In de vorige twee hoofdstukken is naar voren gekomen hoe het aanwijsbeleid van de
rijksoverheid is voorgeven en hoe dit op gemeentelijk niveau is geregeld. Het is interessant om te kijken hoe dit internationaal gezien is vormgegeven. In dit hoofdstuk ga ik in op het
aanwijsbeleid van Vlaanderen en het Verenigd Koninkrijk. Wat zijn de verschillen en
overeenkomsten ten opzichte van beleid van de Nederlandse rijksoverheid? Gelden er in deze twee landen ook restricties voor het aanwijzen van interbellum monumenten?
Vlaanderen
In België is de bescherming van monumenten (‘onroerend erfgoed’) een bevoegdheid van de gewesten. Dit onderzoek richt zich enkel op het gewest Vlaanderen. In 1835 werd in België de ‘Commission royale des monuments et des sites’ opgericht om de regering te adviseren omtrent het behoud en beheer van monumenten en sites. Later, in 1968, werd deze commissie
opgesplitst in een Vlaamse en een Waalse commissie. In 1993 kwam daar ook nog het Brussels comité bij. Het Vlaamse gedeelte heette vanaf toen ‘Koninklijke Commissie voor Monumenten en Landschappen. Op 3 maart 1976 wordt de monumentenzorg in Vlaanderen wettelijk geregeld via het ‘Decreet tot bescherming van monumenten en stads- en dorpsgezichten’,91 die op 12 juli 2013 werd vervangen door het Onroerenderfgoeddecreet. Deze trad op 1 januari 2015 in werking.92
Het Onroerenderfgoeddecreet voorziet in vier verschillende beschermstatuten: een beschermd monument, een beschermd cultuurhistorisch landschap, een beschermd stads- en dorpsgezicht en een archeologische site. Voor elk van deze statuten geldt dat het mogelijk is om een overgangszone in te stellen. Deze ondersteunt de erfgoedwaarde van het beschermde goed. Het statuut ‘beschermd monument’ is van belang voor de aanwijzing van gebouwd erfgoed en de interbellum monumenten. Een beschermd monument is een onroerend goed dat van algemeen belang is vanwege zijn erfgoedwaarde. Cultuurgoederen die blijvend verbonden zijn aan het monument maken altijd deel uit van de bescherming. Dit moet wel uitdrukkelijk vermeld staan in het beschermingsbesluit.93 In Nederland worden al deze statuten behalve het
cultuurhistorisch landschap ook gehanteerd. Het grote verschil is dat niet perse alle goederen
91 Decreet tot bescherming van monumenten en stads- en dorpsgezichten
http://www.codex.vlaanderen.be/Portals/Codex/documenten/1001628.html
92 Decreet betreffende het onroerend erfgoed (citeeropschrift: "het Onroerenderfgoeddecreet van 12 juli
2013") http://www.codex.vlaanderen.be/Zoeken/Document.aspx?DID=1023317¶m=informatie
die aan het beschermde zijn verboden direct worden mee beschermd. Dit wordt apart gedaan, maar dit betekend niet alle verbonden cultuurgoederen altijd beschermd worden.
Voordat een onroerend erfgoed beschermd kan worden doorloopt het goed twee stappen: een voorlopige en een definitieve bescherming. Aan een voorlopige bescherming moet een onderzoeks- en adviesfase vooraf zijn gegaan. Het agentschap Onroerend Erfgoed beschrijft na een site analyse de erfgoedwaarden van het goed. Voordat de minister het kan beschermen dient de minister advies in te winnen bij de Vlaamse Commissie Onroerend Erfgoed (VCOE), de betrokken gemeente besturen en een aantal Vlaamse overheidsadministraties. De minister kan, indien er sprake is van dringende noodzakelijkheid, het vragen van advies aan zich voorbij laten gaan. Daarna neemt de minister een ‘principiële beslissing’. De eigenaar en/of belanghebbende van het onroerend erfgoed ontvangt binnen dertig dagen een aangetekende kopie van het beschermingsbesluit. Ook wordt het gemeentebestuur door de minister op de hoogte gebracht.94
Na de kennisgeving aan het gemeentebestuur start de gemeente een openbaar
onderzoek. Voor een periode van dertig dagen mag iedereen opmerkingen of bezwaar maken tegen de voorlopige bescherming. Het gemeentebestuur zorgt dat alle reacties worden
overhandigd aan het agentschap Onroerend Erfgoed, dat alle opmerkingen in een apart verslag behandelt. De minister beslist dan om het onroerend goed wel of niet aan te wijzen voor definitieve bescherming, op basis van alle stukken. De minister mag tevens de VCOE om advies vragen. Als de bescherming definitief wordt, ontvangen alle betrokkenen en de gemeente(n) het beschermingsbesluit. De maximale tijd dat een voorlopige bescherming geldt is negen maanden, met de mogelijkheid van een eenmalig verlenging met 3 maanden. Bij geen besluit vervalt de voorlopige bescherming. Tijdens de periode van voorlopige bescherming zijn de rechtsgevolgen van de bescherming van toepassing.95 Net als in Nederland kunnen ook in Vlaanderen
particulieren geen verzoek tot aanwijzing indienen. In Nederland kan slechts een suggestie worden gedaan. Wel kan elke Vlaamse burger een reactie geven op de voorgenomen aanwijzing door de minister. In Nederland kan slechts de belanghebbende een reactie of suggestie geven. In Vlaanderen heeft de gemeente als rol om alle reacties te verzamelen en te overhandigen aan het agentschap Onroerend Erfgoed, die vervolgens een verslag opstelt voor de minister. In
Nederland rapporteert de gemeente direct aan de minister.
Het agentschap Onroerend Erfgoed heeft in Vlaanderen de taak al het waardevolle onroerend erfgoed te inventariseren. Het vaststellen van die inventaris is een instrument van de Vlaamse overheid om onroerend erfgoed te behouden. Alle vermeldingen op de lijst bezitten erfgoedwaarde. De lijst voor gebouwd erfgoed is ‘de inventaris van het bouwkundig erfgoed’. De minister kan enkel een goed opnemen als deze in voldoende mate bewaard is en erfgoedwaarde
94 Onroerenderfgoeddecreet art. 6.1.1-6.1.18 en art. 6.3.2; Onroerenderfgoedbesluit art. 6.6.1 95 Idem.
bezit. Elk goed wordt gewaardeerd en geselecteerd aan de hand van een vaste methodologie en selectiecriteria. Het agentschap beschrijft voor elk goed in de inventaris de gehanteerde
methodologie.96 In Nederland wordt het register bijgehouden door de minister zelf. De
inventarisatie van monumenten werd in eerste instantie door de Rijkscommissie, later door de Monumentenraad en uiteindelijk doof de Rijksdienst (tegenwoordig de RCE) gedaan. Met name de Rijksdienst heeft door middel van aanwijsprogramma’s en inventarisatie projecten objecten geselecteerd, waarbij de objecten door middel van bepaalde criteria zijn geselecteerd. Dit in tegenstelling tot de Rijkscommissie en in mindere mate de Monumentenraad, die geen vaste selectiecriteria en methodologie hanteerden.
Een gebouw hoeft net als in Nederland niet meer van een bepaalde leeftijd te zijn om op te worden genomen. Echter, komt het in Vlaanderen zelden voor dat een gebouw jonger dan 20 jaar wordt opgenomen, hoewel dit wel wettelijk is toegestaan. In Nederland is dit ook het geval, wellicht omdat de 50 jaar grens nog maar zo kort geleden is opgeheven. Een gebouw wordt opgenomen aan de hand van een bepaalde erfgoedwaarde. Deze waarde kan liggen in de historische, artistieke, industrieel-archeologische, volkskundige, wetenschappelijke en/of culturele waarde. Daarnaast houdt men rekening met de criteria zeldzaamheid, herkenbaarheid, authenticiteit, representativiteit, ensemblewaarde en contextwaarde. De bovengenoemde erfgoedwaardes en criteria worden nooit afzonderlijk beschouwd, maar er wordt uitgegaan van een globale beoordeling. De opname van een gebouw of object in de inventaris wordt nooit per object besloten, maar steeds in het kader van een groep gebouwen/objecten per regio of per type.97 In Nederland zijn de selectiecriteria beduidend strenger. Monumenten van voor 1940 worden in principe niet meer aangewezen, terwijl Vlaanderen geen beperking stelt aan het bouwjaar van een object. Gemeenten (en provincies) in Nederland kunnen gebouwen van voor 1940 wel aanwijzen als monument, maar in Vlaanderen hebben gemeenten en provincies geen bevoegdheid om een eigen (gemeentelijke/provinciale) lijst op te stellen.
Verenigd Koninkrijk (Engeland en Wales)
In het Verenigd Koninkrijk (Engeland en Wales) is het orgaan ‘ English Heritage (Historic England)’ namens de overheid verantwoordelijk voor de monumentenzorg in Engeland. Alle beschermde gebouwen en sites zijn opgenomen in de ‘National Heritage List for England’ (NHLE). De eerste monumentenwet van Engeland trad in 1947 in werking. Deze was genaamd ‘The Town and Country Planning Act 1947’. Mede door de schade aan erfgoed tijdens de Tweede Wereldoorlog besloot de overheid haar erfgoed bij wet te beschermen. Alle beschermde
96 Onroerenderfgoedbesluit art. 4.1.1-4.1.6
97 Elise Hooft, Hilde Kennes, Leen Meganck, Handleiding Inventariseren van Bouwkundig Erfgoed (Brussel
gebouwen werden op een openbare lijst geplaatst. De huidige wet stamt uit 1990, The Planning Act 1990 (Listed Buildings and Conservation Areas).98
Ook in Engeland doorloopt het proces van aanwijzing twee stappen, de voorlopige en definitieve bescherming. Bij het aanwijzen van een monument wordt er gebruik gemaakt van een ‘Building Preservation Notice’ (BPN). Local planning authorities (soort gemeente) en National Park authorities kunnen een BPN aanbieden aan een eigenaar van een gebouw die niet op de NHLE staat, mits deze van architectonisch en/of historisch belang is en onder bedreiging van verandering is, waardoor het gebouw aangetast kan worden. Mocht je als burger een gebouw op de monumentenlijst willen plaatsten, dien je altijd een verzoek in te dienen bij een local planning authority of een National Park authority. Een BPN geldt voor zes maanden en tijdens deze maanden heeft een gebouw dezelfde bescherming als een gebouw dat op de NHLE staat.99 Dit in tegenstelling tot in Nederland en Vlaanderen, waarin de burger niet direct een verzoek tot aanwijzing kan indienen.
Wanneer de local planning authority de eigenaar van het gebouw van de BPN op de hoogte heeft gesteld, dient de BPN door de local planning authority verstuurd te worden naar English Heritage. English Heritage voert een onderzoek uit naar het gebouw en geeft een advies aan de staatssecretaris of het gebouw in aanmerking komt om opgenomen te worden op de NHLE. De staatssecretaris dient binnen zes maanden een besluit te nemen. Als de
staatssecretaris het gebouw erkent als monument, wordt het opgenomen. Indien de uitkomst afwijzend is, dient de local planning authority de eigenaar te informeren over dit besluit. Daarnaast mag er na het besluit van de staatssecretaris gedurende 12 maanden geen nieuwe BPN van hetzelfde gebouw worden ingediend.100 Mocht er bezwaar rijzen tegen de uitspraak van de staatsecretaris, kan iedere burger binnen 28 dagen na het besluit om een herziening vragen. Dit wordt alleen gehonoreerd indien er een vermoeden is van een fout in de procedure, feitelijke onjuistheden bij een onderzoek of als er nieuw bewijsmateriaal opduikt wat de architectonische of historische waarde van het gebouw onderstreept.101 In Nederland en Vlaanderen is de
minister verantwoordelijk voor het besluit tot aanwijzing, in plaats van de staatssecretaris. Ook kan, in tegenstelling tot Nederland, elke burger een herziening van het besluit van de
staatssecretaris aanvragen, mits de herziening voldoet aan de hierboven genoemde criteria. Om te voorkomen dat er onnodig veel gebouwen worden voorgedragen, gelden er een paar basisregels waaraan de aanvraag moet voldoen. Zo moet het gebouw serieus worden bedreigd met sloop of aantasting. Dit hoeft in Nederland en Vlaanderen niet het geval te zijn. Ook
98http://www.britishlistedbuildings.co.uk/site/about-listed-buildings/#.VXq0H2By6SA 99 Fact sheet Building Preservation Notice (BPN), English Heritage, 1.
https://content.historicengland.org.uk/content/docs/listing/bpn-guidance-2015.pdf
100 Fact sheet Building Preservation Notice (BPN), English Heritage, 1-2.
https://content.historicengland.org.uk/content/docs/listing/bpn-guidance-2015.pdf
‘ veilige’ gebouwen kunnen in aanmerking komen tot aanwijzing. Tevens moet passen in een aanwijsprogramma van de overheid en/of is van belang en waardevol genoeg om opgenomen te worden op de NHLE.102 Ten tweede zijn er twee ‘Statutory Criteria’: een gebouw moet van speciaal historisch en van architectonisch belang zijn. Ook wordt er gekeken naar de directe omgeving van een gebouw, de groepswaarde. De groepswaarde kan betrekking hebben op de architectonische eenheid van een gebouw met de directe omgeving of een historische
gebeurtenis/relatie die het gebouw heeft met de directe omgeving.103 Net als in Vlaanderen wordt ook hier de omgeving van het object direct mee getoetst. In Nederland in dit niet altijd het geval en geen vereiste.
Verder wordt een gebouw getoetst aan enkele algemene erfgoedwaarden. Dit zijn de leeftijd en zeldzaamheid, esthetische aspecten, selectiviteit, nationaal belang en staat. De leeftijd van een gebouw is een handvat voor aanwijzing. Chronologisch gezien worden gebouwen gebouwd voor 1700 niet aangewezen, omdat alle gebouwen van monumentaal belang zijn aangewezen. Gebouwen tussen 1700 en 1840 zijn zo goed als allemaal aangewezen. Gebouwen tussen 1840 en 1945 kunnen worden aangewezen, maar doordat er heel veel gebouwen uit deze tijd stammen en nog steeds bestaan, noodzaakt dit tot een strenge selectie voor aanwijzing. Gebouwen na 1945 kunnen worden aangewezen, maar worden zorgvuldig geselecteerd. In principe moet een gebouw minimaal 30 jaar oud zijn, om aangewezen te worden. Indien het gebouw jonger is dan 30 jaar, moet het gebouw van uitzonderlijke kwaliteit en/of waarde zijn en/of ernstig worden bedreigd.104 Ook hier wordt net als in Nederland het bouwjaar van belang beschouwd. Hier ligt de grens op grofweg 1840; gebouwen voor dit jaartal worden in principe niet meer aangewezen. Maar in tegenstelling tot Nederland kunnen interbellum objecten worden aangewezen, maar geldt er een strenge selectie. Dit omdat er nog vele gebouwen uit deze tijd bestaan en niet acuut bedreigd worden.
Als een gebouw uiteindelijk wordt aangewezen en op de NHLE staat, vindt een nadere beoordeling plaats op architectonische en historische belang. Er wordt gebruik gemaakt van drie categorieën: Grade I, het gebouw is van uitzonderlijke kwaliteit, Grade II*, het gebouw is
bijzonder belangrijk en van extra belang en Grade II, het gebouw is van extra belang,
gewaarborgd voor elk middel van bescherming. Een gebouw wordt onder een bepaalde ‘grade’ ingedeeld aan de hand van selectie criteria. Dit zijn de criteria: architectonische waarde, historische waarde, leeftijd en zeldzaamheid van het object, esthetische kwaliteiten, nationaal belang en selectie (representativiteit en belang van een object). Meer dan 90% procent van alle
102http://www.historicengland.org.uk/listing/apply-for-listing/ 103 Principles of Selection for Listing Buildings 1-6, aldaar 3-4.
https://www.gov.uk/government/publications/principles-of-selection-for-listing-buildings
104 Principles of Selection for Listing Buildings 1-6, aldaar 4-6.
aangewezen gebouwen valt onder Grade II, ongeveer 5% valt onder Grade II* en slechts 2% valt onder de hoogste categorie Grade I.105 In Nederland en Vlaanderen worden er geen gradaties toebedeeld aan aangewezen objecten. Indirect worden objecten min of meer het zelfde gewaardeerd en is er weinig verschil in waardering tussen rijksmonumenten onderling en onroerend erfgoed onderling. Wel worden provinciale en gemeentelijke monumenten van minder belang gezien dan rijksmonumenten, die vaak van (inter)nationaal belang worden gezien.
De verschillen
Het aanwijsbeleid van de Nederlandse overheid verschilt op verschillende punten ten opzichte van het beleid van Vlaanderen en Engeland. Ten eerste op basis van classificatie. In Nederland kennen wij Rijksmonumenten, Provinciale Monumenten (enkel in Noord-Holland en Drenthe) en Gemeentelijke Monumenten. Een Rijksmonument is een object dat van nationaal
cultuurhistorisch belang is. Een gemeentelijk monument is een object dat van regionaal of van plaatselijk cultuurhistorisch belang is. Provinciale monumenten worden beschermd vanuit de provincie.106 In Vlaanderen is de bescherming een taak van het gewest. Er is geen classificering voor objecten, een ‘beschermd monument’ is enkel van algemeen belang. In Engeland wordt een object beoordeeld op zijn architectonische en historische belang, onderverdeeld in drie
gradaties: Grade I (uitzonderlijke kwaliteit), Grade II* (bijzonder belangrijk en van extra belang) en Grade II (van extra belang). Deze gradaties kennen geen waardering omtrent nationaal, regionaal of lokaal belang zoals in Nederland. In Vlaanderen kunnen er in principe interbellum objecten nog steeds worden aangewezen als beschermd monument. In Engeland is dit tevens mogelijk, maar geldt er een strenge selectieprocedure, omdat er nog veel gebouwen uit het interbellum bestaan in Engeland. In Nederland is dit sinds 2009 zo goed als niet meer mogelijk.
Ten tweede geldt er voor interbellum gebouwen in elk land een ander beleid. In Nederland worden er op dit moment geen interbellum monumenten meer aangewezen. Dit mede door het MIP en het MSP die in 2001 werden afgerond. De overheid is van mening dat alle gebouwen die in aanmerking komen voor bescherming zijn opgenomen op de monumentenlijst. Enkel onder strenge voorwaarden zou een interbellum object kunnen worden aangewezen als Rijksmonument. Interbellum objecten kunnen echter nog wel worden aangewezen als
provinciaal of gemeentelijk monument, afhankelijk van de plaatselijke
monumentenverordening. In Vlaanderen is er op basis van het feit dat een object gebouwd is tijdens het interbellum geen beperking wat betreft aanwijzing tot onroerend beschermd
105 Principles of Selection for Listing Buildings 1-6, aldaar 4.
https://www.gov.uk/government/publications/principles-of-selection-for-listing-buildings
erfgoed. In Engeland kunnen objecten uit het interbellum worden aangewezen, maar doordat er heel veel gebouwen in Engeland uit deze tijd stammen en nog steeds bestaan is er een strenge selectie voor aanwijzing. De leeftijd van het gebouw wordt gezien als handvat voor aanwijzing. In Engeland dient een gebouw op zijn minst 30 jaar oud zijn om aangewezen te worden, in Vlaanderen en Nederland geldt er geen leeftijd restrictie. Tot 2011 kende Nederland de leeftijdsrestrictie van 50 jaar. In Vlaanderen komt het in de praktijk nauwelijks voor dat een object jonger dan 20 jaar wordt aangewezen.
Ten derde zijn er kleine verschillen in de procedure tot aanwijzing. Bij een verzoek tot aanwijzing van een object als monument wordt in Nederland, Vlaanderen en Engeland een voorlopige bescherming toegekend aan het object. In Nederland en Vlaanderen wordt zowel de gemeente als de directe eigenaar en/of belanghebbenden op de hoogte gesteld door de minister. In Nederland overlegt het college met alle betrokkenen om binnen 5 maanden een advies te geven aan de minister. De minister maakt een definitief besluit, na het meenemen van het advies van de Raad van Cultuur, na 10 maanden. Bij een voorlopige bescherming in Vlaanderen moet er een onderzoeks- en adviesfase vooraf zijn gegaan. Het onderzoek wordt door het agentschap Onroerend Erfgoed verricht. Advies wordt ingewonnen bij de Vlaamse Commissie Onroerend Erfgoed (VCOE), de betrokken gemeente besturen en een aantal Vlaamse
overheidsadministraties. De maximale tijd voor voorlopige bescherming is in Vlaanderen 9 maanden (eenmalig te verlengen met 3 maanden). In Engeland wordt je op de hoogte gesteld door de gemeente (local planning authority). Deze laat het onderzoek uitvoeren door English Heritage, die een advies geeft aan de staatssecretaris. De staatssecretaris dient binnen zes maanden een definitief besluit te nemen. Dit is sneller dan in Nederland en Vlaanderen. Als een verzoek in Engeland wordt afgewezen kan iedere burger binnen 28 dagen om een herziening vragen. Daarnaast mag na het definitieve besluit gedurende 12 maanden geen nieuw
aanwijsverzoek voor hetzelfde object worden ingediend. Opvallend hierbij is dat dit niet geld in Vlaanderen en Nederland. Ook opvallend is de geringe inspraak van burgers in Engeland; zij kunnen wel als burger een verzoek indienen, maar worden bij het verdere aanwijsproces niet betrokken. In alle drie de landen wordt de minister of staatssecretaris geadviseerd door overheidsinstanties en één of meerdere gespecialiseerde (erfgoed) instanties.