3. Huidige praktijk
4.4 Alternatieven
In paragraaf 4.2 zijn de mogelijke verbeterpunten voor de informatiebeschikking, die zorgen dat meer rechtsbescherming wordt geboden aan de belastingplichtige, behandeld. Behalve het verbeteren van de huidige wetgeving is het natuurlijk ook mogelijk om het geldende recht te vervangen door ‘betere’ wetgeving. Het is daarom ook belangrijk om te kijken wat de mogelijke alternatieven zijn. In deze paragraaf worden twee alternatieven besproken.
4.4.1 Snelle toegang tot rechter
Haas en Jansen pleiten voor een procedure die schorsende werking biedt met snelle toegang tot een (materiedeskundige) rechter als alternatief voor de
informatiebeschikking. Deze rechter dient vlot en finaal te beslissen zonder daarbij op de ‘echte hoofdzaak’ vooruit te lopen. Met ‘echte hoofdzaak’ bedoelen Haas en Jansen voor welk doel de inspecteur informatie vraagt, zo kan het gaan om een mogelijke aanslag, navorderingsaanslag of naheffingsaanslag.118
Een snelle toegang tot een materiedeskundige rechter kan worden bereikt door in de wet op te nemen dat deze belastingplichtigen tegen een verzoek om informatie, beroep openstaat bij de belastingkamer van de rechtbank zonder dat eerst een bezwaarfase moet worden doorlopen. Dit is natuurlijk sneller. Er hoeft immers niet gewacht te worden op de uitspraak van de inspecteur. De inspecteur zal verder in verreweg de meeste gevallen zijn verzoek om informatie zelf
rechtmatig achten, waardoor de bezwaarfase in de meeste gevallen weinig zinvol zal zijn en alleen maar tot vertraging leidt. Het nadeel dat door het overslaan van de bezwaarfase de belastingplichtige de mogelijkheid wordt ontnomen om inzage te nemen in zijn dossier op grond van artikel 7:4, lid 2, Awb weegt niet op tegen de
117
Kamerstukken II 2005-2006, 30 645, nr. 3, p. 6.
118
32 tijdsbesparing die zich voordoet als de bezwaarfase wordt overgeslagen.119 Deze kennisname van de op de zaak betrekking hebbende stukken door de
belastingplichtige vindt dan plaats in de beroepsfase.120
Om te voorkomen dat door de inspecteur gestelde termijnen verlopen
voordat de rechtbank kan beslissen, moet het instellen van beroep een schorsende werking te hebben. Doordat de rechtbank in beginsel de rechtmatigheid van het verzoek slechts marginaal toetst, leidt de schorsende werking niet tot ongewenste vertraging van het heffingsproces. Dit komt doordat bij een marginale toetsing betrekkelijk snel kan worden beslist of de inspecteur in redelijkheid tot het verzoek heeft kunnen komen. Om misbruik te voorkomen moet de inspecteur natuurlijk de bevoegdheid hebben om de rechtbank te vragen de schorsende werking aan het ingestelde beroep te ontnemen. Wanneer het beroep ongegrond wordt verklaard, omdat de rechtbank van oordeel is dat het verzoek van de inspecteur rechtmatig moet worden geacht, dient in beginsel door de rechtbank een termijn te worden gesteld waarbinnen de belastingplichtige alsnog aan het verzoek moet voldoen.121
Verder pleiten Haas en Jansen om tegen de uitspraak van de rechtbank geen hoger beroep of ander rechtsmiddel open te stellen, waardoor de uitspraak van de rechtbank een finale beslissing is. Het ontbreken van een hogere
voorziening achten zij geen groot probleem, omdat het informatieverzoek in de procedure over de belastingaanslag, aan de orde kan worden gesteld. In deze procedure toets de rechtbank de rechtmatigheid van het informatieverzoek
integraal. Als het beroep tegen het informatieverzoekongegrond is verklaard, kan de belastingplichtige in de hoofdzaak nogmaals aanvoeren dat het verzoek
onrechtmatig is; is de rechtbank het daarmee eens, dan wordt omkering en
verzwaring van de bewijslast alsnog voorkomen. Was daarentegen het beroep van de betrokkene tegen het informatieverzoekgegrond verklaard, dan kan de
inspecteur in de hoofdzaak aan de rechtbank vragen de belastingplichtige te gelasten die informatie alsnog te verstrekken. Beslist de rechtbank daartoe, dan is de betrokkene verplicht die informatie te verschaffen op straffe van de sanctie dat de rechtbank aan het niet voldoen aan haar opdracht de gevolgtrekkingen kan verbinden die haar geraden voorkomen.122
Het is mijns inziens duidelijk dat deze voorgestelde procedure veel sneller leidt tot een finale beslissing dan de informatiebeschikking van artikel 52a AWR. Er wordt verder meer rechtsbescherming geboden door het openstellen van
rechtstreeks beroep en het daarbij mogelijk blijven de rechtmatigheid van het verzoek om informatie ook in de ‘echte hoofdzaak’ aan de orde te stellen. De Belastingdienst heeft daarentegen niet de mogelijkheid om te bepalen in welke gevallen een rechtsgang wordt geopend. In de huidige praktijk is dit wel het geval, de inspecteur beslist namelijk wanneer hij een informatiebeschikking afgeeft. Het volledig openstellen van rechtstreeks beroep zorgt ervoor dat belastingplichtigen
119
Haas & Jansen, TFB 2007/03, p. 10.
120
Artikel 8:42 lid 1 Awb.
121
Haas & Jansen, TFB 2007/03, p. 10.
122
33 makkelijk de mogelijkheid om beroep in te stellen tegen een informatieverzoek kunnen misbruiken om zo onderzoek te traineren of tegen te werken.123 In Kamerstukken wordt betoogd dat dit geen reden mag zijn om dan maar geen effectieve rechtsgang in te stellen. Haas en Jansen stellen voor om de rechtbank in geval van misbruik de bevoegdheid te geven te bepalen dat een volgend beroep tegen een informatieverzoek niet in behandeling zal worden genomen.124
Dit alternatief van Haas en Jansen is naar mijn mening geen goed alternatief voor de informatiebeschikking. Een procedure die schorsende werking biedt met snelle toegang tot een (materiedeskundige) rechter zorgt er namelijk voor dat de inspecteur niet meer de mogelijkheid heeft om te bepalen in welke gevallen een rechtsgang wordt geopend. Verder zorgt de mogelijkheid van rechtstreeks beroep er ook voor dat belastingplichtigen makkelijk de mogelijkheid om beroep in te stellen tegen een informatieverzoek kunnen misbruiken om zo onderzoek te traineren of tegen te werken. Het voorstel van Haas en Jansen, om de rechtbank in geval van misbruik de bevoegdheid te geven te bepalen dat een volgend beroep tegen een informatieverzoek niet in behandeling zal worden genomen, weegt mijns inziens niet op tegen de nadelen van de procedure.
4.4.2 Bewijslast en vergrijpboetes
Een tweede alternatief wordt door Møller aangedragen. Møller vindt dat de leemte in rechtsbescherming bij informatieverzoeken van de fiscus op een veel
eenvoudigere wijze kan worden geboden dan op de wijze die de
informatiebeschikking biedt. Rechtsbescherming kan namelijk worden geboden door enerzijds de verzwaring van de bewijslast te schrappen en anderzijds door een vergrijpboete te introduceren voor het niet meewerken aan de
informatieverplichtingen.125
De vrije bewijsleer dient volgens Møller te gelden en hetgeen dat wordt gesteld moet aannemelijk worden gemaakt in plaats van doen blijken. Feiten zijn voldoende
aannemelijk gemaakt als de rechter een voorgelegde lezing daarvan de meest
waarschijnlijke acht. Doen blijken houdt daarentegen in dat de lezing van de feiten zoals door de belastingplichtige wordt voorgehouden, slechts als voldoende bewijs zal gelden als het boven elke redelijke twijfel verheven is dat de lezing van de belastingplichtige de juiste is.126 De bewijsleer houdt in dat de bewijslast komt te liggen op degene die bewijsnood veroorzaakt. Dit betekent dat wie stelt, bewijst. Zo dient de inspecteur als hij stelt dat de omzet onvolledig is, aannemelijk te maken dat dit werkelijk zo is. Het gevolg daarvan zal zijn dat geschatte aanslagen in een
beroepsprocedure vaker in overeenstemming zullen worden gebracht met de daadwerkelijke materieel verschuldigde belasting. Dit komt doordat in het huidige systeem de te hoge ambtshalve aanslagen vaak in stand blijven vanwege het bewijsregime bij omkering van de bewijslast. Het is natuurlijk niet de bedoeling dat
123
Kamerstukken II 2005-2006, 30 645, nr. 3, p. 9.
124
Haas & Jansen, TFB 2007/03, p. 11.
125
Møller, TFB 2007/01, p. 13
126
34 belasting wordt binnengehaald vanwege onmogelijkheid om te voldoen aan een te stringente bewijsregime.127
Door het schrappen van de verzwaring van de bewijslast verdwijnt het meest afschrikwekkende van de omkeringsregel. De belastingplichtige zou nu ten
onrechte informatieverzoeken kunnen negeren wegens afwezigheid van een handhavingsinstrument. Om dit te voorkomen dient een vergrijpboete te worden geïntroduceerd voor wanneer de belastingplichtige weigert te voldoen aan het informatieverzoek. Hetzelfde afschrikwekkende effect als het geval is met het verzwaarde bewijsregime bij omkering van de bewijslast kan worden bereikt als de grondslag van een dergelijke vergrijpboete hoog genoeg is.128 Møller heeft zich verder niet uitgelaten over de precieze grondslag.
Doordat vergrijpboeten op grond van artikel 67g AWR opgelegd worden via een voor bezwaar vatbare beschikking, staat een rechtsgang open tegen een
vergrijpboete opgelegd wegens het weigeren te voldoen aan een informatieverzoek. Indien dit alternatief wordt ingevoerd voorziet het huidige systeem al in een
rechtsgang waarvan de rechtmatigheid en/of de reikwijdte van de
informatieverzoeken onderwerp zou kunnen zijn. Ook wordt misbruik van procesrecht tegengegaan door het effect van de vergrijpboete zelf. Bovendien voorzien artikelen 68 en 69 AWR reeds in voldoende mogelijkheden om de meest grove gevallen van misbruik van procesrecht strafrechtelijk aan te pakken.129
Het bieden van rechtsbescherming door enerzijds de verzwaring van de bewijslast te schrappen en anderzijds door een vergrijpboete te introduceren voor het niet meewerken aan de informatieverplichtingen is zoals Møller beweert veel eenvoudiger dan de informatiebeschikking. Deze procedure klinkt heel eenvoudig. Doordat het bewijs aannemelijk moet worden gemaakt en de belastingplichtige het bewijs niet meer hoeft te doen blijken, wordt het makkelijker voor de
belastingplichtige om geschatte aanslagen in een beroepsprocedure in overeenstemming te brengen met de daadwerkelijke materieel verschuldigde belasting. Het is tevens aan de inspecteur om over te gaan tot het opleggen van een vergrijpboete ingeval de belastingplichtige niet voldoet aan de informatieplicht. Deze boetes hebben bij een juiste grondslag hetzelfde afschrikwekkende effect als de sanctie van de omkering en verzwaring van de bewijslast. Verder voorziet het huidige systeem al in een rechtsgang voor vergrijpboeten, waardoor juridisering niet nodig is. Dit alternatief vind ik dan ook een goed alternatief voor de
informatiebeschikking.
4.5 Conclusie
In dit hoofdstuk wordt onderzoek gedaan naar het antwoord op de vraag: wat zijn
de mogelijke verbeterpunten en alternatieven voor de huidige regeling omtrent de informatiebeschikking. Het is duidelijk geworden dat er meerdere
127 Møller, TFB 2007/01, p. 13. 128 Møller, TFB 2007/01, p. 13. 129 Møller, TFB 2007/01, p. 14.
35 mogelijke verbeterpunten voor de informatiebeschikking zijn, waardoor er meer rechtsbescherming wordt geboden aan de belastingplichtige. Zo dient het starten van de civiele procedure ex artikel 52a lid 4 AWR alleen mogelijk te zijn wanneer er sprake is van een onherroepelijke informatiebeschikking. Ook dient de inspecteur in een vroeg stadium duidelijkheid te geven met welk doel de informatie wordt
gevraagd. Verder dient de belastingplichtige alleen gesanctioneerd te worden voor de elementen van de aanslag waarvoor niet is voldaan aan de
informatieverplichtingen. Dit is ook de reden waarom een partiële toepassing van omkering en verzwaring van de bewijslast dient te gelden. Gedeeltelijke vernietiging van de informatiebeschikking dient te worden vervangen door een vernietiging van de gehele informatiebeschikking. Ten slotte dient het regime van de
informatiebeschikking ook van toepassing te zijn voor derdenonderzoek.
Verder zijn twee alternatieven besproken voor de informatiebeschikking. Als eerste alternatief is een procedure die schorsende werking biedt met snelle toegang tot een (materiedeskundige) rechter voor de informatiebeschikking besproken. Voor deze belastingplichtige staat beroep open bij de belastingkamer van de
rechtbank zonder dat eerst een bezwaarfase moet worden doorlopen. De uitspraak van de rechtbank is een finale beslissing, doordat tegen de uitspraak van de
rechtbank geen hoger beroep of ander rechtsmiddel openstaat. Dit alternatief is mijns inziens geen goed alternatief doordat dit de inspecteur de mogelijkheid ontneemt om te bepalen in welke gevallen een rechtsgang wordt geopend. Verder maakt dit alternatief het makkelijk voor de belastingplichtige om de mogelijkheid om beroep in te stellen tegen een informatieverzoek te misbruiken om zo onderzoek te traineren of tegen te werken. Dit is naar mijn mening geen ideale situatie voor de maatschappij als geheel. Ik vind namelijk dat het bieden van rechtsbescherming aan de belastingplichtige niet mag leiden tot een bijna onmogelijke heffing van belastingen.
Het tweede alternatief is het bieden van rechtsbescherming door enerzijds de verzwaring van de bewijslast te schrappen en anderzijds door een vergrijpboete te introduceren voor het niet meewerken aan de informatieverplichtingen. Dit is een eenvoudige regeling die het makkelijker maakt voor de belastingplichtige om
geschatte aanslagen in een beroepsprocedure in overeenstemming te brengen met de daadwerkelijke materieel verschuldigde belasting. Tevens hebben de
vergrijpboeten bij een juiste grondslag hetzelfde afschrikwekkende effect als de sanctie van de omkering en verzwaring van de bewijslast. Dit alternatief is naar mijn mening dan ook een goed alternatief voor de informatiebeschikking. Het biedt
namelijk de belastingplichtige rechtsbescherming, terwijl het de inspecteur ook een instrument geeft om belastingplichtige aan te sporen mee te werken aan de
informatieverplichtingen.
Dit hoofdstuk bevat de beantwoording van de laatste subvraag. Mogelijke verbeterpunten en alternatieven van voor de informatiebeschikking zijn beschouwd. De centrale vraag kan nu worden beantwoord aan de hand van alle drie de
36