Beperking publieke uitkeringen tot sociaal minimum .1 Achtergrond

In het verleden zijn er diverse voorstellen gedaan voor een ministelsel of basisstelsel in de sociale zekerheid. In die benadering zou de overheid zich over de gehele linie beperken tot het verstrekken van uitkeringen op het niveau van het sociaal minimum. Individuen die een hogere uitkering willen, dienen zich particulier bij te verzekeren. Het bovenminimale deel van de sociale zekerheid wordt dan dus geprivatiseerd. Dat geldt dan voor de werknemersverzekeringen, want de bijstand en de volksverzekeringen bieden al uitkeringen op minimumniveau. Tegenstanders van een ministelsel wezen echter op verschillende bezwaren. Zo is het werkloosheidsrisico niet privaat te verzekeren. Bij verzekering van het risico van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid kunnen selectieproblemen optreden. Niet iedereen zal zich even gemakkelijk aanvullend kunnen verzekeren.

2 Ons model wijkt af van grote microsimulatiemodellen zoals die gebruikt worden door het CPB, SCP of CBS (zie hierover SER 1998/15). Zo is ons model geen geïntegreerd (allesomvattend) model waarmee met een druk op de knop allerhande alternatieve beleidsregels kunnen worden doorgerekend op budgettaire en inkomengevolgen. Per toepassing (simulatie) zijn zowel de feitelijke inkomensgegevens uit CBS IPO als de rekenregels uit Microtax benut, en waar nodig aangepast.

Meer recent zijn er voorstellen gedaan voor een driepijlermodel (zie paragraaf 3.5.2). Daarbij biedt de eerste pijler een (generieke) basisdekking met maximale solidariteit. In de tweede pijler gaat het om spaarvormen of verzekeringen in collectief verband (bijvoorbeeld cao’s), die aanvullingen kunnen bieden op de uitkering van de eerste pijler. Volledig individuele spaar- en verzekeringsvormen zitten in de derde pijler. Een dergelijk model past beter dan het huidige stelsel bij een gevarieerde levensloop, maar legt ook meer nadruk op individuele verantwoordelijkheden.

In onze simulatie brengen we de bovenminimale uitkeringen op minimumniveau. Daarmee krijgen we een indicatie van het belang van een mogelijke eerste pijler, respectievelijk van de mate waarin aanvullingen in de tweede en eventueel derde pijler noodzakelijk dan wel gewenst zijn. Buiten beschouwing blijven de loondoorbetalingen bij ziekteverzuim. Verzuimende werknemers worden in het CBS IPO veelal tot de sociaal-economische groep werknemers gerekend. Prepensioenuitkeringen blijven eveneens buiten beschouwing. Daarentegen worden VUT-uitkeringen wel meegerekend. De simulatie betreft voornamelijk de bovenminimale werkloosheids-, VUT- en arbeidsonge-schiktheidsuitkeringen. Het regime van de bijstand is toegepast op deze uitkeringen, dat wil zeggen de uitkeringen zijn geplafonneerd voor alleenstaanden zonder kinderen op - inclusief toeslag - 70 procent van het netto sociale minimum voor een gezin. Een volledige bijstandsuitkering voor een gezin bedroeg in 2002 netto 1100 euro per maand inclusief vakantie-uitkering. Alleenstaanden met kinderen ontvangen – inclusief toeslag - 90 procent van het volledige sociaal minimum en alleenverdieners ontvangen 100 procent. Voor overige bronnen van inkomen is geen toets toegepast. De persoonlijke inkomens van uitkeringsontvangers zijn ten behoeve van de simulatie gesplitst in drie componenten: de bruto uitkering op minimumniveau, het bovenminimale deel en eventueel aanvullende inkomsten. Vervolgens is de tweede inkomenscomponent (het bovenminimale deel) geschrapt.

9.3.2 Resultaten

Indien de bovenminimale uitkeringen worden geschrapt daalt het bruto inkomen van uitkeringsontvangers in totaal met 3,9 miljard euro. Dat komt overeen met een reductie van 24 procent. Ook de sociale lasten en (met name) de belastingen dalen als gevolg van de lagere bruto uitkeringen. Tezamen gaat het om een bedrag van 1,6 miljard euro. Per saldo dalen de beschikbare inkomens van uitkeringsgerechtigden met 2,2 miljard euro. Dat betekent dat er voor betrokkenen gemiddeld 18 procent verlies aan koopkracht optreedt. Figuur 9.1 en Tabel 9.1 tonen de omvang van en de spreiding in het koopkrachtverlies, waarbij onderscheid is aangebracht naar subgroepen uitkeringsontvangers: alleenstaanden, alleenverdieners en tweeverdieners, al dan niet met kinderen.3 Per categorie zijn steeds 19 koopkrachteffecten gemarkeerd die elk representatief zijn voor ruwweg 5 procent van het totaal aantal uitkeringsontvangers (per subgroep).

3 Niet alle gewichten van deze subgroepen volgen direct uit de inkomensstatistiek van personen. Er is een benadering gemaakt met behulp van een andere insteek via CBS IPO (huishoudens in plaats van personen met inkomen). Aldus benaderd is in het model de weging van de subgroepen uitkerings-ontvangers als volgt: 52 procent is tweeverdiener of alleenstaand; 6 procent is alleenstaand met kind(eren), 24 procent is alleenverdiener met kind(eren), en 18 procent alleenverdiener zonder kind.

Vanzelfsprekend gaan personen met hogere uitkeringen er relatief sterk op achteruit; de negatieve koopkrachteffecten lopen op tot 28 procent. Relatief het minst getroffen wordt de groep uitkeringsontvangers met kinderen. Dat geldt zowel voor alleenstaanden als alleenverdieners met kinderen.

Figuur 9.1 Spreiding koopkrachteffecten bij beperking van uitkeringen arbeidson-geschiktheid, vut en werkloosheid tot sociaal minimum

-30 -25 -20 -15 -10 -5 0 5 0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 40.000 45.000

alleenstaande met kind alleenverdiener met kind tweeverdiener/alleenstaande alleenverdiener zonder kind

Tabel 9.1 Effecten simulatie bij beperking uitkeringen arbeidsongeschiktheid, vut en werkloosheid tot het sociaal minimum

tweeverdiener alleenstaande alleenverdiener alleenverdiener totaal

of alleenstaand met kind met kinderen zonder kinderen

aandeel in de sociale groep 52% 6% 24% 18% 100%

uitgangssituatie x mld euro

bruto inkomen 8,6 1,0 4,0 2,9 16,4

-/- belasting en sociale premies 2,6 0,3 0,6 0,7 4,2

nominaal beschikbaar inkomen 6,0 0,7 3,4 2,2 12,2

mutatie x mld euro

bruto inkomen -2,1 -0,15 -0,9 -0,7 -3,9

-/- belasting en sociale premies -0,9 -0,07 -0,4 -0,3 -1,6

nominaal beschikbaar inkomen -1,2 -0,07 -0,5 -0,4 -2,2

mutatie in %

bruto inkomen -25 -15 -24 -24 -24

nominaal beschikbaar inkomen

(= koopkracht) -21 -10 -16 -18 -18

De gerapporteerde koopkrachteffecten hebben vanzelfsprekend een gering realiteitsge-halte. Als de publieke uitkeringen waarvoor de overheid verantwoordelijk is zouden worden beperkt tot het sociaal minimum is het zeer aannemelijk dat in de bovenwettelijke sfeer aanvullingen zouden worden gerealiseerd, al dan niet in het kader van een driepijlerbenadering zoals hierboven geschetst. De simulatie geeft aan dat het

bovenminimale gedeelte van de uitkeringen weliswaar ‘slechts’ 24 procent van het totaal vormt, maar het gaat toch nog om een substantieel bedrag van circa 4 miljard euro. Dat bedrag geeft een grove indicatie van de mogelijke omvang van een tweede pijler. Indien ook (een gedeelte van) de dekking van het ziekteverzuimrisico en de dekking van de zogeheten ‘nieuwe sociale risico’s’ in de sfeer van verlof en dergelijke in een tweede pijler zouden worden gepositioneerd zal het om nog duidelijk grotere bedragen gaan.

9.4 Individualisering