In dit hoofdstuk worden de belangrijkste beleidsstukken aangehaald die betrekking hebben op Rotterdam en in het bijzonder die voor het onderhavige ontwikkeling.
2.1 Nationaal beleid
Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte 2040 (2012)
Op 13 maart 2012 is de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte 2040 (SVIR) vastgesteld. Deze visie vervangt de Nota Ruimte, de Structuurvisie Randstad 2040, de Nota Mobiliteit, de MobiliteitsAanpak en de Structuurvisie voor de Snelwegomgeving. Tevens vervangt het de ruimtelijke doelen en uitspraken in diverse documenten, zoals de agenda landschap, de agenda Vitaal Platteland en Pieken in de Delta. De SVIR geeft daarmee een totaalbeeld van het ruimtelijk- en mobiliteitsbeleid op rijksniveau en is de ‘kapstok’ voor bestaand en nieuw rijksbeleid met ruimtelijke consequenties.
Door vaststelling van de SVIR geldt voor de ruimtelijke ordening in brede zin dat een aanzienlijk deel van de rijkstaken is gedecentraliseerd. Alleen voor een beperkt aantal onderwerpen wordt de bevoegdheid om algemene regels te stellen ingezet. Het gaat hierbij om nationale belangen, zoals kustfundament, grote rivieren en primaire waterkeringen, waarvoor kaderstellende uitspraken zijn opgenomen. Deze zijn zodanig geformuleerd, dat ze beperkingen stellen aan de ruimtelijke besluitvormingsmogelijkheden op lokaal niveau.
Aangezien een structuurvisie geen bindende werking heeft voor andere overheden dan de overheid die de visie heeft vastgesteld, zijn de nationale belangen uit de structuurvisie die juridische borging vragen geborgd in de Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) Ruimte.
Deze AMvB wordt aangeduid als het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro) en richt zich op doorwerking van nationale belangen in gemeentelijke bestemmingsplannen.
Daarnaast zorgt de AMvB voor sturing en helderheid van deze belangen vooraf.
Dit bestemmingsplan heeft geen invloed op één van de onderwerpen van nationaal belang.
Daarmee is het plan in overeenstemming met het Rijksbeleid. Het beleid met betrekking tot verstedelijking, waaronder de ontwikkeling aan de Oude Bovendijk geschaard kan worden, heeft het Rijk onder het motto 'decentraal wat kan, centraal wat moet' overgelaten aan de lagere overheden. Wel is sprake van een 'ladder' voor duurzame verstedelijking, die is gebaseerd op de 'SER-ladder'. Deze is vastgelegd in het Besluit ruimtelijke ordening. Dit betekent dat voor alle ruimtelijke plannen gekeken moet worden naar de volgende treden:
• is er vraag naar een bepaalde nieuwe ontwikkeling;
• kan hiervoor bestaand stedelijk gebied of bestaande bebouwing worden hergebruikt;
• indien nieuwbouw nodig is, dan dient gezorgd te worden voor een optimale inpassing en bereikbaarheid.
Verdrag van Malta en Nota Belvedère
In 1999 is de Nota Belvedère verschenen. Doel van de nota is de cultuurhistorische identiteit meer richtinggevend te laten zijn voor de inrichting van de ruimte. Deze doelstelling wordt in de nota geconcretiseerd in een breed scala van te ondernemen acties op Rijks-, regionaal- en lokaal niveau. In het kader van de nota is een landsdekkend overzicht gemaakt van de cultuurhistorisch meest waardevol geachte steden en gebieden: de Cultuurhistorische
Waardenkaart van Nederland (ook wel Belvedèrekaart genoemd). Het bestemmingsplangebied
behoort hier niet toe, wat overigens niet betekent dat van cultuurhistorische waarden geen sprake kan zijn.
De huidige juridische basis voor het omgaan met archeologische waarden is de
Monumentenwet uit 1988. In 1998 is het Verdrag van Valletta door de Staten Generaal geratificeerd. Met het Verdrag van Malta is het streven vastgelegd naar onder meer:
• het behoud van het archeologisch bodemarchief ter plaatse (in situ);
• het documenteren van het archeologisch bodemarchief, indien behoud niet mogelijk blijkt;
• het vroegtijdig en volwaardig betrekken van de archeologie bij ontwikkelingen op het gebied van de ruimtelijke ordening;
• het verbreden van het draagvlak voor de archeologie;
• het toepassen van het beginsel 'de verstoorder betaalt'.
Dit verdrag is in de Wet op de archeologische monumentenzorg verankerd, die officieel inwerking is getreden op 1 september 2007, onder meer als wijziging op de Monumentenwet 1988. Het zwaartepunt van het archeologiebeleid is hierdoor bij gemeenten komen te liggen.
Bij bestemmingsplannen en omgevingsvergunningen moeten gemeenten aangeven welke archeologische waarden in het geding zijn en aangeven hoe daarmee rekening wordt gehouden (zie § 4.8).
In het kader van het project 'modernisering monumentenzorg' (MoMo) zijn per 1 januari 2012 enkele wijzigingen in de wet- en regelgeving doorgevoerd. Voor het bestemmingsplanproces is de wijziging van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) de belangrijkste: gemeenten dienen in hun bestemmingsplan rekening te houden met de aanwezige cultuurhistorische waarden.
Burgers krijgen hiermee de mogelijkheid om bij de planning van bouwwerkzaamheden aan te geven of cultureel erfgoed wordt geraakt. In het plangebied zijn geen monumenten aanwezig, maar wel elementen van cultuurhistorische waarde (zie ook ‘Beleidsvisie Erfgoed e Ruimte’).
Beleidsvisie Erfgoed en Ruimte
In de beleidsvisie ‘Kiezen voor Karakter, Visie Erfgoed en ruimte’ van juni 2011 schetst het kabinet haar visie op het borgen van onroerend cultureel erfgoed in de ruimtelijke ordening.
De beleidsvisie is complementair aan en consistent met de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte van het ministerie van I&M. Daarnaast geeft het rijk in ‘Kiezen voor Karakter’ aan welke cultuurhistorische gebieden en opgaven van (inter)nationaal belang zijn en waar het rijk voor zichzelf een rol ziet. De vijf in de visie geschetste prioriteiten zijn:
1 Werelderfgoed: samenhang borgen, uitstraling vergroten.
2 Eigenheid en veiligheid: zee, kust en rivieren.
3 Herbestemming als (stedelijke) gebiedsopgave: focus op groei en krimp.
4 Levend landschap: synergie tussen erfgoed, economie, ecologie.
5 Wederopbouw: tonen van een tijdperk.
Als gevolg van de koers om cultureel erfgoed te verankeren in de ruimtelijke ordening is per 1 januari 2012 in het besluit Ruimtelijke Ordening opgenomen dat gemeenten bij het maken van bestemmingsplannen rekening moeten houden met cultuurhistorische waarden. Een
Cultuurhistorische Verkenning of quickscan kan hierin inzicht geven en als basis dienen voor de verwerking van cultuurhistorie in het bestemmingsplan. Voor dit bestemmingsplan heeft deze verkenning plaatsgevonden (zie § 3.2).
Conclusie Rijksbeleid ten aanzien van dit bestemmingsplan
De voorziene ontwikkeling kent geen strijdigheid met het nationaal beleid. De Oude Bovendijk voldoet aan de vraag naar dorpse en landelijke woonmilieus buiten de bebouwde kom. De kavels zijn zeer groot, passend bij de omgeving en het beoogde woonmilieu waar volgens diverse behoefteberamingen vraag naar is. Daarmee voegt het waarde toe aan de stad en regio. De locatie is goed bereikbaar en de herontwikkeling, waaronder de sloop van oude opstallen en kassen, draagt bij aan een kwaliteitsimpuls voor het gebied.
2.2 Provinciaal beleid Visie op Zuid-Holland
Op 2 juli 2010 hebben Provinciale Staten van de provincie Zuid-Holland de Provinciale Structuurvisie, evenals de bijbehorende Verordening Ruimte en de Uitvoeringsagenda vastgesteld. De visie voldoet aan de eisen uit de Wet ruimtelijke ordening en geeft een doorkijk naar 2040 en de visie voor 2020 met bijbehorende uitvoeringsstrategie. Met de nieuwe integrale Structuurvisie is het ‘Ruimtelijk Plan Regio Rotterdam 2020’ en de nota
‘Regels voor Ruimte’ vervallen. De structuurvisie is inmiddels driemaal herzien, waarbij de laatste herziening op 30 januari 2013 door Provinciale Staten is vastgesteld.
In ‘Visie op Zuid-Holland’ staat hoe de provincie samen met haar partners wil omgaan met de beschikbare ruimte. De kern van het provinciaal ruimtelijk beleid is het realiseren van een samenhangend stedelijk en landschappelijk netwerk om de economische concurrentiepositie te versterken. Hierdoor is in Zuid-Holland goed wonen, werken en recreëren voor iedereen binnen handbereik. Duurzame ontwikkeling en klimaatbestendigheid zijn daarbij belangrijke pijlers.
Om het provinciaal ruimtelijk beleid uit te voeren heeft de provincie verschillende
instrumenten, waarvan de eerder genoemde Verordening Ruimte er één is. Deze verordening stelt regels aan gemeentelijke bestemmingsplannen. In het algemeen lenen vooral
onderwerpen met heldere criteria, weinig gemeentelijke beleidsvrijheid en een zwaarwegend provinciaal belang zich hiervoor.
De nieuwe structuurvisie betekent een voortzetting van het provinciaal beleid zoals dat onder andere in het RR2020 was opgenomen. Niet alleen voor woningbouw, maar ook voor
bedrijvigheid wordt tot 2020 - 2040 ingezet op meer differentiatie en kwaliteit in werkmilieus en op zoveel mogelijk herstructurering en intensivering binnen de bestaande ruimte voor bedrijvigheid (de zogenaamde SER-ladder). Tegelijkertijd wordt gewerkt aan een grotere menging van wonen en werken en een aanzienlijke verbetering van de ruimtelijke kwaliteit.
Het plangebied ligt op de functie- en kwaliteitskaart van de Structuurvisie aan de rand van een
“Agrarisch landschap” en “Natuurgebied” (Provinciaal Landschap Midden-Delfland). Om aan de vraag van woonconsumenten te kunnen voldoen, is hier onder voorwaarden ruimte voor landelijk wonen mogelijk. Het gaat dan om woningbouw met een lage dichtheid per hectare, gekoppeld aan investering in het landschap. Om aan deze voorwaarde te kunnen voldoen, dient de ontwikkeling van woningen aan de Oude Bovendijk te worden bezien in verband met de realisatie van natuur binnen de Polder Schieveen. Op basis van deze samenhang kan gesteld worden dat sprake is van een substantiële verbetering van de ruimtelijke kwaliteit.
Tot voor kort werd in Verordening Ruimte expliciet verwezen naar Polder Schieveen als locatie voor landelijk wonen. Gedeputeerde Staten van de provincie Zuid-Holland konden daarvoor
gebruikmaken van een ontheffing indien de voorgenomen ontwikkeling gepaard gaat met sanering van bebouwing of investeringen in de kwaliteit van het landschap, natuur, water en recreatie. Na de meest recente actualisatie van de verordening Ruimte op 30 januari 2013, is het specifieke artikel vervallen (mede onder invloed van de komst van de spoedwet Wro) en is in de plaats van dit artikel een algemeen artikel voor ontheffingen opgenomen. Omdat dit plan valt onder het overgangsrecht is in dit geval geen ontheffing nodig. Van belang daarbij is dat de geplande woningen niet in de ecologische hoofdstructuur zijn gelegen.
Cultuurhistorische Hoofdstructuur Zuid-Holland (CHS)
De CHS (provincie Zuid Holland, 2002) biedt een overzicht in hoofdlijnen van het cultureel erfgoed van de provincie. Daartoe zijn de belangrijkste archeologische,
historisch-landschappelijke en historisch-stedenbouwkundige structuren, patronen en terreinen op kaart gezet en gewaardeerd. De provincie heeft met de CHS een onderlegger willen verschaffen voor een integraal - in samenhang met overige beleidsvoornemens - en gebiedsgericht erfgoed- en monumentenbeleid. Deze CHS legt een basis voor lokaal ruimtelijk beleid en vormt een toetsingsinstrument voor de provincie voor de gemeentelijke plannen.
Op basis van deze CHS zijn in 2005 vervolgens 15 topgebieden voor cultureel erfgoed
aangewezen. In deze gebieden zijn de belangrijkste landschappen van de provincie te vinden en komen belangrijke archeologische, historisch landschappelijke en historisch bouwkundige waarden voor. Het is een provinciaal belang om zorgvuldig om te gaan met de topgebieden en cultuurhistorische thema’s. Dit betekent allerminst dat grote gebieden ‘op slot’ zouden moeten, maar dat dynamiek en verandering zich verhouden tot de aanwezige
cultuurhistorische kwaliteiten en essenties.
Voor deze topgebieden zijn zogenaamde Regioprofielen Cultuurhistorie gemaakt, een
algemene sturingsstrategie voor behoud en inpassing van de cultuurhistorische waarden in de betreffende gebieden. Daarmee wordt voor gemeenten, rijk en andere partijen duidelijk wat de provincie onder het provinciaal belang cultuurhistorie verstaat en wat daarvan de
consequenties voor ruimtelijke ontwikkelingen zijn.
Conclusie provinciaal beleid ten aanzien van dit bestemmingsplan
De voorgenomen ontwikkeling valt binnen de categorie ‘lokaal’ en kent, mede gezien de kwalitatieve doelstelling geen strijdigheid met het provinciaal beleid. Een ontheffing met het oog op de realisatie van woningen in het landelijk gebied is niet noodzakelijk. In artikel 23, lid 3 Verordening ruimte is opgenomen, dat indien sprake is van strijdigheid met de Verordening de ontheffing daarvan geacht is te zijn verleend voor ontwikkelingen in bestemmingsplannen die door de Gedeputeerde Staten zijn goedgekeurd in de periode 1 januari 2005 en 20 juli 2010.
Hiervan is sprake, omdat de in dit bestemmingsplan opgenomen woningbouw reeds mogelijk is gemaakt in het op 13 december 2005 door Gedeputeerde Staten goedgekeurde
bestemmingsplan “1e fase natuur- en businesspark Schieveen”. Daarnaast bestaat geen strijdigheid met de in artikel 23, lid 3 Verordening ruimte opgenomen voorwaarden, aangezien de voorgenomen ontwikkeling gepaard gaat met sanering van bebouwing en investeringen in de kwaliteit van het landschap, natuur, water en recreatie.
2.3 Gemeentelijk beleid Stadsvisie Rotterdam 2030
De Stadsvisie Rotterdam 2030 is vastgesteld op 27 november 2007 door het college van B&W van Rotterdam. De visie bevat een ontwikkelingsstrategie voor de stad Rotterdam voor de
aantrekkelijke woonstad. Deze missie is uitgewerkt in een aantal kernbeslissingen op het gebied van wonen en economie. Kernbeslissing 4 betreft de ontwikkeling van Rotterdam als aantrekkelijke woonstad. Hiertoe ontwikkelt de stad nieuwe attractieve woonmilieus, op basis van bestaande identiteiten. Naast het bouwen van groenstedelijke en rustig-stedelijke
woonmilieus binnen de stad, is ook vraag naar dorpse en landelijke woonmilieus buiten de bebouwde kom. De Oude Bovendijk is een dergelijke locatie voor landelijk wonen waar een verdichting van het lint kan plaatsvinden.
Ook de inzet van cultuurhistorisch erfgoed en architectuur bij ontwikkelingen van de stad is één van de kernbeslissingen uit de stadsvisie. Het gaat uit van het versterken van de bestaande kwaliteiten van de stad bij nieuwe ontwikkelingen.
Beleidsnota 'Collectie Rotterdam, Monumentenbeleid 2005-2008
In de beleidsnota Collectie Rotterdam (vastgesteld op 3 februari 2005), het Monumenten-beleid 2005-2008 (vastgesteld op 30 september 2010) en de Monumentenverordening worden de bakens voor de toekomst van het Rotterdamse erfgoed uitgezet. Rode draad is de opvatting dat cultuurhistorie onlosmakelijk verbonden is met ruimtelijke kwaliteit en identiteit. De monumenten en beschermde stadsgezichten zijn de bewezen kwaliteiten van de stad en vertellen het verhaal van Rotterdam. Het monumentenbeleid van de gemeente Rotterdam is erop gericht de historische gelaagdheid van de stad te behouden voor toekomstige generaties en de kennis over de historische bebouwde omgeving te vergroten.
Besluit cultuurhistorie in gebiedsontwikkelingen
Sinds eind 2007 is het besluit van Burgemeester en Wethouders (B&W) van toepassing dat bij gebiedsontwikkeling een Cultuurhistorische Verkenning (CV) wordt opgesteld door de
gemeente en/of corporaties & ontwikkelaars als blijkt dat cultuurhistorische waarden in een gebied aanwezig zijn. In een CV worden de cultuurhistorische waarden van een gebied benoemd, geanalyseerd en gewaardeerd. De CV is een bouwsteen voor een visie, masterplan, stedenbouwkundig plan en/of bestemmingsplan. Door deze manier van werken wordt in het begin van een ontwikkelingsproces inzichtelijk gemaakt of cultuurhistorische waarden in een gebied aanwezig zijn, welke dat dan zijn en hoe hiermee in de planontwikkeling wordt omgegaan. Voor dit bestemmingsplan fungeert § 3.2 als CV.
Stedenbouwkundig Plan Woningen Oude Bovendijk
Het stedenbouwkundig plan “Woningen Oude Bovendijk” beschrijft de gewenste ruimtelijke ontwikkeling voor de uitbreiding van woningbouw. Het vormt de basis voor het
Stedenbouwkundige Matenplan (SMP), de toekomstige gronduitgifte aan particuliere
eigenaren die er een woning willen bouwen en woningbouw op particuliere grond. Daarnaast vormt het een basis voor dit bestemmingsplan (zie hoofdstuk 3). Het plan is in februari 2013 vastgesteld door het dagelijks bestuur van de deelgemeente Overschie.
Natuur- en Recreatieplan Polder Schieveen
Het op 16 juli 2013 door het college van burgemeester en wethouders vastgestelde Natuur- en Recreatieplan is gebaseerd op het cultuurlandschap van de droogmakerij. Delen van het jaar wordt het waterpeil aangepast om de natuurdoelstelling weidevogels aan te trekken, daarom is het watersysteem van het Natuur- en Recreatieplan losgekoppeld van de woningen van de Oude Bovendijk. Een deel van de sloten wordt verbreed en er worden natuurvriendelijke oevers in aangebracht ten behoeve van waterzuivering, visstand etc. In het gebied zelf wordt de ecologische kwaliteit versterkt door het aanbrengen van erfbeplanting, zoals bomen en struweel van inheemse soorten. Ook de kavels op de Oude Bovendijk maken hiervan deel uit.
Door het natuur- en recreatiegebied wordt een aantrekkelijke fietsverbinding van de Schie – de Rotte aangelegd. Deze fietsroute steekt ook de Oude Bovendijk over richting de
Vlinderstrik.
Conclusie gemeentelijk beleid ten aanzien van dit bestemmingsplan
De voorgenomen realisatie van de geplande woningen past binnen de visie van de (deel)gemeente en kent geen strijdigheid met het beleid.
2.4 Ladder voor duurzame verstedelijking
Algemeen wordt opgemerkt dat bij de ontwikkeling van de plannen voor polder Schieveen en de Oude Bovendijk het Ruimtelijk Plan Regio Rotterdam 2020 (RR2020) het belangrijkste planologisch kader vormde. In het RR2020 is de locatie Oude Bovendijk specifiek benoemd voor de categorie ‘landelijk wonen’ en in het RR2020 stond ook dat er een groot tekort aan dit segment woningen bestond. Bij de verdere planuitwerking is altijd uitgegaan van de afspraken die de toenmalige stadsregio Rotterdam hierover met de provincie Zuid Holland heeft
gemaakt. Daarbij is van belang dat de provincie Zuid Holland de gemaakte afspraken meermalen bevestigd heeft, de locatie opgenomen is in de Verordening Ruimte (landelijk wonen) en aangegeven is dat de ontwikkeling van woningbouw aan de Oude Bovendijk onder het overgangsrecht van de in 2013 geactualiseerde provinciale verordening viel (artikel 23 lid 3). Daarnaast is dit segment woningen per definitie een uitzonderlijke categorie die niet of nauwelijks in stedelijke gebieden gebouwd kan worden. Zaken als bereikbaarheid per openbaar vervoer spelen hier een ondergeschikte rol, dit ook vanwege het beperkte aantal woningen.
Omdat de ontwikkeling in de provinciale verordening onder het overgangsrecht is gebracht kan ten aanzien van de behoeftevraag worden gesteld dat de Oude Bovendijk voldoet aan de vraag naar dorpse en landelijke woonmilieus buiten de bebouwde kom. Over de ontwikkeling heeft meermalen afstemming met provincie en regio plaatsgehad. Dat sprake is van een actuele behoefte blijkt deels uit het feit dat een kwart van de beoogde ontwikkeling door particulieren zal worden gerealiseerd. Aan het segment woningen (landelijk, zeer grote kavels) bestaat bovendien behoefte, wat uit verschillende behoefteramingen naar voren is gekomen (zie bijvoorbeeld de Woningmarktverkenning Zuid Holland, november 2013, p. 36, p. 100 en p.106). Daarbij is van belang dat de locatie, direct bij Rotterdam, voor geïnteresseerden een meerwaarde heeft ten opzichte van andere kavels in aangrenzende gemeenten. De locatie is goed bereikbaar en de herontwikkeling, waaronder de sloop van oude opstallen en kassen, draagt bij aan een kwaliteitsimpuls voor het gebied. Het staat buiten kijf dat hier sprake is van de realisatie van een specifiek woonmilieu (landelijk wonen op ruime kavels) dat nu eenmaal niet in bestaand stads- of dorpsgebied ontwikkeld kan worden. Herstructurering of
transformatie elders zijn derhalve geen opties voor deze stedelijke ontwikkeling, met dien verstande dat wel degelijk oude opstallen en kassen gesloopt worden en dat elders in de gemeente veel herstructurering en transformatie plaatsvindt. De voorgenomen ontwikkeling leidt dan ook tot een (ruimtelijke) kwaliteitsimpuls ter plaatse.
Weliswaar is de locatie per openbaar vervoer minder goed bereikbaar, doch dat speelt hier een ondergeschikte rol. Daarbij dient rekening gehouden te worden met het unieke woonmilieu en het aantal toe te voegen nieuwe woningen.