.

2.8 Conclusie

Bij de bespreking van de theorie hebben we de theoretische basis van NPM en publieke waarden kunnen bespreken. Voor de netbeheerders vormt de maatschappelijke en politieke druk om nieuwe vormen van duurzame energie te faciliteren het veranderende publieke doel in hun

19 werkzaamheden. Ten derde is besproken hoe nieuw gevormde publieke doelen in conflict kunnen komen met eerdere geïmplementeerde publieke waarden of doelen. Bij het omgaan met deze conflicterende doelen of waarden maken managers gebruik van copingmechanismen om richting te kunnen geven aan dit waardenconflict.

Aan de hand van de bovenstaande theoretische uitwerking kan gesteld worden dat er vanuit de benoemde theorie niet een antwoord gegeven kan worden op de volgende onderzoeksvraag:

Hoe gaan managers van netbeheerders om met het nastreven van de energietransitie in een op efficiëntie gerichte omgeving?

In het onderzoek van Steenhuisen (2009b) en ander benoemde onderzoeken naar waardeconflicten waar publieke managers mee te maken hebben, is onderzoek gedaan naar conflicten waarbij de basis van het NPM-denken niet ter discussie gesteld werd. Door het innovatieve en kapitaalintensieve karakter van de energietransitie wordt deze discussie in het werkveld van de netbeheerder wel gevoerd. Om tot een antwoord te komen over hoe managers omgaan met deze spanning zal onderzoek gedaan moeten worden naar de werking van de copingmechanismen gebruikt door managers bij netbeheerders.

20

3.Onderzoeksmethode

3.1 Introductie

Om deze copingmechanismen bloot te leggen wordt gebruikgemaakt van een kwalitatief onderzoeksdesign en wordt een inductieve benadering gehanteerd. In dit hoofdstuk zullen de volgende punten uiteengezet worden: onderzoek doen naar waarden, de casestudy, caseselectie, selectie van respondenten en informatie over de analyse en tot slot de generaliseerbaarheid en validiteit van dit onderzoek.

3.2 Het onderzoeken van waarden

Het benaderen van waarden en doelen is zeer lastig. Het omgaan met belangrijke waarden en doelen zijn genesteld in de diepste lagen in het bewustzijn van ons handelen. Zoals Posner en Schmidt (1986, p.448) stellen ‘zijn waarden zo diep genesteld dat zij niet direct waargenomen worden, maar enkel waargenomen kunnen worden in een uitingsvorm als opinies, attitudes, voorkeuren, enzovoort’. Het vastleggen van waarden via een interview wordt daarmee bemoeilijkt, maar niet

onmogelijk gemaakt. Het vragen naar de

waarden van publieke managers geeft een indicatie van de waarden over een langere tijdsperiode. Zoals Kluckhohn (1951, p.406) stelt ‘liegen mensen vaker in hun handelingen en vertellen ze de waarheid met hun woorden’, dat wil zeggen dat eigen percepties op waarden eerder iets zeggen over het langetermijnperspectief dan over de handelingen in bijzondere situaties. Het vaststellen van waarden is daarmee enkel mogelijk als gevraagd wordt naar waarden over een langere periode in plaats van tijdens een enkele gebeurtenis.

In eerder onderzoek (Steenhuisen, 2009b; Thacher, 1999; Rein, 1976) is benadrukt dat onderzoeken van publieke waarden en betekenis van deze waarden niet als feiten moeten worden gezien, maar de basis moeten vormen voor een debat. Rein (1976, p.73) stelt dat gekeken moet worden naar de betekenis van waarden en de effecten op een mogelijk onderling conflict tijdens het nastreven van deze waarden.

Voor de energietransitie zijn nieuwe ideeën, doelen en visies geformuleerd. Zij vinden hun weg via beleidsimplementatie in de praktijk. Deze nieuwe praktijken vinden plaats naast de bestaande praktijken en oude prestatiemetingen. Het doel van de interviews is het vastleggen van het publieke doel energietransitie versus efficiëntie en het spanningsveld tussen dezen als het gaat om de activiteiten bij netbeheerders.

Zoals eerder genoemd staat in dit onderzoek de volgende onderzoeksvraag centraal:

Hoe gaan managers van netbeheerders om met het nastreven van de energietransitie in een op efficiëntie gerichte omgeving?

21 Om te kunnen beantwoorden hoe managers bij netbeheerders de energietransitie nastreven in een op efficiëntie gerichte omgeving zal gebruikgemaakt worden van het model van Steenhuisen (2009b). In dit model zijn copingmechanismen voor publieke managers benoemd en aan de hand van dit model kan bepaald worden welke methoden gebruikt worden om een richting te geven aan de botsende waarden. Aan de hand van deze strakke onderstaande definities kunnen verschillende mechanismen onderscheiden worden.

Copingmechanisme Definitie

Decoupling De conflicterende waarden in verschillende domeinen bedienen, conflict wordt hierdoor vermeden.

Consistente omgeving Zoeken van een omgeving met minder inconsistentie, of het creëren van gedeelde waarden door verbintenis met andere partijen binnen de sector.

Mythevorming Creëren van beeld: onbaatzuchtige bedrijfsvoering of volledige rationaliteit.

Tweeledige legitimiteit Ontkoppelen van praten en actie; bij praten worden contextgebonden problemen genegeerd; actie negeert de implicaties van tegenstrijdige overtuigingen.

Grensbewakers Innemen van een positie waarin twee strijdende ideeën of systemen het minst conflicterend zijn.

Meerdere identiteiten Aannemen van meerdere beroepsmatige identiteiten, gevormd naar de omgeving of gewenste situatie.

Depolitisering Het onderwerp onttrekken aan het politieke debat.

Lexicografie Handelen naar een oplossing of optie waarin het realiseren van één waarde centraal staat en andere waarden te negeren.

Firewalls Conflicterende waarden verdelen over verschillende ‘locaties’ in organisatie of het systeem.

Casuïstiek Case-by-casebenadering, in iedere case nieuwe beoordeling van belangrijke waarden.

Cycling Het ‘ontkoppelen’ van conflicterende waarden en verschillende waarden op verschillende tijdsmomenten bedienen.

Minimale aandacht besteden aan waarden Een minimale focus op eventuele waarden en waardenconflicten.

Coupling Koppelen van conflicterende waarden.

Hybridisatie Het uitvoeren van twee praktijken of vormen van beleid met afwijkende onderliggende waarden.

Incrementalisme Het uitvoeren van een getrapte verandering, zodat het systeem verlicht wordt. Hierbij kan de behoefte aan verandering bediend worden, maar kan vermeden worden om een allesomvattende oplossing te bewerkstelligen.

Bias Het prefereren van één waarde door gebruik te maken van dominante discoursen.

Tabel 1 Definities van copingmechanismen

3.3 Casestudie

Om een antwoord te kunnen formuleren op de onderzoeksvraag wordt gebruikgemaakt van een kwalitatieve casestudie. Deze methode maakt het mogelijk om de waarden te onderzoeken in de natuurlijke setting (Benbasat et al, 1987). Zoals eerder aangegeven krijgen publieke waarden en de daarbij behorende copingstrategieën voor publieke managers een specifieke invulling per

22 beleidsdomein. Het onderzoeken van deze copingstrategieën in de natuurlijke setting is daardoor van groot belang. De resultaten van dit onderzoek vormen een basis voor latere onderzoeken naar hetzelfde verschijnsel, zij het in andere omgevingen.

Zoals Boeije (2014, p.27) stelt kan met kwalitatief onderzoek ‘nadruk op betekenissen, ervaringen en gezichtspunten van alle betrokken’ worden weergegeven. De betekenissen die blootgelegd kunnen worden dienen in hun context beschouwd te worden en er kan verdieping worden gegeven in de beschrijvingen van de ervaringen. Ten tweede vormen netbeheerders een unieke soort organisaties. Ze hebben uitzonderlijke eigenschappen qua publieke waarden en verwachtingen vanuit de politiek. Door middel van kwalitatief onderzoek kunnen de kenmerken en de cultuur van de organisatie uitgediept worden. Ten derde zijn de beleidsomgeving en maatschappelijke verwachtingen rondom netbeheerders complex en onderhevig aan grote veranderingen.

3.4 Caseselectie

De focus in dit onderzoek ligt op de ontwikkeling van initiatieven op het gebied van duurzame energie, omdat hier de onzekerheden om te investeren het grootst zijn en daarmee de NPM-waarden het sterkst uitgedaagd worden. Op ieder niveau speelt een andere interpretatie en mix van de publieke waarden en belangen. Op nationaal niveau speelt betaalbaarheid een grotere rol, terwijl duurzaamheid meer op een publiekelijk niveau belangrijk wordt geacht. Op regionaal en lokaal niveau ontstaan aan de lopende band visies, claims of wensen ten aanzien van de ontwikkeling rond duurzame initiatieven (van Bueren & Steenhuisen, 2013).

Nederland kent in totaal 310.000 kilometer elektriciteitsleiding verdeeld over negen netbeheerders. Voor de caseselectie is het relevant om in acht te nemen dat de taken van acht netbeheerders in Nederland exact hetzelfde zijn. Voor één netbeheerder, namelijk TenneT, zijn de werkzaamheden anders. TenneT faciliteert in Nederland het landelijke hoogspanningsnetwerk. Voor de caseselectie vormde een praktische redenen de basis voor de caseselctie, namelijk welke netbeheerders bereid waren om mee te werken aan het onderzoek.

Om waardevolle respondenten te verkrijgen werd als voorwaarde gesteld dat binnen de netbeheerders effecten aanwezig moeten zijn van het politieke en publieke debat rondom groene energie-initiatieven. In combinatie met de institutionele verandering zijn deze debatten van groot belang voor de dienstverlening van de netbeheerders. Deze debatten leiden ertoe dat er continu een proces is van herontwikkeling van publieke waarden, de mogelijke verwachtingen van de organisatie en nieuwe methoden van interventie (Veeneman et al. 2009).

23

Tabel 1. Karakteristieken van case

Alliander Enexis

Product Aanleg en onderhoud van

infrastructuur voor energietransport

Aanleg en onderhoud van

infrastructuur voor energietransport

Verzorgingsgebied Midden- & Noord-Nederland Noord-& Zuid-Nederland

Afnemers Alle aangeslotenen op het

elektriciteitsnetwerk

Alle aangeslotenen op het elektriciteitsnetwerk

3.5 Dataverzameling

In het onderzoek wordt gebruikgemaakt van een kwalitatieve onderzoeksmethode, omdat in het handelen van de bestuurders en managers bij netbeheerders een spanningsveld aanwezig is waarin zowel ethische als praktische overwegingen opgesloten zitten. Diepte-interviews maken het mogelijk om door te vragen als nieuwe informatie aan het licht komt om zo tot een beter begrip te komen over de context van en motivaties voor het handelen. Deze interviews vormen een ‘gespreksvorm waarin een persoon vragen stelt over gedragingen, opvattingen, houdingen en ervaringen ten aanzien van bepaalde sociale verschijnselen, aan een of meerdere anderen, die zich voornamelijk beperken tot het geven van antwoorden op die vragen’ (Maso, 1987, p.63). Deze interviews bieden participanten de mogelijkheid om hun verhaal te vertellen. Zoals Hesse-Biber & Leaver stellen, kan in interviews kennis worden overgedragen en een bepaald perspectief verduidelijkt worden (2006).

In totaal zijn zeven semi-gestructureerde interviews afgenomen. Deze interviews duurden minimaal 40 minuten en zijn afgenomen in de vestigingen van de netbeheerders. De interviews kenden een algemene introductie over het onderzoek en het doel van het interview. Vervolgens werd toestemming gevraagd om het interview op te nemen waarbij werd vermeld dat gebruikte citaten anoniem verwerkt zouden worden. De interviews kenden een aantal mogelijke gevaren, namelijk het gemak waarin voorbijgegaan kan worden aan de mogelijke trade-offs in de dagelijkse bezigheden. Tijdens de interviews werd ruimte gegeven om bij de trade-offs stil te staan.

De interviews hebben dezelfde opzet, waarbij voorafgaand aan de interviews vier vragen zijn gestuurd. Alle vragen die gesteld werden in het interview konden herleid worden tot diezelfde vier vragen, namelijk:

Welke doelstellingen rondom het spanningsveld van efficiëntie/lage kostprijs en de energietransitie, zijn het belangrijkst om te bereiken in uw dagelijks werk? Hoe probeert u deze doelstellingen rondom het spanningsveld van

efficiëntie/lage kostprijs en de energietransitie in de dagelijkse praktijk te bereiken?

24 Wordt u bij het bereiken van deze doelstellingen geconfronteerd met

complicaties?

Hoe gaat u om met deze complicaties of hoe lost u dat op?

Uit eerder onderzoek naar trade-offs blijkt dat het direct ernaar vragen niet het gewenste resultaat geeft. Om de trade-off tussen waarden te kunnen benaderen werden eerst vragen gesteld over de dagelijkse activiteiten. Hierop volgde een uitdieping over de achterliggende redenen waarom deze werkzaamheden gedaan moeten worden. De antwoorden op deze vraag geven weer wat de attitudes van de respondenten zijn. Tijdens de interviews gaven de antwoorden van respondenten nieuwe inzichten en werd de basis voor nieuwe vragen gevormd. Dit leidde tot een verdieping van de opvolgende interviews en tot een beter inzicht in de processen binnen de organisaties.

3.6 Selectie van respondenten

De werkzaamheden van netbeheerders omvatten veel verschillende taken. Voor dit onderzoek is enkel het snijvlak tussen de ontwikkeling van duurzame projecten of ideeën en de prestatiemeting van efficiëntie van belang. Op dit snijvlak vindt de operationalisatie van de belangrijke waarden plaats en proberen de managers richting te geven aan een eventueel spanningsveld.

Voor de selectie van de respondenten zijn twee criteria opgesteld. Ten eerste moet de respondent betrokkenheid hebben bij het faciliteren van nieuwe energie-initiatieven. Ten tweede moet er een vorm van prestatiemeting aanwezig zijn in zijn of haar werkzaamheden, bijvoorbeeld budgettering of richtlijnen over wat de maximale prijs mag zijn van een bepaalde handeling ten behoeve van de infrastructuur.

Door gebruik te maken van snowball sampling, dat een vorm is van non-probability samping (Bryman, 2008, p.699), worden relevante respondenten voor dit onderzoek geselecteerd. Voor het benaderen van respondenten voor dit onderzoek werd een beroep gedaan op de persvertegenwoordigers van de organisaties. Bij het kenbaar maken van de intenties van dit onderzoek werd vaak doorverwezen naar managers op het middenniveau.

Omdat een relevant steekproefkader ontbreekt kan met behulp van deze onwillekeurige methode contact gelegd worden met respondenten. Via de eerst gelegde contacten wordt gepoogd in contact te komen met andere relevante managers. Het nadeel van deze methode is de onwaarschijnlijkheid dat de geselecteerde respondenten een representatief beeld kunnen geven voor de gehele netbeheersector. Ook is de mogelijkheid tot generaliseren beperkt (Bryman, 2008, p.415). Het grote voordeel van deze sampletechniek is dat vastgesteld kan worden of er voldoende data verzameld is (Bryman, 2008, p.460).

25

Tabel 2 Karateristieken van respondenten

Alliander Enexis Manager innovatie: 2 Manager klantbeheer: 3 Manager assetmanagement: 1 Manager klantbeheer: 1 3.7 Analyse

Bij de analyse van de woordelijk uitgeschreven interviews is gekeken naar patronen en

terugkerende thema’s. Zoals benoemd in de theorie van Boeije zal er een constante vergelijking plaatsvinden, waarbij dataverzameling en data-analyse worden afgewisseld (2014, p.108). In dit onderzoek is gebruikgemaakt van het coderen van de interviews. Dit houdt in dat specifieke elementen in de interviews een code toegewezen kregen die behoort tot een van de

copingmechanismen. Het resultaat van dit coderen werd opnieuw bekeken en beoordeeld. Bij deze beoordeling werd vastgesteld of bepaalde codes onderling verbinding hebben en of er een mogelijk patroon binnen de code zelf is. Tot slot werd bepaald hoe de resultaten met bepaalde codes zich verhouden tot de theorie behorend bij die code.

3.8 Generaliseerbaarheid en validiteit

Een kwalitatieve casestudy staat bekend om de beperkte mogelijkheid tot generaliseren. Het beperkt aantal respondenten en het vergaren van contextgebonden data uit de diepte-interviews maken de mogelijkheid tot generaliseren over vergelijkbare cases beperkt. Deze beperking in acht nemend, kan gesteld worden dat er toch tot op zekere hoogte gegeneraliseerd kan worden. De werkomgeving van de netbeheerders in Nederland is onderhevig aan dezelfde sterke wetgeving, waardoor een generalisering in grote mate mogelijk is.

Hoewel dus de hierboven gestelde mogelijkheid tot generaliseren aanwezig is, vormt dat niet het doel van dit onderzoek. De nadruk ligt op het ontdekken van patronen en terugkerende thema’s om de mechanismen in het handelen van publieke managers bloot te leggen en te begrijpen.

Het tweede zwakke punt van een kwalitatieve casestudy is de mate van onafhankelijkheid van de onderzoeker. Tijdens de dataverzameling en analyse kunnen de subjectiviteit van de onderzoeker een rol spelen. Om deze subjectiviteit van beperkte invloed te laten zijn, zijn alle interviews opgenomen en woordelijk uitgewerkt.

26

4. Resultaten

4.1 Introductie

In dit hoofdstuk zullen de resultaten van de casestudie over de gebruikte copingmechanismen door managers bij netbeheerders uiteengezet. Voordat de resultaten over de copingmechanismen besproken worden, zal de context die verkregen is uit de data benoemd worden. Vervolgens zullen alle copingmechanismen en de bijbehorende bevindingen besproken worden.

4.2 In het werkveld: het spanningsveld

Bij de analyse van de data bleef één element terugkeren, namelijk de relatie tussen de netbeheerders en regelgever Ministerie van Economische Zaken. Dit terugkerende thema heeft een dermate grote invloed op het handelen van managers bij netbeheerders, dat er een apart hoofdstuk is ingeruimd over dit onderwerp. In deze relatie proberen managers zowel de voortgang van de energietransitie als de bestaande efficiëntie-ideeën te bedienen. De relatie is onder te verdelen in drie elementen, namelijk functie, prikkels en richting voor de toekomst. Met behulp van dit hoofdstuk kunnen de resultaten van de copingmechanismen in de juiste context gezien worden.

Een groot gedeelte van het functioneren van netbeheerders wordt afgestemd op de wettelijke kaders voor hun functioneren. De onderlinge relatie tussen de autoriteit en de netbeheerders blijkt in belangrijke mate een denkkader te vormen voor managers, zoals ‘wij zeggen altijd, wij willen betrouwbaar, betaalbaar, duurzaam zijn tegen de laagste maatschappelijke kosten’ (P7,2016). Door een bijdrage te willen leveren aan de publieke waarde in de energietransitie moeten investeringen gedaan worden in infrastructuur. Investeringen waarvan de betrouwbaarheid en betaalbaarheid zich nog niet kunnen meten met de huidige infrastructuur. Dit biedt onzekerheid met het oog op het functioneren van de infrastructuur en de acceptatie van de investeringen in het beleid van de Autoriteit Consument en Markt.

In de kunstmatig gevormde markt worden netbeheerders onderling vergeleken. Aan de hand van een benchmarking worden slechter presterende netbeheerders in termen van efficiency en betrouwbaarheid gekort op hun inkomsten. Dit wettelijke kader biedt een basis voor mogelijke trade-offs in het dagelijks handelen van managers: ‘het kan toch niet zo zijn dat [noemt namen van concurrenten] heel veel betrouwbaarder zijn dan wij? Daar zit wel een sportieve competitie in. Je wilt de beste zijn!’ (P4, 2016).

Buiten het ervaren van een sportieve competitie worden netbeheerders economische geprikkeld om zo te presteren. Voor het bedienen van de energietransitie moeten worden geïnvesteerd in de infrastructuur terwijl de bestaande infrastructuur nog niet afgeschreven was, of dat de nieuwe investeringen niet op het huidige kwaliteits- of efficiency-niveau van de huidige infrastructuur presteren. ‘Uiteindelijk heeft één netbeheerder dat het goedkoopste gedaan, dan krijgt de rest een

27 korting op wat ze uitbetaald krijgen in de volgende jaren als gevolg van het niet bereiken van het kostenniveau. Als je dus heel erg veel doet aan innovatie, ben je de sjaak in die methodiek’ (P3, 2016). Om toch de energietransitie te bedienen worden ‘de huidige wettelijke kaders als hinderlijk’ ervaren en biedt ‘het huidige reguleringskader onvoldoende houvast om de klant te kunnen faciliteren’ (P5, 2016). Een innovatiemanager bij een grote netbeheerder omschreef dit spanningsveld als volgt: ‘Het grote probleem met de energietransitie is dat we te maken hebben met iets dat wezenlijk alles ter discussie stelt. Het zet de energiewereld echt op zijn kop. Het is volgens mij ontzettend moeilijk om regels en wetten te maken en die ook na te streven die ook daadwerkelijk de energietransitie verder helpen. [….] De ACM bestuurt ons op de achteruitkijkspiegel. Ze kijken wat je in het verleden hebt gerealiseerd en ze straffen je wel af als je het niet goed hebt gedaan. [….] Ik vind het altijd vervelend om allerlei regeltjes te hebben om ons af te straffen met het idee dat we anders altijd foute dingen doen. Laten we met z’n allen kijken hoe we dat in de toekomst met z’n allen kunnen gaan doen. Het is heel erg waarschijnlijk dat we over 5 jaar hele andere codes zullen hebben, dat kan niet anders in de

energietransitie’ (P4, 2016). Om

een richting te kunnen bepalen voor de toekomst treden innovatiemanagers, accountants, assetmanagers regelmatig buiten hun wettelijke kaders om de energietransitie te realiseren. Zo kunnen ‘in pilotprojecten nieuwe technieken getest worden’ (P6, 2016) en wordt geprobeerd om ‘wat meer ruimte te creëren, om net wat meer te kunnen doen, je wilt graag de kettingen waar je in zit net wat langer maken’

(P6, 2016). Deze

bovenstaande elementen vormen de dagelijkse invulling van managers aan het eerder benoemde spanningsveld tussen het nastreven van publieke waarden in een op efficiëntie gerichte omgeving. 4.3

Decoupling

In deze paragraaf zullen de resultaten over decoupling worden besproken. In decoupling wordt gepoogd om de conflicterende waarden in verschillende domeinen te bedienen, conflict wordt hierdoor vermeden. Dit kan plaatsvinden binnen verschillende domeinen, tijdsbestek of fysieke plaatsen. Er zullen elf mechanismen worden besproken, namelijk consistente omgeving, mythevorming, tweeledige legitimiteit, grensbewakers, meerdere identiteiten, depolitisering, lexicografie, firewalls, casuïstiek en cycling.

Consistente omgeving: De huidige omgeving van de netbeheerder kent veel technische, politieke

en maatschappelijke onzekerheden met het oog op de energietransie. Om richting te kunnen geven aan de energietransitie en de politieke verwachtingen, is het voor de netbeheerder noodzakelijk om een zeer constante werkomgeving te hebben. De investeringen die in 2016 gedaan worden zijn pas afgeschreven in 2056 en de investeringen zullen in dat jaar pas weer worden opgegraven en vervangen. Om te kunnen voldoen aan de wensen van nu en de toekomstige wensen proberen

28 managers actief de omgeving consistent te maken.

Technische en financiële onzekerheden vormen grote factoren in veel plannen voor de toekomst. Om inzicht te verkrijgen in deze onzekerheden wordt onderzoek gedaan door de netbeheerder om ‘voor onszelf te proberen een beter beeld voorgespiegeld te krijgen’ (P3, 2016). Door dit onderzoek weten netbeheerders ‘beter onze eigen vragen te beantwoorden en weten we veel beter wat er eigenlijk op ons afkomt’ (P3, 2016). Deze onderzoeken geven inzicht in wat de invloed van bepaalde keuzes zijn op de infrastructuur en er wordt gerichter geïnnoveerd ‘in de factoren met extreem grote invloed op het net’ (P3, 2016). Het uiteindelijke doel van het onderzoek en de verkregen inzichten is het optimaliseren van een stabiele situatie waarin een afwegingskader gecreëerd wordt voor ‘wanneer doe je dingen wel en wanneer doe je dingen niet?’ (P6, 2016).

Een andere mogelijkheid voor managers om de omgeving consistent te maken is om met de kennis die verkregen is uit onderzoek, eerder bij besluitvorming betrokken te willen zijn. Aan de hand van de verkregen informatie kunnen toekomstscenario’s gegeven worden aan de betrokken partijen. Ook kan in deze besluitvorming een optimale indeling voor de netbeheerder worden gecreëerd, door bijvoorbeeld het concentreren van nieuwe technieken in bepaalde gebieden in een wijk. Daarmee worden hoge investeringen door de gehele wijk voorkomen en een ‘stick to the plan’

worden gecreëerd (P7,2016). In dit mechanisme

wordt gepoogd om het efficiëntie- en het energietransitie-idee te ontkoppelen en de energietransitie te stabiliseren door onderzoek te doen en afspraken te maken met betrokken partijen. De energietransitie als publiek doel wordt daarmee ondergeschikt gesteld aan het efficiëntiedenken van het NPM-denken.

Grensbewakers: Bij grensbewaking als copingmechanisme wordt door managers een positie

ingenomen waarin twee strijdende ideeën of systemen zo worden gecombineerd dat zij het minst conflicterend zijn. Hierbij combineren zij externe controle en eerdere ervaringen. Voor managers is het uitvoeren van deze externe controle een belangrijke taak. Veel nieuwe voorstellen en pilots blijken vaak strijdend te zijn met de businesscase van de netbeheerder. Oorzaken hiervan kunnen zijn: de lengte van de terugverdientijd, onzekerheid voor de eigen infrastructuur of het doen van grote ongeplande uitgaven.

Een belangrijke bron voor grensbewaking komt voort uit de stakeholderstructuur van netbeheerders. Over de energietransitie wordt een maatschappelijke discussie gevoerd waarin veel partijen uit de publieke sector betrokken zijn. In deze discussie nemen gemeentes en provincies deel om een voortrekkersrol aan te nemen om de transitie te bespoedigen. Echter vormen diezelfde provincies en gemeentes ook de stakeholders van de netbeheerders en hebben zij belang bij een

29 hoge dividenduitkering verkregen uit de activiteiten van de netbeheerder (P6, 2016). Managers bij netbeheerders zijn hierdoor belast met het uitvoeren van een taak waarbij dezelfde tafelpartner twee identiteiten aanneemt en daarbij twee verschillende doelen nastreeft. Dit creëert een spanning binnen de organisatie van de netbeheerder omdat de verwachtingen van de twee verschillende

gedaantes sterk verschillen. Dit spanningsveld

wordt verder gecompliceerd voor de netbeheerder door een veel gebruikte hit-and-run strategie (P7,2016). Bij deze strategie wordt door gemeentes, provincies en projectontwikkelaars verwacht dat bijvoorbeeld een energieneutrale wijk snel gerealiseerd moet worden, ondanks dat de risico’s op lange termijn enorm zijn. ‘En als dat dan ook nog gespaard gaat met enorme investeringen aan onze kant en onzekerheid voor de bewoners [bijvoorbeeld afhankelijkheid van elektriciteitsprijs op lange termijn], dan hebben wij toch het gevoel dat wij in een vroeg stadium moeten waarschuwen’ (P7, 2016). In deze cases proberen de managers de beide systemen te combineren, maar op een manier die zij verstandig achten. Hierbij wordt gebruikgemaakt van de professionele ervaringen en kunnen zij overzien wat de impact kan zijn van deze keuzes. Doordat managers kunnen adviseren en zij de mogelijkheid hebben om de grenzen te bepalen van wat redelijk wordt geacht, kan controle gevoerd worden over de gemaakte keuzes. Daardoor kunnen managers de belangen van de stakeholder bedienen door de investeringen te beperken en de klant niet opzadelen met hoge energiekosten.

In dit mechanisme wordt gepoogd door het innemen van een positie als grensbewaker, het conflict tussen strijdende ideeën van dividend uitkeren en het doen van hoge investeringen ten gunste van de energietransitie, te ontkoppelen. De bestaande infrastructuur geeft de managers een remmende factor om maximaal te kunnen inzetten op de energietransitie, echter kunnen de managers ook gezien worden als poortwachters die de reële oplossingen maximaal moeten laten verlopen. Door kennis te hebben van de wensen van zowel de stakeholder als de faciliterende partij kan de beste oplossing gevonden worden om de

energietransitie te bedienen.

Mythevorming: Een vaak gebruikt mechanisme door managers om richting te kunnen geven aan

het efficiëntie- of energietransitiespanningsveld. De managers lopen regelmatig tegen de wettelijk vastgestelde barrières aan van de werkzaamheden die uitgevoerd mogen worden. Daarmee wordt de mogelijke invloed op de energietransitie in de ogen van de managers beperkt (P3,P5,P7, 2016). Om toch een richting te kunnen geven, wordt gebruikgemaakt van een mythe waarin een belangeloze netbeheerder wordt gecreëerd, waardoor voldaan kan worden aan de wettelijke taakbeschrijving van de netbeheerder. Een voorbeeld hiervan is ‘in samenspraak met andere