Conclusie

Na een analyse van het beleid omtrent het reduceren, hergebruiken, recyclen en herwinnen van grondstoffen en afval kan geconcludeerd worden dat de gemeente Amsterdam actief bezig is met het deze elementen. De vraag is echter of beleid momenteel (en in de toekomst) doeltreffend is. De nadruk van beleid ligt sterk op het behalen van hoofddoel van het afvalplan: het scheidingspercentage dat wordt opgelegd door de nationale overheid. Gebleken is dat dit scheidingspercentage moeilijk te halen is en waarschijnlijk losgelaten gaat worden.

39 De redenen waarom huidig afvalbeleid niet voldoende aanslaat zijn niet helder. Volgens een van de respondenten ziet de gemeente de noodzaak van het reduceren van afval niet, terwijl dit wel essentieel is. Het scheidingspercentage lijkt hierin een rol te spelen aangezien het beïnvloeden van de burger kost veel tijd en mankracht en draagt niet direct bij aan het scheidingspercentage (het hoofddoel van het afvalplan). Dit heeft als gevolg dat er momenteel sterker wordt ingezet op het recyclen en herwinnen van grondstoffen terwijl dat een lager rendement oplevert.

De verantwoordelijkheid wordt deels gelegd bij de burger, omdat bronscheiding de voorkeur heeft boven nascheiding en hier zit volgens een van de respondenten ook de crux. Echter wordt de burger niet ingelicht over het belang van het verminderen van afval of het scheiden ervan in de vorm van beleid ondanks dat de gemeente zelf verklaart dat het bronscheiden staat of valt bij de medewerking van Amsterdammers (Gemeente Amsterdam, 2016, p. 23).

In de quickscan van Tno, Circle Economy & Fabric, Circle Economy & Fabric (2015) werden de waarden van de organische afvalstroom en die van bouwafval het grootst geschat. Bouwafval komt echter niet terug in het afvalplan, wel op kleine schaal in lokale projecten. De organische afvalstroom wordt op het moment verwerkt door het te verbranden omdat het niet gescheiden kan worden opgehaald, waardoor het niet kan worden vergist. Dit is in strijd met het feit dat de gemeente zelf (in het afvalplan) wel herkent dat gescheiden afvalstromen minder kosten met zich meebrengen dan het samen verwerken van het restafval.

Ten slotte is plastic een afvalstroom die amper terugkomt in afvalbeleid. Het maakt onderdeel uit van PMD en kan niet gescheiden worden ingeleverd wat leidt tot hogere kosten doordat er bij PMD nascheiding plaats moet vinden. Deze nascheiding kan het AEB niet zelf doen op het moment, de plastic scheidingsmachine in Amsterdam werkt momenteel niet (zie 5.5.5) en daarom moet het vervoerd worden naar een andere afvalverwerker.

5.5 Barrières

Uit het vorige hoofdstuk is gebleken het beleid van de gemeente in de afgelopen jaren niet volledig het gewenste resultaat heeft kunnen opleveren. Hieraan liggen verschillende soorten barrières ten grondslag. Vanuit de literatuur zijn de barrières die ontstaan bij een transitie naar een circulaire economie en afvalverwerking onder te verdelen en vier soorten categorieën:

 Culturele barrières

 Regelgevende barrières

40

 Technologische barrières

Uit dit onderzoeksresultaten van dit onderzoek, die worden besproken in aankomend stuk, is gebleken dat hier een barrière aan toe te voegen is. Besloten is om ruimtelijke barrières apart te nemen omdat het niet onder te brengen is in een van de bestaande categorieën en deze barrière een van de belangrijkste barrières blijkt te zijn als het gaat om circulair- en afvalbeleid.

5.5.1 Regelgevende barrières

Barrières met betrekking tot regelgeving, ook wel bekend als institutionele barrières ontstaan ten gevolge van beleid, wetten en instituties (zie 3.2). Aan de hand van dit onderzoek is de meest genoemde regelgevende barrière het zeggenschap over bedrijfsafval. Momenteel heeft de gemeente Amsterdam geen zeggenschap over het bedrijfsafval behalve over afval van bedrijven die minder dan 400 liter afval per week produceren. Als dat het geval is wordt het afval tot huishoudelijk afval gerekend en wordt het verwerkt door de gemeente (Strategisch Adviseur Afvalketen). In de binnenstad wordt het afval dan, net als ander huishoudelijk afval, opgehaald; “de stad wordt zelf geconfronteerd met afval van bedrijven dat heel erg lijkt op

huishoudelijk afval” (Strategisch Adviseur Afval en Grondstoffen). In de andere stadsdelen kan

het afval gescheiden worden aangeboden in de ondergrondse afvalcontainers. Een bijkomend probleem hierbij is dat er geen prikkel is voor deze kleinere bedrijven om afval gescheiden in te leveren. Ze betalen bij het gescheiden inleveren van afval evenveel als wanneer ze dat niet doen, wat ook geldt voor huishoudens. “Het zou mooi zijn als je er wat van merkt als je minder

restafval biedt maar de prijs blijft hetzelfde” (Adviseur Bedrijfsafval).

Bij de grotere bedrijven is die prikkel er vaak wel “omdat die commerciële inzamelaars het afval

verwerken en bieden gedifferentieerde prijzen voor verschillende soorten afval en dus grondstoffen” (Adviseur Bedrijfsafval). Echter kan de gemeente niet beïnvloeden door welke

partij het afval van bedrijven wordt opgehaald wat weer zorgt voor een ruimtelijke barrière (zie 5.5.2). De gemeente kan wel restricties bieden op de ophaaltijden van bedrijfsafval in de binnenstad met een ander probleem ter gevolg: “We hebben binnen de afvalstoffenverordening

uitvoeringsbesluiten per gebied (stadsdelen) en dan zeggen we dat het afval tussen 06:00 en 09:00 mag worden aangeboden in de ochtend maar dan moeten de inzamelaars het ook in die tijd ophalen. Als het na 09:00 uur niet opgehaald is moeten de ondernemers zelf hun afval mee naar binnen nemen en moeten de inzamelaars aanbellen om het toch op te halen en dat gebeurt niet. En wij hebben niet genoeg capaciteit om dit te handhaven. Want het wordt op zo'n grote schaal op voeten getreden, dat is dweilen met de kraan open” (Adviseur Bedrijfsafval).

41 De oorzaak van dit probleem ligt op nationale schaal doordat Nederland de term ‘stedelijk afval’ niet kent, waarbij huishoudelijk en bedrijfsafval samen een afvalstroom vormen waardoor de lokale overheid zeggenschap heeft over al het afval. Om dit te veranderen wordt er actie ondernomen: “We voeren in Den Haag ook een stevige lobby als gemeente Amsterdam

om de definitie van stedelijk afval op tafel te krijgen” (Adviseur Bedrijfsafval). Tot dusver is het

echter niet de verantwoordelijk van de gemeente Amsterdam om bedrijfsafval op te halen, “De

gemeente moet vaak lijdzaam toezien” (Adviseur Bedrijfsafval). Daarnaast is de gemeente

gebonden aan samenwerking met het AEB. Hierdoor wordt marktwerking beperkt en ook de keuze van de gemeente in verschillende soorten van afvalverwerking. “Amsterdam gives waste

to AEB, AEB has the contract to take it and to make something of it. So once that contract will stop the city of Amsterdam in theory would be free to do other stuff with other companies”

(Expert Circulaire Economie).

Een andere barrière ligt in de organisatiestructuur van de gemeente. Als het gaat om gebiedsontwikkeling, wat ook het geval is in het Koppelkansenproject vindt er idealiter samenwerking plaats tussen verschillende organisatiegroepen binnen de gemeente. “Het is

zaak dat die gebiedsontwikkelaar tijdig de (…) uitvoeringsorganisatie of de beleidsorganisatie erbij betrekken” (Consultant). Omdat deze partijen (ontwikkeling en uitvoering) niet direct

met elkaar samenwerken moet dit contact bewust geïnitieerd worden. Dit kan bijvoorbeeld worden gedaan door een overleg op te zetten, wat in verleden is gebeurd in de herontwikkeling van Sloterdijk (Consultant). Door ruim voordat de gebiedsontwikkeling plaats gaat vinden een overleg stimuleren tussen bijvoorbeeld Afval & Grondstoffen en Grond & Ontwikkeling kan er vooraf al nagedacht worden over de ruimtelijke invulling van bijvoorbeeld afvalbeleid. “Je moet

er dan wel op tijd bij zijn en dat vereist goede samenwerking tussen beide partijen” (Consultant).

5.5.2 Ruimtelijke barrières

Het ontwerpen en implementeren van circulair- en afvalbeleid leidt onvermijdelijk tot ruimtelijke barrières. De reden hiervoor is vooral het gebrek aan ruimte in de stad. Zou er sprake zijn van een oneindige ruimte dan zouden veel van de barrières die gevonden zijn in dit onderzoek niet van toepassing zijn. Grond in de gemeente is schaars en duur; de stad is ‘grond heet’ (Consultant). De barrières met betrekking tot (openbare) ruimte zijn onder te verdelen in enkele soorten; op de bovengrond, in de ondergrond en in gebouwen.

Doordat de gemeente geen zeggenschap heeft over de afvalverwerking van bedrijven die meer dan 400 liter afval per week aanbieden ontstaat er een gebrek aan ruimte op de bovengrond.

42

“Er zijn zoveel commerciële partijen actief in de stad dat het in de praktijk kan leiden dat in één straat meerdere inzamelactiviteiten plaatsvinden voor hetzelfde soort afval” (Adviseur

Bedrijfsafval), hierdoor “ontstaat er drukte in de stad” (Strategisch Adviseur Afval en Grondstoffen). Naast congestie zorgt de ongewenste drukte ook voor verslechterde verkeersveiligheid en mobiliteit naast meer uitstoot (Adviseur Bedrijfsafval, Technisch Manager). Daarnaast kost het implementeren van afvalverwerking van huishoudelijk afval op de bovengrond ook ruimte. “Je wilt zoveel functies per vierkante meter (…) waardoor je beperkte

ruimte hebt voor je afvalinzameling” (Consultant). “Er is eigenlijk geen ruimte, het past niet in de straat” (Projectmanager, respondent doelt op het plaatsen van meer ondergrondse

afvalcontainers). Meer containers zorgen ook voor een ongewenst straatbeeld (Projectmanager).

Doordat de ruimte op de bovengrond beperkt is wil de gemeente liever dat afval binnenshuis gescheiden wordt (Consultant). Rolcontainers in appartementencomplexen passen niet (Projectmanager) en daarom wordt er gekeken naar andere opties. Een voorbeeld is om perscontainers in de parkeergarages te plaatsen; “daar gooi je als inwoner je afval in (…) zodat je

er op straat niks van ziet” (Consultant). Deze perscontainers worden dan met vrachtwagens

opgehaald, dus er is nog steeds sprake van vervoersbewegingen. Echter past er in een perscontainer meer afval dan in een normale ondergrondse container.

Door de verplaatsing van afvalverwerking naar de ruimte onder gebouwen wordt er ruimte bespaard op de boven- en ondergrond door de afwezigheid van ondergrondse afvalcontainers (Architect 1, Architect 2). De plaatsing van perscontainers brengt wel kosten met zich mee (Consultant). De vraag is daarnaast of er genoeg ruimte is in de ondergrond om parkeergarages aan te kunnen leggen. Hetzelfde probleem doet zich voor bij het aanleggen van een ondergronds afvaltransport, ook wel bekend als een OAT. Een OAT is een systeem van buizen wat afval kan transporteren naar een nabijgelegen scheidingsfabriek (Strategisch Adviseur Afval en Grondstoffen, Consultant). Hiervoor is echter aanzienlijk veel ruimte nodig in de ondergrond, terwijl deze geen capaciteit meer biedt (Projectmanager, Technisch Manager). In de casus Amstelstad werd door een van de betrokken partijen (Liander) ontdekt dat door het gebrek aan ruimte in de ondergrond een kabeltracé van met een oorspronkelijke lengte van een kilometer drie kilometer moest worden omgelegd (Technisch Manager).

Ten slotte leiden alle hierboven beschreven vormen van herstructurering tot verslechterde mobiliteit omdat je straten moet openbreken terwijl “je gewoon de hoofdnetten in gebruik wil

43

bermen met nieuwe tracés” (Technisch Manager). Daarnaast leidt herstructurering vanuit

circulair oogpunt tot een extra vraag naar ruimte (Consultant); “The building materials have to

be stored before they can be used again” (Architect 1, Architect 2). Er is niet altijd een directe

andere bestemming wanneer er bouw- of sloopafval vrijkomt, dus ontstaat er de noodzaak voor een soort hub (Consultant) waar bouwmaterialen kunnen worden opgeslagen.

5.5.3 Markt barrières

Onder markt- en financiële barrières worden barrières verstaan die te maken hebben met marktwerking, hoge investeringskosten, productiekosten of gebrek aan subsidies (de Jesus & Mendonca, 2018). Markt barrières werden door vijf van de tien geïnterviewde herkend. Op het gebied van bedrijfsafval leidt het feit dat de gemeente geen zeggenschap heeft over deze afvalstroom (barrière in regelgeving) tot een afhankelijkheid van de markt. Dit is niet gewenst omdat de markt niet altijd de mogelijkheden biedt waar de gemeente naar op zoek is, wat wordt gezien als marktfalen (Adviseur Bedrijfsafval). Door deze afhankelijk hebben de marktpartijen veel macht, naast het feit dat ze niet aan gemeentelijke eisen hoeven te voldoen wanneer ze onderhandelen met bedrijven over afvalverwerking hebben ze macht in de vorm van infrastructuur. “It's the power they have in terms of infrastructure. They own the tracks, they

know where to get the stuff, they own the container data and basically they're really owning the waste streams. So the city needs to reduce that and find also an alternative way to organize those waste streams” (Expert Circulaire Economie).

Als het gaat om huishoudelijk afval is het tegenovergestelde van toepassing. De gemeente heeft een contract met het AEB en zij mogen dan ook als enige huishoudelijk en klein bedrijfsafval inzamelen. Wanneer dit contract verloopt heeft de gemeente pas de mogelijkheid om met andere partijen in zee te gaan: “this is basically a liberalisation of the market” (Expert Circulaire Economie). Door bovenstaande ontwikkelingen ontstaat er een gebrek aan daadkracht bij de gemeente: “There is a mismatch between the municipalities jurisdictional power which is the

region in the cities and the scale of this market” (Expert Circulaire Economie). De schaal waarop

afvalverwerking plaatsvindt is namelijk niet regionaal maar nationaal en zelfs internationaal.

Ten slotte hebben financiën een negatieve invloed op het ontwikkelen en implementeren van afval en circulair beleid in de gemeente Amsterdam. Sommige vormen van afvalverwerking die eerder werden besproken vergen een grotere financiële investering dan het huidige systeem. In mindere maten is dat het realiseren van perscontainers, deze zijn duurder dan ondergrondse

44 afvalcontainers maar maken scheiden makkelijker en ophalen goedkoper (Consultant). In meerdere maten is dat de implementering van een OAT. Een ondergrondse manier van afval transporteren vergt een grote financiële investering, welke gebiedontwikkelaars soms als overbodig beschouwen. “Hierdoor heb je wel bijvoorbeeld een hele goeie infrastructuur staan

waardoor afvalscheiding omhooggaat en dat is natuurlijk het belang van de afvalclub binnen Amsterdam” (Consultant). De kosten van deze investeringen moeten worden opgevangen door

de gemeente en worden vaak betaald door geld wat komt uit de afvalstoffenheffing (Consultant), deze mag echter niet duurder worden (Strategisch Adviseur Afval en Grondstoffen). Een manier om dit probleem aan te pakken is om bedrijven te laten investeren in de aanleg, wat soms gebeurt (Consultant). Hierdoor verlies je wel een deel van je zeggenschap en zelfstandigheid. De vraag die blijft liggen is dus wat de gemeente extra wil investeren zodat “het onder de streep beter wordt?” (Technisch Manager).

5.5.4 Culturele barrières

Het veranderen van het huidige systeem van afvalverwerking en de transitie naar een circulaire economie vereist een andere manier van (onder andere) denken en handelen (Giezen, 2018). Dit kwam ook terug in eigen onderzoeksresultaten. Binnen de gemeente zelf is een cultuurverandering vereist in de zin dat het belang van een betere manier van afvalverwerking wordt gereflecteerd naar daadwerkelijke beleid in de ruimte. Afval en Grondstoffen heeft een ander belang dan Grond en Ontwikkeling. Het belang van afval en grondstoffen ligt bij het verhogen van het scheidingspercentage (Strategisch Adviseur Afvalketen), gebiedsontwikkeling richt zich vooral op het realiseren van zoveel mogelijk nieuwe woningen (Projectmanager). Deze visies moeten gecombineerd worden en dat vereist een cultuuromslag. Het koppelkansen project probeert hier invulling aan te geven (zie volgend hoofdstuk).

Deze noodzaak ligt ook bij de verantwoordelijkheden van de burger en de bedrijven. Zoals het afvalplan (Gemeente Amsterdam, 2016) aangeeft staat of valt het concept van bronscheiden bij de burger. Zij moet de noodzaak zien om afval te scheiden. Bij kleinere bedrijven is de prikkel om te scheiden laag, maar grotere bedrijven is de intentie om te scheiden “misschien meer

aanwezig (…), vanuit het goed doen voor de samenleving” (Adviseur Bedrijfsafval). Om deze

bewustwording te genereren is er een culturele campagne nodig “that makes people aware that waste is not garbage but is important material and they have to dispose it properly” (Expert Circulaire Economie). Het vereist input vanuit de samenleving, wat problemen overlevert (Strategisch Adviseur Afvalketen); “want scheiden is een gedoe”. Net als bij veel andere negatieve invloeden die onderdeel uitmaken van onze cultuur, zoals het consumeren van vlees

45 (slecht voor het milieu en dier) en roken, vergt het vanuit de consument een verandering die aandacht eist (Expert Circulaire Economie). Om bewoners meer betrokken te laten voelen bij het belang van afvalverwerking zet de gemeente in op kleine lokale projecten waaronder de eerdergenoemde wormenhotels en het belonen van inleveren van gescheiden afval in Amsterdam Noord. Een ander voorbeeld is het zoeken van containeradaptanten, waarin de gemeente opzoek gaat naar bewoners die zich verantwoordelijk willen stellen voor een ondergrondse afvalcontainer in hun buurt. Hierbij wordt verwacht dat zij in de gaten houden of de container niet verzadigd raakt met afval of kapot gaat en daarvoor staan ze in contact met de gemeente (Strategisch Adviseur Afval en Grondstoffen).

5.5.5 Technische barrières

Er werd op regionale en nationale schaal slechts één technische barrière ontdekt tijdens dit onderzoek en dat is het niet functioneren van de plastic scheidingsinstallatie van het AEB. Volgens een van de respondenten scheidt het AEB helemaal geen plastic, maar wordt dat gedaan door een andere verwerker (Adviseur Bedrijfsafval). Volgens een andere bron werkt de installatie momenteel niet naar behoren (Strategisch Adviseur Afval en Grondstoffen).

5.5.6 Conclusie

Concluderend kan gesteld worden dat er een verscheidenheid aan barrières zijn die invloed uitoefenen op het ontwikkelen en implementeren van afvalbeleid en beleid over circulaire economie. Ook hebben deze barrières invloed op elkaar (zie figuur 8), wat extra element van complexiteit toevoegt.

46 Bron: Eigen creatie, 2019.

Doordat de gemeente Amsterdam geen zeggenschap heeft over bedrijfsafval is zij afhankelijk van de markt. Bedrijven bepalen zelf door welke afvalverwerker hun afval wordt opgehaald (door middel van marktwerking). Hierdoor kan het zijn dat er lokaal overbelasting van wegen ontstaat doordat er in een enkele straat meerdere afvalverwerkingsbedrijven komen per dag. Verder zorgt het feit dat de gemeente Amsterdam een contract heeft met de AEB ervoor dat er geen marktwerking plaatsvindt als het gaat om afvalverwerking van huisafval. In het geval dat dit wel het geval zou zijn zou zouden prijzen van afvalverwerking en daarmee ook de afvalstoffenheffing kunnen veranderen.

5.6 Institutioneel werk

In de verschillende semigestructureerde interviews zijn vragen gesteld die gebaseerd zijn op negen elementen van institutioneel werk die te verdelen zijn in drie categorieën. In deze paragraaf worden de onderzoeksresultaten weergeven per vorm van institutioneel werk. ‘Advocacy’, ’Defining’ en ‘Vesting’ vormen samen de eerste categorie die gericht is op de politieke vormen van institutioneel werk in de zin dat deze acties ondernomen worden om rollen, regels, eigendomsrechten en grenzen die toegang tot materiele middelen beperken, vergroten of veranderen (Giezen, 2018). De tweede categorie bestaat uit ‘Constructing identities’, ‘Changing normative associations’ en ‘Changing normative networks’. Deze vormen van institutioneel werk hebben te maken met het beïnvloeden van normatieve gedachtegang

47 van instituties en actoren die deel uitmaken van deze instituties. De laatste categorie bestaat uit ‘Mimicry’, ‘Theorising’ en ‘Educating’ en omvatten de cognitieve aspecten van institutioneel werken. Ze benadrukken de manieren waarop actoren reflecteren op (veranderingen in) hun institutionele omgeving en daarnaast op hun rol en gebruiken in deze omgeving (Bergsma et al., 2017).

5.6.1 ‘Advocacy’

Het creëren van draagvlak om een transitie naar meer circulariteit te faciliteren is noodzakelijk, zeker aangezien de gemeente in 2050 volledig circulair wil zijn. Door de respondenten werd aangegeven dat de gemeente momenteel geen beleid kan implementeren als het gaat om bedrijfsafval (zie 5.6.3) maar hier brengen zij verandering in door de lobbyen in Den Haag; “dat ligt wel echt op nationaal niveau en daar zijn we ook druk aan het lobbyen” (Strategisch Adviseur Afval en Grondstoffen). Dezelfde respondent benadrukt ook dat er draagvlak is gecreëerd door het opstellen van de Quickscan Amsterdam Circulair (Tno, Circle Economy & Fabric, Circle Economy & Fabric, 2015. Het is voor het eerst dat een stad dit heeft gedaan en zo is Amsterdam trendsetter geweest in Nederland maar ook in Europa (volgens Strategisch Adviseur Afval en Grondstoffen). Een andere respondent, Strategisch Adviseur

In document Afval en circulariteit: de koppeling van oplossingen en ambities in Amsterdam (pagina 38-64)