Artikel 20.3. De loyaliteit eed wordt afgenomen gedurende een plechtigheid door de minister van Justitie en de voorzitter van het Nationale Burgerschapsautoriteit en bestaat uit de
5. BOTSING EU BELEID MET ROEMEENS BELEID
Op het moment dat Roemenië lid werd van de EU, had zij volgens Mihai-Razvan Ungureanu, voormalig Roemeens politicus en minister Buitenlandse Zaken al een ‘voorspelbaar’ buitenlands beleid in de omgang haar naaste buurlanden, gezien haar historische achtergrond en relatie met de omringende buurlanden.71 Waarschijnlijk dacht Roemenië dat EU-lidmaatschap haar ruimte zou geven om de eigen nationale interesses en activiteiten in haar naaste buurlanden, in met name Moldavië te promoten. Alleen liggen de interesses van de EU en Roemenië in Moldavië niet op één lijn en vindt er een botsing van beleid plaatst. In deze paragraaf wordt de hoofdvraag ‘Waarom botst Roemeens beleid met Europees beleid met het verstrekken van Roemeense paspoorten aan
Moldavisch burgers?’ uiteengezet en beantwoordt aan de hand van het theoretisch kader en de voorgaande deelvragen.
Schengen
71 M. Ungareanu, The Common Foreign and Security Policy: What can Romania Bring? In: D. Phinnemore (ed)., The EU & Romania. Accession and Beyond, London: Federal Trust for Education and Research 2006, p. 135. (vertaald vanuit Engels)
Op het moment dat de Europese Raad in juni 1993 in Kopenhagen de criteria uiteen zette waar alle landen in Europa aan zouden moeten voldoen om lid te worden van de EU, merkten zij op dat het versterken van de relaties met de landen uit Centraal en Oost Europa voor mogelijkheden zouden zorgen om meer dialoog en consultatie te ontwikkelen me het oog op zaken met een trans-Europese dimensie ten aanzien van Justitie en Binnenlandse Zaken. 72 Dit omdat de landen uit Centraal en Oost Europa allen een periode kende waarin zij onder de communistische invloedsfeer stonden. Door het creëren van een Europese interne markt zonder interne grenzen, zijn de dreigingen ten aanzien van de veiligheid veranderd van de traditionele militaire dreigingen naar politieke en economische instabiliteit en hun consequenties. 73
De interne grenzen met de andere lidstaten staan voor een nieuwe uitdaging sinds de toetreding van Roemenië. Het is een voorwaarde in het toetredingsproces dat een land het acquis volledig moet implementeren als toetredend lidstaat. De Schengenovereenkomst maakt hier ook deel van uit. Alleen leidt het volledig implementeren van het acquis communautaire er niet automatisch toe dat Roemenië ook meteen wordt geaccepteerd in de Schengenovereenkomst. Toelating tot de
Schengenovereenkomst heeft te maken met het bewaken van de controle van de externe grens van Roemenië. Pas nadat Roemenië voldoet aan een hoog niveau van controle van de buitengrenzen, en naar effectieve handhaving van deze grenzen met het oog op de toekomst zal er worden gekeken of het land kan worden toegelaten tot de restrictie vrije Schengenzone.74 Tot op heden is Roemenië nog geen lid van de Schengenzone omdat toelating tot de zone unaniem beslist moet worden door alle leden van de Schengenovereenkomst. De uitgifte van paspoorten draagt er niet aan bij dat Roemenië eerdaags wordt toegelaten, wat de harmonisatie en positieve integratie welke de EU bewerkstelligt niet ten goede komt.
Daarnaast is er door de verschuiving van de traditionele militaire dreigingen naar politieke en economische instabiliteit en hun consequenties, beveiliging van de externe grenzen van essentieel belang. Dreigingen zoals grensoverschrijdende criminaliteit, drugshandel en illegale immigratie moeten continue worden bestreden. Het is dus in het belang van de veiligheid van de EU dat toetredende lidstaten de institutionele en politieke capaciteit hebben om binnenlandse
onregelmatigheden aan te pakken. Het aannemen van het Europese justitiële en binnenlandse zaken
72 Raad van de EU, 1993 annex II in: D. Papadimitriou en D. Phinnemore., Romania and the European Union. From Marginalisation to Membership, Oxon: Routledge 2008, p.124. (vertaald vanuit Engels)
73 H. Grabbe,’The Sharp Edges of Europe: extending Schengen eastwards’, in: D. Papadimitriou en D.
Phinnemore., Romania and the European Union. From Marginalisation to Membership, Oxon: Routledge 2008, p.124. (vertaald vanuit Engels)
74 Council of the European Union, ‘Presidency Conclusions – Tampere European Council: 15 and 16 October’, Brussels, 1999, p. 25. (vertaald vanuit Engels)
acquis en het verzekeren van de veiligheid van de externe grenzen van de EU heeft, in dit geval, Roemenië voor een aantal serieuze uitdagingen gesteld.
Eén van deze uitdagingen is de grootte van het land en haar geografische ligging. Roemenië heeft de langste Europese externe grens. De geografische ligging en grootte van Roemenië maken van Roemenië één van de belangrijkste lidstaten als het gaat om het verzekeren van en het promoten van de veiligheid van de Europese Unie. Roemenië is de link tussen Oost en West Europa, maar ook tussen Noord en Zuid Azië en vervult daardoor een belangrijke positie tussen de grote
staatsmachten.75 Het land beslaat ongeveer 23,502 km2, en het is het negende grootste land van alle lidstaten van de EU. Daarnaast grenst Roemenië voor ongeveer 3,150 km met de landen Hongarije, Oekraïne, Bulgarije, Servië en Moldavië. Bijna twee derde van het land grenst met staten die geen lid zijn van de EU, waardoor Roemenië één van de belangrijkste transportroutes is vanuit Centraal Azië. Daardoor kan de rol van Roemenië niet licht worden opgevat. Roemenië met haar positie als land met de langste externe grens van de EU is verantwoordelijk voor het tegenhouden van illegale immigranten voordat zij de EU binnenkomen, het verhinderen van grensoverschrijdende criminelen en hun criminaliteit en het aanpakken van het handelen in personen, drugs, wapens en andere illegale goederen. Daarbij komt nog dat Roemenië aan de Zwarte Zee ligt en ook de dreigingen vanaf het water moet zien te bestrijden. 76 Al deze taken en dreigingen zijn zeer moeilijk voor iedere lidstaat om tegen op te treden, maar vooral voor een land met een uitgestrekte grens, met een beperkt aantal financiële middelen en een zwak postcommunistische administratieve capaciteit. 77 Daarom heeft Roemenië voordat zij zich zou kunnen kwalificeren voor lidmaatschap hulp en advies van de EU om een effectieve implementatie te kunnen garanderen op het gebied van justitie en binnenlandse zaken. De EU heeft Roemenië gestimuleerd om haar administratieve en institutionele vaardigheden te verbeteren zodat de kans op lidmaatschap steeds meer in het vooruitzicht kwam. Hiervoor had de EU twee belangrijke ‘carrots’ voor Roemenië. Het eerste belangrijke element was natuurlijk het vooruitzicht van EU-lidmaatschap. De tweede carrot was het reizen zonder visa in de Schengenzone voor Roemeense burgers.
Roemenië deed haar best om progressie te maken met het EU lidmaatschap in het vooruitzicht, en wilde tegelijkertijd ook graag in het belang van haar burgers, van de zogenaamde ‘zwarte lijst’ af. Dit was een lijst van landen waarvan de inwoners een visa nodig hebben om de EU binnen te mogen komen. Doormiddel van een combinatie van diverse instrumenten zoals hulp,
75 S. Marcu, ‘The Geopolitics of the Eastern Border of the European Union: The Case of Romania-Moldava- Ukraine’, Geopolitcs, nr, 14 (2009), p. 410. (vertaald vanuit Engels)
76 A. U. Gabanyi, ‘Rumänian vor dem EU-Beitritt’, in: D. Papadimitriou en D. Phinnemore., Romania and the European Union. From Marginalisation to Membership, Oxon: Routledge 2008, p.126. (vertaald vanuit Engels) 77 Ibidem, p.126
advies, monitoren en conditionering heeft de EU significant progressie geboekt in het hervormen van het beleid van Roemenië op diverse gebieden binnen van de justitiële sector en binnenlandse zaken.78 Alleen deze progressie hield ook in dat deze impact zou hebben op de relaties met haar omringende buurlanden. Aan de ene kant vond er een versoepeling plaatst bij de grenzen van Hongarije en Bulgarije omdat alle drie de landen toetraden tot de EU. Aan de andere kant werden de grenzen met Servië, Oekraïne en met name Moldavië als nieuwe EU buitengrenzen een stuk harder. Roemenië accepteerde het versterken van de buitengrenzen als één van de nodige consequenties om zichzelf te verwijderen van de zwarte lijst waarop burgers staan welke een visa nodig hebben om de EU binnen te treden. Alhoewel de invloed van de EU en het vooruitzicht om toe te kunnen treden van
diepgaand belang waren om het land te hervormen, zou dit ook negatief kunnen uitpakken voor de naaste buren. Dit omdat op de grondgebieden van Oekraïne en Moldavië grote aantallen Roemenen verblijven welke door de nieuwe buitengrens moeilijker Roemenië kunnen betreden. Ook al deed Roemenië erg haar best om van de zwarte lijst af te komen, toch werd er door de regering in het begin weinig progressie gemaakt om het visa-vrije verkeer van Moldaviërs af te schaffen, aangezien het verleden van Roemenië en Moldavië. Uiteindelijk werden in 2001 de regels verscherpt en moesten de inwoners van Moldavië een nationaal paspoort kunnen tonen bij het binnengaan van Roemenië. Binnen komen met alleen een identiteitskaart werd afgeschaft. Met de toetreding van Roemenië in 2007 werd er een tweede regel ingevoerd. Vanaf dat moment moest men als
(Roemeens) inwoner van Moldavië naast het paspoort ook een visum aanvragen om Roemenië te kunnen betreden. Deze hervorming van beleid leidde ertoe dat de externe grenzen van de EU tussen Roemenië en Moldavië werden versterkt, maar leidde er tegelijkertijd ook toe dat de vraag van Moldaviërs naar een Roemeens paspoort explosief steeg. Waar eind 1999 ongeveer
driehonderdduizend Moldaviërs een paspoort hadden aangevraagd van hun naaste buurland, werden er naarmate de toetreding dichterbij kwam in 2007 al meer dan vijfhonderdduizend aanvragen ingediend. Het is mogelijk voor Moldaviërs om relatief ‘makkelijk’ een Roemeens paspoort aan te vragen gezien de historische achtergrond van beide landen, de nationalistische ideologie om alle Roemenen op één grondgebied bijeen te brengen en de verandering in het Roemeens
burgerschapsbeleid waarbij het paspoort verworven kan worden indien men een mate van
verwantschap kan aantonen. Hier vind dus een botsing plaatst tussen EU beleid en Roemeens beleid. EU beleid wil haar externe grenzen behouden en verzekeren, maar door het uitgeven van paspoorten aan inwoners van een naastgelegen buurland vind er op onjuiste wijze uitbreiding plaats en is het mogelijk om EU grensbeleid te omzeilen.
European Neighbourhood Policy
Het einde van de Koude Oorlog en de ontmanteling van het Warsaw Pact betekende voor Oost Europese landen een opening in het proces naar globalisatie. Het culturele, economische maar vooral ook de politieke ruimte werd niet langer beheerd door territorium, of binnen de sfeer van de Sovjet Unie. Voor een land, zoals Moldavië, die de onafhankelijkheid uitriep betekende globalisatie
grotendeels Europeanisatie, met name door de nieuwe externe grens van de EU sinds de toetreding van Roemenië in 2007, kwam Europa aanzienlijk dichtbij.79
Aangezien de EU een goede relatie met haar buurlanden wil onderhouden, ontstond zo ook met Moldavië twee samenwerkingsverbanden. In 2004 een bilaterale overeenkomst door middel van de European Neighbourhood Policy en in 2009 het regionale multilaterale samenwerkingsverband de Eastern Partnerschip. De ENP is een alternatief voor EU-lidmaatschap voor Moldavië. In plaats van lidmaatschap promoot de EU haar geopolitieke rol door middel van het openen van enkele sectoren op de Europese markt voor haar ENP leden en probeert daarnaast de politieke dialoog te verbeteren met betrekking tot de economische, politieke en juridische hervormingen. 80 De meeste buurlanden kunnen gezien worden als transition landen, landen welke een transitie ondergaan van een koloniaal of Sovjet beïnvloede stijl van politiek en economie naar de westerse standaarden van een liberale democratie. 81 Zo ook Moldavië. Door het verbeteren van de stabiliteit en democratisering in het land ligt de nadruk vooral op de handel en normen. Door het investeren in handel en kennis in het land kan men de leefomstandigheden zodanig verbeteren dat het niet nodig is voor de burgers om de EU binnen te komen. De ENP is een extern beleid waarmee de EU een veilige zone ofwel bufferzone kan creëren rondom het territorium van de EU, om op deze manier grensoverschrijdende criminaliteit, drugshandel, mensenhandel en illegale immigratie nog effectiever tegen te gaan. Er kan gezegd worden dat de EU graag een ‘ring van vrienden’ om zich heen wil hebben, maar in feite is de ENP niet anders dan een instrument om dreigingen tegen te gaan, grenzen gesloten te houden en de veiligheid binnen haar grenzen te behouden met daarnaast het helpen van anderen. 82 Naast de ENP is
Moldavië ook lid van de EaP, dit is een regionaal multilateraal samenwerkingsverband welke alleen
79 Jan Zielonka, ‘ Introduction. Boundary making by the European Union’, in: Andrei Avram and Dietmar Mueller, ‘Moldava’s border with Romania: Challenges and Perspectives after Romania’s Accession to the European Union’, South-East Europe Review for Labour and Social Affairs, nr. 3 (2008), p. 400. (vertaald vanuit Engels) 80 P. Leino, R. Petrov, ‘Between ‘Common Values’ and Competing Universals – The Promotion of the EU’s Common Values through the European Neighbourhood Policy’, European Law Journal, nr. 5 (2009), p. 660. (vertaald vanuit Engels)
81 Ibidem, p. 664.
82 H. van Houtum en F. Boedeltje, ‘Questioning the EU’s Neighbourhood Geo-Politics: Introduction to a Special Section’, Geopolitics, nr, 1 (2011), p. 124. (vertaald vanuit Engels)
met de Oost-Europese partners is gesloten. Dit zijn Armenië, Azerbaijan, Belarus, Georgië, Moldavië en Oekraïne. De nadruk ligt hier op een nog hechtere band met de individuele staat, maar
tegelijkertijd ook op het behouden van regionale relaties met de Oost-Europese landen onderling. Zoals het versterken van de veiligheid van energie, bescherming van het milieu, het verbeteren van het onderlinge contact, het verminderen van de sociale ongelijkheid en verbeteren van de stabiliteit en het verbeteren van de economische en sociale ontwikkeling. De EaP heeft als doel een nog ambitieuzere partnerschap met de buurlanden te bewerkstelligen, gebaseerd op gemeenschappelijke interesses en gedeelde verantwoordelijkheden. 83 Het uitgeven van paspoorten botst dus met het EU beleid, aangezien de EU samenwerkingsverbanden onderhoudt met haar naaste buren om zo een betere relatie op de bouwen en het land van binnenuit te kunnen verbeteren doormiddel van diverse instrumenten. Het gedrag van Roemenië lijkt dat van de EU te ondermijnen. Maar waarom?
Door de toetreding van Roemenië tot de EU, neemt Roemenië ook deel aan het grensbeleid (ENP, EaP) van de EU. Als naaste buurland van de Centraal en Oost-Europese landen en met name Moldavië heeft Roemenië een hechtere band dan de andere landen binnen de EU. Roemenië zal daarom haar eigen visie graag willen promoten. Lidmaatschap is bovendien vaak ook een vruchtbare bodem voor het promoten van het eigen buitenlands beleid met nationale interesses of voor
actievere aanpak op bepaalde gebieden.84 Prioriteit voor Roemenië is haar promotie van de relatie met Moldavië waarmee zij haar geschiedenis alsook cultuur, handel en economie deelde als voor het EU-lidmaatschap. Roemenië wil hierbij graag van invloed zijn in Moldavië aangezien er een grote populatie Roemeens sprekende Moldaviërs verblijven. Daarnaast is Roemenië ook van belang voor de EU omdat zij nauwe relaties heeft met belangrijke niet-EU landen en een zeer belangrijke link is voor de handel over de Zwarte Zee. Roemenië is ervan bewust dat haar rol in de EU zeer belangrijk is aangezien Europa afhankelijk is op het gebied van energielevering en de veiligheid van de
infrastructuur van als olie en gas producent als wel als importeur en transit land. 85 Het lijkt erop dat Roemenië haar speciale connectie met haar buurlanden, en het hebben van belangrijke factoren in het land, gebruikt om Moldavië toch te beïnvloeden en haar eigen idee van een Groter Roemenië toch te kunnen uitvoeren terwijl de EU niet meer wil uitbreiden en de grenzen gesloten wil houden. Ook wordt er door middel van de stimulatie van paspoorten aan de Moldavische bevolking, eigenlijk
83 E. Korosteleva, ‘The eastern Partnership Initiative: A New Opportunity for Neighbours?’ Journal of Communist
Studies and Transition Policies, nr, 1 (2011), p. 2. (vertaald vanuit Engels)
84 M. Ungureanu, ‘The Common Foreign and Security Policy: What Can Romania Bring?’, in D. Phinnemore (ed)., The EU & Romania. Accession and Beyond, London: Federal Trust for Education and Research 2006, p. 136. (vertaald vanuit Engels)
een stuk land geannexeerd, wat gezien kan worden als een grove provocatie, en een schending van het internationale recht welke ingaat tegen de wetgeving van de Europese Unie.86
Europees Burgerschap
Het gaat niet alleen om de interne en externe grenzen van de EU, maar ook om de uitgifte van de paspoorten zelf. Om te beginnen is in principe de uitgifte van paspoorten een nationale
aangelegenheid en bepaalt de nationale lidstaat de voorwaarden waaraan een persoon moet voldoen om in aanmerking te komen voor een paspoort. Alleen door als nationale lidstaat deel te nemen aan de Europese Unie, is een paspoort niet alleen een nationale aangelegenheid maar tevens een Europese aangelegenheid. Dit omdat men, sinds het Verdrag van Maastricht (1993), met het
nationaal burgerschap toegang krijgt tot een fundamenteel recht van de Europese Unie; namelijk het Europees Burgerschap. Welke naast het nationaal burgerschap staat. Aangezien het nationale
burgerschap een exclusieve competentie is van de nationale lidstaat heeft het Europees recht in beginsel geen kracht om zich te verzetten tegen beleid waarbij er een nieuw burgerschap wordt gecreëerd voor personen welke geen oprechte link hebben met één van de EU-lidstaten.
Onder burgerschap verstaat de Europese Unie; de particuliere juridische band tussen een individueel en zijn of haar staat, verworven door middel van geboorte of naturalisatie of door middel van een verklaring, keuze, huwelijk of ander middel toegestaan door de nationale wetgeving.
Internationale wetgeving geeft geen gedetailleerde regels, maar erkend de competentie van iedere staat in de volgende gevallen: partners van, minderjarige geadopteerd door en afstammelingen van personen met de nationale identiteit, maar ook personen met de nationale identiteit welke in het buitenland geboren zijn en terugkeren naar het land van hun voorouders. Daarin zijn er in de diverse lidstaten veel verschillen in de voorwaarden waaraan met moet voldoen om burgerschap aan te vragen: over het algemeen is er een periode van legaal geregistreerd verblijf vereist, gecombineerd met andere factoren zoals het bewijs van sociale en economische integratie en kennis van de nationale taal. Daarnaast kunnen er ook nog andere eisen gesteld worden aan personen die zijn geboren in het betreffende land (ius soli), of waarvan de ouders of familieleden het burgerschap van de desbetreffende staat hebben (ius sanguinis).87
86 Drs. G. Landman, ‘Analyse: Roemenië maakt haar eigen inwoners tot tweederangsburgers’, http://roemenie.hungarian-human-rights.eu, geraadpleegd 21.03.2013.
87 European University Institute, ’EU Citizenship’, http://eudo-citizenship.eu, geraadpleegd op 06.02.2014. (vertaald vanuit Engels)
Nu Roemenië in 2007 is toegetreden tot de Europese Unie, dient zij ook rekening te houden met het Europees Burgerschap. Alleen is Roemenië momenteel hét voorbeeld welke een
voorrangsregel hanteert als het gaat om verwerven van een Roemeens paspoort en daarmee het nationale burgerschap maar ook het Europese burgerschap geeft aan een grote populatie. Een populatie die tevens ook buiten het territoriale gebied van de Europese Unie valt, namelijk aan Moldavisch staatsburgers. De Roemeense regering doet dit op grond van afstamming of etnische identiteit. Dit leidt ertoe dat alle andere EU-landen verplicht zijn om deze immigranten van een derde land, in dit geval Moldavië, toe te laten op hun territorium en arbeidsmarkt als EU-burgers.88 Op deze manier vindt er op een illegale wijze een uitbreiding naar het oosten plaats. Terwijl de EU juist haar buitengrenzen gesloten, illegale immigratie tegen wil gaan en meerdere
samenwerkingsovereenkomsten heeft met Moldavië. Hier vindt dus ook een botsing plaats van Europees grensbeleid en Roemeens beleid. Hierdoor is de EU niet te spreken over het besluit van de