De derde case study betreft het hele grondgebied van een gemeente met tussen 30.000 en 40.000 inwoners. De gemeente bestaat uit meerdere bebouwde kernen. Tussen deze centra bevindt zich veel landbouwgrond en bosgrond op het grondgebied van de gemeente. Op deze grond bevinden zich maar weinig (woon)huizen. De wél aanwezige (woon)huizen behoren voornamelijk aan boeren toe. Elk bebouwd deel heeft zijn eigen voorzieningen voor openbaar vervoer, recreatie en voedsel, welke zich in de regel bevinden langs een hoofdstraat. De bebouwde kom is dichtbebouwd met woonwijken van verschillend karakter. In sommige wijken bevinden zich vooral rijtjeswoningen uit de jaren 60, 70 en 80 van de vorige eeuw met weinig royale tuinen. In andere wijken staan vooral twee-onder-één-kap huizen uit uiteenlopende tijdperken met relatief royale tuinen. In de buitenwijken en tussen de bebouwde delen staan met name vrijstaande huizen uit uiteenlopende tijdperken met veel groen. In de bebouwde kom zijn er parken en andere soorten openbaar groen; sommige woonwijken met veel rijtjeswoningen zijn echter maar met weinig groen gezegend. Grachten, rivieren en andere waterlichamen spelen in deze case study geen rol.
Methode en beschikbare data
In 2011 is de gemeente begonnen om het gebruik zonder recht van gemeentegrond in kaart te brengen. Deze inventarisatie is uitgevoerd door een commercieel adviesbureau. Zij omvat alle adressen op het grondgebied van de gemeente, namelijk 14.000 adressen. Er zijn in 2.593 gevallen afwijkingen van de kadastrale kaart geconstateerd. Hierna is de gemeente nagegaan of deze afwijkingen zijn gebaseerd op een deugdelijke juridische grondslag. Uit dit onderzoek is gebleken dat gemeentegrond op 2.514 adressen zonder recht in gebruik was genomen. Dit betekent dat gemeentegrond is getrokken bij 17,96% van alle adressen op het grondgebied van de gemeente.
Op 19 december 2017 waren 1.750 van de gevallen van grondgebruik zonder recht afgehandeld:
- In 186 gevallen is de grondgebruiker zonder recht eigenaar door verjaring geworden; - In 329 gevallen is de zonder recht gebruikte grond aan de gebruiker verkocht en
overgedragen;
- In 895 gevallen is een gebruiksovereenkomst met de gebruiker gesloten; - In 243 gevallen is het eigendomsrecht van de gemeente gehandhaafd;
De gemeente heeft de adressen waarbij grondgebruik zonder recht was geconstateerd, ter beschikking gesteld. Daarnaast zijn ook bestanden onderzocht die aangeven waar de feitelijke erfgrens loopt en hoe groot de zonder recht gebruikte oppervlakte is. Met behulp van deze informatie en een vergelijking van luchtfoto’s met kadastrale kaarten is bij een aselecte steekproef van 294 gevallen onderzocht welke gemeentegrond zonder recht wordt gebruikt door een private niet-eigenaar. Daarnaast zijn vastgesteld: de oorspronkelijke functie van de grond, voor welke doeleinden de grond door de private niet-eigenaar wordt gebruikt, in welke omgeving dit gebruik plaatsvindt en hoe groot de zonder recht gebruikte oppervlakte is. Bij sommige erven zijn meerdere stroken gemeentegrond getrokken; deze stroken worden in de bijlage afzonderlijk opgevoerd.
Het gebruik zonder recht van gemeentegrond in de gemeente
Eigenaars en huurders van alle soorten huizen en erven gebruiken gemeentegrond zonder recht voor uiteenlopende doeleinden. In de meeste gevallen wordt de gemeentegrond gebruikt om een bestaande (voor- of achter)tuin uit te breiden.103 In minder voorkomende gevallen wordt de gemeentegrond gebruikt om opritten (al dan niet gepaard gaand met een uitbreiding van de voortuin),104 paden105 of terrassen106 aan te leggen. In de regel wordt gemeentegrond gebruikt door eigenaars of huurders van woonhuizen; in maar enkele gevallen zijn bedrijven (zoals restaurants107) betrokken bij het grondgebruik zonder recht. Aangezien het aantal percelen met een woonbestemming veel groter is dan het aantal bedrijfspercelen, wekt deze bevinding echter weinig verbazing.
De oorspronkelijke functie van de zonder recht gebruikte grond is in de regel gemeentegroen dan wel die van een stoep, berm, openbare weg of woonerf. De stoep en andere gemeentegrond die het verkeer en de verkeersveiligheid dient (zoals een berm, weg of een woonerf), worden ongeveer even vaak zonder recht voor de uitbreiding van een tuin gebruikt als groenstroken die deel uitmaken van een grasveld, een park of een bos. De stoep wordt door zowel eigenaars/huurders van kavels met grote bestaande tuinen108 als
eigenaars/huurders van kavels met kleine bestaande tuinen gebruikt. Een gebrek aan recreatieve ruimte dan wel privacy dat door een te kleine tuin kan ontstaan, lijkt daarom geen noodzakelijke voorwaarde te zijn voor het zonder recht in gebruik nemen van gemeentegrond. 103 Zie bijvoorbeeld G 77 en G 72. 104 Zie bijvoorbeeld T 14, CY 6 en I 20. 105 Zie CS 9 en DC 5. 106 Zie BB 1. 107 Zie CS 9. 108 Zie bijvoorbeeld G 32, V 96 en D 2.
Opvallend is wel dat de eigenaars/huurders die maar een kleine voortuin te hunner beschikking hebben, de stoep gebruiken om hun voortuin met bomen en hoge struiken uit te breiden.109 Dit doet vermoeden dat de wens om meer privacy te hebben kan leiden tot grondgebruik zonder recht.
Groenstroken worden ook door eigenaars/huurders van percelen van uiteenlopende omvang zonder recht gebruikt. Groenstroken worden evenzeer bij appartementsgebouwen zonder tuin110 getrokken als bij woonpercelen met een relatief kleine111 of grote tuin.112 In sommige
gevallen wordt de tuin tegelijkertijd uitgebreid op zowel een groenstrook als de stoep.113 Deze bevindingen doen wederom vermoeden dat een gebrek aan recreatieve ruimte of privacy geen noodzakelijke voorwaarde is voor het zonder recht in gebruik nemen van gemeentegrond.
Er bestaan uiteenlopende typeringen van de omgeving van zonder recht gebruikte gemeentegrond. Een type situatie is dat een al grote bestaande tuin in een omgeving met veel groen zonder recht wordt uitgebreid ten koste van een groenstrook of de stoep, de berm, het woonerf of de openbare weg.114 In een dergelijke situatie lijkt de beschikbaarheid van gemeentegrond (en mogelijkerwijs andere redenen die niet kunnen worden vastgesteld in deze studie, zoals slecht onderhoud van grond door de gemeente) de beweegreden te zijn voor grondgebruik zonder recht.
Een andere typische situatie is dat de stoep, de openbare weg of een woonerf zonder recht wordt gebruikt door eigenaars/huurders van erven met een kleine dan wel niet bestaande achtertuin, in een omgeving waarin er in het algemeen weinig groen bestaat. De gemeentegrond dient dan het creëen of ter uitbreiding van de voortuin (met bomen en hoge struiken).115 Dit doet vermoeden dat een gebrek aan privacy een beweegreden kan zijn
geweest om gemeentegrond zonder recht in gebruik te nemen. Ten aanzien van groenstroken die in buurten met weinig groen en kleine tuinen zonder recht worden gebruikt ter uitbreiding van voor- of achtertuinen,116 lijkt het waarschijnlijk dat een gebrek aan privacy dan wel
recreatieve ruimte een belangrijke rol heeft gespeeld. Een soortgelijke conclusie kan worden getrokken voor de bewoners van appartementsgebouwen met weinig of geen groen.117
De grootte van de zonder recht gebruikte gemeentegrond biedt ook interessante inzichten over de factoren die kunnen leiden tot grondgebruik zonder recht. Gemiddeld wordt 109 Zie bijvoorbeeld BX 9 en CC 5. 110 Zie AQ 212, 214, 216 en 218. 111 Zie bijvoorbeeld BF 38, BH 2 en Y 143 112 Zie bijvoorbeeld D 2. 113 Zie bijvoorbeeld D 2. 114 Zie bijvoorbeeld G 32 en D 2. 115 Zie bijvoorbeeld BX 9 en CC 5. 116 Zie bijvoorbeeld BF 38 en BH 2. 117 Zie AQ 212, 214, 216 en 218.
46 m² grond zonder recht gebruikt. Er bestaan echter grote verschillen wat de zonder recht gebruikte oppervlakte betreft. Dit blijkt ook uit de standaardafwijking, die ongeveer 59 m² bedraagt. De percelen waarbij grote stukken gemeentegrond zijn getrokken, liggen in de regel naast een groot stuk gemeentegroen waarvan het gebruik moeilijk controleerbaar is dan wel, naar de ervaring leert, niet goed wordt gecontroleerd. Zo wordt 160 m² van een openbaar park binnen de bebouwde kom gebruikt voor de uitbreiding van een tuin.118 Ongeveer 148 m²
gemeentegroen wordt langs de spoorwegen zonder recht gebruikt.119 Aan de buitengrens van
een onderdeel van de gemeente wordt 125 m² bosgrond gebruikt voor dat doeleinde.120 Ongeveer 305 m² en 440 m² gemeentegroen wordt als tuin gebruikt aan de buitengrens van de bebouwde kom (bij de overgang naar landbouwgrond).121 De eigenaars/huurders van de betreffende percelen hebben overigens al een vrij royale tuin. Dit doet vermoeden dat de beschikbaarheid van grond (en de kwaliteit van het onderhoud van de gemeentegrond of de waarschijnlijkheid om de in gebruik genomen grond weer te verliezen) voldoende kan zijn voor grondgebruik zonder recht.
Andere bevindingen
Een uit de andere case studies bekende bevinding is dat grondgebruikers zonder recht vaak niet de enige grondgebruikers zonder recht zijn in hun straat. Bewoners van huizen rond hetzelfde woonerf, langs dezelfde stoep of aan dezelfde groenstrook vertonen vaak een soortgelijk gebruiksgedrag.122 Dit zou enerzijds erop kunnen duiden dat bij de aanleg van de wijk door de bewoners dan wel de aannemer een verkeerde feitelijke grens is aangehouden. Anderzijds zou de reden hiervoor kunnen zijn dat bewoners gezamenlijk hun tuinen zonder recht uitbreiden of door de eerste grondgebruiker zonder recht hiertoe worden geïnspireerd.
Conclusie
In een middelgrote gemeente die bestaat uit verschillende bebouwde kernen en veel groen tussen deze kernen, kan gebruik zonder recht van gemeentegrond op grote schaal voorkomen. In deze case study is bij rond 18% van de adressen gemeentegrond getrokken. Zowel groenstroken als de stoep en andere gronden met een verkeersgerelateerde functie worden zonder recht in gebruik genomen. De beweegredenen hiervoor kunnen uiteenlopend van aard 118 Zie AW 19. 119 Zie BQ 54. 120 Zie J 131. 121 Zie AH 94 c.q. CW 7. 122 Zie bijvoorbeeld BH 2 t/m 8 en AV 5, 7, 11 en 13.
zijn. Duidelijk is echter dat het enkele feit dat gemeentegrond zich dichtbij het eigen erf bevindt, al dan niet in verband met slecht onderhoud door de gemeente, al kan leiden tot grondgebruik zonder recht. Vooral in gevallen waarin de buurt weinig groen kent en de tuinen weinig royaal zijn aangelegd, kan een gebrek aan privacy dan wel recreatieve ruimte een rol hebben gespeeld. Verder is opvallend dat met name aan de buitengrenzen van de bebouwde kom en langs grote stukken openbaar groen de zonder recht gebruikte oppervlakte aanzienlijk toeneemt. Dit suggereert dat (het gebruik van) deze grond niet goed gecontroleerd dan wel onderhouden wordt. Daarnaast staat in die gebieden natuurlijk ook meer grond ter beschikking.