Benaderingen van doorwerking In deze subparagraaf worden de verschillende benaderingen die de mate en wijze van doorwerking

verklaren en inzicht geven waarom er op een bepaalde manier gebruik gemaakt wordt van adviezen toegelicht. Er zijn twee benaderingen die zowel door Bekkers et al. (2004) en De Kool (2007) worden onderscheiden, namelijk de rationele en politieke benadering. De Kool (2007) voegt hieraan nog de culturele benadering toe. De rationele benadering stelt dat processen vrijwel altijd volgtijdelijk en lineair verlopen (Bekkers et al., 2004, p. 12). Naarmate een probleem wordt gesignaleerd wordt in eerste instantie gereageerd met een aantal alternatieve maatregelen. Hierbij wordt uiteindelijk het alternatief gekozen met de optimale kosten/batenverhouding. De advisering is binnen de rationele benadering objectief en waardevrij (Bekkers et al., 2004, p. 12-13). Om deze reden kan de advisering behulpzaam zijn bij de politieke besluitvorming zonder er onderdeel van te zijn. De rationele benadering heeft volgens Bekkers et al. (2004) een tweetal voordelen, namelijk dat het helderheid van de formulering verschaft en dat er een duidelijke plaats is voor kennis in het proces. Zij stellen echter ook dat de benadering een tweetal nadelen heeft, namelijk dat de fasering in de praktijk niet altijd verloopt zoals het model veronderstelt en dat de kennis niet volgtijdelijk wordt geproduceerd en benut.

De uitwerking van de rationele benadering door Bekkers et al. (2004) wordt door De Kool (2007) ondersteund. Hij stelt dat er een aantal veronderstellingen ten grondslag liggen aan deze benadering. Binnen de rationele benadering neemt de ontvanger van de adviezen deze direct over en gebruikt de adviezen doelgericht. Ook is de informatiebehoefte van de ontvanger helder en eenduidig voor de opdrachtgever. Op deze wijze kan de informatie direct gebruikt worden door de ontvanger. Hierdoor kan doorwerking worden opgevat als lineair proces van de adviezen en het gebruik ervan (De Kool, 2007, p. 47-48). De Kool (2007, p. 48) geeft hiervoor een aantal kritische succesfactoren, namelijk: betrouwbaarheid, relevatie, doelgerichtheid en bruikbaarheid. Deze succesfactoren zijn bepalend voor de mate van doorwerking van de adviezen (De Kool, 2007, p. 49). Hij stelt hierbij een verwachtingspatroon op voor de rationele benadering: ‘De verwachting is dat hoe betrouwbaarder, relevanter, doelgerichter en bruikbaarder adviezen zijn, des te groter de doorwerking van het advies. Deze doorwerking zal neerslaan in standaardisatie, formalisering en/of centralisatie’ (De Kool, 2007, 51).

De politieke benadering wordt meer gezien als een realistische benadering dan de, op het oog, perfecte rationele benadering (Bekkers et al., 2004; De Kool, 2007). De grenzen tussen politiek, bestuur en maatschappij zijn meer fluïde dan in het rationele model (Bekkers et al., 2004, p. 13). De nadruk komt er meer op te liggen dat kennis en informatie in de vorm van adviezen wordt gebruikt in een

beleidsarena. De adviezen worden voor specifieke belangen door actoren getracht gebruikt te worden in onderhandelingen om hun eigen machtspositie te versterken. Op deze wijze worden zij onderdeel van een politieke strijd en staan hier niet boven, zoals verondersteld in de rationele benadering (Bekkers et al., 2004, p. 14). Ook Kingdon (1984) heeft een belangrijke bijdrage geleverd aan de politieke benadering met zijn stromenmodel. In dit model wordt verklaard hoe agendavorming plaatsvindt en hoe problemen aan alternatieven worden gekoppeld. In het stromenmodel worden adviezen strategisch wel of niet gebruikt, dit hangt af van het versterken van de machtspositie van de actor of niet (Kingdon, 1984). Dit kan worden gezien als de doorwerking van adviezen. Hij stelt dat beleid tot stand komt wanneer drie stromingen samenkomen tot een ‘window of opportunity’, namelijk: problemen, oplossingen en politiek gedrag. De doorwerking van adviezen is in het stromenmodel relatief onvoorspelbaar (Bekkers et al., 2007, p. 14), wat dus ook geldt binnen de politieke benadering.

Volgens De Kool (2007, p. 52) liggen aan de politieke benadering een aantal veronderstellingen ten grondslag. In eerste instantie wordt er binnen deze benadering meer aandacht besteed aan de gebruikers van de adviezen en dat er ook verschillende belangen aan deze gebruikers te koppelen zijn. De adviezen worden alleen maar gebruikt door de gebruiker wanneer dit zijn positie versterkt of handhaaft. Ook stelt hij dat de gebruikers alleen maar strategisch gedrag vertonen om dit te bewerkstelligen. Tot slot geldt vanuit de politieke benadering dat doorwerking geen lineair maar een onvoorspelbaar proces is (De Kool, 2007, p. 52). De Kool (2007, p. 53) geeft een aantal kritische succesfactoren van doorwerking binnen de politieke benadering, namelijk: toegang, vertrouwen, belangen en concurrentie. Deze succesfactoren zijn bepalend voor de mate van doorwerking van adviezen (De Kool, 2007, p. 54). Hij stelt hierbij een verwachtingspatroon op voor de politieke benadering: ‘De verwachting is dat hoe toegankelijker het advies is, hoe meer vertrouwen het advies oproept, hoe dichter het advies staat bij de gevestigde belangen en hoe belangrijker het advies is voor de uitvoering van de eigen taken, des te groter de doorwerking van het advies. Deze doorwerking zal neerslaan in sanctionering, politisering en/of monopolisering’ (De Kool, 2007, p. 56).

De culturele benadering wordt door De Kool (2007), naast de rationele en politieke benadering, onderscheiden. Hiervoor liggen volgens De Kool (2007, p.57) een aantal veronderstellingen ten grondslag. In eerste instantie vindt doorwerking plaats wanneer het advies van betekenis is voor het handelen van de betreffende actor. Dit betreft onder andere het aspect dat actoren binnen verschillende culturele-institutionele settings opereren. Hierbinnen ontstaan gedragsregels die in grote mate het gedrag van de actor bepalen. Ook fungeren adviezen niet primair als informatiebron maar als zingevingsbron. Hiernaast wordt gesteld dat informatievergaring en –uitwisseling een symbolische of rituele betekenis heeft. Tot slot kan worden gesteld dat doorwerking, als gevolg van

routines, procedures en regels, een zeker voorspelbaar verloop heeft (De Kool, 2007, p. 57-58). De Kool (2007, p. 58) geeft een aantal kritische succesfactoren van doorwerking binnen de culturele benadering, namelijk: instrument, herkenbaarheid, referentiekader en interacties. Deze succesfactoren zijn bepalend voor de mate van doorwerking van adviezen (De Kool, 2007, p. 59). Hij stelt hierbij een verwachtingspatroon op voor de culturele benadering: ‘De verwachting is dat hoe betekenisvoller, herkenbaarder, en interactiever adviezen zijn en hoe meer het advies aansluit op de referentiekaders van de betrokken partijen, des te groter de doorwerking van het advies. Deze doorwerking zal neerslaan in ritualisering, convergentie en/of uniformering’ (De Kool, 2007, p. 61).

In deze subparagraaf zijn de drie benaderingen, namelijk de rationele, politieke en culturele benadering toegelicht. Deze benaderingen verklaren de wijze en mate van doorwerking en geven inzicht waarom er op een bepaalde manier gebruikt wordt gemaakt van adviezen. In de volgende subparagraaf wordt een overzicht gegeven van de verschillende vormen van doorwerking waarbij een koppeling wordt gemaakt met de bovenstaande benaderingen.