BELEIDSRELEVANTE KENMERKEN TRANSPORTSECTOR Kennislacunes rond klimaatproblematiek in

transportsector

Met betrekking tot de oorzaken en oplossingen van de klimaatproblemen die de transportsector mede veroorzaakt, zijn er nog belangrijke kennislacunes. Met name rond de bijdrage en aanpak van de broeikasversterkende emissies van de lucht- en zeevaart is nog veel onzeker of onbekend. Zo lopen de huidige schattingen van de mondiale CO2-uitstoot van de internationale zeevaart uiteen met grofweg een factor 2. Daarnaast is er nog veel onbekend over de (netto) klimaatimpact van de verschillende emissies van de zeevaart (onder andere stikstofoxiden, zwaveldioxide, gehalogeneerde koolwaterstoffen en roet). Een met veel onzekerheden omgeven verwachting is bijvoorbeeld dat het recentelijk ingezette milieubeleid ter vermindering van de zeevaartgerelateerde luchtverontreiniging zal bijdragen aan een (netto) vergroting van de bijdrage van de zeevaart aan het broeikaseffect. Dergelijke onzekerheden doen zich ook voor rond de niet-CO₂-emissies van de luchtvaart. Zo is er vooral behoefte aan meer en beter inzicht in de klimaateffecten van cirruswolken, waarvan de vorming wordt bevorderd door vliegtuigbewegingen.

Meer in het algemeen ontbreken de internationale lucht- en zeevaart vaak in (scenario)studies en statistieken over de broeikasgasemissies van de transportsector. In de diverse klimaatstatistieken ontbreekt het hierdoor vooral aan integrale overzichten van de broeikasgasemissies en klimaatimpact van de gehele transportsector, dus inclusief de internationale lucht- en zeevaart. Klimaat(beleids)scenario’s voor de zeevaart zijn er nauwelijks. Verder is er een grote behoefte aan meer betrouwbare gegevens over de kosten en baten van klimaatbeleid ten aanzien van de internationale lucht- en zeevaart. Net als in het beleid lijkt ook in het onderzoek sprake van een zekere blinde vlek rond de bijdrage en aanpak van de broeikasversterkende emissies van de internationale lucht- en zeevaart. Vooral onder invloed van de recente EU-initiatieven voor de ontwikkeling van klimaatbeleid voor de internationale lucht- en zeevaart worden sinds kort echter steeds meer onderzoeksrapporten op dit terrein gepubliceerd die kunnen bijdragen aan het wegnemen van deze blinde vlek. De raden achten dit een waardevolle ontwikkeling die met kracht moet worden voortgezet.

Potentieel energie-efficiencyverbetering in transport is beperkt

Het CO2-reductiepotentieel van technische energie-efficiencyverbetering in het verkeer en vervoer is vooralsnog onvoldoende om de verwachte groei van de CO2-emissie in de sector tegen te gaan. Het potentieel voor energie-efficiencyverbetering is het hoogst bij personenauto’s: circa 50 procent in 2030 (zie hoofdstuk 5). Dit potentieel veronderstelt echter ook een vermindering van de voertuigprestaties van personenauto’s13, waarvoor het draagvlak nog moet worden gecreëerd. Voor andere vervoersmodaliteiten ligt het energie-efficiencypotentieel een stuk lager (zie deel II). Als alle potentiëlen volledig worden benut, dan is dat nog niet voldoende om de extra CO2-emissie die voortvloeit uit de volumegroei van transport te compenseren. Bovendien, als doorbraaktechnologieën uitblijven of onvoldoende doorbreken in de markt, dan zal energie-efficiencyverbetering naar verwachting steeds minder bijdragen aan vermindering van de CO2-uitstoot. De beoogde CO2-reductie in het transport wordt hierdoor steeds meer afhankelijk van de inzet van CO₂-arme/neutrale energiedragers en/of volumereductie.

Het potentieel van afzonderlijke, niet-technische opties voor CO2-reductie – 'modal shifts', verhoging van de bezettingsgraad van vervoermiddelen en overschakeling op een energiezuinig rijgedrag en vervoerspatroon – is vaak moeilijk in te schatten. Volgens de beschikbare schattingen is het reductiepotentieel over het algemeen niet erg groot: de meeste niet-technische opties hebben een reductiepotentieel van enkele procenten. Hierbij moet echter worden opgemerkt dat combinaties van deze niet-technische opties met andere opties voor CO2-reductie in de transportsector (bijvoorbeeld een kilometerprijs) een groter reductiepotentieel kunnen hebben.

Potentieel brandstofsubstitutie in transport is ook beperkt

Evenals het potentieel van energie-efficiencyverbetering lijkt het CO2-reductiepotentieel van inzet van CO2-arme/neutrale energiedragers voorlopig nog beperkt. Op basis van de kosten en de stand van de technologie zijn biobrandstoffen op dit moment het belangrijkste alternatief voor de conventionele, fossiele brandstoffen. Het aandeel biobrandstoffen in de brandstofmix bedraagt momenteel zo’n 1,5 à 2 procent in Europa en de VS. De beperkte mogelijkheden om voldoende biobrandstoffen op een verantwoorde en duurzame wijze te produceren vormen een belangrijke belemmering voor de gewenste, grootschalige brandstofsubstitutie (zie verder hoofdstuk 9). De mogelijk beperkte beschikbaarheid van duurzaam geproduceerde biobrandstoffen vergroot

13 Het gaat hierbij onder meer om voertuigprestaties op het gebied van topsnelheid en acceleratievermogen.

het belang van een grootschalige overschakeling op CO2-arme/neutrale waterstof, synthetische brandstoffen en/of elektriciteit in het transport. Voor toepassing van waterstof en elektriciteit in transport zijn echter technologische doorbraken vereist – onder meer op het gebied van opslag van waterstof en elektriciteit – en die doorbraken laten vooralsnog op zich wachten. Volgens deskundigen kan het nog 20 tot 50 jaar duren alvorens waterstof op grote schaal kan worden ingezet in het transport. Lukt het niet om op termijn de conventionele, fossiele brandstoffen in het transport op grote schaal te vervangen door CO2-arme/neutrale energiedragers, dan zal vermindering van (de groei van) het verkeersvolume een grotere rol moeten gaan spelen.

Kosten CO2-reductiemaatregelen in transport zijn relatief hoog

In vergelijking met andere sectoren, zoals de industrie en de energiesector, zijn CO2-reductiemaatregelen in de transportsector duur. In het recent verschenen Green4sure (Rooyers et al., 2007) staat de transportsector te boek als een ‘dure sector’ voor reductiemaatregelen. In hun onderzoek naar emissiehandel voor de transportsector concluderen Holmgren et al. (2006) dat de kosten van reductiemaatregelen in de transportsector (exclusief de internationale lucht- en zeevaart) in het algemeen significant hoger liggen dan in de industrie.

Er is weinig draagvlak voor directe sturing op reductie transportvolume

De vooralsnog beperkte reductiepotentiëlen van energie-efficiency-verbetering en brandstofsubstitutie in de transportsector vergroten het belang van (groei)beperking van het verkeer en vervoer. Het gericht sturen op vermindering van (de groei van) het verkeersvolume roept in de regel echter veel politieke en maatschappelijke weerstand op, vooral omdat daarmee direct wordt ingegrepen in heersende productie- en consumptiepatronen. Uitzonderingen op deze regel zijn volumemaatregelen die ook de leefbaarheid verbeteren, bijvoorbeeld ruimtelijke ordeningsmaatregelen die bijdragen tot verkleining van woon-werkafstanden. Het volume-effect van dergelijke maatregelen is echter meestal beperkt. Andere uitzonderingen worden gevormd door maatregelen die indirect sturen op vermindering van (de groei van) het verkeersvolume. Emissiehandel, emissieheffingen of kilometerprijs zijn voorbeelden daarvan. Dergelijke maatregelen kunnen wel substantiële volume-effecten sorteren. Overigens is het altijd makkelijker een verwachte groei van het transportvolume te beperken dan een eenmaal gerealiseerde

groei weer ongedaan te maken. Daarom is het van groot belang tijdig te beginnen met groeibeperkende maatregelen.

Heterogeniteit goederenvervoer belemmert specifieke sturing

In het goederenvervoer valt mogelijk wel substantiële CO₂-reductie te behalen, zowel via technische verbetering van de energie-efficiency van voertuigen als via organisatorische verbetering van de logistiek. Complicerende factor is echter dat specifieke en effectieve sturing op verlaging van het energiegebruik en CO2-reductie in het goederenvervoer moeilijk realiseerbaar is. Het goederenvervoer is namelijk een heterogene en dynamische sector waar de energie-efficiency van het transport wordt bepaald door een complex van factoren: routekeuzes, transportfrequenties, aard en samenstelling van de goederenstromen, rijstijl en beladingsgraad in combinatie met het voertuigtype en het bijbehorend energierendement. In het personenvervoer per auto of vliegtuig is het aantal variabelen minder groot, waardoor er in deze subsectoren ook meer mogelijkheden zijn voor specifieke en effectieve sturing op energie-efficiency en CO2-reductie. Veel transportdeskundigen vermoeden overigens dat er een omvangrijk CO₂-reductiepotentieel besloten ligt in energiebesparende logistieke maatregelen. Zoals gezegd, kan dit potentieel moeilijk worden benut met specifieke maatregelen. Maar waarschijnlijk kan dit potentieel wel goed worden aangeboord met generieke instrumenten, zoals emissiehandel en CO₂-heffingen. Dergelijke instrumenten verhogen namelijk de transportkosten, hetgeen de vervoerders en verladers zelf indirect weer stimuleert tot het nemen van efficiencymaatregelen.

Transportsector betaalt onvoldoende voor CO₂-uitstoot Tot nu toe is er weinig klimaatbeleid gevoerd ten aanzien van

transport. In Nederland en de EU zijn de beleidsinspanningen tot dusver beperkt gebleven tot een relatief bescheiden klimaatbeleid voor het personenvervoer. Voor sectoren zoals het goederenwegvervoer en de internationale lucht- en zeevaart, wordt vrijwel geen klimaatbeleid

gevoerd. Als gevolg hiervan betalen grote delen van de transportsector niet of nauwelijks voor de CO2-uitstoot die zij veroorzaken.

Effectiviteit klimaatbeleid voor transport

De transportsector heeft tot dusver geen voorlopersrol vervuld bij de aanpak van broeikasgasemissies. Integendeel, veel invloedrijke

marktpartijen in de sector hebben de afgelopen jaren flink gelobbyd om CO₂-reductiemaatregelen gericht op transport af te zwakken, uit- of af te stellen. Zo voerde de Duitse auto-industrie begin 2007 een succesvolle lobby tegen het voorstel om de Europese emissienorm voor personenauto’s vast te stellen op 120 gram CO2 per kilometer in 201214. En deze lobby werd gevoerd, nadat duidelijk was geworden dat de sector in gebreke zou blijven bij het nakomen van vrijwillige afspraken hierover. Bij de ICAO en IMO lobbyen marktpartijen uit de lucht- en zeevaartsector al jaren met veel succes tegen de totstandkoming van een mondiaal klimaatbeleid voor de internationale lucht- en zeevaart. Het succes van deze lobby, dat mede te danken is aan de politieke ontvankelijkheid van invloedrijke landen in deze VN-organen, is zelfs zo groot dat het mondiale klimaatbeleid voor deze sectoren nog niet eens in de kinderschoenen staat. Het is er gewoon niet (zie ook hoofdstuk 7 en 8).

Tegen de achtergrond van de toenemende zorgen in de samenleving over klimaatverandering begint zich in de transportsector voorzichtig een kentering af te tekenen in de houding tegenover de aanpak van de CO2-emissie van transport. Voorlopers binnen de sector beginnen nieuwe, klimaatvriendelijke diensten en producten te ontwikkelen. Het grote peloton aan belanghebbende partijen in de transportsector heeft evenwel nog niet aangehaakt bij deze ontwikkeling.

Internationale concurrentie is factor van belang voor klimaatbeleid transportsector

Met uitzondering van het personenvervoer over land is de transportsector gevoelig voor internationale concurrentie. Het gaat dan vooral om het goederenvervoer en om de internationale lucht- en zeevaart. Het goederenvervoer over land en kust- en binnenwateren concurreert met name op EU-niveau. De internationale lucht- en zeevaart concurreren vooral op mondiaal niveau. Regionaal of nationaal klimaatbeleid voor de transportsector kan derhalve negatieve gevolgen hebben voor de

internationale concurrentiepositie van Europese of Nederlandse bedrijven in de transportsector. De transportactiviteiten zelf zijn echter niet ‘footloose’. De behoefte om personen of goederen te verplaatsen ligt immers vast: personen of goederen willen/moeten in het algemeen van A naar B15. Dit maakt de kans kleiner dat nationaal of regionaal klimaatbeleid voor de transportsector leidt tot concurrentievervalsing en verplaatsing van transportactiviteiten.

14 De Europese Raad van Ministers heeft zich uiteindelijk voorgenomen om een norm in te voeren van 130 gram per kilometer in 2012 (zie verder hoofdstuk 5).

15 Er zijn uitzonderingen, zo kunnen vakantiebestemmingen concurreren.