Identificatie van institutionele belemmeringen is mogelijk gemaakt na operationalisering van het theoretische model. Hierdoor is in de verschillende fasen van herontwikkeling, naar de verschillende betrokken actoren gekeken. Op deze manier is het mogelijk om belemmeringen die zich voor (kunnen) doen bij herontwikkeling concreet te maken en in te delen naar de verschillende milieus die in 3.5 zijn onderscheiden.
4.4.1 BELEMMERINGEN FORMEEL MILIEU
In het formele milieu zullen institutionele belemmeringen (vaak) met wet- en regelgeving te maken hebben. Zo kan gedacht worden aan belemmering van kantorenherontwikkeling doordat een sloopvergunning ontbreekt, een horecagelegenheid niet is toegestaan op een bedrijven of kantorenterrein, de bestemming ‘wonen’ niet past in het bestemmingsplan voor de te herontwikkelen locatie, of kantorenlocaties geen openingstijden van 24 uur per dag mogen hebben. Een gevolg van deze belemmeringen is dat herontwikkeling traag en stroperig zal verlopen doordat bestemmingsplannen of wetgevingen aangepast dienen te worden en daar de nodige tijd voor nodig is (Jolingen e.a., 2011). Eigenaren zullen daardoor niet gestimuleerd worden om over te gaan tot herontwikkeling van hun vastgoed.
Een andere institutionele belemmering van formele aard is een teveel aan ontwikkelingsplannen. Concurrentie tussen gemeenten vanwege financieel belang bij het aantrekken van nieuwe bedrijven, heeft tot een overschot aan ontwikkelingsplannen geleid. De ‘tweepetten problematiek’ van de Nederlandse overheid, waarbij de gemeente zowel een marktspeler op de grondmarkt is als handhaver van het algemeen ruimtelijk belang (van der Krabben, 2011a, p.14) gaat ten koste van het algemeen ruimtelijk belang en (financieel) belang van reeds bestaand vastgoed. Gemeentes hebben (te) veel grond uitgegeven in de afgelopen jaren waardoor de gemeentelijke inkomsten zijn gestegen, maar de leegstand eveneens. Dit heeft ruimtelijke consequenties, zoals verpaupering en versnippering van de bebouwing en financiële consequenties voor bestaande bouw doordat panden in waarde dalen bij een groter aanbod en bij leegstand. Dit overschot aan bouwvergunningen maakt dat eigenaren en ontwikkelaars niet snel geneigd zullen zijn over te gaan tot herontwikkeling. Het risico en de onzekerheid voor herontwikkeling is te groot.
Naast een teveel aan ontwikkelingsplannen is een gebrek aan een stringente aanpak voor stimulering van herontwikkeling eveneens een institutionele belemmering (Gemeente Amsterdam, 2009). Wetgeving van Nationaal of regionaal niveau waarin grenzen worden gesteld aan nieuwbouw zou herontwikkeling kunnen stimuleren.
4.4.2 BELEMMERINGEN INFORMEEL MILIEU
De samenwerking tussen bijvoorbeeld gemeente en ontwikkelaar of eigenaren van een bepaald gebied kan bepalend zijn voor de mate van herontwikkeling. Een gebrek aan samenwerkingsovereenkomsten zal een belemmerende werking hebben. Een PPS constructie kan herontwikkeling stimuleren, doordat risico’s voor deelnemende partijen afnemen, het algemeen ruimtelijk belang behartigd wordt door deelnemende publieke partij en de kennis van de problematiek en aanpak vergroot wordt. Een samenwerkingsverband waar verschillende eigenaren aan deelnemen zal eerder tot gebieds(her)ontwikkeling leiden doordat het risico verdeeld wordt en de kennis vergroot wordt.
Expertise vormt een belemmering wanneer dit ontbreekt. Dit institutioneel arrangement is eveneens een resultante van de dominante relaties tussen actoren zoals Ball omschreef. Expertise zal verder worden uitgediept in paragraaf 6.3 door een hypothese te vormen over dit institutionele arrangement als belemmering.
Service is een overeengekomen afspraak tussen bijvoorbeeld eigenaar en huurder die belemmerend kan werken voor herontwikkeling. Zo is het niet klantvriendelijk om voortijdig een huurder uit te kopen voor eventuele herontwikkeling (gemeente Amsterdam, 2009).
Afspraken die onder de tafel zijn gemaakt (bijvoorbeeld kartelvorming, vriendendiensten of politieke afspraken), kunnen belemmerend werken wanneer bijvoorbeeld een leegstaand kantoor wordt aangehouden om de concurrentie te dwarsbomen, een politieke boodschap achter te laten of ontwikkeling elders te stimuleren. De institutionele belemmeringen uit deze groep zijn vaak moeilijk te achterhalen vanwege het informele karakter. Oplossingen zullen daardoor niet snel voor handen zijn.
4.4.3 BELEMMERINGEN FINANCIEEL MILIEU
Een institutionele belemmering van financiële aard is bijvoorbeeld gelegen in de taxaties. Wanneer een pand niet wordt verkocht, wordt de waarde bepaald aan de hand van taxaties die vertekenend kunnen zijn (Gemeente Amsterdam, 2009). Incentives kunnenhier een rol in spelen. Dit kan vele neveneffecten met zich meebrengen die belemmerend kunnen werken op herontwikkeling. De waarde van het vastgoed en de rol van taxaties zal verder worden uitgediept in paragraaf 6.4 door een hypothese te vormen over dit institutioneel arrangement als belemmering.
Gestelde rendementseisen26 door de investeerders achter beleggers, zoals pensioenfondsen, aandeelhouders en banken, worden met de verhuur van niet leegstaand kantoorvastgoed nog steeds gehaald. De verklaring hiervoor kan liggen in de grootte van de vastgoedportefeuille van de belegger, wanneer over een zeer groot (internationaal) portefeuille wordt beschikt, worden de gevolgen van leegstand niet snel ‘gevoeld’. Daarnaast zouden de rendementseisen eenvoudigweg te laag kunnen liggen of zou de betrokkenheid van investeerders te laag kunnen zijn. Wat de reden achter de verkregen rendementseisen ook mag zijn, ze werken (nog) niet stimulerend voor herontwikkeling.
26
Een rendementseis is een vergoeding die een investeerder eist om zijn geld te beleggen in een specifieke onderneming. Deze vergoeding is afhankelijk van de risico’s van de onderneming (Kirchner, 2009).
De financieringsstructuur kan ook belemmerend werken voor herontwikkeling. Zo wordt over het algemeen vastgoed gedeeltelijk gefinancierd met vreemd vermogen. Dit staat bekend onder de hefboomwerking: door een deel te financieren met vreemd vermogen neemt het rendement op het geïnvesteerde eigen vermogen exponentieel toe, evenals het risico (Kleine RBA, 2004, p. 229). Vanwege het complexe karakter van deze financieringsvorm wordt niet altijd op objectniveau, maar voor de gehele portefeuille een financiering afgesloten. Vanwege de grootte van de financiering is het mogelijk om aan de financieringsverplichtingen (in de vorm van rente) te voldoen. Wanneer alleen met eigen vermogen zou worden geïnvesteerd zou het rendementspercentage lager liggen. Dit zal eerder aanzetten tot ingrijpen (in de vorm van herontwikkeling) dan wanneer een hoger rendement door een complexe financieringsstructuur behaald wordt.
4.5 CONCLUSIE
In dit hoofdstuk is het inzicht in de institutionele context van de Nederlandse kantorenmarkt vergroot waardoor eventuele belemmeringen en oplossingen voor de mate van herontwikkeling beter zijn te achterhalen. Aan de hand van het theoretisch model dat in hoofdstuk drie is opgesteld is de institutionele structuur van de kantoren(her)ontwikkelingsmarkt in beeld gebracht.
De beschrijving van het ontwikkelinsgproces, de actoren en diens strategieën en van institutionele belemmeringen (verdeeld naar drie milieus) heeft aangetoond welke fasen tijdens een herontwikkelingsproces spelem en welke actoren daarbij betrokken. Er is gelet op de mogelijke belemmeringen voor herontwikkeling die tijdens deze fasen en vanwege de beschreven actoren ontstaan kunnen zijn. Zoals al in hoofdstuk drie is toegelicht is hier niet ingegaan op het fysieke karakter dat ook bepalend is voor de institutionele belemmeringen die zich voor kunnen doen. Het onderscheid tussen een aantal institutionele belemmeringen bij kantoren(her)ontwikkeling, maakt empirisch onderzoek mogelijk waarin tot oplossingen gekomen kan worden die inhaken op het niveau van de institutionele arrangementen27. Of de gevonden belemmeringen vaker voorkomen moet worden onderzocht. Empirisch onderzoek naar drie specifieke belemmeringen zal plaatsvinden in hoofdstuk zes en zeven waar (mogelijk) tot concrete oplossingen gekomen wordt.
27
Hiermee wordt bedoeld dat dit onderzoek niet als doel heeft om tot zeer algemene uitspraken te komen als:
‘Terughoudend omgaan met toestaan nieuwbouw kantoren’, ‘Behoud van kwaliteit’ en ‘Regionale afstemming intensiveren’ (Buck Consultancy, 2011), maar tot meer verfijnde uitspraken over de rol van bepaalde institutionele arrangementen op de mate van herontwikkeling.
5 ONDERZOEKSPROTOCOL
In paragraaf 1.7 werd al kort ingegaan op de gebruikte methoden in dit onderzoek. Dit hoofdstuk gaat dieper in op deze methoden en geeft een gedetailleerde beschrijving en verantwoording van de keuzes die gemaakt zijn om data te verzamelen en te analyseren.
De tijdshorizont van het onderzoek komt meer overeen met een momentopname dan met een dagboek. Het is daarom een doorsnedenonderzoek te noemen, waarbij de situatie op een bepaald moment wordt bestudeerd. Het moment waarop de gegevensverzameling en analyse heeft plaatsgevonden beslaat ongeveer drie maanden, waarin circa 1,5 maand nodig waren voor de interviews en nog eens 1,5 maand voor analyse.