V A LGEMENE CONCLUSIE
1.1 A CHTERGROND EN VRAAGSTELLING
1 I NLEIDING
1.1 A
CHTERGROND EN VRAAGSTELLINGToenemende efficiency in de publieke sector en afstoting van activiteiten naar de marktsector leiden tot een krimpende werkgelegenheid in deze sector. Toenemende efficiency vraagt toenemende kwaliteit van werknemers. Door natuurlijk verloop en mobiliteit zal, ondanks de krimpende werkgelegenheid, de publieke sector in de naaste toekomst toch een aanzienlijke wervingsbehoefte houden.1 Zowel kwaliteitsverbetering als wervingsbehoefte vragen om arbeidsvoorwaarden die concurrerend zijn met de private sector.
Voor een beoordeling van de arbeidsvoorwaarden van werknemers in de publieke sector is een vergelijking met andere landen zinvol. De arbeidsvoorwaarden van werknemers zijn medebepalend voor de kosten van de publieke sector en deze kosten zijn van invloed op de concurrentiepositie van een land. Hierbij gaat het om de relatieve kosten van de overheid. Dus ook hier moeten we kijken naar de arbeidsvoorwaarden vergeleken met de private sector.
Kosten moeten worden afgezet tegen productiviteit. Als in het ene land werknemers in een bepaald onderdeel van de publieke sector gemiddeld hoger opgeleid en daardoor productiever zijn dan in het andere land, dan vormt dit een verklaring en tevens een rechtvaardiging voor hogere arbeidskosten per werknemer. Ook in de vergelijking tussen de publieke sector en de private sector voor een bepaald land moet dit meegenomen worden. Naast opleidingsniveau zijn ook andere factoren, zoals leeftijd, hierbij van belang.
In dit onderzoek richten we ons volledig op de lonen van werknemers. We kijken daarbij zowel naar bruto- als nettolonen. Brutolonen zijn een kostenfactor en daarmee medebepalend voor de arbeidsvraag; nettolonen bepalen mede hoe aantrekkelijk arbeid is voor individuen en zijn dus determinanten van het arbeidsaanbod.2 In het onderzoek nemen we beide (bruto en netto uurlonen) in beschouwing, maar de aandacht gaat primair uit naar netto uurlonen.
We maken de vergelijking met de volgende landen: Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Zweden. Dit zijn landen met een vergelijkbare cultuur en een vergelijkbaar welvaartsniveau. Zweden is mede gekozen om ook een kleiner land in de vergelijking te betrekken. De landen verschillen in de prioriteit die zij aan de collectieve sector geven. Oorspronkelijk was het de bedoeling om ook België in de vergelijking mee te nemen. Het was echter te onzeker of tijdig voldoende en betrouwbare loongegevens voor België beschikbaar zouden kunnen komen voor het onderzoek. Daarom is uiteindelijk besloten om België niet mee te nemen.
1 Zie het rapport ‘De grote uittocht’ (2010).
2 Vanuit de onderzoeksopdracht is gekeken naar brutolonen. Men zou bijvoorbeeld ook kunnen kijken naar de arbeidskosten. Deze omvatten onder meer alle sociale premies, waaronder de pensioenpremies voor werknemers en werkgevers. Het probleem is echter dat in verschillende landen geen premies worden afgedragen. In sommige landen dragen overheidswerkgevers geen premies af. In Duitsland dragen werknemers en werkgevers in de overheidssector beide geen premies af (dit geldt althans voor de werknemers met de status van ambtenaar, de ‘Beamte’). De pensioenen worden dan geheel (zoals in Duitsland) of gedeeltelijk uit de algemene middelen betaald. Men zou dan uitgaande van de pensioenhoogte schattingen moeten maken van de premies die nodig waren geweest om de pensioenhoogte mogelijk te maken. Dit valt echter buiten het kader van dit onderzoek.
2 In de vergelijking beschouwen we zes deelsectoren binnen de publieke sector: 1) openbaar bestuur op centraal niveau, 2) openbaar bestuur op decentraal niveau, 3) politie, 4) defensie, 5) rechterlijke macht en 6) onderwijs. Binnen elke deelsector kijken we naar beroepen en daarbinnen houden we rekening met de invloed van persoons- en baankenmerken op de beloning. We vergelijken niet alleen de bruto en netto uurlonen tussen werknemers in de publieke sector uit de verschillende landen, maar ook voor ieder land de lonen in de publieke sector met de private sector.
Door de bruto en netto uurlonen naar deelsectoren, beroepen en persoons- en baankenmerken te differentiëren wordt al een grote mate van vergelijkbaarheid gecreëerd. In aanvulling hierop corrigeren we ook voor verschillen in koopkracht.
We zullen proberen de resulterende verschillen in uurlonen zo goed mogelijk te duiden. Daartoe gaan we in op het loonvormingsproces in de verschillende landen.
Denkbaar is bijvoorbeeld dat een meer decentraal loonvormingsproces met een minder grote rol van de centrale overheid tot grotere loonspreiding leidt. Harde uitspraken zullen we hierover overigens niet kunnen doen. Lonen worden niet alleen bepaald door de institutionele kenmerken van het loonvormingsproces, maar ook door andere factoren. Een vergelijking tussen vijf landen geeft te weinig informatie om uitspraken te doen over het causale verband tussen deze institutionele kenmerken aan de ene kant en de hoogte en spreiding van de lonen anderzijds.
We zullen ook nagaan of verschillen in netto uurlonen tussen landen worden gecompenseerd door verschillen in pensioenen. Het is immers mogelijk dat in een land het netto uurloon vergeleken met andere landen relatief hoog is, maar dat in dat land het pensioen juist relatief ongunstig is. We zullen een beschrijving geven van de pensioenstelsels in de verschillende landen en ingaan op de relatieve pensioenhoogte, de pensioengerechtigde leeftijd en de voorwaarden bij vervroegde uittreding. We beschikken niet over feitelijke pensioengegevens, maar over indicaties van het pensioen in relatie tot het loon (eindloon of gemiddeld loon) bij een volledig arbeidsleven.3 In sommige landen is het pensioenstelsel complex en is er niet, zoals in Nederland, een streefpercentage voor het pensioen in relatie tot het verdiende loon.
In het onderzoek is (afgezien van de pensioenen) niet naar secundaire arbeidsvoorwaarden gekeken en ook niet naar tertiaire arbeidsvoorwaarden.
Ten slotte merken we op dat het onderzoek de situatie tot en met 2010 weergeeft. In recente jaren is er nogal wat veranderd. Sindsdien zijn de nettolonen in Nederland omlaag gegaan, terwijl in sommige andere landen (in het bijzonder Duitsland en Zweden) de lonen fors gestegen zijn. Cijfers die door de House of Commons library op grond van Eurostat gegevens zijn opgesteld4 laten zien dat de loonkosten per uur in Nederland en het Verenigd Koninkrijk zijn gedaald met respectievelijk 5,8 procent en 5,5 procent, terwijl deze in Frankrijk, Duitsland en Zweden gestegen zijn met respectievelijk 0,4 procent, 2,7 procent en 4,4 procent. Verder zijn in alle betrokken landen de pensioenstelsels aan verandering onderhevig. Voor Nederland bijvoorbeeld is het maar zeer de vraag of in de toekomst bij een volledig arbeidsleven een pensioen van 70 procent van het gemiddelde verdiende loon in stand zal blijven. Dus als de vergelijking in 2013 zou worden gemaakt, zou het beeld dat uit dit onderzoek naar voren komt wat veranderd kunnen zijn.
3 Een alternatief zou zijn om de lonen op te hogen met de pensioenpremies. Het probleem is echter dat in sommige landen voor ambtenaren geen premies worden afgedragen. Verder kan dit worden gedaan voor brutolonen, maar is onduidelijk hoe dit dan vertaald moet worden naar nettolonen, waar in dit onderzoek de nadruk op ligt.
4 “Toch geen lagelonenland”, De Volkskrant, 13 augustus 2013.
3 De vraagstelling is in onderstaand schema samengevat.
Schema 1.1 Onderzoeksvragen
Vragen Bijzonderheden
Hoe verhouden de gemiddelde bruto en netto uurlonen van werknemers in de publieke sector in Nederland zich tot die in Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Zweden?
Onderscheiden naar:
1. de deelsectoren openbaar bestuur centraal niveau, openbaar bestuur decentraal niveau, politie, defensie, rechterlijke macht en onderwijs
2. beroepen binnen deze deelsectoren
3. persoonskenmerken (opleidingsniveau, leeftijd en geslacht) 4. baankenmerken (parttime/fulltime en tijdelijk/vast
dienstverband) Hoeveel verdient een werknemer in de
publieke sector in Nederland bruto en netto per uur vergeleken met een vergelijkbare werknemer in de andere vier landen?
Onderscheiden naar deelsector en beroep Gecorrigeerd voor persoons- en baankenmerken
Hoe is het verschil tussen bruto- en nettoloon opgebouwd?
Analyse per land van de componenten van het brutoloon die het verschil met het nettoloon uitmaken
Hoe verhoudt voor elk van de landen het nettoloon in de publieke sector zich tot dat in de private sector
Onderscheiden naar beroep
Gecorrigeerd voor persoonskenmerken en baankenmerken
Hoe verloopt het loonvormingsproces in de verschillende landen?
Kwalitatieve beschrijving. Gaat onder meer in op
centraal/decentraal karakter van loonvorming en de rol van de sociale partners
Wat zijn de verschillen in pensioenstelsels tussen de landen?
Vooral kwalitatieve beschrijving. Gaat in op de vraag of verschillen in pensioenen compensatie bieden voor verschillen in netto uurlonen
1.2 O
NDERZOEKSOPZETDe analyses van de lonen gebeuren op basis van individuele loongegevens in de vijf landen. Uitgangspunt hierbij is dat zoveel mogelijk gebruik wordt gemaakt van administratieve bronnen omdat deze de meest betrouwbare gegevens bevatten.
Idealiter zouden we integrale administratieve gegevens gebruiken, zodat we de werkelijke gemiddelde lonen per deelsector en beroep kunnen berekenen. Dergelijke gegevens zijn echter alleen beschikbaar voor de publieke sector in Zweden. Voor Nederland zijn weliswaar integrale loongegevens beschikbaar via het Sociaal-Statistisch Bestand (SSB), maar hierin zijn geen gegevens opgenomen over het beroep van werknemers (en evenmin over hun opleidingsniveau). Hiervoor moet een koppeling worden gemaakt met de Enquête Beroepsbevolking (EBB), die wordt gehouden onder een steekproef van de bevolking. Daardoor is het aantal beschikbare waarnemingen beperkt. Voor 2010 gaat het om ruim 16 duizend waarnemingen in de collectieve sector en ruim 82 duizend waarnemingen in de private sector.
De Zweedse cijfers voor de publieke sector zijn integraal en inclusief opleiding en beroep. De gegevens voor de private sector zijn een (omvangrijke) steekproef uit het integrale bestand. Voor beide sectoren zijn dus voor Zweden aanmerkelijk meer gegevens beschikbaar dan voor Nederland.
Ook voor het Verenigd Koninkrijk zijn administratieve gegevens beschikbaar. Dit betreft gegevens uit personeelsadministraties van arbeidsorganisaties. Het gaat om een steekproef. De aantallen zijn hoger dan voor Nederland (bijna 50.000
waarnemingen in de publieke sector en iets meer dan 100.000 waarnemingen in de private sector).
4
Geen 310.076 521.158 2002-2010
Bij gebrek aan individuele administratieve gegevens moest voor Duitsland en Frankrijk gebruik gemaakt worden van enquêtes onder werknemers. Voor Duitsland gaat het om het Sociaal-Economisch Panel en voor Frankrijk om de Labour Force Survey. Nadeel hiervan is dat het om lonen gaat die door werknemers worden opgegeven. Deze zijn mogelijk minder nauwkeurig dan administratieve gegevens.
Voor beide landen kon echter een vergelijking worden gemaakt met hetzij geaggregeerde administratieve gegevens (Frankrijk), hetzij loonschalen (Duitsland).
Voor Frankrijk is het aantal waarnemingen in de publieke sector groter dan in Nederland (bijna 28.000), maar in de private sector kleiner (ruim 23.000). In Duitsland is het aantal waarnemingen het kleinst: in totaal 10.000 waarnemingen, waarvan ruim 2500 in de publieke sector en bijna 7.500 in de private sector.
De uit te voeren analyses bestaan uit beschrijvende analyses en regressieanalyses. In de beschrijvende analyses worden gemiddelde lonen voor beroepen binnen deelsectoren berekend. Voor een indeling in drie niveaus (lager, middelbare en hogere beroepen) is vaak een differentiatie naar leeftijd en geslacht te maken. Voor meer gedetailleerde beroepen is dit in het algemeen niet mogelijk door een te klein aantal waarnemingen.
Door middel van regressieanalyses kunnen we individuele lonen per beroep binnen een deelsector verklaren uit persoons- en baankenmerken. Op basis hiervan kunnen we het loon van een medewerker uit de publieke sector met een bepaald profiel (deelsector, persoonskenmerken, baankenmerken) vergelijken met een medewerker met hetzelfde profiel uit de andere landen.
De analyses van het loonvormingsproces en de pensioenstelsels in de verschillende landen hebben een meer kwalitatief karakter.
5
1.3 L
EESWIJZERIn hoofdstuk twee behandelen we het loonvormingsproces in de verschillende landen.
In hoofdstuk drie gaan we allereerst in op de definities van bruto- en nettolonen. In dit hoofdstuk komt daarna het bruto-nettotraject aan de orde en presenteren we gegevens over de gemiddelde bruto en netto uurlonen naar deelsector, beroep en enkele persoonskenmerken. We gaan tevens in op de vraag of er een verband is tussen de loonverschillen tussen de landen en de verschillen in het loonvormingsproces.
Vervolgens bevat hoofdstuk vier een vergelijking van de netto uurlonen op basis van regressieresultaten. In dit hoofdstuk vergelijken we de netto uurlonen van
werknemers in de verschillende landen met een vergelijkbaar profiel. Hierbij wordt zowel een vergelijking gemaakt tussen werknemers in de publieke sector in de verschillende landen als per land tussen de publieke en de particuliere sector.
Hoofdstuk vijf beschrijft en vergelijkt de pensioenstelsels in de verschillende landen.
Hierbij komt aan de orde in hoeverre de eerder geconstateerde verschillen in netto uurlonen gecompenseerd worden door verschillen in pensioenvoorwaarden.
6
7