Beleidsmatige knelpunten en oplossingen

Onvoldoende afstemming en praktijkaansluiting

Gemeenten geven dus duidelijk aan te beseffen dat er een groot aantal ontwikkelingen op hen afkomt.

Met veel daarvan zijn de gemeenten op de een of andere manier ook daadwerkelijk aan de slag. Toch vragen gemeenten aan de rijksoverheid om te accepteren dat ‘weinig gemeenten de capaciteit hebben om dit allemaal te kunnen verhapstukken’ en hier rekening mee te houden bij beleidsontwikkeling en planning. Een veelgehoord aandachtspunt hierbij is dat het landelijk beleid niet voldoende op elkaar is afgestemd en onvoldoende in samenhang met elkaar wordt ‘uitgerold’. Bij het oppakken van de verschillende ontwikkelingen lopen gemeenten er tegen aan dat de verschillende initiatieven in de praktijk met elkaar te maken hebben, maar ‘in het Haagse’ niet integraal ontwikkeld zijn of onvoldoende op elkaar zijn afgestemd. Dit leidt er soms toe dat de logica gemeenten ontgaat. In dat verband is bijvoorbeeld door meerdere gemeenten aangegeven dat zij de implementatie van de basisregistraties en de Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen (Wkpb) liever in een andere volgorde hadden gezien.

Bouwen zonder fundament

Ze hadden er in Den Haag beter voor kunnen kiezen om eerst de Basisregistraties Gebouwen en Adressen op orde te krijgen, in plaats van te kiezen voor de implementatie van de Wkpb. Ik zie de logica niet, de volgorde is niet juist. Er wordt gebouwd, zonder dat het fundament op orde is.

Wat veel gemeenten (met name bij sectorale ontwikkelingen) ook missen, is de afstemming met de gemeentelijke praktijk. Sommige nieuwe regels sluiten naar hun mening niet aan op de gemeentelijke praktijk en worden ook om die reden niet altijd even logisch gevonden. Wanneer dit beleid meer in onderlinge afstemming met gemeenten zou worden ontwikkeld of als gemeenten vooraf meer

geconsulteerd zouden worden, kan dit mogelijk voorkomen worden. En het gaat daarbij niet zozeer om uitsluitend de bestuurlijke afstemming, maar juist de afstemming op het niveau van degenen die de uitvoering van het beleid ter hand moeten nemen. Gemeenten hebben nu soms moeite de verschillende initiatieven te begrijpen.

Nog meer nummers?

Neem nou het voorbeeld van het Burger Service Nummer (BSN). Er is al een A-nummer, een sofi-nummer en nu komt er ook nog een BSN. En wij als gemeenten moeten dat verkopen aan de burger.

Waarom een nieuw nummer? We snappen het zelf niet meer, laat staan dat we het kunnen uitleggen aan de burger.

In dat verband wordt door een van de betrokkenen uit gemeenteland ook nog het volgende voorbeeld gegeven: ‘Ik vind nog steeds een mooi voorbeeld de aangifte van de geboorte van een kind in het geval van nog niet getrouwde ouders. Het kind krijgt dan in eerste instantie de achternaam van de moeder.

Als de ouders toch willen dat het kind de achternaam van de vader krijgt, dan moeten zij dit binnen drie dagen melden. Zie je het al voor je: een moeder die net bevallen is, moet binnen drie dagen verschijnen aan de balie om dit te bevestigen! Probeer dit maar te verkopen aan de burger.’¹³ Een ander voorbeeld:

‘Door de veranderingen in de Verklaring Omtrent Gedrag (VOG) is het papierwerk toegenomen van twee kantjes naar een dikke stapel papier. Daarbij is de prijs gestegen van 7,50 naar 29,50. En wie mag dat aan de burger proberen uit te leggen. Juist: de gemeente’.

Onsamenhangende communicatie en niet realistische planningen

De meeste gemeenten geven aan best tevreden te zijn met de bestaande ondersteuning vanuit verschillende programma’s en projecten. Het meest gewaardeerd worden concrete stappenplannen, handreikingen en praktische tips. Ook ondersteunende instrumenten als checklists en handreikingen worden door de meerderheid aangemerkt als nuttige ondersteuning. Toch vinden nagenoeg al deze gemeenten tegelijkertijd dat de communicatie vanuit al de verschillende projecten en programma’s meer integraal zou kunnen worden aangepakt. Het gaat er hierbij vooral om dat er duidelijker wordt aangegeven hoe bepaalde ontwikkelingen met elkaar samenhangen en welke volgorde het beste kan worden aangehouden bij de invoering van de verschillende ontwikkelingen.

Handige tips

De voorlichting vanuit BSN over de wijze van invoering is goed. Er is ruim op tijd een goed

stappenplan verstrekt waar precies in staat wat je moet doen en waar je rekening mee moet houden.

In dat verband vinden gemeenten ook dat zij soms een te beperkte tijd hebben om bepaalde ontwikkelingen in te voeren. Dat hangt met name samen met de cumulatie van verschillende

ontwikkelingen die gemeenten moeten invoeren: ‘Gezien de veelheid aan initiatieven waar gemeenten mee te maken hebben, is voor veel ontwikkelingen de planning die landelijk voorgeschreven wordt te krap. De invoeringstijd is daardoor voor ons vaak onvoldoende realistisch’. In dat verband wordt er op gewezen dat er in de planning met name onvoldoende onderscheid wordt gemaakt tussen de momenten waarop een besluit wordt genomen dat een bepaalde ontwikkeling in gang wordt gezet, het moment waarop de functionaliteit van een ontwikkeling zal zijn en het moment waarop de technische specificaties van de ontwikkeling bekend zijn. Verder geven diverse gemeenten aan dat zij telkens moeten verbouwen, terwijl de huishouding niet op orde is. Hierdoor blijft men steeds achter de feiten aanlopen: ‘alle nieuwe projecten worden dan telkens weer met dezelfde hoeveelheid ellende en soms amateurisme opgepakt’.

Gemeenten lopen er daarbij ook tegenaan dat niet alleen sprake is van de (technische) invoering van een ontwikkeling, maar dat zij het erbij behorende beleid of de nieuwe wetgeving (inclusief de consequenties) ook nog richting eigen medewerkers en burgers moet communiceren: ‘dat kost in de praktijk veel tijd en energie’. Bovendien loopt de planning van de rijksoverheid ten aanzien van het implementeren van de verschillende ontwikkelingen lang niet altijd synchroon met de lokale beleidsagenda (‘en dit roept spanningen op’). Gemeenten steken ten aanzien van het niet halen van planningen overigens ook zeker de hand in eigen boezem: ‘Er wordt dan misschien wel op tijd

13 Deze situatie ontstaat overigens alleen indien de ouders niet vooraf (voor de geboorte) al een verzoek hebben ingediend om het kind (op dat moment formeel ‘de ongeboren vrucht’) de achternaam van de vader te kunnen geven. Toen deze regeling slechts korte tijd voor invoering werd aangekondigd, heeft dit tot veel gevallen geleid waarin de ouders een dergelijk verzoek niet hadden ingediend. Om problemen te verhelpen hebben verscheidene gemeenten destijds een aantal maanden ambtenaren van de burgerlijke stand huisbezoeken laten afleggen en

‘rondes laten maken’ op de gangen van lokale ziekenhuizen. Maar ook nu komt de situatie nog met enige

gecommuniceerd dat er veranderingen aankomen, maar het duurt dan vaak nog lang voordat de wet van kracht wordt en officieel wordt gecommuniceerd richting gemeenten. Op dat moment is er vaak nog maar weinig tijd beschikbaar voor de invoering. Veel gemeenten wachten namelijk gewoon tot wetgeving van kracht is’.

Onvoldoende aansluiting op politiek-bestuurlijke agenda

De politieke interesse voor ICT gerelateerde onderwerpen blijkt in de gemeentelijke praktijk slechts zeer beperkt aanwezig te zijn. Het is voor bestuurders buitengewoon lastig om de relatie te leggen tussen de verschillende ICT-ontwikkelingen en de door hen relevant geachte beleidsvraagstukken. In de prioriteitstelling betekent dit dat investeringsbeslissingen rondom ICT-vernieuwingen nagenoeg altijd uitvallen ten gunste van beleidsonderwerpen zoals stedelijke ontwikkeling en lokale voorzieningen, die minder prominent bijdragen aan de ICT-vernieuwingsagenda.

Scoren met systemen?

Het komt zelden voor dat er op het niveau van het hoger management gesproken wordt over ICT. Ook politiek krijgt het onderwerp weinig aandacht. Je krijgt de handjes er niet voor op elkaar als je kan melden dat de systemen goed draaien. Zeg nou zelf, waar scoor je als wethouder nou beter mee: met zwemlessen voor allochtone vrouwen of met een nieuwe firewall?

Tegelijkertijd is het merendeel van de in het onderzoek betrokken gemeentelijke ambtenaren zich er van bewust dat zij hier ook zelf een verantwoordelijkheid in hebben. Het gebrek aan politieke interesse hangt namelijk ook samen met het feit dat het afdelingen als Automatisering of ICT meestal

onvoldoende lukt om anderen te overtuigen van de nut en de noodzaak van ICT-investeringen. Essentie ervan is dat de verschillende ICT-ontwikkelingen nog teveel worden gezien als een

bedrijfsvoeringaspect en nog onvoldoende worden verbonden met de uiteindelijk voor bestuurders relevante beleidsinhoud (zie ook paragraaf 3.4).

Naast het toekennen van prioriteit aan beleidsvraagstukken boven ICT-investeringen, hangt het gebrek aan politieke interesse ook samen met de bestuurlijke perceptie dat ICT weinig directe en zinvolle gevolgen heeft voor de burger. Een veelgehoord argument is dat ‘de burger tevreden is’ en ‘niet vraagt om ICT-investeringen’. ICT staat inderdaad vaak verder weg van de burger dan bijvoorbeeld de veiligheid op straat, maar veel burgers zijn volgens gemeenten niet op de hoogte van de mogelijkheden van ICT voor gemeenten en van bijvoorbeeld het feit dat ICT ook kostenbesparend kan zijn (waardoor er weer meer ruimte is voor bijvoorbeeld investeringen in de openbare ruimte). De conclusie dat burgers niet zitten te wachten op ICT-investeringen, is daarmee volgens gemeenten te kort door de bocht.

Wie niet luisteren wil…

Er is zogenaamd geen geld voor ICT, terwijl er wel geld is voor de aanleg van een weg of voor een nieuwe rotonde. Als we terughoudend blijven met investeren in ICT, hebben we over een paar jaar een groot probleem. Maar misschien moeten ze de pijn eerst maar eens voelen, want als er iets mis gaat is er ineens wel geld.

De aanwezigheid van een enthousiaste wethouder of gemeentesecretaris die het nut en de noodzaak van ontwikkelingen inziet en hier ook voor staat, blijkt dan een zeer belangrijke succesfactor. Zonder deze betrokkenheid is het vaak lastig om aansluiting te vinden en bijvoorbeeld voldoende budgetten vrij te maken. De ambtenaren die een dergelijke ‘sponsor’ hebben binnen de eigen gemeenten, zijn zich zeker bewust van het feit dat dit deuren kan openen die bij andere gemeenten gesloten blijven (denk aan voorbeelden als Dordrecht, Enschede of Den Haag).

De gemeentelijke oplossingen

Gemeenten zien de oplossing voor een aantal van de hiervoor genoemde vraagpunten met name in het beter laten aansluiten van het rijksbeleid op de gemeentelijke uitvoeringspraktijk. Gemeenten roepen

het rijk daarom op om in het voortraject nog meer gebruik te maken van gemeentelijke kennis om vervolgens te komen tot uitvoerbaar beleid, dat ook relatief uniform is uit te rollen bij alle gemeenten.

De rijksoverheid kan daarnaast in de ogen van de gemeenten ook meer gebruik maken van regionale of sectorale overlegorganen, en van sturing via koepelorganisaties van bijvoorbeeld bepaalde

beleidssectoren. Hierbij wordt door gemeenten gedacht aan de NVVB, de VIAG, de landelijke vereniging BWT en Divosa.

Daarnaast geven gemeenten aan dat het wenselijk zou zijn wanneer bij de ontwikkeling van beleid rijksambtenaren gericht meelopen in de praktijk. Gemeentelijke ambtenaren nodigen rijksambtenaren dan ook uit om een stage te komen doen, om over en weer ervaringen uit te wisselen.

Verplichte stage

Een verplichte stage van een maand bij een willekeurige gemeente zou een goede aanvulling zijn voor elke rijksambtenaar. Je ziet dan meteen wat er op lokaal niveau gebeurt en waar de gemeente mee te maken krijgt: de vragen van burgers. Bovendien zouden wij geholpen zijn met wat extra capaciteit!

Deze gedachte doet ook intern, binnengemeentelijk, opgeld. Het is volgens veel gemeentelijke respondenten absoluut aan te bevelen om hogere managers en bestuurders een paar uur te laten meelopen met de uitvoerende ambtenaren: ‘Toen de wethouder een uurtje met mij had meegelopen, verzuchtte hij dat er toch wel erg veel handelingen moesten worden verricht om aan een eenvoudig verzoek van een burger te kunnen beantwoorden.’

In het algemeen wordt het bij de ontwikkeling van beleid ook belangrijk gevonden dat niet alles in detail wordt geregeld, maar dat de rijksoverheid ‘meer over minder moet durven te zeggen’. Relatief vage of abstracte doelstellingen (zoals 65% elektronische dienstverlening) lenen zich daarbij in de praktijk minder voor concrete uitvoering door gemeenten. Concrete landelijk toepasbare

stappenplannen (met praktische tips en trucs) voor de implementatie van bepaalde vernieuwingen worden als veel wenselijker ervaren. Volgens gemeenten ‘gaat het vliegwiel pas werken als je

oplossingen biedt voor concrete praktische problemen.’ Deze stappenplannen en handreikingen dienen in zekere mate ruimte te laten om de implementatie op de specifieke gemeentelijke situatie te laten aansluiten. Hoewel gemeenten wat betreft taken en activiteiten veel op elkaar lijken (‘gemeenten zijn immers voor een groot deel vergelijkbaar’) kunnen de verschillen groot zijn inzake

ontwikkelingsstadium van ICT-vernieuwing en organisatieontwikkeling (bijvoorbeeld in termen van het INK-model), beschikbare middelen (vaak afhankelijk van de gemeentegrootte) en de mate waarin sprake is van politiek-bestuurlijke draagkracht voor ICT-vernieuwingen. Er dient daarom een goede

‘balans’ te worden gevonden tussen enige vrijheid aan de ene kant, rekening houdend met de

gemeentespecifieke omstandigheden en het gebruik van standaarden aan de andere kant, die vooral zijn gericht op ondersteuning van uitvoeringsprocessen en de implementatie van ICT-vernieuwingen.

Het rijk zou gemeenten naar hun idee ook meer kunnen ondersteunen bij de verbetering van de communicatie, door naast handleidingen en informatie voor de ICT-afdeling, ook handvatten te bieden voor de communicatie aan de verschillende andere doelgroepen. Hierbij valt te denken aan het op landelijk niveau inzichtelijk beschrijven van de te verwachten investeringen en opbrengsten (zowel financieel als in termen van bijvoorbeeld kwaliteit van dienstverlening). Daarnaast zou er ook richting bestuur en management actiever en breder aandacht moeten worden gevraagd. En tenslotte zou de communicatie vanuit het rijk zich ook meer mogen richten op de verschillende beleidsvelden die 450 verschillende verkeersborden

Gemeenten zijn voor 95% vergelijkbaar. We moeten maar eens af van het idee dat dit niet zo is. Dat is onzin. Gemeenten zijn niet uniek, voor 95% kunnen we dezelfde oplossing gebruiken. Laten we dat dan ook doen. Vergelijk het eens met het verkeer. Ik vind het toch wel erg handig dat we hebben

afgesproken dat we allemaal dezelfde verkeersborden gebruiken. Ik moet er niet aan denken dat dit in elke gemeente anders is. Waarom kan dit nu niet met ICT?

Het gaat in de praktijk echter niet alleen om de haalbaarheid van een bepaalde ontwikkeling als zodanig, maar juist ook om de haalbaarheid in relatie tot andere ontwikkelingen die relevant zijn: ‘onder meer de logica in de volgorde van invoering van ICT-vernieuwingen en sectoraal beleid zou daarom continue aandacht moeten krijgen’. Heldere planningen zijn daarbij essentieel. Deze moeten bovendien ook haalbaar zijn en er moet niet mee worden geschoven: ‘dit wekt wantrouwen en laksheid bij gemeenten in de hand’, aldus een aantal ambtenaren en bestuurders van gemeenten. Wanneer eenmaal prioriteiten zijn gesteld en haalbare planningen zijn vastgesteld, moeten rijk en gemeenten zich hieraan houden.

Gemeenten hebben nu ook niet het gevoel dat ze worden beloond of gestraft als ze een planning wel of niet halen, en dus ervaren gemeenten onvoldoende prikkels: ‘reken gemeenten meer af op resultaat; dat helpt ook intern om de handen op elkaar te krijgen voor ICT-vernieuwingen.’

Koffie met slagroom

Ik drink liever koffie met slagroom dan koffie met zout. Maar als ik m’n zaakjes niet op tijd op orde heb of als er andere problemen zijn dan zit er niks anders op. Als het moet dan drink ik dus ook koffie met zout.

Ten slotte wordt vanuit de gemeenten ook de vraag opgeworpen of de overheid als geheel niet meer zou moeten nadenken over de wijze waarop zij zich wenst te presenteren in de richting van de burger.

Waarom zouden voor burgers en bedrijven niet alle vergunningen bij één overheidsorganisatie te verkrijgen kunnen zijn, in plaats van dat men met drie of vier overheidsinstanties en overheidslagen te maken krijgt? ‘Wat aan de achterkant gebeurt maakt de burger echt niets uit!’¹⁴