H.2 THEORIE EN BELEID
2.3 Clusters en regio’s
Volgens Marshall (1920) vormen ondernemingen regionale industriële clusters om externe schaalvoordelen te behalen. Deze voordelen bestaan uit informatie overdracht (information spillovers), de beschikbaarheid van gespecialiseerde voorzieningen (non traded local inputs) en de beschikbaarheid van gespecialiseerd, geschoold personeel (local skilled labour pool). Ondernemingen in het cluster hebben een grotere kans op het ontvangen van nieuwe, belangrijke informatie, profiteren van de aanwezigheid van specialistische diensten en van de beschikbaarheid van deskundig personeel. Hierdoor hebben de ondernemingen in het cluster, en daar mee de regio, een concurrentievoordeel. Hoover (1948) onderscheidt drie redenen waarom ondernemingen clusters vormen. Door een sterke ruimtelijke concentratie ontstaan bij de interne schaalvoordelen voor de individuele ondernemingen. Zij kunnen makkelijker aan kapitaal en arbeidskrachten komen. Daarnaast vormen economies of localization, de door Marschall geschetste agglomeratievoordelen die ontstaan als gelijksoortige ondernemingen een reden voor het ontstaan van clusters. De
clustervorming wordt verder versterkt door economies of urbanisation, de voordelen die alle bedrijven hebben bij de aanwezigheid van een veelheid aan diensten en voorzieningen.
De Zweedse econoom Myrdal (1957) heeft de cumulatieve causatietheorie ontwikkeld. Hierin vormen gunstige productieomstandigheden en een goed investeringsklimaat de basis voor een toenemende ongelijkheid. In welvarende gebieden hebben de bedrijven een grotere afzetmarkt, waardoor schaalvoordelen ontstaan. Tevens zijn de arbeidskrachten beter opgeleid en zijn de mogelijkheden om te innoveren gunstiger. Capaciteitsuitbreiding in de welvarende regio’s trekt goed opgeleide arbeidskrachten uit de omgeving aan, waardoor de economische activiteiten verder worden geconcentreerd. Door de groei van welvarende regio ontstaan extra verzorgende functies en neemt het draagvlak voor collectieve voorzieningen zoals gezondheidszorg, openbaar vervoer en onderwijs toe.
De groeipooltheorie van Perroux (1950) is een combinatie van de exportbasis en de cumulatieve causatietheorie. Volgens Perroux begint de economische groei van een regio door de vestiging van een (stuwend) sleutelbedrijf of een universiteit. Deze sleutelbedrijven trekken nieuwe bedrijvigheid aan (toeleveranciers). Hierdoor stijgt de werkgelegenheid en profiteert het bestaande verzorgende bedrijfsleven. Tevens verbetert de vestiging van het sleutelbedrijf het imago van de regio, waardoor mogelijk nieuwe bedrijven worden aangetrokkene.
Volgens Porter (1990, 1998) blijkt dat ook in de nieuwe global economy, met haar snelle transport en communicatiemogelijkheden en beter toegankelijke, concurrentievoordelen vaak plaatsgebonden zijn door een concentratie van gespecialiseerde arbeid, kennis, instituties (universiteiten, andere kennisdragers of verspreiders), concurrenten, leveranciers, gerelateerde ondernemingen en klanten.
Porter ontwikkelde de competetive diamond (zie figuur 2.1). Als de gerelateerde ondernemingen geografische clusters vormen, nemen de interacties binnen de diamond toe. Competitie en kennisoverdracht binnen het cluster stimuleren innovatie. De omgeving erkent het belang van het cluster waardoor een gunstig investeringsklimaat ontstaat. De productiviteit stijgt door de innovaties en investeringen. Hierdoor verbetert de concurrentiepositie van het cluster. Het cluster genereert veel werkgelegenheid en kan hoge lonen betalen, waardoor ervaren en geschoolde werknemers worden aangetrokken.
Figuur 2.1 : Porters competetive diamond and sources of advantage
Krugman (1991) is de grondlegger van de nieuwe economische geografie (NEG). In de NEG modellen wordt, op basis van Marshall’s “eenvoudige” model, getracht een algemeen ruimtelijk model te ontwikkelen dat de agglomeratievorming beschrijft. Schaalvoordelen, locatiekeuze en de kosten van handel(sbelemmering) spelen hierin een belangrijke rol. In de wiskundige modellen is weinig plaats voor sociale factoren. In de modellen, waarin vaak geen sprake is van volledige mededinging, is de belangrijkste oorzaak van het ontstaan (en vergroten) van regionale ongelijkheid een veranderend marktpotentiaal en hieruit voortvloeiende schaalvoordelen. Kennis- c.q. technologieoverdracht is minder belangrijk. Agglomeraties ontstaan en worden groter door toegenomen omzet voor de tot de agglomeratie behorende ondernemingen, lagere transportkosten en de mobiliteit van productiefactoren. Hierdoor worden productiefactoren (arbeid/kapitaal) uit de omgeving getrokken waardoor de regionale ongelijkheid stijgt. Niet alle productiefactoren zijn mobiel. Deze tegenkracht beperkt de agglomeratievorming.
Het CPB (2005) heeft de effectiviteit van regionaal beleid op basis van de NEG onderzocht. Zij concludeert dat agglomeratievoordelen economische bedrijvigheid in kernregio’s vasthouden ondanks dat daar de lonen – en dus de productiekosten – hoger zijn. Op basis van de evenwichtsmodellen uit de Nieuwe
Economische Geografie wordt vastgesteld dat de Europese economische geografie adequaat beschreven kan worden als een netwerk van lokale en stabiele kern-periferie systemen. Hieruit volgt dat ongelijkheden tussen kernregio’s en hun periferie op een (sub)provinciaal niveau van regionale aggregatie moeilijk te verkleinen zijn omdat regionaal beleid gericht op periferieën in de regel onvoldoende is om de middelpuntzoekende marktkrachten teniet te doen. Bovendien, zelfs als dergelijk beleid invloed heeft, dan kan het onbedoeld nadelig uitpakken omdat op de lange duur vooral de kern bedrijvigheid naar zich toe trekt. Een nadruk van regionaal beleid op lokale agglomeraties is daarom wenselijk.
De kern van het Noordelijke regionale beleid is het wegwerken van de economische achterstand ten opzichte van de rest van Nederland. In feite betreft het vooral de economische achterstand die het Noorden heeft op de Randstad. De oorzaken van deze economische achterstand lijken vooral goed te worden verklaard door de cumulatieve causatietheorie van Myrdal. Door de lage bevolkings- en bedrijvendichtheid in het Noorden, hebben bedrijven in de Randstad een grotere afzetmarkt waardoor schaalvoordelen ontstaan. Hoger opgeleid personeel vertrekt uit het Noorden naar de Randstad omdat daar de kansen op passend werk groter zijn. Hierdoor wordt de groei van de Randstad versterkt, waardoor collectieve voorzieningen (zoals wegen en openbaar vervoer) extra lonend zijn in de Randstad. Extra investeringen in deze voorzieningen in de Randstad verbetert de concurrentiepositie van de Randstad, en verslechtert de positie van het Noorden. Het is dan ook wrang om te constateren dat vanuit het Fonds economische structuurversterking, dat wordt gevoed door de aardgasbaten, nagenoeg alle bijdragen ten goede komen aan West Nederland (zie figuur 2.2). In totaal gaat het om € 14 miljard aan toezeggingen tussen 1994 en 2005. Hiervan heeft € 11 miljard betrekking op infrastructuur, waaronder bijvoorbeeld de Betuwelijn en de HSL lijn. Natuurlijk gaat het bij dit type projecten ook om regionale economisch beleid. Zo dient de Betuwelijn de concurrentiepositie van de Rotterdamse haven te versterken in haar concurrentiestrijd met andere Europese havens. De FES-middelen dragen hiermee bij aan het vergroten van de regionale ongelijkheid in Nederland. De toekenningen vanuit het FES zijn ruwweg een 10-voud van de budgetten voor de structuurversterkende ISP- en Kompasprogramma’s in dezelfde periode.
Figuur 2.2 Verdeling FES-middelen over de 4 Nederlandse landsdelen.
Hoe reageert het Noorden op het agglomererende beleid van de nationale overheid. Het Kompasprogramma, dat diende te worden goedgekeurd door de nationale overheid is geënt op stimulering van de vijf noordelijke kernzones, met behoud van de leefbaarheid van het platteland. In 2 van de 5 kernzones, Emmen en de Eemsmond, is een sterke concentratie van industrie/chemie. De binnen het Kompas uitgevoerde directe investeringsondersteunende regelingen, de investeringspremieregeling en de loonkostenpremieregeling, staan enkel open voor stuwende ondernemingen. Vanuit deze regelingen is voor € 280 miljoen subsidie verleend. Dat is ruim 1/3e van de totaal verleende Kompassubsidies. Toerisme en nieuwe agrarische activiteiten moeten de leefbaarheid van het platteland behouden. Het Kompasprogramma is hiermee gebaseerd op de exportbasistheorie van Sombart en het industriële clustermodel van Marshall. Daarnaast sluit het basisprincipe, gerichte stimulering in kernzone’s, aan bij recent onderzoek (CPB 2005) op basis van NEG-modellen waarin wordt geconcludeerd dat een nadruk van regionaal beleid op lokale agglomeraties wenselijk is. De vraag is echter op welke schaal ‘lokaal’ geïnterpreteerd dient te worden. In Europa zie je op landelijk niveau een inhaalslag van nieuwe EG-lidstaten zoals Polen. De ongelijkheid tussen de agglomeraties en de periferie neemt echter toe. Groningen is op Noordelijk niveau de belangrijkste agglomeratie, maar op landelijk niveau onderdeel van de Noordelijke periferie. Het stimuleren van de lokale Nederlandse agglomeratie betekent in de praktijk dus vooral stimuleren van de Randstad, hetgeen met Pieken in de Delta, wordt benadrukt.
Uit het voorgaande blijkt dat de vestigingsplaats van ondernemingen van veel factoren afhankelijk is, waarvan een specifieke regio vaak slechts enkele bezit of kan beïnvloeden. Kan een regio een wezenlijke invloed uitoefenen op haar
economische groei of niet. Volgens de (neo)klassieke regionale groeitheorieën niet of nauwelijks. De traditionele (neo)klassieken gaan er van uit dat regionale verschillen uiteindelijk automatisch verdwijnen onder invloed van het prijs- en markt mechanisme. Dit zijn de zgn. convergentietheorieën (o.a. de comparatieve kostentheorie van Ricardo) waarbij door specialisatie, vrijhandel en de mobiliteit van productiefactoren op de lange termijn regionale groeiverschillen verdwijnen. Deze theorieën zijn niet realistisch omdat onder meer geen rekening wordt gehouden met andere marktvormen dan volledige mededinging, verschillen in technologische ontwikkelingen en bestaande handelsbelemmeringen. Tevens blijkt uit de praktijk dat bestaande verschillen tussen bijvoorbeeld Noord en Zuid Italie blijven of toenemen. Tegenover de convergentietheorieën staan de divergentietheorieën. Het Noordelijke regionale beleid is geënt op de divergentietheorieën, maar durft niet volledig te kiezen voor de kernregio’s en zet in op stimuleren van de kernzone’s met behoud van de economische functies van de periferie. Voor de continuering van regionaal beleid in Nederland is het voor het Noorden te hopen dat deze tweeslachtigheid ook in Den Haag wordt voortgezet. Anders eindigt het in Den Haag gevoerde regionale beleid voor de Noordelijke periferie binnen afzienbare tijd.