Het bovenstaande verhaal uit de pen van een projectleider beschrijft dat interactieve uitvoering de aanleiding was om ‘samen met gemeente en bewoners’ een visie te
formuleren. De gedachte hierbij is dat een projectleider naast de publieke waarden van het waterschap ook rekening moet houden met de belangen van de andere betrokken partijen.
Daarom werd ervoor gekozen om, in plaats van de visie eerst intern binnen het waterschap af te kaarten en deze vervolgens aan de andere partijen voor te leggen, de gemeente, bewoners en agrariërs vanaf het eerste moment in het proces te betrekken.
Hierdoor kreeg de projectleider te maken met veel gerelateerde onderwerpen en met verschillende waarden en belangen, waardoor de complexiteit van het project toenam. De projectleider zoekt daarbij naar creatieve oplossingen om de waterschapswaarden goed ten uitvoer te kunnen brengen en om richting te geven aan de complexiteit binnen het project.
Op weg naar een visie
De onderstaande analyse laat zien dat het koppelen of ontkoppelen van belangen van het waterschap en belangen van externe partijen kan hierbij mogelijkheden bieden. Een projectleider dient zich hierbij wel te realiseren dat in de 'nieuwe' samenwerking ook 'oude' erfenissen, zoals in het verleden gemaakte expliciete afspraken of impliciete toezeggingen, of bezoedelde relaties, een rol kunnen spelen. Wanneer een projectleider ruimte zoekt voor het realiseren van de waterschapswaarden, moet hij of zij zich om te beginnen voortdurend bewust zijn van die complexiteit, de dynamiek daarvan en de ruimte, mogelijkheden en handelingsperspectieven die die hem op bepaalde momenten bieden.
Bij het opwarmen van koude lassen zijn vaak veel verschillende publieke waarden tegelijk aan de orde, van abstract tot heel gedetailleerd. De uitdaging voor projectleiders is om daarvan gebruik te maken door waarden op enig moment aan elkaar te koppelen en daarover een pakket van afspraken te maken.
De uitdaging voor projectleiders is om waarden aan elkaar te koppelen en daarover een pakket van afspraken te maken.
De mogelijkheden van het koppelen: een rekenvoorbeeld
In de seriële aanpak zou één publieke waarde in een eenvoudig project worden uitgewerkt tot zeg vier operationele afspraken.
Bij interactieve uitvoering, waarbij drie partijen – bijvoorbeeld een planvoorbereiding, beheerder en gemeente – worden drie publieke waarden uitgewerkt tot 12 onderwerpen voor afspraken. Tussen die onderwerpen zijn allerlei koppelingen mogelijk: efficiënt onderhoud, met een recreatiepad met een bepaalde breedte langs de oever; waterberging met diepte in centimeters et cetera. Het aantal mogelijke koppelingen tussen deze
publieke waarden met verschillende detailniveaus varieert van 36 (als 2 strategische publieke waarden gekoppeld worden) tot 924 als 6 uitgewerkte details in een pakket van afspraken gekoppeld worden.
Dat betekent dat de projectleider omgaat met zijn verantwoordelijkheid voor ‘zijn’ publieke waarden en die van anderen, en uiteenlopende waarden herkent5. Daarin liggen de mogelijkheden voor samenwerking, overleg, afweging en onderhandeling tussen de betrokken partijen over de invulling van publieke waarden in 'uw' project. Waarden van verschillende partijen kunnen bewust aan elkaar ‘gekoppeld’ worden of juist los gemaakt van elkaar. Deze aanpak biedt in het gunstigste geval aan iedere betrokkene de ruimte hun uiteenlopende belangen, kennis en perspectieven vanuit hun eigen rol in te brengen en te realiseren. Niet alleen de projectleider van het waterschap voelt zich immers verantwoordelijk voor de realisatie van de publieke waarden en taken van zijn organisatie, ook anderen hebben een vergelijkbare opdracht en loyaliteit.
5 Achtergronden hierbij staan in de verdieping ‘Van visie tot interactieve uitvoering’
In de volgende paragrafen worden naar aanleiding van het verhaal over de aanpak van het masterplan twee observaties uitgewerkt:
• Het koppelen en ontkoppelen van publieke waarden: Door het opwarmen van koude lassen treden partijen eerder met elkaar in gesprek, en worden publieke waarden eerder bespreekbaar in een project. De projectleider kan door het ‘meekoppelen’ met andere waarden bijdragen aan het realiseren van de waterschapswaarden én aan het opwarmen van koude lassen
• Het resultaat is een pakket van harde en zachtere afspraken. Wanneer ‘koude lassen’
zoals strikte procedures, regels en besluiten worden losgelaten, zullen andere manieren om afspraken te maken nodig zijn
De bedoeling is dat u als projectleider oog krijgt voor:
• De geschiedenis van eerdere afwegingen van publieke waarden én daarover gemaakte harde en zachte afspraken in en rondom uw project
• Mogelijkheden voor het koppelen van publieke waarden
• Alternatieve (vormen voor) afspraken die u kunt maken over die koppelingen
Over het omgaan met complexiteit – koppelen of ontkoppelen van waarden
De partijen die betrokken waren bij het opstellen van het masterplan hadden elk een eigen opdracht en daarmee samenhangende waarden in dit proces. Door het opwarmen van koude lassen treden deze partijen eerder met elkaar in gesprek, en maken ze hun opdracht en publieke waarden eerder bespreekbaar. Dit biedt de projectleider
mogelijkheden voor koppelen van waarden, en daarmee zicht op afspraken daarover en de realisatie daarvan.
De projectleider van het waterschap had de opdracht waterberging en de ontwikkeling van natuurvriendelijke oevers in het gebied te realiseren. De gemeente wilde de
overgangszone tussen stad en agrarisch gebied versterken en meer recreatie inbrengen rond de Wildt. Voor de agrariërs in het gebied speelde dat ruimte voor water en natuur botste met de plannen voor traditionele landbouw en voor omwonenden van de Wildt speelde vooral wat er zou gaan gebeuren in hun achtertuin. Door al deze belangen en waarden van de externe partijen eerder in het proces op te nemen wordt de complexiteit van een project vergroot. Een projectleider dient zich bewust te zijn van zowel de beperkingen als de mogelijkheden die deze complexiteit hem/haar in het proces bieden.
Door het opwarmen van koude lassen zullen partijen eerder met elkaar in gesprek treden, en publieke waarden eerder op tafel leggen. Dit biedt mogelijkheden voor het koppelen of ontkoppelen van waarden en afspraken daarover6. Dit koppelen en ontkoppelen van waarden kan bijvoorbeeld betrekking hebben op het opdelen of samenvoegen van
verschillende onderdelen in het project op basis van de weerstand of het enthousiasme dat men verwacht onder de bewoners. Koppelen en ontkoppelen van waarden kan echter ook betrekkingen hebben op de externe partijen die worden toegelaten of juist uitgesloten in het proces.
6 De opdrachten ‘Een pakket van afspraken over publieke waarden’ en ‘Verschillende interpretaties van een lijn op een kaart’
gaan dieper op deze onderwerpen in
Op weg naar een visie
De projectleider in het beschreven project realiseerde zich dat hij samen met de gemeente en met de bewoners invulling moest zien te geven aan de algemene opgave ‘het
agrarische gebied landschappelijk te versterken’ en tegelijkertijd ‘de Wildt aan te pakken’.
Door dit project zo te formuleren, creëerde de projectleider – en het waterschap – bewust complexiteit en liet hij open hoe en wat precies. Op hoofdlijnen lijken de genoemde publieke waarden en opgaven in deze situatie redelijk overzichtelijk, eenvoudig en haalbaar: verbeteren van ruimtelijke kwaliteit samen met de kwaliteit van de Wildt – daar had niemand bezwaar tegen. De projectleider verwonderde zich erover hoeveel tijd en energie het formuleren van de hoofdlijnen in een masterplan dan toch nog kost. Zo eenvoudig was het niet. Al vroeg in het hier beschreven proces, onderkende de
projectleider het belang van het weten hoe andere partijen zich verhouden tot anderen en de publieke waarden die in en rondom je project relevant zijn.
Door het opwarmen van koude lassen treden partijen eerder met elkaar in gesprek, en worden publieke waarden eerder bespreekbaar.
Tot nog toe was de relatie van het waterschap met de gemeente afstandelijk geweest. Nu zou dat veranderen, maar hoe? Samen gaan werken, betekent ook aftasten, elkaar leren kennen, de kat uit de boom kijken, niet het achterste van je tong laten zien, af en toe een balletje opwerpen. De projectleider realiseerde zich samen met de gemeente dat de manier waarop ze gewend waren ieder apart binnen hun organisatie invulling te geven aan publieke opgaven, nu in een heel ander daglicht kwam te staan. Voorheen was ‘de Wildt aanpakken’ bijvoorbeeld ingevuld als ‘de verandering van het profiel’ in termen van een aantal kubieke meters, diepte, breedte etc. Zo’n lineaire redenering zou geen stand houden in gesprek met de gemeente. Her is immers niet vanzelfsprekend wat kubieke meters bijdragen aan leefbaarheid. De gemeente streefde met de herinrichting van het gebied andere waarden – leefbaarheid, ruimtelijke kwaliteit – na, dan het waterschap – waterberging, natuurlijke oevers. De waarden van beide partijen moeten dan zo ingevuld worden dat ze elkaar blijven versterken en de partijen elkaar blijven begrijpen.
Bovendien gaat het waterschap ook intensief samenwerken met de bewoners. In de ogen van de projectleider ging hij open het proces in met de bewoners, die echter minder onbevangenreageerden dan hij verwachtte. Dat kwam niet op de laatste plaats door eerdere ervaringen met de aangelanden met, jawel, de gemeente; zij projecteerden die verwachting bovendien op het waterschap. Tijdens de eerste bewonersavond bevestigden hun reacties deze erfenis uit het verleden. Ze toonden zich kritisch, omdat ze ervaring hadden dat hun belangen en visie op gerelateerde publieke waarden zoals leefbaarheid en sociale veiligheid, niet gehoord of gerespecteerd werden.
Hier zijn twee opvallende ontwikkelingen: ten eerste erft het waterschap de negatieve houding van de bewoners, omdat het met de gemeente in zee gaat. Het is daarom van belang om stil te staan bij de geschiedenis van eerdere afwegingen van publieke waarden én daarover gemaakte afspraken. Uit dit verhaal blijkt ook dat niet alle afspraken expliciet gemaakt zijn en expliciet te maken zijn. De relatie tussen gemeente en bewoners komt voort uit een eerder proces; daarin zijn ook veronderstellingen gedaan en verwachtingen
ontstaan bij gemeente en bewoners. Dat kan over van alles gaan, over bereidheid tot meewerken, over beschikbaarheid van grond, over recht van overpad, over beplanting, over uitzicht, over compensatie.
Ten tweede lijken de waarden van de bewoners verder af te staan van die van het waterschap. In projecten waren ze daardoor vaak veel minder zichtbaar en afdwingbaar.
Privacy lijkt immers op het eerste gezicht weinig van doen te hebben met waterkwaliteit.
Dergelijke, zachte waarden spelen vaak op lange termijn, zijn minder zichtbaar en afdwingbaar, en zijn bovendien vaak lastig operationaliseerbaar en meetbaar. Dit project laat zien dat die waarden het echter niet per definitie hoeven af te leggen tegen de harde, zoals waterkwantiteit; de voorvechters van deze waarden - en in dit geval de bewoners - kunnen immers hard onderhandelen. Voor de projectleider is omgaan met (zelf verkozen) complexiteit dus niet alleen rekening te houden met verschillende waarden en afspraken daarover, maar ook voortdurend te schakelen tussen de eigen interpretatie daarvan en die van anderen. Als hij weet welke waarden nog meer in het geding zijn, en hoe ze
raakvlakken kunnen hebben, kan hij daar in overleg en onderhandeling zijn voordeel mee doen. Hij kan dan beter inschatten hoe het ‘meekoppelen’ met andere waarden kan bijdragen aan het realiseren van de waterschapswaarden.
De projectleider kan door het ‘meekoppelen’ met andere waarden bijdragen aan het realiseren van de waterschapswaarden én het opwarmen van koude lassen.
Uit het verhaal van de projectleider blijkt dat het waterschap zich bewust is van de wederzijdse afhankelijkheden tussen deze partijen en de historie van de relaties. Naar aanleiding van de beschreven informatieavond besluit het waterschap een van de deelgebieden los te koppelen om hiervoor een apart proces te starten. Deze ontkoppeling blijkt een strategische keuze te zijn van het waterschap om te anticiperen op de
complexiteit die speelt in dit deelgebied. ‘Door het loskoppelen van dit gebiedsproces denken we beter om te kunnen gaan met de grote weerstand… Deze ontkoppeling betekent dat de planontwikkeling voor het masterplan ook door kan gaan, zonder al te veel tegenwerking’. De toekomst van dit gebied blijkt omstreden te zijn doordat ‘ruimte voor water en natuur botst met de plannen van de grondeigenaren voor traditionele landbouw’.
Door een eerder gerealiseerde woonwijk in de nabije omgeving zijn de bewoners van dit gebied bang te worden opgeslokt door de oprukkende stad, en bestaat er ook weinig vertrouwen in de plannen van het waterschap voor waterberging.
Naast de belemmeringen en tegenstand die de beschreven verhoudingen en geschiedenis kunnen oproepen biedt de complexiteit het waterschap ook mogelijkheden om in de uitwerking ervan, waarden van verschillende partijen te combineren. Met name de vrees van de bewoners voor verdere verstedelijking speelt hierbij een rol. Tijdens de
informatiebijeenkomsten blijkt dat de bewoners inzien dat de Wildt de aanleg van ecologische zones kunnen fungeren als een groene bufferzone tussen het dorp en de stad: 'Op de avonden kan iedereen zich wel aardig vinden in de ideeën over de Wildt.
Ruimte voor waterberging en natuur betekent ook argumenten om andere stedelijke en infrastructurele ontwikkelingen op afstand te houden.'
Op weg naar een visie
Het koppelen van waarden van waterschap en bewoners biedt mogelijkheden voor combinaties van afspraken, een zogenaamd pakket van afspraken. De projectleider moest zich bezinnen hoe het waterschap dan bereid zou zijn invulling te geven aan haar publieke waarden, zoals in dit geval de aanpak van de Wildt, rekening houdend met de
gemeentelijke ambities en gewoonten. Wanneer koude lassen opwarmen is het niet langer vanzelfsprekend dat de manier waarop het waterschap publieke waarden uitwerkte in concrete plannen en maatregelen, nu nog werkt. Met andere woorden, de projectleider houdt steeds in de gaten of en hoe de publieke waarden uit de algemene opgave van dit project worden vertaald in uitvoerbare onderdelen, en of ze elkaar blijven versterken of misschien na verloop van tijd gaan hinderen.
Wanneer koude lassen opwarmen werkt de manier waarop het waterschap publieke waarden uitwerkte in concrete plannen en maatregelen niet meer altijd.
Een projectleider dient zich daarom bewust te zijn van zowel de beperkingen als de mogelijkheden die complexiteit in het proces bieden:
• Door het opwarmen van koude lassen kan de projectleider partijen eerder met elkaar in gesprek laten treden, waardoor publieke waarden eerder op tafel liggen. Bij het operationaliseren van waarden kunnen verschillende waarden gekoppeld of juist ontkoppeld worden. De afspraken over de realisatie van die waarden vormen samen een pakket van afspraken. De projectleider houdt niet alleen de waarden van het waterschap in de gaten, maar ook de (ontwikkeling van de) waarden waaraan die eventueel gekoppeld kunnen worden, en de gevolgen die dat kan hebben voor de uitwerking en realisatie van publieke waarden. Waarden en afspraken worden zo op elkaar afgestemd
Over harde en zachtere afspraken
Het resultaat van een project waarin koude lassen worden opgewarmd is een
samenhangend pakket van afspraken over uiteenlopende publieke waarden, zoals het besproken masterplan. Dat kan ontstaan doordat publieke waarden meerduidig zijn;
begrippen zoals leefbaarheid, ruimtelijke kwaliteit en waterberging raken aan elkaar, en kunnen elk op meer dan één manier worden gerealiseerd. Wanneer ze in de loop van het project uiteengerafeld worden in aspecten en details, worden ze, zoals in het projectteam, als het ware steeds ter discussie gesteld. De projectleider heeft vaak een visie en rol in welke discussies op welk moment, al dan niet in zijn project en/of bestuur, gevoerd moeten worden. Dat betekent uiteraard niet dat de projectleider altijd kan voorzien en bepalen wat besproken wordt, en wat niet. Laat staan wat de uitkomsten daarvan zullen zijn. De meer en minder expliciete resultaten van die discussies vormen samen het pakket van
afspraken. De harde afspraken worden vastgelegd, zoals in het Masterplan. Andere afspraken zijn ‘zachter’, zoals de welwillendheid om mee te denken met de gemeente, de intentie om rekening te houden met agrarische belangen. Wat daarover tijdens het project is (toe)gezegd maakt wel deel uit van de verstandhouding tussen partijen en van het pakket van afspraken, ondanks dat het niet ‘hard’ op papier staat.
De uitkomst van de voorbereiding van het Masterplan is een bepaalde invulling van de publieke waarden die in het geding zijn. Er worden bepaalde keuzen gemaakt. Die kunnen vastgelegd worden in allerlei vormen, zoals memo's, verslagen, interne stukken en soms uiteindelijk in een plan terecht komen. Hieronder staan verschillende afspraken rondom het Masterplan, dat een plan op hoofdlijnen is:
• Het Masterplan beschrijft wat de partijen met het gebied voor ogen hebben in vrij algemene bewoordingen: 'Het waterschap wil… actief bijdragen aan behoud of herstel van cultuurhistorie en natuur of landschappelijke inrichting wanneer dit de
belevingswaarde van water vergroot'
• Het waterschap belooft zich in het plan – afwijkend van haar primaire publieke taken en centrale waarden - ook in te zetten voor 'projecten die uit het oogpunt van waterbeheer niet urgent zijn of die een geringe relatie hebben met de
waterschapstaak. Voorbeelden hiervan zijn werken voor natuurontwikkeling, recreatie en cultuurhistorie'. In de loop van de tijd kunnen prioriteiten over hoe publieke waarden worden afgewogen dus verschuiven
• In het Masterplan was bovendien een kaartje opgenomen met daarin een verbeelding hoe de uitgangspunten gerealiseerd zouden kunnen worden. Hierin ligt de afstemming en aansluiting met de ambities van de gemeente besloten. De bewoners, die het toekomstig gebruik van de ’stadrandzone’ ter discussie stelden, herkenden hun beeld van het gebied in het kaartje dat als artist impression was opgenomen. De projectleider heeft erop aangestuurd dat de hoofdlijnen uit het Masterplan, zo algemeen kon worden verbeeld en verwoord, dat de verschillende – potentieel conflicterende – interpretaties daarvan nog onopgemerkt konden blijven
In een proces en het resulterende plan worden dus allerlei toezeggingen gedaan en meer en minder expliciete afspraken gemaakt. Het algemeen verwoorden en verbeelden van afspraken heeft consequenties voor het (vervolg van het) project. In visie- en
koersdocumenten zoals het masterplan staan vrij abstracte afspraken over publieke waarden. Tijdens het daaraan voorafgaande proces zijn prioriteiten gewikt en gewogen, besproken en onderhandeld; water en natuur zijn belangrijker bevonden dan
stadsuitbreiding en infrastructuur in dit gebied op dat moment. Dat is in ‘harde afspraken’ – het masterplan – bestuurlijk vastgesteld.
Tal van minder expliciet verwoorde punten waarover overeenstemming wordt bereikt kunnen worden gezien als zachtere afspraken die in de loop van het proces gemaakt zijn.
Een voorbeeld hiervan is de discussie over het ontwerp Masterplan, die is afgesloten met instemming op de hoofdlijnen vergezeld met een kaartje waarop in grote lijnen was aangegeven waar recreatie zou kunnen worden gerealiseerd in het projectgebied. Over de interpretatie van dat laatste is tijdens die laatste bijeenkomst veel gesproken tussen bewoners, gemeente en waterschap. Voor de gemeente en het waterschap bood dat kaartje een blik op de toekomst: ‘zo zou het er bijvoorbeeld uit kunnen gaan zien later’. Het kaartbeeld werd, na de toelichting door de projectleider genuanceerd tegenover bewoners die daarop ongewenste lijnen en vlekken meende te herkennen. Hoewel deze nuancering niet nadrukkelijk in de definitieve tekst van het Masterplan terecht is gekomen anders dan het bijschrift ‘schets van het gebied’. Precies de interpretatie hiervan zou later echter nog