De koers van
het
“Kompas voor
het Noorden”
De uitvoering van het Kompasprogramma, theorie en praktijk
© R. Vlonk
Voorwoord
INLEIDING...4
H.1 DE GESCHIEDENIS EN TOEKOMST VAN HET REGIONAAL ECONOMISCH BELEID IN (NOORD)NEDERLAND ...7
1.1 Het ontstaan van regionaal beleid. ... 7
1.2 Van werkloosheidsbestrijding naar spreidingsbeleid... 10
1.3 De intensivering van het spreidingsbeleid ... 11
1.4 Start integraal spreidingsbeleid... 12
1.5 Het Kompas voor het Noorden... 15
1.6 Het nieuwe regionale beleid: Pieken in de Delta ... 18
1.7 Conclusie ... 21
H.2 THEORIE EN BELEID ...23
2.1 Klassieke locatietheorieën ... 24
2.2 Neoklassieke locatietheorieën ... 25
2.3 Clusters en regio’s ... 27
H.3 HET KOMPASPROGRAMMA EN DE ECONOMISCHE ONTWIKKELING IN HET NOORDEN ...33
3.1 Algemene ontwikkeling in het Noorden tussen 2000 en 2005 ... 34
3.1.1 Bevolking... 35
3.1.2 Werkgelegenheid ... 37
3.1.3 Werkloosheid ... 39
3.1.4 Het Noorden versus Nederland ... 40
3.2 Neerslag Kompasmiddelen ... 43
3.3 Kompassubsidies en ontwikkeling werkgelegenheid. ... 51
3.3.1. Ontwikkeling per kernzone... 51
3.3.2 Het gehele Noorden. ... 65
3.4 Conclusie ... 72
SAMENVATTING: ...73
Inleiding
In Nederland voert de landelijke overheid sinds de jaren 50 van de vorige eeuw gericht regionaal beleid. Noord-Nederland is vanaf de start van het regionaal beleid één van de gebieden waarop het regionaal beleid zich heeft gericht. Sinds 2000 wordt het economisch stimuleringsprogramma Het Kompas voor het
Noorden uitgevoerd. Dit programma is gebaseerd op het zgn. Langman akkoord
tussen het kabinet Kok en de drie Noordelijke provincies. Één van de belangrijkste uitgangspunten/doelstellingen van Het Kompas voor het Noorden is een gerichte stimulering in de economische kernzones van Noord-Nederland. In
Het Kompas voor het Noorden zijn vijf kernzones omschreven:
• de regio Roden/Leek-Groningen-Assen-Veendam-Winschoten • de regio Sneek-Heerenveen-Drachten (A7-zone Friesland) • het gebied Leeuwarden-Harlingen (Westergozone)
• de stedenband Meppel-Hoogeveen-Emmen-Coevorden (en Zwolle) • het Eemsmondgebied
Het Kompasprogramma wordt nu 6 jaren uitgevoerd. In deze scriptie zal worden onderzocht of:
• in de praktijk ook aan het uitgangspunt (stimuleren in kernzones) is vastgehouden. Dit betekent dat zal worden geanalyseerd waar de subsidiegelden zijn neergeslagen. Waar betekent zowel in welke gemeente als ook in welke sectoren;
• er een versnelde economische groei in de noordelijke kernzones zichtbaar is. Als belangrijkste parameter zal hierbij worden gekeken naar de werkgelegenheidsontwikkeling in de afzonderlijke gemeenten in Noord-Nederland. Ook hier zal eerst worden gekeken naar de totale werkgelegenheid en vervolgens, waar mogelijk, naar de sectorale verdeling. Tevens wordt de ontwikkeling van de werkloosheid onderzocht; • er een concentratie van wonen en werken plaats vindt in de economische
kernzones.
Het onderzoek toetst de volgende stelling:
Beperkingen van het onderzoek
In het kader van het Kompasprogramma worden tevens een aantal maatregelen uitgevoerd op het gebied van sociale zaken, werkgelegenheid en volkshuisvesting. In dit onderzoek worden enkel de centrale IPR en de projecten meegenomen waarbij de directe beslissingsbevoegdheid ligt bij het Samenwerkingsverband Noord-Nederland (SNN). Bij deze projecten zijn de bijbehorende kosten en financieringswijze duidelijk en beschikbaar. Het onderzoek richt zich hiermee op de projecten waarover het SNN in haar jaarverslagen rapporteert. Het is niet bij alle projecten mogelijk om eenduidig een toedeling te maken aan de gemeenten waarop zij betrekking hebben. Dit zijn projecten van algemeen belang voor Noord-Nederland. Deze projecten, waaraan € 95 miljoen subsidie is verleend, zijn in het onderzoek niet meegenomen. Dit is slechts een minderheid. Het onderzoek richt zich op de projecten waarbij wel duidelijk is in welke gemeente(n) zij spelen. Aan deze projecten is € 702 miljoen Kompassubsidie is verleend.
Het meten van het succes van een economisch stimuleringsprogramma is altijd een lastige zaak. De uitvoerder van het Kompasprogramma, het Samenwerkingsverband Noord-Nederland (SNN) berekent haar succes op basis van de gerapporteerde werkgelegenheidstoename door de uitvoerders van de individuele projecten die binnen het programma worden uitgevoerd. De cijfers worden gecorrigeerd vanwege mogelijke dubbeltellingen en het overschatten van de effecten, maar deze correcties blijven altijd arbitrair. In dit onderzoek is bewust niet getracht om een oordeel te geven over de effecten van individuele projecten.
Nog niet alle projecten waaraan in het kader van het Kompasprogramma gelden zijn toegekend zijn gerealiseerd. Tevens zijn bij de gerealiseerde projecten nog niet alle effecten tot wasdom gekomen. Een eenduidige toerekening van de effecten van het Kompasprogramma voor de gemeenten in Noord-Nederland is dan ook niet mogelijk. Het is niet de bedoeling van het onderzoek om aan te tonen wat de effecten van het Kompasprogramma per gemeente zijn. De onderzoeksvraag is kwalitatief en toetst of de gebieden waar de meeste Kompasmiddelen neerslaan daadwerkelijk de kernzones zijn en of dit ook de gebieden met een relatief hoge groei zijn. Er wordt niet getracht om het verband tussen beide te bewijzen.
De kernzones worden feitelijk niet afgebakend door gemeentegrenzen. Vanuit statistisch en pragmatisch oogpunt worden de kernzones vaak wel in gemeenten weergegeven. De kernzone gemeenten worden in het Kompasprogramma niet genoemd. Er is dan ook geen officiële lijst met kernzone gemeenten. Tussen het ministerie van Economische Zaken en het Samenwerkingsverband Noord-Nederland (SNN) bestaan ook interpretatieverschillen over welke gemeenten alle tot de kernzones kunnen worden gerekend. In het onderzoek wordt uitgegaan van de kernzone gemeenten zoals deze door het SNN worden genoemd in de vestigingsvariant van de decentrale investeringspremieregeling. Deze variant is van toepassing voor stuwende ondernemingen die een vestigings- dan wel een herstructureringsproject uitvoeren in de economische kernzones. Het betreft de navolgende gemeenten:
Appingedam, Assen, Bolsward, Coevorden, Delfzijl, Eemsmond, Emmen, Franekeradeel, Groningen, Haren, Harlingen, Heerenveen, Hoogeveen, Hoogezand-Sappemeer, Leek, Leeuwarden, Menaldumadeel, Menterwolde, Meppel, Noordenveld, Opsterland, Skarsterlân, Slochteren, Smallingerland, Sneek, Tynaarlo, Veendam en Winschoten.
Onderzoeksopzet
H.1 De geschiedenis en toekomst van het regionaal
economisch beleid in (Noord)Nederland
In Nederland is het regionaal economisch beleid kort na de tweede wereldoorlog ontstaan. Van Hoogstraten (1993) beschrijft een aantal beleidsperioden. Het betreft:
• de ontstaansperiode van regionaal beleid (1945-1951);
• van werkloosheidsbestrijding naar spreidingsbeleid (1950-1964);
• convergentie en meervormigheid (1964-1973), intensivering spreidingsbeleid;
• start integraal spreidingsbeleid (1973-1977).
1.1 Het ontstaan van regionaal beleid.
In de eerste jaren was het regionaal economisch beleid grotendeels ingebed in het industrialisatiebeleid. Dit beleid startte in 1949 met het verschijnen van de eerste (van in totaal acht) nota’s inzake de Industrialisatie van Nederland (MEZ 1949).
In de eerste industrialisatienota werden enkele zinnen gewijd aan de ruimtelijke vraagstukken die verbonden zijn met industrialisatie. Hierin stonden twee elementen centraal:
1. de ondernemer is geheel vrij in het kiezen van een vestigingsplaats omdat de keuze van veel invloed kan zijn op de bedrijfsresultaten;
2. een zekere regionale spreiding van de industriële activiteiten is gewenst vanwege;
a. de geringe mobiliteit van de arbeidskracht in bepaalde delen van het land;
b. het feit dat de sterkste bevolkingsaanwas op het platteland plaatsvindt en;
Het globale karakter van de industrialisatienota kreeg hiermee een ruimtelijke tegenhanger, doordat de in dit kader te nemen maatregelen indirect en voorwaardenscheppend dienden te zijn. De industrialisatienota kondigde de instelling aan van een ‘Vaste Commissie voor Regionale Vraagstukken van de Hoofdcommissie voor de Industrialisatie’. De taakomschrijving van de commissie was tweeledig:
1. het formuleren van richtlijnen voor het lokaliseren van gebieden welke in verband met de regionale spreiding van de industrie in aanmerking zouden komen voor overheidsondersteuning;
2. voorstellen doen voor de soort van maatregelen om de regionale spreiding te bevorderen.
Op 24 juli 1950 publiceerde de commissie haar rapport Landelijke Spreiding der
Industrialisatie door Regionale Concentratie. Hierin concludeerde de commissie
dat ‘een meer gedecentraliseerde industrialisatie waarbij ruimte wordt gelaten voor een verantwoorde ontwikkeling van de bestaande grote centra, de voorkeur verdient’. De commissie noemde nog geen plaatsen/gebieden. De voorgestelde maatregelen hadden onder meer betrekking op een goede infrastructuur, de beschikbaarstelling van industrieterreinen en het oprichten van industriegebouwen, extra woningbouw in de te industrialiseren kernen en scholing en omscholing van de arbeidskrachten. De minister nam het rapport integraal over. Bij de eerste concrete stappen in het regionaal beleid, het
Welvaartsplan Zuidoost Drenthe en de eerste acht ontwikkelingsplannen is veel
van het gedachtegoed van dit rapport terug te vinden.
Kort na het welvaartsplan Zuidoost Drenthe zijn 8 andere regionale ontwikkelingsplannen ontwikkeld. Het betrof pannen voor de gebieden Zuidwest Groningen, Oost Groningen, Oost Friesland, Noordoost Overijssel, het oostelijke deel van Westfriesland (Noord Holland), Zuidwest Brabant, Noordoost Brabant en Noord Limburg. Bij de vaststelling van de gebieden speelden vier criteria een rol:
• structurele werkloosheid in het gebied;
• een oplossing door middel van migratie is naar redelijkheid niet mogelijk; • een oplossing door industrialisatie in het gebied zelf door middel van
verbetering van bepaalde vestigingsfactoren zou naar redelijkheid wel kunnen worden verwacht;
• de kosten van de plannen.
De kosten voor de acht ontwikkelingsplannen bedroegen in totaal ruim fl. 51 miljoen.
De ontwikkelingsplannen behelsden een inhaalmanoeuvre waarmee de structurele achterstand op het gebied van de infrastructuur kon worden ingelopen. Achterliggende gedachte was dat voor het gehele land dan een min of meer gelijke uitgangssituatie zou gelden bij de vestigingsplaatskeuze van nieuwe industrieën. Er bleek al snel dat de ontwikkelingsplannen onvoldoende stimulansen voor bedrijven opleverden om zich in de gebieden te vestigen. Vestiging in de bestaande industriële kernen was vaak voordeliger, de mogelijkheden van de ontwikkelingsgebieden waren vaak onbekend of de gebieden waren bij de ondernemers onbemind vanwege de daar heersende anti-industriële gevoelens. Om de financiële nadelen te compenseren werd daarom de subsidieregeling ‘Bevordering industrialisatie kerngemeenten (in de ontwikkelingsgebieden)’ opgesteld. Naast deze maatregelen in de ontwikkelingsgebieden stimuleerde de overheid de migratie vanuit de ontwikkelingsgebieden naar andere regio’s door een verhuispremie te verstrekken.
1.2 Van werkloosheidsbestrijding naar spreidingsbeleid.
Eind jaren vijftig veranderde de belangrijkste motivatie voor het regionaal beleid. De nadruk verschoof van werkloosheidsbestrijding naar spreidingsbeleid. In de jaren vijftig ontwikkelde Nederland zich tot een volwassen industriële natie en groeide de Nederlandse economie snel. De afzet groeide sneller dan de arbeidsproductiviteit met als gevolg een snelle groei van de werkgelegenheid. De groei vond vooral plaats in West Nederland. Hier ontstonden midden jaren vijftig dan ook de eerste congestieproblemen zoals ruimtegebrek, woningnood, stijgende grondprijzen en milieudruk. Tevens zorgde de schaarste aan arbeidkrachten voor druk op de geleide loonpolitiek, een van de fundamenten voor de industrialisatie. Ondanks de eerste congestieproblemen werd in 1956 nog steeds een versnelde economische groei in West-Nederland verwacht. Deze verwachting was gebaseerd op:
1. de bestaande economische structuur. Het CPB schreef in 1956 “er werken sterke krachten ten gunste van het Westen: de geografische omstandigheden, de daarop gebouwde welvaart en de zuigkracht van het gebied met zijn duidelijk hoger peil dan elders in het land”. Vooral jonge arbeidskrachten trekken naar het Westen.;
2. de belangrijkste basis voor de naoorlogse industrialisatie vormde de basisindustrie waar door toenemende concurrentie een grote schaalvergroting plaatsvond. Om de (transport)kosten te verlagen werd veel industrie geconcentreerd rond de zeehavens in het westen;
3. de zeehavens zelf moeten sterk uitbreiden om de concurrentie met buitenland vol te houden;
4. door toenemende internationalisatie worden gebieden met een gunstige infrastructurele ligging steeds belangrijker. In deze gebieden waaronder West-Nederland) worden economische activiteiten geconcentreerd.
De sterke groei in het Westen stond haaks op de ontwikkeling van grote gebieden in de rest van Nederland. In de Nota Industriespreidingsbeleid 1959-1963 werd het tot die tijd gevoerde regionale beleid verruimd en geïntensiveerd zonder dat het instrumentarium wezenlijk veranderde. Het oude beleid betrof vooral het stimuleren van industrialisatie in een aantal ontwikkelingsgebieden die waren uitgekozen vanwege de daar aanwezige structurele werkloosheid (sociaal beleid). Het nieuwe beleid kende meerdere economische doelen:
• centraal staat de opzet om alle mogelijkheden die Nederland voor de verdere industrialisatie in geografisch opzicht biedt uit te buiten;
• er wordt tevens nagestreefd om de mogelijkheden die het Westen biedt op de meest doelmatige wijze te gebruiken, door de spreiding van die initiatieven te bevorderen die niet noodzakelijk in het Westen tot ontwikkeling behoeven te komen;
Het beleid kende vier typen gebieden: 1. de randstad;
2. gebieden aan diep vaarwater waar functies van de Randstad zouden kunnen worden overgenomen zoals het Westerscheldebekken, Delfzijl en Petten (Noord-Holland);
3. gebieden en centra buiten het westen waar de industrialisatie al op gang was gekomen;
4. gebieden waar industrialisatie nog niet van de grond was gekomen.
De officiële doelstelling van de eerste fase van het regionaal beleid, de bestrijding van structurele excessieve regionale werkloosheid, wordt uitgebreid met het bevorderen van een betere spreiding van de industrialisatie en het tegengaan van de bevolkingsdaling in bepaalde gebieden.
Onder meer geheel Noord-Nederland behoorde tot de zgn. probleemgebieden. Hierbij was het de oorspronkelijke gedachte dat in Noord-Nederland 9 of 10 ontwikkelingskernen zouden worden aangewezen. Het ministerie van Economische Zaken stelde Harlingen, Leeuwarden, Drachten, Assen, Hoogeveen, Emmen, Veendam, Winschoten en Delfzijl voor. Hier werden door regionale invloed onder meer Sneek, Heerenveen, Meppel, Groningen, Stadskanaal aan toegevoegd. Daarnaast werden onder meer Leek, Roden, Wolvega, Dokkum, Lemmer en Hoogezand en Coevorden als nieuwe kern opgenomen.
De bestaande subsidieregeling ‘Bevordering industrialisatie kerngemeenten’ werd in 1959 vervangen door een nieuwe regeling: Bevordering Industriële Ontwikkeling. Deze regeling was gestoeld op de BIK-regeling maar kende minder sterke eisen en een veel groter werkingsgebied.
1.3 De intensivering van het spreidingsbeleid
Het regionaal beleid bleef tot 1973 vooral een spreidingsbeleid. Het beleid werd zelfs versterkt. Dit ondanks een sterke herstructuringsgolf eind jaren 60 van de vorige eeuw. In deze periode werd de productie steeds kapitaalintensiever en kwam de dienstensector sterk opzetten. Er bestond in de jaren 60 echter onvoldoende politiek draagvlak om het regionale beleid aan te passen. Wel werden wijzigingen in de ontwikkelingskernen doorgevoerd. Zo verviel deze status onder meer voor Winschoten en Stadskanaal en werden Den Helder en Bergen op Zoom toegevoegd.
beleid ongeveer 13,25 miljoen in de Randstad en 2,25 miljoen in Noord-Nederland wonen. Vooral uit sociale aspecten (landschapsbehoud, milieu, evenwichtige ruimtelijke structuur) werd in de nota een versterkt spreidingsbeleid voorgesteld waarbij het aantal inwoners in de randstad zou stijgen tot 11,5 miljoen en in Noord-Nederland naar 3 miljoen. In Noord-Nederland moest een belangrijk deel van de bevolkingsgroei worden geconcentreerd rond de stad Groningen en in Noord-Drenthe.
Op basis van de Tweede Nota over de Ruimtelijke Ordening in Nederland werd door de Bestuurscommissie Noorden des Lands een ontwikkelingsplan voor het Noorden uitgewerkt: Het Noorden op weg naar 2000. Hierbij werd beoogd het Noorden op hetzelfde ontwikkelings- en welvaartsniveau te krijgen als de Randstad. Door gewijzigde economische omstandigheden en een kabinetswisseling is een aanzienlijk deel van het voorgestelde beleid uit de tweede nota niet tot stand gekomen. Wel werd in 1969 een nieuwe stimuleringsregeling ingesteld: De Investerings Premie Regeling (IPR). De IPR werd vooral ingesteld omdat vanaf 1966 de bedrijfsverplaatsingen naar de stimuleringsgebieden drastisch afnamen. Tevens bestond in België en Duitsland al een dergelijke regeling.
1.4 Start integraal spreidingsbeleid
Begin jaren 70 werd de beleidsbenadering inzake regionaal beleid opnieuw uitgebreid. Tegelijkertijd werd het gebied beperkt tot Noord-Nederland en Zuid-Limburg. Ten behoeve van de regionale ontwikkeling in deze gebieden werd een integrale, regiospecifieke benadering nodig geacht. Tot op dat moment werd de regionale ontwikkeling vooral als een afgeleide van de nationale ontwikkeling gezien waarbij regionaal specifieke maatregelen slechts in uitzonderlijke gevallen verantwoord werden geacht. In dit kader werden het Integraal Structuurplan
Noorden des Lands (ISP) en de Perspectievennota Zuid-Limburg (PNL)
ontwikkeld. De plannen werden ontwikkeld onder leiding van een stuurgroep die bestond uit topambtenaren van de betrokken ministeries en leden van de Gedeputeerde Staten van de betrokken provincies. Het ISP startte in 1973. Het was de bedoeling dat via een uitgebreid wetenschappelijk onderzoek van de economische-, culturele- en ruimtelijke situatie en ontwikkelingsmogelijkheden een integraal beeld van Noord-Nederland werd gevormd waarop een adequaat beleid kon worden geformuleerd. Uiteindelijk werd het ISP geen integraal plan maar een gezamenlijke beleidsbepaling van de betrokken ministeries (Economische Zaken en Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk). In januari 1979 werd het ISP-akkoord gesloten tussen de regering en de noordelijke colleges van Gedeputeerde Staten. De overeengekomen taakstellende werkgelegenheidsdoelstelling betrof het streven naar het tegengaan van een relatieve achteruitgang van de werkloosheidssituatie in Noord-Nederland. Tussen 1979 en 1999 zijn vijf ISP-programma’s uitgevoerd.
In Ruimte voor Regio’s (EZ 1995) wordt geconstateerd dat door steeds snellere technologische ontwikkelingen en toenemende liberalisatie (WTO, opkomst EU) de internationale concurrentie, onder andere uit Azië, verder toeneemt. Tevens neemt de ruimtelijke scheiding van de verschillende ondernemingsfuncties toe, waardoor de transportstromen ook sterk toenemen. Het ruimtelijk economisch beleid heeft als belangrijkste opgave om te voorkomen dat er ruimtelijke knelpunten optreden. Toenemende globalisering en (internationale) vestigingsplaatsconcurrentie betekenen dat het relatieve belang van excellente ruimtelijke voorwaarden voor de economie steeds groter wordt. Een goede bereikbaarheid, goede aansluiting op de ruimtelijk-economische structuur van Noordwest-Europa en de tijdige beschikbaarheid van voldoende bedrijfslocaties op de juiste plaats zijn belangrijk.
Het belangrijkste doel van regionaal beleid was tot eind jaren ‘70 van de vorige eeuw een betere spreiding van economische activiteiten over Nederland. Vanaf 1980 is dit doel geleidelijk minder belangrijk geworden. Sinds 1985 focust regionaal beleid in Nederland op een optimale benutting van de aanwezige potenties in een regio zodat elke regio maximaal bij kan dragen aan de nationale economische groei.
Belangrijke onderdelen van het eerste ISP-programma (1979-1981) zijn het verbeteren van de infrastructuur (autowegen, spoorwegen, kanalen en havens), het ontwikkelen van een stedelijk milieu in Groningen, Leeuwarden en Emmen), het moderniseren van de landbouw en het verbeteren van de onderwijsinfrastructuur. Emmen, Leeuwarden en Groningen worden beschouwd als de groeipolen van Noord-Nederland.
In het tweede ISP-programma (1982-1985) komt de nadruk te liggen op regionaal marktsectorbeleid. Versterking van de economische structuur wordt belangrijker dan (tijdelijke) daling van de werkloosheid. Er worden marktsectorcommissies ingesteld, met vertegenwoordigers uit het Noordelijke bedrijfsleven, als aanjager van nieuwe initiatieven.
Het derde ISP-programma (1986-1990) sluit aan op het tweede programma en legt de nadruk op de uitvoering van projecten ter bevordering van de structurele werkgelegenheid. Het programma wordt steeds meer op de marktsector gericht. Onder meer stads- en dorpsreconstructie krijgen minder aandacht.
In het kader van alle ISP-programma’s zijn verbetering van de infrastructuur, versterking van de agrobusiness en versterking van toerisme en recreatie de beleidsterreinen waaraan de meeste middelen zijn toegekend. De vijf ISP-programma’s hebben geleid tot enige structuurversterking, vooral op het gebied van infrastructuur, stads- en dorpsvernieuwing en agrarische structuurversterking. De hoofddoelstelling, het wegwerken van de regionale werkloosheidscomponent is niet bereikt. In 2000 is een nieuw stimuleringsprogramma gestart, het Kompas voor het Noorden (SNN 1999).
1.5 Het Kompas voor het Noorden
Sinds 2000 wordt het economisch stimuleringsprogramma Het Kompas voor het
Noorden uitgevoerd. Dit programma is gebaseerd op het zgn. Langman akkoord
tussen het kabinet Kok en de drie Noordelijke provincies. Één van de belangrijkste uitgangspunten/doelstellingen van het Kompas voor het Noorden (het Kompas) is een gerichte stimulering in de economische kernzones van Noord-Nederland.
In het rapport Ruimte te over, Ruimte tekort (Sijtsma 1996) worden de effecten berekend van een scenario waarbij in Noord-Nederland 250.000 arbeidsplaatsen zouden ontstaan, arbeidsplaatsen die er anders in de Randstad zouden zijn bijgekomen. Het onderzoeksteam onder leiding van prof. dr. J. Oosterhaven stelde vast dat een andere ruimtelijke verdeling van de economische groei tussen de Randstad en Noord-Nederland nationaal gezien zou leiden tot aanzienlijke maatschappelijke baten. In de randstad ontstaat ruimte voor internatonale bedrijvigheid, het Groene Hart wordt niet aangetast, de kwaliteit van de woonomgeving neemt sterk toe en de filedruk daalt fors. In Noord-Nederland neemt de bevolking met de helft toe en zal de werkloosheid sterk dalen.
De RUG-studie vormde een belangrijke impuls in het maatschappelijke debat over de ruimtelijke inrichting van Nederland. Ook tijdens de algemene politieke beschouwingen in 1996 kwam dit thema aan de orde, hetgeen leidde tot het aannemen van de motie Wallage waarin werd aangedrongen op een fundamentele heroverweging van het ruimtelijk beleid. Dit vanuit de gedachte dat de congestie in de Randstad mede kan worden tegengegaan door selectief om te gaan met functies die daar kunnen worden vervuld en geleidelijk nationale functies toe te delen aan regio’s op afstand van de Randstad.
structuur, verkeer en vervoer, land en tuinbouw alsmede natuur, recreatie en landschap) concrete aanbevelingen te doen, zowel voor versterking van de bijdrage van Noord-Nederland aan de doelstellingen van de nationale economie als voor het verder ontwikkelen van de eigen kwaliteiten.
Op 11 september 1997 presenteerde de commissie Langman haar advies, het
Ruimtelijk Economisch perspectief Noord-Nederland. Een investeringsprogramma van fl. 10,35 miljard voor de periode 2000-2010 zou er toe moeten leiden dat in Noord-Nederland 43.000 extra banen ontstaan waarmee het economisch faseverschil van Noord-Nederland met de rest van Nederland in 2010 wordt ingelopen. Om een optimaal rendement te krijgen dienen investeringen in het voorwaardenscheppend beleid te worden geconcentreerd in een beperkt aantal economische kerngebieden. Dit betekent dat nieuwe en grootschalige bedrijvigheid in de voor Noord-Nederland kansrijke economische clusters dient te worden geconcentreerd in een beperkt aantal kerngebieden van Noord-Nederland, namelijk;
• de regio Groningen-Assen-Veendam • Joure-Heerenveen-Drachten • Meppel-Hoogeveen-Coevorden-Emmen • Eemshaven-Delfzijl • Leeuwarden • Harlingen
Deze gebieden liggen aan de hoofdinfrastructuur (snelwegen) of zijn per haven direct bereikbaar.
De commissie riep de noordelijke provincies op met een eigen visie op de ruimtelijk-economische inrichting van Noord-Nederland te komen. De noordelijke visie Kompas voor de toekomst (SNN 1998) werd in december 1997 aangeboden aan het kabinet. Het Kompas voor de toekomst omvat een integrale ontwikkelingsstrategie voor Noord-Nederland voor de periode 2000-2010. De strategie is nader uitgewerkt in drie deelprogramma’s. De deelprogramma’s hebben betrekking op:
• de ontwikkeling van economische kernzones en de versterking van de marktsector;
• de ontwikkeling van de stedelijke centra; • de ontwikkeling van het landelijke gebied.
Op basis van het Kompas voor de toekomst startten in het voorjaar van 1998 de besprekingen tussen het kabinet en het SNN. Onderhandelingen met het toenmalige kabinet Kok leidden in april 1998 tot het zogenaamde Langman-akkoord dat in 1999 wordt uitgewerkt en vastgelegd in het Kompas voor het
Op vier belangrijke punten wijkt het akkoord uit 1999 af van het Langman-rapport uit 1997:
1. het Kompas voor het Noorden sluit expliciet aan bij de studie Ruimte te over, Ruimte tekort, en benadrukt het nationale belang van het ontwikkelen van het Noorden;
2. in het Kompas voor het Noorden worden alleen voor de periode 2000-2006 harde afspraken gemaakt. De periode 2007-2010 zou later worden ingevuld;
3. het door de commissie Langman voorgestelde fonds waarover het Noorden binnen de nationale kaders autonoom zou kunnen beslissen, komt niet van de grond. De ‘macht’ blijft in Den Haag; 4. een extra onderdeel, een nog te kiezen snellere railverbinding
tussen de Randstad en het Noorden zal worden gerealiseerd. In het Kompas voor het Noorden wordt de ruimtelijk economische structuur van Noord-Nederland als volgt weergegeven: Binnen Noord-Nederland zijn duidelijke verschillen in de ruimtelijk economische structuur waarneembaar. Een verschil, dat een basisprincipe vormt voor het Kompasprogramma, is het onderscheid tussen de economische kernzones en het landelijk gebied. Economische activiteiten en voorzieningen zijn geconcentreerd in een vijftal stedelijke gebieden (kernzones). Het omringende landelijk gebied kenmerkt zich door rust en groen. Tegelijkertijd vormt dit gebied een belangrijke drager voor activiteiten als landbouw, recreatie en toerisme.
Uitgangspunt van het Kompas voor het Noorden is een driesporenbeleid;
• het versterken van de marktsector en concentratie van wonen en werken in de economische kernzones;
• vitale stedelijke centra;
• een aantrekkelijk landelijk gebied als voorwaarde voor een evenwichtige ontwikkeling.
De vijf kernzones zijn (zie ook de kaart in bijlage 1):
• de regio Roden/Leek-Groningen-Assen-Veendam-Winschoten • de regio Sneek-Heerenveen-Drachten (A7-zone Friesland) • het gebied Leeuwarden-Harlingen (Westergozone)
• de stedenband Meppel-Hoogeveen-Emmen-Coevorden (en Zwolle) • het Eemsmondgebied
1.6 Het nieuwe regionale beleid: Pieken in de Delta
De eerste periode van het Kompasprogramma eindigde in 2006. Het is waarschijnlijk dat het huidige kabinet niet alle gemaakte afspraken van het Langman-akkoord handhaaft. Een van de belangrijkste redenen hiervoor is een fundamentele herziening van de uitgangspunten van het regionaal economisch beleid zoals deze worden weergegeven in de nota Pieken in de Delta (MEZ 2004). Het beleid dient niet meer (mede) gericht te zijn op het ontwikkelen van regio’s met een geringe(re) economische potentie. De overheid moet investeren in de groeikernen van de economie die van nationaal belang zijn. Daarnaast wordt Nederland te klein geacht om uitgebreide integrale economische stimuleringsprogramma’s voor specifieke regio’s (zoals Noord-Nederland) uit te voeren. Verder lijkt Noord-Nederland slachtoffer van haar eigen succes te worden. Pieken in de Delta concludeert dat in de afgelopen periode de economische prestaties van het Noorden goed zijn en de economische stabiliteit en dynamiek zijn verbeterd. Pieken in de Delta kent een zestal economische prioriteiten. Dit zijn:
1. de realisatie en kwaliteitsverbetering van ongeveer 50 bedrijventerreinen, waarvan 4 in Noord-Nederland (Barger-Meer, Oosterhorn, Westpoort en Meerstad)
2. de mainports Rotterdam en Schiphol
3. oplossen knelpunten A2, A4 en A12, dit zijn hoofdverbindingsassen van de Randstad naar het Zuiden en naar het Oosten,
4. een gebiedsgericht innovatiebeleid voor vier regio’s (niet in Noord-Nederland)
5. het stimuleren van buitenlands toerisme en de economie in dertig steden, waarvan drie in Noord-Nederland (Groningen, Leeuwarden, Emmen) 6. zes economische kerngebieden, met één in het Noorden (Groningen). Voor het Noorden is er dus nauwelijks aandacht in Pieken in de Delta. Overigens gaat Pieken in de Delta nog uit van de realisatie van de Zuiderzeelijn. Deze realisatie is momenteel zeer onzeker.
De uitgangspunten van Pieken in de Delta worden ondersteund door Wegen
naar economische groei (Thissen 2006). Thissen concludeert dat
agglomeratie-effecten een belangrijke rol spelen in de Nederlandse economie. In het Nederlandse regionale beleid moet dan ook meer rekening worden gehouden met agglomeraties en agglomeratievorming. Volgens dit rapport is de Randstad, met Amsterdam als economisch hart de belangrijkste agglomeratie en zijn Arnhem-Nijmegen, Maastricht en Breda de belangrijkste kleinere subagglomeraties.
Bij Pieken in de Delta zijn echter diverse kanttekeningen te plaatsen. Het Noorden wordt omschreven als een regio die de afgelopen jaren goed heeft gepresteerd en over eigen potenties beschikt die ook voor de toekomst een economisch perspectief bieden. De beste kansen liggen in verdere groei van de bestaande bedrijvigheid. Knelpunten voor de ontwikkeling worden niet of nauwelijks genoemd. Een belangrijk knelpunt is de sterk gestegen energieprijs en de hieraan gekoppelde gasprijs. Deze heeft grote gevolgen voor onder meer de chemische sector die in Delfzijl en Emmen sterk vertegenwoordigd is en vooral via gas in haar energiebehoefte voorziet. Daarnaast is er een sterke focus op een beperkt aantal pieken. Voor Noord-Nederland zijn dit de waterzuiveringstechnologie, Energy Valley en Lofar. De basis van economische groei bestaat uit succesvolle innovaties. Innovaties komen voort uit investeringen van (vooral) MKB-ondernemingen. Het is niet te voorspellen wat in de toekomst de succesvolle innovaties zijn. Inzetten op een beperkt aantal pieken is risicovol. Meer algemene stimulering van technologieontwikkeling en ondernemerschap vergroot de kans op succesvolle innovaties, en dus economische groei vanuit het noordelijke MKB.
In de samenvatting van Pieken in de Delta wordt aangegeven dat het nationale groeivermogen moet worden versterkt door het benutten van comparatieve voordelen van regio’s (‘Pieken’) in plaats van alleen maar achterstanden egaliseren. De comparatieve voordelen van Noord-Nederland worden echter niet benoemd. Energy Valley, Lofar, Wetsus en de Eemsdelta worden als kansrijke ontwikkeling genoemd, In Emmen, Groningen en Delfzijl kan een bedrijventerrein worden aangelegd of geherstructureerd, de stadseconomie van Groningen, Leeuwarden en Emmen kan worden gestimuleerd en op Ameland kan een toeristisch pilot-project worden uitgevoerd. Afgezien van Energy Valley en toerisme is een link tussen eventuele comparatieve voordelen van Noord-Nederland en de hier genoemde activiteiten/kansen moeilijk te maken.
de sterke economische onderdelen van regio’s. Dit is een onjuiste weergave van de realiteit.
Sinds de start van de ISP-programma’s (1980) is het uitgangspunt van de programma’s dat Noord-Nederland zich economisch moet ontwikkelen door het optimaal benutten van de aanwezige potenties. Sinds het midden van de jaren 80 is dit ook de belangrijkste nationale doelstelling van ruimtelijk economisch beleid. Vanaf de start van de ISP-programma’s wordt onder meer ingezet op het ontwikkelen van de Eemsdelta, de stadseconomie van Groningen, Leeuwarden en Emmen en toerisme. De genoemde kansen in Pieken in de Delta zijn dus grotendeels lang bestaande economische speerpunten. De ‘fundamentele’ wijziging is niet gelegen in de doelstellingen maar betreft de uitvoering en beslissingsbevoegdheden. De ISP-programma’s en het eerste Kompasprogramma zijn gebaseerd op het uitgangspunt dat de regio geld krijgt om projecten uit te voeren die passen binnen de uitgangspunten van het mede door het ministerie van Economische Zaken goedgekeurde economische programma. De beslissingsbevoegdheid of een project past binnen het programma ligt bij de desbetreffende regio. Deze beslissingsbevoegdheid verdwijnt (grotendeels). In Den Haag zal (mede?) worden bepaald of individuele projecten voldoende bijdragen aan de in Pieken in de Delta geschetste nationale beleidsdoelstellingen. Deze beleidswijziging kan tot gevolg hebben dat regio’s aanzienlijk minder nationale middelen krijgen om de regionale economische structuur te verbeteren. Als voorbeeld kan het Fonds Economische Structuurversterking (FES) worden genoemd. In Nederland gaat ruim 40% van de aardgasbaten naar het FES. Het FES financiert investeringsprojecten waarmee de economische structuur wordt versterkt. Hogere aardgasopbrengsten maken zo nieuwe investeringen in de economie mogelijk. Uit de Quick Scan
Regionale Verdeling Fes-toezeggingen (2006) blijkt dat tussen 1994 en 2005 uit
dit fonds bijna € 16 miljard aan gelden is toegezegd. Hiervan is € 14 miljard toe te rekenen aan een specifieke regio. Één procent van de gelden komt ten goede aan het Noorden. Achtentachtig procent komt ten goede aan het Westen. In het Noorden en Westen wonen respectievelijk 10 en 47% van de bevolking. In Den Haag wordt besloten over de toedeling van FES-middelen aan projecten, zoals de Betuwelijn en de HSL-lijn. Kennelijk bestond en bestaat de grootste behoefte/noodzaak aan economische structuurversterking in West-Nederland. In het kader van deze scriptie is niet onderzocht of de behoefte is gebaseerd op het versterken van pieken of op het egaliseren van achterstanden.
Sterke punten van het Noorden zijn onder meer een relatief hoog aantal MKB-ondernemingen, toerisme, voldoende ruimte, een goede universiteit, hogescholen en het UMCG. Uit deze sterke punten kunnen comparatieve voordelen ontstaan en worden benut.
van gerelateerde activiteiten, van huisartsen, apotheken en bejaardentehuizen tot farmaciebedrijven, verzekeraars en ziekenhuizen. In de komende decennia zal deze verzameling van markten snel groeien door de toenemende vergrijzing en de voortschrijdende technologie. Het is niet ondenkbaar dat het Noorden op deelterreinen een comparatief voordeel kan ontwikkelen. Een eerste argument daarvoor is de aanwezigheid van beide kenmerkende eigenschappen van het Noorden: rust en ruimte. Het populaire “Drentenieren” maakt duidelijk dat de rust en ruimte van het Noorden aantrekkingskracht hebben op ouderen. Als tweede argument kan worden aangevoerd dat kan worden geprofiteerd van de aanwezigheid van de stad-Groningse kenniscentra binnen vooral de RUG, het UMCG en de aanverwante piek onder de vlag van de life sciences. Dit biedt diverse synergetische mogelijkheden.
Innovaties komen grotendeels voort uit het MKB. De oververtegenwoordiging van het MKB in het noordelijke bedrijfsleven en de aanwezigheid van goede kenniscentra vormen de basismogelijkheden voor innovatie. Versterking van ondernemerschap, overdracht van kennis vanuit de kenniscentra naar het MKB en vice versa, en het aanbieden van goede startersvoorzieningen voor jonge hoogopgeleide ondernemers (spin-offs vanuit de kennisinstellingen) zijn essentieel om deze mogelijkheden beter te benutten.
De natuur, ruimte en de meren in Noord-Nederland bieden mogelijkheden om oudere en/of rustzoekende toeristen te trekken. Door de vergrijzing in West-Europa neemt deze doelgroep in omvang toe. Uitbouw van de toeristische (slecht weer) voorzieningen biedt mogelijkheden om de naar ruimte, cultuur en comfort zoekende toerist beter te bedienen.
1.7 Conclusie
accent op het aantrekken van bedrijven van elders (exogene groei). In de jaren tachtig en negentig verschoof het accent naar allerlei instrumenten die export, kwaliteitsverbetering en innovatie bij bestaande bedrijven bevorderen (endogene groei). Die accentverschuiving is ook heel goed terug te vinden in de ISP- plannen voor het Noorden, waarin vrij succesvolle marktsectorcommissies een aanjaag- en selectierol vervulden voor een heel scala aan initiatieven van en voor Noordelijke bedrijven.
Met de introductie van Pieken in de Delta dreigt het einde van regionaal economisch beleid. Het beleid dient niet meer mede gericht te zijn op het ontwikkelen van regio’s met een geringe(re) economische potentie. De landelijke overheid moet investeren in de groeikernen van de economie die van nationaal belang zijn. Daarnaast wordt Nederland te klein geacht om uitgebreide integrale economische stimuleringsprogramma’s voor specifieke regio’s (zoals Noord-Nederland) uit te voeren. Voor de jaren 2007 tot en met 2010 wordt nog wel een regionaal economisch programma uitgevoerd. De budgetten zijn echter aanzienlijk lager dan in het Kompasprogramma en de regie verschuift meer naar Den Haag.
H.2 Theorie en beleid
Regionale ontwikkelingsprogramma’s beogen de economische structuur van een regio te versterken en extra bedrijvigheid en werkgelegenheid in de regio te creëren. Regionale ontwikkelingsprogramma’s zijn gebaseerd op de gedachte dat de overheid een significante invloed kan uitoefenen op de vestigingsplaatskeuze van ondernemingen. De regionale overheden trachten het productiemilieu voor bedrijven zo aantrekkelijk mogelijk te maken. Het productiemilieu is door De Smidt (1975) als volgt gedefinieerd:
Het geheel van externe condities dat van invloed is op zowel de beslissing om op een bepaalde plaats een bedrijf te vestigen als op het functioneren van het bedrijf daarna.
De vestigingsplaatskeuze betreft dus zowel de primaire keuze, waar wordt een onderneming in eerste instantie gevestigd, als ook de secundaire keuze, waarbij wordt geëvalueerd of de oorspronkelijk gekozen locatie (nog steeds) de juiste is. Bij de primaire keuze zijn drie fasen te onderscheiden. In de eerste fase wordt beoordeeld welk land de beste keuze is, vervolgens welke regio en tot slot wordt de specifieke plaats bepaald. In elke fase spelen andere overwegingen een rol. In de eerste fase spelen landelijke locatiefactoren een rol. Hierbij valt te denken aan loonkosten, belastingregime, regelgeving (o.a. milieu), cultuur, positie vakbonden, aanwezige afzetmarkt etc.
In de tweede fase spelen regionale locatiefactoren een rol. Belangrijke regionale factoren zijn de kwaliteit van de arbeidsmarkt, regionale ontsluiting, het leef- en werkklimaat, de aanwezigheid en kwaliteit van partners als kennisinstellingen en hogescholen. Investeringspremies kunnen ook een rol spelen.
2.1 Klassieke locatietheorieën
Kenmerkend voor de klassieke theorieën is dat de beschikbaarheid van productiefactoren (arbeid, kapitaal en natuurlijke hulpbronnen) bepalend is voor de productiemogelijkheden van het bedrijfsleven en daardoor indirect voor de welvaart van landen. De beschikbare productiefactoren worden volledig benut en de afzet is gegeven omdat elk aanbod haar eigen vraag creeert. Er is sprake van volledige mededinging en de ondernemers zijn volledig geïnformeerd en handelen rationeel. Er dient betaald te worden voor het gebruik van productiefactoren. De onderneming zal de locatie kiezen waar hij tegen de laagst mogelijke kosten een zo hoog mogelijke productie kan realiseren die tegemoetkomt aan de behoefte van de consument. Verschillen in o.a. arbeidskosten, grondprijzen en transportkosten zijn bepalend voor de locatiekeuze van de onderneming. De wereld wordt gezien als een homogene ruimte waarin verschillen (cultuur, infrastructuur, klimaat, landschap, politieke situatie) niet voorkomen of geen belangrijke rol spelen. Belangrijke klassieke theorieën zijn:
- de theorie van het agrarisch grondverbruik van Von Thünen (1826); - de industriële locatietheorie van Weber (1909).
Von Thünen onderzocht waarom er grote verschillen bestonden in agrarisch grondgebruik. In het door hem ontwikkelde model hebben agrarische ondernemers de mogelijkheid om meerdere producten te verbouwen. De producten hebben een bekende prijs en worden alle afgezet op één markt, de dichtstbijzijnde stad of dorp. De kwaliteit van de grond is overal hetzelfde. Ieder product heeft haar eigen opbrengst en transportkosten, die lineair toenemen als de afstand tot de markt stijgt. De ondernemer die streeft naar de hoogste economic rent c.q. die winstmaximalisatie (W) nastreeft, moet er voor zorgen dat het verschil tussen de bekende opbrengst (VM, prijs en tonnage per product zijn gegeven) en de som van de productiekosten (P) en transportkosten (T) optimaal is. In formulevorm
W = VM –(P+T)
Het dichts bij de markt zal het product A worden verbouwd waarbij VM-P het hoogst is, en T minimaal. Het verschil in transportkosten per product zorgt er voor dat na verloop van afstand de transportkosten voor product A te hoog worden, waardoor product A niet meer verbouwd wordt maar wordt ingeruild voor product B (met een lagere VM-P, maar ook een lagere T).
De theorie van Alfred Weber is gericht op de locatie van industriële bedrijven. Bij Weber spelen andere locatiefactoren een rol dan bij Von Thünen, onder meer omdat de benodigde grondstoffen niet overal in dezelfde hoeveelheid beschikbaar zijn. De kosten van transport hebben niet enkel meer betrekking op het transport naar de afzetmarkt, maar ook de transportkosten van de (verschillende) grondstoffen naar de productielocatie zijn van belang. Grondstoffen zijn in te delen naar overal beschikbare grondstoffen en lokaal beschikbare grondstoffen. Daarnaast kennen sommige grondstoffen gewichtsverlies bij het gebruik en andere niet. Op basis van deze factoren kan worden bepaald op welke locatie (afstand van de markt en afstand van de beschikbare grondstoffen) een onderneming zich gaat vestigen.
Ook andere variabelen, zoals verschillen in arbeidskosten of kostenbesparingen als gevolg van agglomeratievoordelen kunnen in het model worden opgenomen. Bij de klassieke theorieën zijn een aantal kanttekeningen te plaatsen. Zo zijn de uitgangspunten (homogene ruimte, volledige informatie, rationeel handelen, afzet verzekerd, volledige mededinging) niet altijd in overeenstemming met de realiteit. De theorieën houden geen rekening met de kosten van bedrijfsverplaatsing. Daarnaast wordt uitgegaan van een lineair verband tussen de transportkosten en de afstand. In de praktijk is dit verband niet lineair maar stijgen de kosten vaak minder snel naar mate de afstand toeneemt. Ook geldt voor veel producten dat binnen een bepaald gebied, zoals een land, geen transportkosten worden berekend. Tevens wordt er geen rekening mee gehouden dat niet enkel de afstand, maar ook het type vervoer en de handlingskosten bij meerdere vervoersmodaliteiten een rol spelen. Daarnaast heeft elke vervoersmodaliteit haar eigen transportkostenfunctie waarbij het verschil tussen vaste en variable kosten vaak groot is. Zo zijn de kosten bij koeriersdiensten vaak bijna volledig variabel en lineair. De kosten van vervoer over spoor hebben daarentegen een hoge vaste component en een lage variabele component.
2.2 Neoklassieke locatietheorieën
De neoklassieke theorieën sluiten gedeeltelijk aan bij de klassieke theorieën maar verschillen op een aantal onderdelen. De neoklassieke theorieën:
- hebben meer aandacht voor marktwerking. Ondernemingen kunnen hun markten uitbreiden ten opzichte van anderen;
- houden (soms) rekening met andere marktvormen dan volledige mededinging;
- richten zich naast kostenminimalisering ook op opbrengstmaximalisering; - houden rekening met interne en externe schaalvoordelen;
productiefactor kapitaal en daalt de productiefactor arbeid. Tevens kan je bij stijgende grondkosten extra verdiepingen realiseren.
Bekende neoklassieke locatietheorieën zijn:
- de centrale plaatsen theorie (Christaller en Lösch); - de interne schaalvoordelen (Hoover);
- de factorsubstitutie (Moses); - de exportbasistheorie (Sombart).
Bij Christaller (1933) en Lösch (1954) ligt de nadruk niet op de transportkosten en productiefunctie maar op de bereikbaarheid voor de consument. In een gebied heb je kleine en grotere plaatsen met weinig en meer aanbod van winkels/diensten. Iedere dienst heeft haar eigen reikwijdte (hoever wil een consument er voor reizen) en drempelwaarde (hoeveel consumenten heb je nodig voor de voorziening). Zo zijn er in de kleinste plaatsen geen of enkele voorzieningen (zoals een kroeg), in middelgrote plaatsen een behoorlijk winkelaanbod (kleiding/supermarkt) en in de grote steden nagenoeg alle winkelvoorzieningen en diensten (zoals een pruikenwinkel, schouwburg of advocatenkantoor). In een gebied ontstaat hierdoor logischerwijs een regelmatige spreiding van centrale plaatsen en kleinere plaatsen. De vestigingsplaats van de dienstverlenende bedrijven hangt samen met de specialisatiegraad. De theorie wordt in de praktijk gebruikt bij de planning van winkelcentra en de daarin op te nemen winkelvoorzieningen.
Een uitbreiding van de ruimtelijke markt gaat samen met een verhoging van de transportkosten. Volgens Hoover (1948) is een dergelijke uitbreiding van de markt enkel aantrekkelijk als de hogere transportkosten kunnen worden gecompenseerd door lagere productiekosten. Bij grotere productie-eenheden zijn door interne schaalvoordelen lagere productiekosten mogelijk. Als de hogere transportkosten niet meer kunnen worden gecompenseerd door de kostenreductie die ontstaat uit interne schaalvoordelen, is de maximum marktomvang bereikt.
Moses (1958) introduceerde het begrip factorsubstitutie. De optimale locatie van een onderneming wordt bepaald door de kosten van de productiefactoren (arbeid en grondstoffen) in het productieproces. De productiefactoren staan echter niet in een vaste verhouding. Er is uitruil (substitutie) mogelijk. Een veranderende bedrijfsomvang betekent in het algemeen dat de benodigde inputs relatief wijzigen, waardoor ook de optimale vestigingsplaats veranderd.
verzorgende activiteiten toeneemt. De export is aldus de basis van de regionale economische groei.
De Groningse econoom Pellenbarg (1991) heeft veel onderzoek verricht naar subjectieve aspecten die de locatiekeuze bepalen. Uitgangspunt van de subjectieve (behaviorale) theorieën is dat de mens niet alwetend en rationeel is maar slechts over beperkte kennis beschikt en zijn gedrag bepaald op basis van eigen specifieke ervaringen en omstandigheden. Het beeld/imago dat ondernemers van een bepaald gebied hebben wordt vooral bepaald door de kennis die ondernemers over een gebied hebben. Het regionale imago van een gebied is een subjectieve interpretatie van de werkelijkheid en wordt veelal bepaald door eigen, al dan niet juiste, informatie, stereotype beelden en/of vooroordelen. Regionale imago’s, zoals het verre/saaie Noorden, spelen een belangrijke rol bij de vestigingsplaatskeuze. Bij de subjectieve locatietheorieën wordt de locatiekeuze niet enkel bepaald door objectieve berekeningen maar spelen persoonlijke omstandigheden en subjectieve waarnemingen een belangrijke rol in de besluitvorming.
De traditionele (neo)klassieken gaan er van uit dat regionale verschillen uiteindelijk automatisch verdwijnen onder invloed van het prijs- en markt mechanisme. Dit zijn de zgn. convergentietheorieën. Tegenover de convergentietheorieën staan de divergentietheorieën. In de divergentietheorieën is het uitgangspunt dat de groeiverschillen tussen regio’s blijvend zijn of toenemen doordat regio’s door clustering, schaalvoordelen of door het aantrekken van nieuwe impulsen (technologie, kennis) blijvende voordelen genieten.
2.3 Clusters en regio’s
clustervorming wordt verder versterkt door economies of urbanisation, de voordelen die alle bedrijven hebben bij de aanwezigheid van een veelheid aan diensten en voorzieningen.
De Zweedse econoom Myrdal (1957) heeft de cumulatieve causatietheorie ontwikkeld. Hierin vormen gunstige productieomstandigheden en een goed investeringsklimaat de basis voor een toenemende ongelijkheid. In welvarende gebieden hebben de bedrijven een grotere afzetmarkt, waardoor schaalvoordelen ontstaan. Tevens zijn de arbeidskrachten beter opgeleid en zijn de mogelijkheden om te innoveren gunstiger. Capaciteitsuitbreiding in de welvarende regio’s trekt goed opgeleide arbeidskrachten uit de omgeving aan, waardoor de economische activiteiten verder worden geconcentreerd. Door de groei van welvarende regio ontstaan extra verzorgende functies en neemt het draagvlak voor collectieve voorzieningen zoals gezondheidszorg, openbaar vervoer en onderwijs toe.
De groeipooltheorie van Perroux (1950) is een combinatie van de exportbasis en de cumulatieve causatietheorie. Volgens Perroux begint de economische groei van een regio door de vestiging van een (stuwend) sleutelbedrijf of een universiteit. Deze sleutelbedrijven trekken nieuwe bedrijvigheid aan (toeleveranciers). Hierdoor stijgt de werkgelegenheid en profiteert het bestaande verzorgende bedrijfsleven. Tevens verbetert de vestiging van het sleutelbedrijf het imago van de regio, waardoor mogelijk nieuwe bedrijven worden aangetrokkene.
Volgens Porter (1990, 1998) blijkt dat ook in de nieuwe global economy, met haar snelle transport en communicatiemogelijkheden en beter toegankelijke, concurrentievoordelen vaak plaatsgebonden zijn door een concentratie van gespecialiseerde arbeid, kennis, instituties (universiteiten, andere kennisdragers of verspreiders), concurrenten, leveranciers, gerelateerde ondernemingen en klanten.
Figuur 2.1 : Porters competetive diamond and sources of advantage
Krugman (1991) is de grondlegger van de nieuwe economische geografie (NEG). In de NEG modellen wordt, op basis van Marshall’s “eenvoudige” model, getracht een algemeen ruimtelijk model te ontwikkelen dat de agglomeratievorming beschrijft. Schaalvoordelen, locatiekeuze en de kosten van handel(sbelemmering) spelen hierin een belangrijke rol. In de wiskundige modellen is weinig plaats voor sociale factoren. In de modellen, waarin vaak geen sprake is van volledige mededinging, is de belangrijkste oorzaak van het ontstaan (en vergroten) van regionale ongelijkheid een veranderend marktpotentiaal en hieruit voortvloeiende schaalvoordelen. Kennis- c.q. technologieoverdracht is minder belangrijk. Agglomeraties ontstaan en worden groter door toegenomen omzet voor de tot de agglomeratie behorende ondernemingen, lagere transportkosten en de mobiliteit van productiefactoren. Hierdoor worden productiefactoren (arbeid/kapitaal) uit de omgeving getrokken waardoor de regionale ongelijkheid stijgt. Niet alle productiefactoren zijn mobiel. Deze tegenkracht beperkt de agglomeratievorming.
Economische Geografie wordt vastgesteld dat de Europese economische geografie adequaat beschreven kan worden als een netwerk van lokale en stabiele kern-periferie systemen. Hieruit volgt dat ongelijkheden tussen kernregio’s en hun periferie op een (sub)provinciaal niveau van regionale aggregatie moeilijk te verkleinen zijn omdat regionaal beleid gericht op periferieën in de regel onvoldoende is om de middelpuntzoekende marktkrachten teniet te doen. Bovendien, zelfs als dergelijk beleid invloed heeft, dan kan het onbedoeld nadelig uitpakken omdat op de lange duur vooral de kern bedrijvigheid naar zich toe trekt. Een nadruk van regionaal beleid op lokale agglomeraties is daarom wenselijk.
Figuur 2.2 Verdeling FES-middelen over de 4 Nederlandse landsdelen.
Hoe reageert het Noorden op het agglomererende beleid van de nationale overheid. Het Kompasprogramma, dat diende te worden goedgekeurd door de nationale overheid is geënt op stimulering van de vijf noordelijke kernzones, met behoud van de leefbaarheid van het platteland. In 2 van de 5 kernzones, Emmen en de Eemsmond, is een sterke concentratie van industrie/chemie. De binnen het Kompas uitgevoerde directe investeringsondersteunende regelingen, de investeringspremieregeling en de loonkostenpremieregeling, staan enkel open voor stuwende ondernemingen. Vanuit deze regelingen is voor € 280 miljoen subsidie verleend. Dat is ruim 1/3e van de totaal verleende Kompassubsidies.
Toerisme en nieuwe agrarische activiteiten moeten de leefbaarheid van het platteland behouden. Het Kompasprogramma is hiermee gebaseerd op de exportbasistheorie van Sombart en het industriële clustermodel van Marshall. Daarnaast sluit het basisprincipe, gerichte stimulering in kernzone’s, aan bij recent onderzoek (CPB 2005) op basis van NEG-modellen waarin wordt geconcludeerd dat een nadruk van regionaal beleid op lokale agglomeraties wenselijk is. De vraag is echter op welke schaal ‘lokaal’ geïnterpreteerd dient te worden. In Europa zie je op landelijk niveau een inhaalslag van nieuwe EG-lidstaten zoals Polen. De ongelijkheid tussen de agglomeraties en de periferie neemt echter toe. Groningen is op Noordelijk niveau de belangrijkste agglomeratie, maar op landelijk niveau onderdeel van de Noordelijke periferie. Het stimuleren van de lokale Nederlandse agglomeratie betekent in de praktijk dus vooral stimuleren van de Randstad, hetgeen met Pieken in de Delta, wordt benadrukt.
H.3 Het Kompasprogramma en de economische
ontwikkeling in het Noorden
In dit hoofdstuk zal worden onderzocht of:
• er een concentratie van wonen en werken plaats vindt in de economische kernzones;
• in de praktijk ook aan het uitgangspunt (stimuleren in kernzones) is vastgehouden. Dit betekent dat zal worden geanalyseerd waar de subsidiegelden zijn neergeslagen. Waar betekent zowel in welke gemeente als ook in welke sectoren;
• er een versnelde economische groei in de noordelijke kernzones zichtbaar is. Als belangrijkste parameter zal hierbij worden gekeken naar de werkgelegenheidsontwikkeling in de afzonderlijke gemeenten in Noord-Nederland. Ook hier zal eerst worden gekeken naar de totale werkgelegenheid en vervolgens, waar mogelijk, naar de sectorale verdeling. Tevens wordt de ontwikkeling van de werkloosheid weergegeven.
Onderstaande stelling wordt getoetst:
De in het Kompasprogramma genoemde kernzones zijn de gebieden in Noord-Nederland waar relatief gezien de meeste Kompasmiddelen neerslaan, waar de werkgelegenheidsgroei het hoogste is en waar de bevolking het snelste is gegroeid.
3.1 Algemene ontwikkeling in het Noorden tussen 2000 en 2005
Het Noorden bestaat uit 3 provincies met in totaal 68 gemeenten. Achtentwintig hebben de status “kernzone”. De achtentwintig gemeenten vallen (gedeeltelijk) binnen vijf kernzones.
De vijf kernzones zijn (zie ook bijlage 1):
1. de regio Roden/Leek-Groningen-Assen-Veendam-Winschoten met daarin de gemeenten Assen, Groningen, Haren, Hoogezand-Sappemeer, Leek, Menterwolde, Noordenveld, Slochteren, Tynaarloo, Veendam en Winschoten. Deze kernzone wordt verder aangeduid als de kernzone Groningen.
2. de regio Sneek-Heerenveen-Drachten (A7-zone) met daarin de gemeenten Bolsward, Heerenveen, Opsterland, Skarsterlân Smallingerland en Sneek.
3. het gebied Leeuwarden-Harlingen (Westergozone). De gemeenten Franekeradeel, Harlingen, Leeuwarden en Menaldumadeel .
4. de stedenband (en gemeenten) Meppel-Hoogeveen-Emmen-Coevorden. Deze kernzone wordt verder aangeduid als de kernzone Meppel-Emmen. 5. het Eemsmondgebied, de gemeenten Appingedam, Delfzijl en
Eemsmond. Deze kernzone wordt verder aangeduid als de kernzone Eemsmond.
De kernzone Groningen is het economische (diensten)hart van Noord-Nederland. De zone heeft ruim 400.000 inwoners en kent ongeveer 200.000 banen. Daarnaast zijn de enige universiteit en het academisch ziekenhuis van het Noorden er gevestigd. De Gasunie (hoofdkantoor), KPN en SCA behoren tot de grotere private werkgevers.
De A7-zone is één van de twee Friese kernzones. Heerenveen en Drachten zijn de belangrijkste steden in deze zone die wordt gekenmerkt door een gunstige infrastructurele ligging.
De Westergozone loopt van de stad Leeuwarden westelijk door tot de Waddenzee. Harlingen heeft de tweede zeehaven van Noord-Nederland.
De kernzone Meppel - Emmen is het industriële hart van Drenthe. In Emmen is een aanzienlijk chemisch cluster gevestigd.
3.1.1 Bevolking
Bij de start van het Kompas voor het Noorden (2000) had het Noorden ruim 1,65 miljoen inwoners. Het aantal inwoners is toegenomen tot ruim 1,7 miljoen. In tabel 3.1 wordt weergegeven hoe de toename over het Noorden is verdeeld.
Tabel 3.1 Verandering in inwonertal, januari 2000 – januari 2006 * 1.000
1-1-2000 1-1-2006 Toename Toename in %
Kernzone Groningen 439 455 16 3,7
Kernzone Eemsmond 58 57 -1 -1,3
Kernzone Meppel - Emmen 223 229 6 2,8
A-7 zone 189 197 8 4,0
Westergozone 138 142 4 2,8
Totaal Kernzones 1.047 1.080 33 3,2
Niet kernzone gemeenten 610 621 11 1,8
Totaal 1.657 1.701 44 2,7
% kernzones. 63,1 63,5
Bron: CBS
Zowel in als buiten de kernzones is de bevolking toegenomen, maar de bevolkingstoename is voor 75% gerealiseerd in de kernzones. Dit betekent dat de laatste 6 jaar de bevolking zich verder in de kernzones heeft geconcentreerd. In de kernzones is de groei van de bevolking aanzienlijk hoger (3,2%) dan er buiten (1,8%). Binnen de kernzones is in de steden de bevolking in absolute aantallen het sterkst gegroeid. In de gemeenten Assen, Emmen, Groningen, Leeuwarden en Smallingerland (Drachten) steeg de totale bevolking met 21.000. Dit is bijna de helft van de totale bevolkingsgroei in het Noorden. In Assen, Drachten en Groningen ligt de groei aanzienlijk boven de gemiddelde groei in de kernzones. Emmen blijft duidelijk achter. De gemeenten met de grootste bevolkingstoename worden in tabel 3.2 getoond.
Tabel 3.2 De gemeenten met de grootste absolute bevolkingsgroei
Gemeente Kernzone 2000 2006 Toename toename(%)
Ook enige niet kernzone gemeenten kennen een sterke, relatieve bevolkingsgroei. Zoals blijkt uit tabel 3.3 liggen van de 10 gemeenten met de hoogste relatieve bevolkingsgroei 4 niet in de kernzones.
Tabel 3.3 De gemeenten met de hoogste relatieve bevolkingsgroei.
Gemeente Kernzone 2000 2006 Toename toename(%)
Assen K 58.445 63.323 4.878 8,4 Het Bildt Nk 10.167 11.010 843 8,3 Lemsterland Nk 12.610 13.418 808 6,4 Heerenveen K 40.437 42.732 2.295 5,7 Boarnsterhim Nk 18.265 19.224 959 5,3 Smallingerland K 52.437 54.916 2.479 4,7 Groningen K 173.139 181.113 7.974 4,6 Hoogezand-Sappemeer K 33.053 34.565 1.512 4,6 Sneek K 31.636 33.018 1.382 4,4 Marum Nk 9.692 10.069 377 3,9 Bron: CBS
Er is geen sprake van een algemene bevolkingsdaling van de niet kernzone gemeenten. Overigens is er in zestien gemeenten wel sprake van een (grotendeels geringe) bevolkingsdaling. Vier van deze gemeenten (Delfzijl, Winschoten, Veendam en Appingedam) liggen in de kernzone. De bevolkingsdaling met 999 inwoners (3,44%) in Delfzijl is opvallend. De gemeenten met een bevolkingsdaling worden in tabel 3.4 weergegeven.
Tabel 3.4 De gemeenten met een bevolkingsdaling
Gemeente Kernzone 2000 2006 Toename toename(%)
3.1.2 Werkgelegenheid
Begin 2000 had het Noorden bijna 588.000 banen (meer dan 12 uur per week). Het aantal banen is gestegen tot 596.000. Onderverdeeld naar gebied blijkt uit tabel 3.5 dat de werkgelegenheidstoename is gerealiseerd in de kernzones en dat buiten de kernzones de werkgelegenheid is gedaald. In vergelijking met de bevolking is de concentratie van de werkgelegenheid in de kernzones aanzienlijk hoger (63,5 % en 74,7 %).
Tabel 3.5 Ontwikkeling werkgelegenheid banen van 12 uur per week of meer, april 2000- januari 2006
* 1.000
2000 2005 Toename Toename %
Kernzone Groningen 195 198 3 1,4
Kernzone Eemsmond 20 19 -1 -4,9
Kernzone Meppel – Emmen 89 86 -3 -3,1
A-7 zone 68 74 6 9,1
Westergozone 63 67 4 6,4
Totaal Kernzones 436 445 9 2,1
Niet kernzone gemeenten 152 151 -1 -0,5
Totaal 588 596 8 1,4
% kernzones 74,1 74,7
Bron: RuG
In de gemeenten Leeuwarden, Groningen, Smallingerland, Sneek en Heerenveen is de werkgelegenheid in absolute aantallen het sterkst gegroeid (zie tabel 3.6). In al deze gemeenten ligt de groei ook aanzienlijk boven de gemiddelde groei in de kernzones. Groningen blijft wel enigszins achter.
Tabel 3.6 De gemeenten met de grootste absolute werkgelegenheidsgroei
Gemeente Kernzone 2000 2006 Toename toename(%)
Leeuwarden K 50.498 54.186 3.688 7,3 Groningen K 97.123 99.590 2.467 2,5 Smallingerland K 20.602 22.318 1.716 8,4 Sneek K 12.283 13.724 1.441 11,7 Heerenveen K 16.430 17.729 1.299 7,9 Bron: RuG
kernzone gemeente Wymbritseradiel heeft de hoogste relatieve werkgelegenheidsgroei.
Tabel 3.7 De gemeenten met de hoogste relatieve werkgelegenheidsgroei
Gemeente Kernzone 2000 2006 Toename toename(%)
Wymbritseradiel Nk 3.844 4.430 586 15,2 Menaldumadeel K 2.283 2.593 310 13,6 Sneek K 12.283 13.724 1.441 11,7 Bolsward K 3.710 4.137 427 11,5 Skarsterlân K 8.170 8.979 809 9,9 Meppel K 14.243 15.503 1.260 8,8 Tynaarloo K 8.108 8.809 701 8,6 Het Bildt Nk 2.242 2.430 188 8,4 Smallingerland K 20.602 22.318 1.716 8,3 Heerenveen K 16.430 17.729 1.299 7,9 Bron: RuG
Er is sprake van een kleine werkgelegenheidsdaling in de niet kernzone gemeenten. In 36 gemeenten is de werkgelegenheid gedaald. Dit is ruim de helft van de Noordelijke gemeenten. Elf van deze gemeenten liggen in de kernzone. Opvallende kernzone dalers zijn Emmen, Delfzijl, Eemsmond, Noordenveld, Hoogezand-Sappemeer en Coevorden. De 15 gemeenten met de hoogste relatieve werkgelegenheidsdaling zijn in tabel 3.8 weergegeven.
Tabel 3.8 De gemeenten met de hoogste relatieve werkgelegenheidsdaling
Gemeente Kernzone 2000 2006 Toename Toename(%)
3.1.3 Werkloosheid
Het aantal inwoners in het Noorden is procentueel sterker gestegen dan het aantal banen. Dit betekent dat, bij een gelijkblijvende participatiegraad en beroepsbevolking de werkloosheid moet zijn toegenomen. De werkloosheid heeft zich tussen 2000 en 2005 als volgt ontwikkeld (zie tabel 3.9).
Tabel 3.9 Ontwikkeling werkloosheid (NWW) december 2000 – mei 2006
Dec-00 1-5-2006 Toename Kernzone Groningen 19.700 24.800 5.100 Kernzone Eemsmond 2.900 3.000 100 Kernzone Emmen 9.000 12.200 3.200 A-7 zone 6.700 7.900 1.200 Westergozone 6.700 8.300 1.600 Totaal Kernzones 45.000 56.200 11.200
Niet kernzone gemeenten 19.600 22.500 2.900
Totaal 64.600 78.700 14.100
% kernzones 69,7 71,4
Bron: CWI
3.1.4 Het Noorden versus Nederland
In de onderzochte periode, april 2000 tot en met december 2005 kende Nederland in de jaren 2003 en 2004 een economisch minder goede periode. Het is daarom niet verwonderlijk dat de werkgelegenheid nauwelijks is gestegen. Het Noorden is in deze periode het enige gebied met een specifiek economisch stimuleringsprogramma. Hoe verhoudt de Noordelijke ontwikkeling zich met de landelijke ontwikkeling. Om hierover een oordeel te kunnen geven is in tabel 3.10 de relatieve werkgelegenheidsverandering per sector in het Noorden afgezet tegen de landelijke verandering. Onder industrie zijn de industrie en delfstoffenwinning samengevoegd. De Nutssector is opgenomen onder de zakelijke dienstverlening.
Tabel 3.10 Werkgelegenheid naar sector, 2000-2005 Nederland en het Noorden
Nederland Noorden 2000 2005 % verschil 2000 2005 % verschil Landbouw 309.400 260.080 -15,9 41.940 33.962 -19,0 Industrie 1.073.980 946.150 -11,9 109.681 98.700 -10,0 Bouw 486.750 469.300 -3,6 48.393 44.234 -8,6 Handel 1.331.440 1.335.650 0,3 87.854 85.635 -2,5 Horeca 299.300 307.860 2,9 16.325 16.750 2,6 Transport/communicatie 475.410 475.840 0,1 31.040 30.443 -1,9 Financiële instellingen 264.230 244.780 -7,4 20.229 19.971 -1,3 Zakelijke diensten 983.530 1.062.250 8,0 56.239 66.295 17,9 Overheid 410.370 437.900 6,7 39.650 43.301 9,2 Onderwijs 424.930 473.590 11,5 38.053 42.697 12,2 Zorg 916.570 1.090.840 19,0 78.564 92.920 18,3 Overige diensten 298.240 337.340 13,1 19.751 21.235 7,5 Totaal 7.274.150 7.441.580 2,3 587.719 596.143 1,4
Bron: LISA en RuG
In de sectoren landbouw, bouw, handel, transport en overige dienstverlening presteert het Noorden duidelijk slechter dan Nederland. In de zakelijke dienstverlening is de werkgelegenheidtoename duidelijk boven het landelijke gemiddelde. In de industrie en bij de financiële instellingen daalt in het Noorden de werkgelegenheid minder snel dan landelijk. Bij de overheid en de grotendeels niet commerciële sectoren onderwijs en zorg kennen het Noorden en heel Nederland een sterke werkgelegenheidstoename. In de commerciële sectoren is zowel in Nederland als het Noorden per saldo sprake van een werkgelegenheidsdaling.
