De slachtofferzorgmonitor heeft als doel de kwaliteit van de slachtofferzorg te meten en aanknopingspunten te geven voor verbetering van beleidsmaatregelen en uitvoering van taken. De monitor moet enerzijds een goed beeld geven van de door slachtoffers ervaren kwaliteit en anderzijds afgenomen worden op een manier dat het ministerie van Veilig-heid en Justitie en de betrokken organisaties goed gebruik kunnen maken van de resul-taten.
De voorgaande hoofdstukken hebben met name betrekking gehad op het eerste gedeel-te: het betrouwbaar meten van de door slachtoffers ervaren kwaliteit. We staan in para-graaf 4.2 nogmaals stil bij de centrale resultaten van hoofdstuk 2 en 3. Daaraan voegen we in paragraaf 4.3 het perspectief van de organisaties en het ministerie toe. Er is met de betrokken organisaties daartoe een serie interviews en een groepsgesprek gehouden. In paragraaf 4.4 geven we een advies over de opzet van de monitor.
4.2 Een betrouwbaar beeld van de door slachtoffers ervaren kwaliteit
Bouwsteen 1a: De vragenlijst,….
Aan de ontwikkeling van de vragenlijst is een lang en grondig traject voorafgegaan (zie ook Van Mierlo en Pemberton, 2009). Er is uitgebreid literatuuronderzoek gedaan en de vragenlijst is door verschillende testrondes onderbouwd en steeds verder aangescherpt. Het model van de vragenlijst volgt verder de wijze waarop ook in de gezondheidszorg met succes de kwaliteitsbeleving van cliënten in kaart wordt gebracht. Uit de laatste in-terviewronde blijkt dat de begrijpelijkheid ook geborgd is, juist bij de categorieën slachtof-fers die moeite zouden kunnen hebben hiermee.
Bouwsteen 1b: …(waar nodig) aangepast
Dat wil niet zeggen dat het nodig is om de vragenlijst steeds in zijn geheel af te nemen. In de eerste plaats is het niet nodig de belangvragen steeds weer opnieuw af te nemen. Doorgaans is het belang dat respondenten hechten aan verschillende kwaliteitsindicato-ren redelijk constant, wat betekent dat deze delen van de vragenlijst niet steeds afgeno-men hoeven te worden, zie Van Mierlo en Pemberton (2009).
In de tweede plaats verschilt de impact van het delict en de mate waarin slachtoffers contact hebben met de slachtofferzorg ten zeerste. Voor slachtoffers die enkel beperkt contact hebben gehad –denk hierbij ook aan de toenemende groep slachtoffers die via het internet aangifte doet- lijkt de vragenlijst te uitgebreid. Voor hen is een (veel) kortere versie van de vragenlijst denkbaar. Hierbij zouden een aantal kernindicatoren bevraagd kunnen worden, die ook van toepassing moeten zijn op de situatie dat het slachtoffer geen persoonlijk contact, maar enkel schriftelijk contact heeft gehad met de organisatie. Dit lijkt met name van belang voor de politie en het Openbaar Ministerie, voor de rechter en Slachtofferhulp Nederland komt deze situatie zelden voor. Voor de politie en het Openbaar Ministerie zouden de volgende items bevraagd kunnen worden:
De medewerkers van de politie respectievelijk het Openbaar Ministerie: hebben mij beleefd behandeld;
hebben rekening gehouden met waar ik recht op heb;
hebben mij voldoende op de hoogte gehouden van de ontwikkelingen in mijn zaak;
31 hebben zich voldoende ingezet om de dader op te sporen en te arresteren, dan
wel voldoende ingezet om de dader te vervolgen en te veroordelen.
In de derde plaats moet er rekening gehouden worden met het tijdsverloop. Indien de gehele vragenlijst pas na afloop van de rechtszaak wordt afgenomen, zijn de eerste fa-sen van de slachtofferzorg vaak al een jaar geleden. De herinnering hieraan kan dan vervaagd zijn of beïnvloed door latere ervaringen. Een oplossing hiervoor is om de vra-genlijst op verschillende momenten, in delen, af te nemen.
Bouwsteen 2: Bij voorkeur met ‘negative consent’
Vaak moet bij onderzoek in de slachtofferzorg gewerkt worden met „positive consent‟. Hierbij worden de respondenten eerst door de organisaties zelf benaderd met de vraag of de onderzoekers contact mogen leggen. Pas nadat zij hiervoor (schriftelijk) toestemming hebben gegeven, kan de daadwerkelijke benadering plaatshebben. Onderzoek dat deze werkwijze moet volgen kan slechts op een beperkte respons rekenen.
Datzelfde geldt niet voor een „negative consent‟ procedure. Hierbij worden potentiële respondenten eveneens benaderd met de vraag of er contact gelegd mag worden. Het verschil is echter dat zonder tegenbericht benadering door de onderzoekers plaatsvindt, waarna het slachtoffer alsnog deelname kan weigeren. Het is voor de betrouwbaarheid van het onderzoek en daarmee uiteindelijk voor het slachtofferbeleid van groot belang dat voor het afnemen van de kwaliteitmonitor slachtofferzorg een uitzondering wordt ge-maakt op de positive consent procedure.
Dat is bij het benaderen van slachtoffers via Slachtofferhulp Nederland geen (groot) pro-bleem en de procedure wordt dan ook bij slachtofferonderzoek met haar registraties toe-gepast. De gegevens van de politie en het Openbaar Ministerie vallen onder het regime van de Wet en het Besluit Politiegegevens dan wel de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens en de Aanwijzing verstrekking strafvorderlijke gegevens voor buiten de straf-rechtspleging gelegen doeleinden. Hierop zijn striktere eisen van toepassing. In beide gevallen zal het onderzoek naar de kwaliteit van de slachtofferzorg als zodanig geen beletsel vormen voor de uitvoering van het onderzoek, vergelijk de voorwaarden onder artikel 4:7 lid 2 BPolG. De hamvraag is echter in hoeverre dat ook voor de negative con-sent procedure het geval is. Het gegeven dat het Openbaar Ministerie al verschillende malen toestemming heeft gegeven voor een dergelijke procedure geeft aanleiding tot optimisme, maar dit moet voorafgaand aan de monitor nog wel getoetst worden.
Bouwsteen 3: Een mixed-mode aanpak
De non-respons experts waren unaniem in hun aanbeveling om een zogenaamde „mixed-mode‟-aanpak te hanteren. Het benaderen van respondenten vindt trapsgewijs plaats, waarbij twee dataverzamelingsmethoden worden gehanteerd. Eerst een schrifte-lijk (per brief of e-mail) verzoek een websurvey in te vullen, vervolgens een telefonische benadering.
Bij de telefonische benadering moet rekening worden gehouden met het feit dat slachtof-fers mogelijk moeilijk te bereiken zijn. Voldoende contactpogingen en variëteit in het tijd-stip waarop contact wordt gezocht zijn daarom van belang. Hiermee wordt ook voorko-men dat doelgroepen die dikwijls moeilijker te bereiken zijn, zoals allochtonen en jonge-ren, een relatief hoge non-respons kennen.
32
Bouwsteen 4: Goede communicatie rondom het onderzoek
Veel van de heuristieken die van belang zijn in het terugdringen van non-respons, kun-nen een rol spelen in de monitor. De autoriteit van de organisaties is doorgaans groot, de deelnemers krijgen zelden de kans om aan een enquête over dit onderwerp deel te ne-men en het belang van deelname kan groot zijn, met name voor slachtoffers van zwaar-dere delicten en bij relatief recente ervaringen.
De communicatie moet wel met de nodige voorzichtigheid gebeuren: voor slachtoffers van zware delicten kan praten over het misdrijf stressvol zijn. Het is van belang hierbij in schriftelijke en mondelinge communicatie rekening te houden.
4.3 Een door de organisaties te hanteren instrument
Bouwsteen 5: Een beeld van de gehele slachtofferzorgketen
In het beleidsplan Slachtoffers Centraal is het meten van de kwaliteit van de slachtoffer-zorg een centraal element. Voor het ministerie is het daarom van belang om een beeld te krijgen van de gehele slachtofferzorgketen. Voor het ministerie is het instrument bedoeld om de kwaliteit van aangeboden diensten te meten en te achterhalen of wel de juiste diensten worden aangeboden.
Het betekent ook dat de vragenlijst ketenbreed op een vergelijkbare manier moet worden opgezet. Daarmee ligt het ook voor de hand dat de uitvoering van de monitor komt te liggen bij één externe organisatie.
Bouwsteen 6: Zo gering mogelijke belasting van de betrokken organisaties
Over de benutting van de resultaten van de monitor door de organisaties afzonderlijk zijn de organisaties, behalve Slachtofferhulp, positief. Voor Slachtofferhulp geldt dat zij haar eigen uitgebreide cliëntonderzoek heeft, waaraan de slachtofferzorgmonitor naar ver-wachting niet veel zal toevoegen. Wel ziet zij nadrukkelijk de meerwaarde van het in-strument als ketenmonitor. Voor elk van de organisaties geldt dat het draagvlak voor de monitor omgekeerd evenredig is aan de belasting die de uitvoering ervan vormt. Hoe meer de medewerkers van de organisaties worden belast met de uitvoering, hoe minder positief de organisaties er tegenover zullen staan.
De belasting van de organisaties moet in verhouding staan tot hetgeen het de organisa-ties oplevert. Het onderzoek gebeurt om uiteindelijk verbeteringen in kwaliteit te kunnen realiseren. Tussen golven van de monitor moet voldoende tijd zitten om, waar nodig, de resultaten te gebruiken om benodigde veranderingen in beleid en uitvoering te realiseren. De monitor meer dan eens per drie of vier jaar uitzetten is daarom niet nodig.
Uitvoering van de monitor zal hoe dan ook enige belasting van de organisaties vergen. Het ligt voor de hand om een externe organisatie de uitvoering te laten verzorgen. Dit is vanuit het oogpunt van de belasting van de organisaties het meest gewenst. Toch zullen de organisaties ook in dit geval activiteiten rondom de monitor moeten verrichten. Zij moeten in ieder geval de gegevens van potentiële respondenten aanleveren. Vooraan-kondigingen of uitnodigingen tot deelname zullen vanwege privacyoverwegingen vanuit de organisaties verstuurd moeten worden. Waar er ander, mogelijk overlappend, onder-zoek loopt, zullen de organisaties erop toe willen zien dat slachtoffers niet meerdere ma-len benaderd worden.
Indien de organisaties de monitor willen gebruiken om organisatieonderdelen te vergelij-ken, zal dat een grotere belasting vergen: er is dan immers een grotere steekproef nodig, met een evenredige spreiding. Het is mogelijk om de vragenlijst voor dit doeleinde te gebruiken, maar het ligt voor de hand eerst de monitor te gebruiken voor
kwaliteitsmetin-33 gen over de organisaties als geheel. Het gebruiken als „benchmark‟ binnen organisaties zou dan een vervolgstap kunnen zijn.
4.4 Een voorstel voor de uitvoering van de monitor
Op basis van het bovenstaande komen wij tot het volgende advies voor de afname van de monitor:
Belangvragen niet steeds meenemen. We gaan ervan uit dat belangscores niet steeds meegenomen hoeven worden, omdat deze tussen golven constant zullen blijven. Wel is het zaak om deze aanname te controleren, door bij latere golven van de monitor de belangvragen bij een deel van de respondenten wel af te ne-men.
Verkorte vragenlijst beperkt contact. De vragenlijst lijkt te omvangrijk om af te nemen bij slachtoffers die slechts zeer beperkt contact hebben gehad. We stellen voor de omvang van de vragenlijst tot drie tot vijf ervaringsvragen en bijbehoren-de belangvragen te beperken bij slachtoffers die louter schriftelijk contact met een organisatie hadden. Zie paragraaf 4.2.
Basic Question Procedure (BQP). De telefonische contactpogingen bieden de mogelijkheid bij weigering met een BQP te werken. Hierbij wordt weigeraars nog één additionele vraag gesteld. Er is hierbij te denken aan het geven van een al-gemeen rapportcijfer voor de behandeling door politie en justitie. Dit kent als na-deel dat deze vragen niet in de vragenlijst zijn opgenomen. Het is in dit geval niet vast te stellen in hoeverre de respondentgroep en de weigeraars van elkaar af-wijken, alhoewel een sterke negatieve beantwoording van de vraag wel degelijk een indicatie van vertekening is.
Een andere mogelijkheid is om één van de ervaringsindicatoren te bevragen. Dit zou dan voor de twee groepen, zie onder, steeds een andere kunnen zijn, bij-voorbeeld een indicator die betrekking heeft op de politie voor de ene groep en een indicator die betrekking heeft op het Openbaar Ministerie of de rechter voor de andere groep. Hiervoor zou gekozen kunnen worden voor de vraag …‟hebben rekening gehouden met waar ik recht op heb‟.
Afname periodiek, eenmaal per drie jaar. Het is van belang dat aan golven van de monitor voldoende aandacht besteed wordt. Dat geldt voor de inzet in de uitvoe-ring ervan, maar ook voor het vervolg dat er aan resultaten gegeven wordt. Het is beter om de monitor minder vaak uit te voeren, maar met betrouwbare resultaten. Vervolgens hebben de organisaties tijd nodig om eventueel vervolgonderzoek te doen en beleid en uitvoering, waar nodig, bij te sturen. We stellen daarom voor de monitor eens per drie jaar af te nemen.
Uitvoering door externe organisatie. De uitvoering moet ketenbreed op een ver-gelijkbare manier geschieden en de belasting voor de organisaties moet zo ge-ring mogelijk zijn. Het ligt daarmee voor de hand om een externe organisatie met de uitvoering van de monitor te belasten.
Mixed mode aanpak, met voldoende inzet op telefonische contactpogingen. We hebben al gesteld dat een mixed-mode aanpak - een combinatie van een brief en een websurvey, gevolgd door telefonische contactpogingen en enquête - wat ons betreft de voorkeur verdient. Dit resulteert in een hogere respons, mits het aantal telefonische contactpogingen en de variëteit daarin voldoende hoog is, ook van de doorgaans moeilijk te bereiken doelgroepen.
Negative consent. Eveneens hebben we het belang van negative consent bena-drukt. Dit is voor de respons op de enquête en daarmee voor de betrouwbaarheid
34
van de resultaten van groot belang. Dit is zeker mogelijk bij benadering via Slachtofferhulp. en lijkt ook onder de strengere regels voor de politie en het Openbaar Ministerie mogelijk, alhoewel dit wel, vooraf, moet worden vastgesteld. Korte tijdspanne na contact. Het is van belang dat de respondent zich het voorval
nog goed kan herinneren. In veel situaties is een periode van meer dan een jaar te lang. Vanwege de geheugeneffecten is een zo korte mogelijke periode na het contact met de organisatie wenselijk. Tegelijkertijd kan een te snelle benadering belastend zijn voor de respondenten, met name voor slachtoffers van zwaardere delicten is dit mogelijk. Ook is het de vraag hoeveel tijd de verwerking van data bij de organisaties in beslag neemt.
Benadering twee groepen. Om deze reden stellen we voor om een groep slacht-offers te benaderen die tussen vier en zes maanden geleden aangifte hebben gedaan en een groep slachtoffers die tussen zes en acht maanden geleden con-tact hebben gehad met het Openbaar Ministerie of een slachtofferloket. De eerste groep wordt bevraagd over de contacten met politie en Slachtofferhulp Neder-land. De tweede groep over het Openbaar Ministerie, de rechter en Slachtoffer-hulp Nederland. De voorgestelde langere tijdspanne bij de tweede groep houdt verband met de inclusie van voldoende respondenten die contact hebben gehad met de rechter. Het voordeel van deze methode boven een longitudinale opzet (twee maal dezelfde slachtoffers) is tweeledig. Een longitudinale opzet zal uitval tussen de metingen kennen en daarnaast is in de voorgestelde opzet de dataver-zameling in zijn geheel op één moment te realiseren.
Gebruik data politie en OM. Het gevolg van deze keuze is dat de twee groepen worden benaderd via de politie en het OM, dan wel het slachtofferloket. De steekproeven worden uit de registraties van politie (Basisvoorziening Handha-ving) en OM/ slachtofferloket (COMPAS) getrokken. Voor beide databestanden geldt wel dat zij vervuild kunnen zijn en dat gegevens van slachtoffers en/ of aan-gevers niet altijd volledig of juist zijn geregistreerd. Ook kunnen organisatorische problemen de steekproeftrekking parten spelen. De recente en bepaald niet pro-bleemloze integratie van de bedrijfsprocessensystemen bij de politie kan voor het samenstellen van de steekproef gevolgen hebben, terwijl de automatiserings-graad van de slachtoffergegevens in COMPAS tot voor kort nog te wensen over-liet (zie ook Van Mierlo en Pemberton, 2009). Het feit dat een geautomatiseerde trekking van een steekproef uit deze bestanden in principe mogelijk is, wil niet zeggen dat dit ook zonder meer voor de praktijk geldt. Bij de implementatie van de monitor moet met deze randvoorwaarde rekening worden gehouden.
Om deze voorgestelde opzet goed uit te voeren is het van belang dat het ministerie van Veiligheid en Justitie en de betrokken organisaties de randvoorwaarden goed borgen. De voorgestelde onderzoeksmethode is niet goedkoop. Binnen de organisaties moet vol-doende tijd vrijgemaakt worden om bij de uitvoering van het onderzoek te assisteren en er moet van te voren worden vastgesteld dat met de databestanden een goede steek-proeftrekking mogelijk is. De minister van Veiligheid en Justitie moet ervoor zorgen dat er met een negative consent procedure gewerkt kan worden.
De bijdrage van de monitor aan het behalen van de beoogde kwaliteitsverbetering is sterk afhankelijk van de mate waarin aan deze randvoorwaarden wordt voldaan. Pas als dat het geval is, zal de slachtofferzorg in Nederland de vruchten kunnen plukken van dit instrument.
35