b 734 1
DE G R O N D W E T
WIJZIGINGEN VAN 1948 DOOR DR E. VAN RAALTE
N. SAMSOM N.V. - ALPHEN AAN DEN RIJN
0093 5757
DE GRONDWET WIJZIGINGEN VAN 1948
,_A>
- J. %cP
DE GRONDWET
WIJZIGINGEN VAN 1948
DOOR
Dr E. VAN RAALTE
*
f
N. SAMSOM N.V. - ALPHEN AAN DEN RIJN - 1948
VOORWOORD
De titel van dit boekje geeft aan wat het bovenal bevat.
Aangezien het echter de bedoeling is het zoveel mogelijk te laten aansluiten bij de in 1938 van de hand van Mr L. A. Eesper verschenen publicatie, geheten „De Grondwet 1938", kwam het nuttig voor met behulp van een korte geschiedkundige inleiding een overzicht te geven van hetgeen er sinds 1938 aan de in 1948 tot stand ge- brachte wijzigingen vooraf is gegaan. Overigens meende de bewerker goed te doen met in belangrijke mate de in zijn ogen zeer geslaagde opzet van de bovenvermelde uitgave thans ook in dit boekje na te volgen.
Op het ogenblik, waarop dit het licht ziet, valt nog moeilijk uit te maken, wanneer de vrij spoedig na Nederlands bevrijding in vooruitzicht gestelde algemene Grondwets- herziening haar beslag zal krijgen. Moge in elk geval tot dat tijdstip dit boekje, mede bij wijze van voorlichting ten behoeve van de zeer velen, die met betrekking tot onze Grondwet en met wat daarmee ten nauwste samenhangt belangstelling koesteren — of horen te koesteren — nuttige diensten bewijzen.
De betekenis van de jongste Grondwetsherziening en dan wel bovenal die van de verandering, welke op de nieuwe rechtsorde in de gebieden overzee betrekking heeft, is nog eens kort en bondig door Minister Drees geschetst, toen hij, de Minister-President, op 3 September 1948 (Hande- lingen Eerste Earner 1948, blz. 37) in dit verband ver- klaarde:
„Hier komt een wijziging tot stand, waarbij Nederland en de overzeese gebiedsdelen in hun onderlinge betrekkingen in zo sterke mate zijn betrokken, dat Tiet van een gans bijzondere draagwijdte is en dat wij mogen zeggen, dat hier een beslissing valt van historische betekenis."
September 1948 E. VAN RAALTE
INHOUDSOPGAVE
Biz.
Voorwoord V Geschiedkundige inleiding 1938—1948 1
Staatsnoodrecht 1 Voorlopige staten-generaal 3
Eerste regeringsvoorstel (wijziging herzienings-
procedure) 5 Tweede regeringsvoorstel (uitzending dienst-
plichtigen naar Nederlandsch-Indië, Suriname
en Curaçao) . . 7 De grondwetsherziening van 1948 9
Instelling staatscommissie 9 Voorstel met het oog op de nieuwe rechtsorde
der in artikel 1 der Grondwet genoemde grond-
gebieden 9 Invoering instituut staatssecretarissen . . . . 10
Initiatief-voorstel Romme c.s 12, 16 Voorstel inkomen afstand gedaan hebbende Ko-
ningen) 13 Voorbehoud t.a.v. gedragslijn in tweede instantie 13
Data en gegevens omtrent behandeling in tweede
instantie 14 Initiatief-voorstellen in het verleden 15
Voorlopig verslag en memorie van antwoord (in
tweede behandeling) 17 Openbare behandeling (in tweede behandeling) 17
Hoofdelijke stemming 18
Afkondiging 19
Biz.
Tekst der nieuwe (gewijzigde) artikelen 21
Artt. 1, 26 en 62 2 1
Artt. 63 en 77 2 2
Art. 79 2 3
Artt. 125 en 171 2 4
Artt. 191, 192 en 196 2 5
Artt. 208 en 209 2 6
Art. 210 2 7
Art. 211 2 8
Toelichting op de in 1948 aangebrachte wijzigingen 29 Artt. 1, 62, 63, 77, 125, 171, 191 en 192 . . . 29
Art. 26 3 1
Art. 79 3 3
Art. 196 3 7
Veertiende hoofdstuk. Bijzondere bepalingen nopens de overgang naar een nieuwe rechtsorde voor de in artikel 1 genoemde grondgebieden 41
Basis-overeenkomst van Linggadjati 4 3
Conclusies van de staatscommissie van 29 Sep-
tember 1947 4 5
Titel van het nieuwe hoofdstuk 4'
Art. 208 48
Art. 209 5 0
De kroon der Unie 5
Aard en werkingssfeer der Unie 5 Ö
Art. 210 "
Art. 211 •
GESCHIEDKUNDIGE INLEIDING 1938—1948
Sinds de Grondwetsherziening van 1938 is er, mede op het gebied van de staatsrechtelijke aangelegenheden, die Nederland in de ruimste zin van het woord raken, en dan vooral ook met name wat de Grondwet betreft, heel wat gebeurd.
De oorlog van 1940 tot 1945 bracht met zich mee, dat tijdelijk in de plaats van het gewone grondwettelijk recht, het staatsnoodrecht zich liet gelden, zelfs hoogtij heeft gevierd. Tenminste vijf jaar lang is er, zo al niet uitsluitend dan toch in belangrijke mate, buiten de Grondwet om, of wil men, tegen haar in, gehandeld.
I n tal van opzichten kon dat niet anders. De waarheid van het ,,nood breekt w e t " liet zich gevoelen van het ogenblik af, waarop men, zeer terecht, tot zetelverplaat- sing van de Regering is overgegaan, een daad, die blijkens de practijk slechts heilzaam mag worden genoemd.
Staatsnoodrecht gaf de toon aan. I n tal van opzichten moest het dit ook doen, was het, tengevolge van de loop van zaken, eenvoudigweg onvermijdelijk.
Ten bewijze van die onvermijdelijkheid slechts twee voorbeelden uit vele. Daar was, gedurende de oorlog met als gevolg de bezetting van Nederland sinds Mei 1940, de volstrekte onmogelijkheid om, wat Nederland betreft, onder meer de hand te houden aan de verschil- lende artikelen, waarin de Staten-Generaal als deel van de wetgevende m a c h t een plaats innemen. E n ten opzichte v a n Nederlandsch-Indië gold van Maart 1942
1 - F 728
af hetzelfde, b.v. ten aanzien van de regeling van de inwendige aangelegenheden, overgelaten aan het aldaar gevestigde orgaan, de Volksraad.
E n toen Nederland bevrijd was, deden er zich ook nog volstrekte beletselen voor terstond de Grondwet weer ten volle toe te passen. I k behoef alleen maar te her- inneren aan de grondwettelijke levensduur van de Tweede Kamer, wier leden (art. 88 der Grondwet) voor vier jaren, aan die van de Eerste Kamer, wier leden voor zes jaren worden gekozen. Voor beide takken van de Staten-Generaal had de verkiezing in 1937 plaats gevonden, zodat in 1945, bij strikte toepassing van de Grondwet, op de grondslag van de verkiezingsuitslag v a n 1937, geen der twee meer bestond. Om verschil- lende redenen was het in feite niet doenlijk onmid- dellijk nadat de bezetting een einde had genomen, tot verkiezing van nieuwe Kamers over te gaan. Gelukkig besefte anderzijds vrijwel iedereen in het pas bevrijde Nederland, d a t men ten spoedigste weer over een volksvertegenwoordiging moest beschikken, zowel om- d a t er heel wat wetgevende arbeid aan de winkel diende te komen alsook aangezien het langer voortbestaan van een bewind, zonder d a t het door de Kamers ter ver- antwoording geroepen kon worden, ongewenst was.
Zodoende kwam er niets van het aanvankelijk door som- mige elementen te Londen gekoesterde plannetje om nog maar een tijdlang parlementloos voort te laten regeren.
H e t is echter duidelijk, dat ook nu weer staatsnoodrecht dienst moest doen om het Parlement opnieuw op de been te helpen en d a t hier de Grondwet zelf geen uit- komst verschafte. Duidelijk bleek intussen, hoe on- wennig velen met betrekking tot het grondwettig recht waren geworden. Eerst toch kwam het alleen t o t een zeer onvolledige, tijdelijke Staten-Generaal; dit door de
3
oude Kamers, maar tengevolge van het niet voorzien in inmiddels ingetreden vacatures alsmede van een constitutioneel ook weinig gelukkige wijze van zuivering, zeer onvolledig te laten bijeenkomen. Zulks voorts ook met al te beperkte, nodeloos veel van de Grondwet afwijkende, bevoegdheden. De aanvankelijk enige be- voegdheid aan dit college toegekend, leidde tot de wet op de voorlopige Staten-Generaal van 26 October 1945.
Ook in d a t opzicht, en wel wat haar samenstelling betreft (met name voorziening in vacatures), liet men de ziekte van het staatsnoodrecht nodeloos ver door- woekeren. De voorlopige Staten-Generaal kregen een levensduur van beperkte aard, in die zin, dat zij zouden blijven bestaan, t o t d a t de uitslag der verkiezingen van op regelmatige wijze gekozen Kamers zou worden open- baar gemaakt. Wanneer dit het geval zou zijn, gaf het betreffende Koninklijk besluit echter in geen enkel opzicht aan. Wel deed dit tenslotte de wet t o t wijziging van de Kieswet van 1 Maart 1946, waardoor in het voor- jaar van 1946 de Kamerverkiezingen plaats vonden.
Oorspronkelijk had de Regering ook voorgesteld om de bevoegdheden van de voorlopige Staten-Generaal te beperken, en wel aldus, dat zij geen wijzigingen in de Grondwet zouden kunnen aanbrengen. Dank zij de hiertegen in de Tweede K a m e r bij de behandeling van het betreffende wetsontwerp uitgeoefende aandrang, kwam het wetsvoorstel tenslotte zonder die beperking tot stand. De practijk leerde trouwens weldra, hoe juist het was geweest, zorg te dragen voor schrapping van die beperking. De Regering kwam immers zelf bij de voor- lopige Staten-Generaal aandragen met een voorstel t o t Grondwetsherziening. De bedoeling was wijziging te laten aanbrengen in de bepalingen over de herzienings- procedure.
Aanleiding hiertoe — dit bleek reeds uit de opdracht, verstrekt aan de bij Koninklijk besluit van 22 Februari 1946, nr 3, ingestelde Staatscommissie, die op zo kort mogelijke termijn moest onderzoeken in hoeverre het wenselijk was, wijziging aan te brengen in de bepalingen van de Grondwet betreffende het hoofdstuk: van ver- anderingen, en ook uit de tot haar uitgesproken installa- tierede — was het volgende. De Regering gaf er zich rekenschap van, dat indien de gebeurtenissen in Neder- landsch-Indië mochten leiden tot (de noodzaak van) een Grondwetsherziening, het om voor de hand liggende redenen van eminent belang te achten viel, deze her- ziening zo spoedig mogelijk haar beslag te doen krijgen.
Onze stroeve herzieningsprocedure nu, staat zeer grote spoed in de weg.x) Bovendien kon het wezen — zo voegde men er van Regeringszijde als tweede over- weging aan toe — dat de bestaande bepalingen van Hoofdstuk X I I I niet meer beantwoordden aan de in het volk op dit p u n t levende overtuiging. Daarom zou dan, nog vóór het tot algemene Grondwetsherziening zou komen, juist wezen, dit ene p u n t vast aan te snijden en aan de orde te stellen.
De meerderheid van de Staatscommissie bleek tegen de verplichte ontbinding der Kamers na behandeling van Grondwetsherzieningsvoorstellen in eerste instantie gekant te zijn. Daardoor toch treedt, naar zij opmerkte, onderbreking van de functionnering van de Volks- vertegenwoordiging in en dientengevolge ook van het regelmatig staatsbestuur: men denke b.v. aan de aldus eventueel ontstaande noodzaak of wenselijkheid tot een andere Kabinetssamenstelling over te gaan. H e t ge- beurde in de zomer van 1948 heeft de gegrondheid van dit bezwaar ongetwijfeld aangetoond. Trouwens, de
') Zie overigens op bjz. 57 en vlgg. de toelichting op a r t . 210.
5
practijk had reeds geleerd, dat bij de laatste drie wijzigingen van de Grondwet, zorg was gedragen om deze op dusdanig tijdstip in eerste instantie te be- handelen, d a t men de verplichte ontbinding kon laten samenvallen met de periodieke ontbinding van de Tweede Kamer. De Staatscommissie wees er verder op, hoe in de naaste toekomst de bezwaren tegen be- doelde verplichte ontbinding bijzonder sprekend konden worden, doordat wellicht korte tijd na de verkiezingen van 1946 achtereenvolgens twee Grondwetswijzigingen zouden moeten worden t o t stand gebracht, te weten, eerst een wijziging met het oog op Nederlandsch-Indië, daarna een herziening van meer algemene aard.
Boven het stelsel van een, over een in eerste aanleg aangenomen wijziging van de Grondwet, te houden volksreferendum gaf de meerderheid van de Staats- commissie toch de voorkeur aan een tweede behandeling door gekozenen des volks. Maar, dat zou dan dienen te geschieden door een daartoe bijzonder gekozen Kamer voor Grondwetsherziening — de gewone Kamers zouden dus kalm haar arbeid onderwijl kunnen voortzetten —, wier enige t a a k zou bestaan in die tweede behandeling.
Bovendien zou de verkiezing van zulk een bijzondere K a m e r — waarin voor aanneming de volstrekte meerder- heid van het totaal aantal harer leden voldoende zou zijn — niet eens vereist zijn, indien de herzienings- voorstellen, wier behandeling in eerste instantie zou moeten plaats vinden in een verenigde vergadering van Tweede en Eerste Kamer, daar tenminste de goed- keuring zouden verwerven van 2/3 van het gezamenlijk aantal leden, waaruit de Tweede en Eerste Kamer bestaan. M.a.w. in d a t geval zouden de kiezers er hele- maal niet meer aan te pas komen.
Dit achtte de Regering echter verkeerd. Zij stelde
daarom voor, dat er in elk geval tot de verkiezing van een bijzondere Kamer voor Grondwetsherziening zou worden overgegaan, n a d a t in eerste instantie in de ver- enigde vergadering — bij de Memorie van Antwoord op haar desbetreffende wetsvoorstel gaf de Regering aan de in het afdelingsonderzoek tot uiting gekomen bezwaren ten opzichte van dit punt toe, door nu voor t e stellen, dat de eerste behandeling gewoon in elk der twee Kamers afzonderlijk zou geschieden — de ontwerp- herziening een meerderheid zou hebben verworven.
I n de Kamer voor Grondwetsherziening zou dan ver- volgens 3/5 van het totaal aantal leden het jawoord hebben uit te spreken om het herzieningsvoorstel als aangenomen te kunnen beschouwen; bovendien moesten
3/s der leden aanwezig zijn. Met 42—20 n a m de Tweede K a m e r het Regeringsvoorstel aan. De communisten onthielden zich, terwijl de anti-revolutionairen, de christelijk-historischen, de liberalen en de staatkundig gereformeerden tegenstemden. Dit ongetwijfeld mede en vooral omdat deze groepen vergemakkelijking van het veranderen van de grondwettelijke bepalingen bij voor- b a a t uit den boze achtten. Met slechts 24—20 ging het er in de Eerste Kamer door, tengevolge van het feit, dat bovendien een deel van de katholieken tegenstemden.
I n de nieuw gekozen Tweede Kamer sneefde het ontwerp doordat zich nu de communisten bij de tegenstanders voegden en het zodoende niet de vereiste a/3 meerderheid haalde, want slechts 57 stemden voor en 36 tegen.
I k heb enigermate uitvoerig bij deze kwestie stilgestaan, omdat zij sprekend is èn voor het nog steeds gehandhaaf- de verzet tegen een soepelere methode van Grondwets- herziening èn omdat bij deze gang van zaken tevens een belangrijke rol speelde de in bepaalde kringen betoonde beduchtheid, verandering van de grondwettelijke bouw
7
in verband met Nederlandseh-Indië te vergemakkelijken, een punt dat vooral ook van belang is in verband met de in 1948 tot stand gebrachte Grondwetsherziening.
Indien ik straks, bij de behandeling van de ver- schillende herzieningen, die in 1948 zijn aangebracht, mede de aandacht moet vestigen op de wel uitermate onverwachte, tevens snelle manier, waarop te elfder ure nog wijzigingsvoorstellen ter tafel gekomen en ten- slotte aangenomen zijn, verdient ook om die reden wat er zich in dat opzicht in 1946 voordeed nog bij- zondere aandacht.
I k denk hier aan een tweede voorstel t o t Grondwets- wijziging, insgelijks in 1946 ter tafel gebracht. Bij de openbare behandeling van het ontwerp inzake de even- tueel in de herzieningsprocedure aan te brengen ver- andering, was het verlangen geuit nu meteen ook nog onverwijld artikel 192 in de herziening te betrekken.
Bedoeld artikel hield in, d a t de dienstplichtigen te land niet dan met hun toestemming naar Nederlandsch- Indië, Suriname en Curaçao mogen worden gezonden.
Nu vond d a t zenden naar Indië toch plaats, m a a r krachtens het, met dat Grondwetsartikel in strijd zijnde, besluit nr E 45, d u s . . . . met behulp van staats- noodrecht. Sinds de K a m e r er met kracht op aan- gedrongen had om, nu de gelegenheid zich voordeed, de grondwettelijke belemmeringen tegen deze in haar ogen ontoelaatbare toestand weg te nemen, was de Regering, in beginsel haar reeds vroeger kenbaar gemaakte stand- p u n t met betrekking tot de rechtskracht der wets- besluiten van het staatsnoodrecht handhavende, be- reid aan de geuite verlangens tegemoet t e komen.
Vandaar, d a t zij alsnog, hals over kop, terwijl n o t a bene de openbare beraadslagingen over het andere voorstel t o t Grondwetsherziening al waren gehouden
— alleen de eindstemming moest nog plaats vinden — besloot een wetsontwerp in te dienen, waardoor artikel 192 aldus zou komen te luiden: De dienstplichtigen, niet vallende onder artikel 191 (dit zijn, de dienstplichtigen ter zee, waarvoor de grondwettelijke deur om hen buiten Europa te laten dienen, wel openstaat), mogen zonder hunne toestemming niet dan krachtens eene wet naar Nederlandsch-Indië, Suriname en Curaçao worden gezonden. Op de zoeven gecursiveerde woorden kwam en komt het aan. Aldus toch schept de Grondwet de gelegenheid om bij een wet bedoelde uitzending mogelijk te maken, wat dan ook vervolgens gebeurd is. Dit voorstel t o t wijziging van onze Grondwet, in feite niet dank zij de Regering maar tengevolge van de parle- mentaire stuwkracht, laat en in haast geboren, is immers in 1946 wel t o t stand gekomen. Zowel in eerste, als later in tweede instantie ging het er in de twee Kamers met overgrote meerderheid door, met het resultaat d a t de tekst van de op dit p u n t herziene Grondwet krachtens Koninklijk besluit van 22 J a n u a r i 1947, Staatsblad nr H 28, bekend werd gemaakt.
Tot zover over wat er tussen 1938 en 1948 aan Grondwetsherziening is gedaan. Na dit overzicht moge t h a n s het nodige volgen met betrekking tot de wijzi- gingen, die de Grondwet in 1948 heeft ondergaan.
DE GRONDWETSHERZIENING VAN 1948
A. Voorstel met het oog op de nieuwe rechtsorde der in artikel 1 der Grond- wet genoemde grondgebieden.
De op 16 September 1947 door de Minister-President Dr L. J . M. Beel —• daartoe gemachtigd door Koningin Wilhelmina, die door ziekte verhinderd was de nieuwe zitting van de Staten-Generaal te openen — uitgesproken Openingsrede wijdde vrijwel terstond aandacht aan het Indonesisch probleem. Zij hield in dit verband de aan- kondiging in van de voorbereiding van een voorstel, ten doel hebbende de mogelijkheid te openen de nieuwe staatkundige structuur van het Koninkrijk spoedig een wettelijke grondslag te geven. Hierop sloot aan het Koninklijk besluit van 29 September 1947 tot instelling van een Staatscommissie, die t o t opdracht kreeg ,,op korte termijn te onderzoeken of verandering in de Grondwet gewenst is, en zo ja, in hoeverre wijzigingen moeten worden aangebracht in de bepalingen der Grondwet ten einde de mogelijkheid te scheppen om ter voorbereiding van de hervorming van de staatkundige structuur van het Koninkrijk de daartoe noodzakelijke bepalingen vast te stellen en de nodige voorstellen te doen". Op 9 Maart 1948 bracht de Commissie rapport van haar besprekingen aan H . M. de Koningin uit, met daarbij een minderheidsnota.
Daarop diende de Regering dd. 2 April bij de Tweede Kamer een ontwerp van wet in t o t het in overweging nemen van een voorstel tot verandering in de Grondwet, teneinde een nieuwe rechtsorde voor de in artikel 1 der
Grondwet genoemde grondgebieden te kunnen voor- bereiden en vestigen, en tevens, op diezelfde d a t u m een herzieningsontwerp, strekkende tot
B . Invoering van het instituut van Staatssecretarissen.
Volgens de op dit tweede voorstel — in geen enkel opzicht door bovengenoemde Staatscommissie aan- geroerd, laat staan aanbevolen — betrekking hebbende Memorie van Toelichting hield dit ten nauwste verband met het eerstgenoemde. Als argument voor deze stelling voerden de ondertekenaars aan, d a t het wel in de eerste plaats met het oog op de verdere voorbereiding van de nieuwe rechtsorde voor de grondgebieden van het Koninkrijk is, d a t sterk de behoefte wordt gevoeld a a n de mogelijkheid om bij het Departement van Overzeese Gebiedsdelen één of meer Staatssecretarissen te be- noemen.
De parlementaire behandeling van de hier onder A. en B . vermelde voorstellen was als volgt.
Op 17 April 1948 vond de vaststelling plaats van het Voorlopig Verslag van de Tweede Kamer, vergezeld door een Nota van het lid der Kamer Mr M. v. d. Goes v. Naters, waarna het eerst telegrafisch overgebracht advies v a n de Voorlopige Federale Regering v a n Indonesië als bijlage werd toegevoegd aan de bij brief van 23 April 1948 ingezonden Memorie van Antwoord.
Op 29 April 1948 deelde de Minister van Binnenlandse Zaken, mede namens de Minister-President en de Minister van Overzeese Gebiedsdelen mee, de ontvangst van bedoeld advies, als bijlage van de brief van de Luitenant-Gouverneur-Generaal van Nederlandsch-Indië dd. 20 April 1948. Dezelfde bewindsman stuurde op
11
12 Mei 1948, eveneens namens de zoeven vermelde andere Ministers, een brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer, waarin hij het door de wnd. Gouverneur van Suriname aan de Minister van Overzeese Gebieds- delen overgeseinde advies van de Staten van Suriname opnam, terwijl hij ten vervolge op die brief dd. 1 J u n i 1948 aan de Kamervoorzitter copie deed toekomen van de aan de Minister van Overzeese Gebiedsdelen toe- gezonden brief der Curaçaose Staten van, blijkbaar,
14 Mei 1948 (in Minister Witteman's brief staat, abusie- velijk „van 14 dezer"), waarin bedoelde wetsontwerpen eveneens aan een beschouwing worden onderworpen.
N a d a t de Commissie van Rapporteurs op 27 April 1948 eindverslag had uitgebracht, vond de openbare behandeling in de Tweede Kamer van het ontwerp, vermeld sub A. op 28 en 29 April 1948 plaats; op laatst- genoemde d a t u m geschiedde daar tevens de aanneming met 64—21. Tegen stemden: de anti-revolutionnairen, de communisten en de staatkundig gereformeerden.
De openbare behandeling in de Tweede Kamer van het voorstel vermeld sub B., alsmede aanneming zonder hoofdelijke stemming, met aantekening van het „tegen"
der communisten en der christelijk-historischen, ge- schiedde op 29 April 1948.
Over beide wetsontwerpen bracht de Eerste Kamer op 19 Mei 1948 Voorlopig Verslag uit, gevolgd door de Memorie van Antwoord op 21 Mei 1948 *). Op 25 en 26 Mei behandelde de Eerste Kamer voorstel A. in het openbaar om het op laatstgenoemde d a t u m met 29—10 aan te nemen. Tegen stemden: de anti-revolutionnairen en de communisten. Voorstel B . kwam daar op 26 Mei 1948
') Telkens als in deze verhandeling wordt gesproken over do „Memorie van Antwoord", wordt bedoeld de M. v. A. ter gelegenheid van de be- handeling in eerste instantie in de Tweede Kamer.
in openbare behandeling en ging er diezelfde dag zonder hoofdelijke stemming door, met aantekening van het
„tegen" der communisten.
C. Initiatief-voor stel Romme c.s. in- zake burgerlijke staat van beleg.
Op 4 Mei 1948 dienden de Tweede-Kamerleden Romme, Van der Goes van Naters, Schouten, Tilanus en Bierema een voorstel van wet in t o t het in over- weging nemen v a n een voorstel t o t verandering in de Grondwet, strekkende t o t aanvulling van het Tiende Hoofdstuk met een regeling nopens de mogelijkheid v a n overgang van grondwettelijke bevoegdheden van orga- nen van burgerlijk gezag op andere organen van burgerlijk gezag. Dit is hierboven kortheidshalve aan- geduid als het initiatief-voorstel, dat eventueel door middel van de Grondwet de mogelijkheid wilde scheppen een zgn. burgerlijke staat van beleg af te kunnen kondigen.
H e t Voorlopig Verslag over dit wetsontwerp werd op 12 Mei 1948 vastgesteld, inzending van de Memorie van Antwoord geschiedde op dezelfde datum, vast- stelling van het Eindverslag vond een dag later plaats.
H e t ontwerp kwam op 14 Mei 1948 in de Tweede Kamer in openbare behandeling en werd daar met 61—0 aangenomen.
H e t Voorlopig Verslag van de Eerste Kamer over dit voorstel dateerde van 20 Mei 1948, de Memorie van Antwoord werd aan die K a m e r op 22 Mei 1948 gezonden, evenals het Eindverslag. De openbare behandeling ge- schiedde er op 26 Mei 1948, gevolgd door aanneming met 33—3. Tegen stemden: de communisten.
\
13
D . Voorstel betreffende het inkomen van de afstand gedaan hebbende Koning of Koningin.
De Regering diende op 18 Mei 1948 — toen het Regentschap van Prinses Juliana, wederom, was in- getreden — een voorstel in tot verandering in de Grondwet, strekkende t o t aanvulling van de Tweede Afdeling van het Tweede Hoofdstuk met een bepaling nopens het inkomen van de Koning of de Koningin, die afstand gedaan heeft van de Kroon. H e t daarover uitgebrachte afdelingsverslag van de Tweede K a m e r dateerde van 20 Mei 1948, waarop de Regering naar aanleiding van d a t Verslag dd. 21 Mei 1948 een Nota inzond, vergezeld door een Nota van wijzigingen.
Diezelfde dag n a m de Tweede Kamer dit wetsontwerp in het openbaar aan zonder debat en zonder hoofdelijke stemming. Op 25 Mei 1948 geschiedde de vaststelling van het Eindverslag der Eerste Kamer, een dag later zond de Regering een Nota naar aanleiding van bedoeld Eindverslag der Commissie van Rapporteurs in, terwijl eveneens op 26 Mei 1948 de Eerste Kamer in het open- baar, debat- en stemmingloos dit wetsvoorstel aan- vaardde.
De hier vermelde ontwerpen werden respectievelijk de wetten van 27 Mei 1948, St.bl. nr I 207, 208 en 209, wat de drie eerstgenoemde voorstellen betreft; wat het initiatief-voorstel aangaat werd het de wet van 28 Mei 1948, St.bl. nr I 210.
Zowel van de k a n t van de Partij voor Vrijheid en Democratie als van de zijde van de Chr. Historische Partij hadden de woordvoerders der twee hier genoemde fracties in beide Kamers verklaard, d a t zij, terwijl zij
in eerste instantie vóór het wetsontwerp inzake voor- bereiding en vestiging van de nieuwe rechtsorde zouden stemmen, zich voor de behandeling in tweede instantie hun stem wilden voorbehouden. Aangezien een derge- lijke gedragslijn een novum in de geschiedenis van behandeling van voorstellen t o t Grondwetsherziening is geweest, acht ik het nuttig hierop te wijzen en tevens op de door Prof. Mr Kranenburg, Voorzitter van de Eerste Kamer, naar aanleiding hiervan ten beste ge- geven uiteenzetting. Ten einde zijn mening over deze houding kenbaar te maken droeg Prof. Kranenburg (op zichzelf ook al een zeer uitzonderlijk verschijnsel) tijdelijk de voorzittershamer aan de daarvoor aan- gewezen waarnemende Voorzitter over, om zelf aan het debat deel te nemen. H e t staatsrechtelijk betoog, waarin de zoeven genoemde senator aangaf, waarom een houding als bovenbedoeld als inconstitutioneel t e beschouwen viel, vindt men in de Handelingen van de Eerste Kamer 1947/48, blz. 598.
Omtrent de behandeling in tweede instantie dienen hier thans de volgende data en gegevens te volgen.
Op 24 Juli 1948 diende de Regering bij de Tweede Kamer de vier genoemde ontwerpen in voor de zgn.
behandeling in tweede instantie door de, n a de grond- wettelijk voorgeschreven ontbinding der beide Kamers, nieuw gekozen volksvertegenwoordiging. Terloops zij aangestipt, dat zij toen door de Regering als ontwerpen a t o t en met d werden aanhangig gemaakt overeen- komstig de volgorde der afdelingen van de Grondwet, waarin zij de voorgestelde veranderingen aangebracht wenste te zien; in het voorafgaande korte overzicht heb ik gemeend de chronologische Volgorde van de indiening van elk der voorstellen in acht te moeten nemen.
15 Initiatief-voorstel
Herziening van een of meer bepalingen der Grondwet, dank zij gebruikmaking van het aan de Kamerleden toekomende recht tot initiatief, was tot dusverre slechts één keer met succes bekroond geworden. I k denk hier aan het op 5 J u n i 1840 door drie afgevaardigden in- gediende voorstel, strekkende t o t wijziging- van het toenmalige artikel 130 der Grondwet, betrekking heb- bende op de bevoegdheid tot herziening van het provin- ciale kiesrecht, volgens de indieners nodig ten gevolge van de verandering, aangebracht in het toenmalige artikel 6 en het vervallen van het toenmalige artikel 7.
Dit ontwerp werd belichaamd in de wet van 21 J u n i 1840 — de Regeringsontwerpen waren op 13 J u n i 1840 t o t wet verheven — t o t verklaring der noodzakelijkheid van Grondwetsherziening.
Alle ander gevallen, waarin via Kamer-initiatief wijziging van de Grondwet werd voorgesteld, liepen op een mislukking uit. Daar waren allereerst de, van de door Thorbecke aangevoerde „negen mannen" afkom- stige voorstellen (oorspronkelijk als één ongesplitst voorstel op 10 December 1844 aanhangig gemaakt), die echter niet verder in openbare behandeling kwamen door de op 30 Mei 1845 door de Tweede Kamer met 34—21 gedane uitspraak, dat de Kamer thans geen voorstel wilde doen t o t verandering en bijvoeging in de Grondwet.
Op 25 November 1845 diende het Tweede-Kamerlid Mr J . T. H . Nedermeijer ridder van Rosenthal, twee, een zeer beperkt karakter hebbende, herzieningsvoor- stellen in, tenslotte door de initiatiefnemer na het ongunstig algemeen verslag van 23 April 1846 in- getrokken.
Vervolgens vermeld ik een op 29 Augustus 1884 door Mr S. van Houten aanhangig gemaakt uitgebreid voor- stel van Grondwetswijziging, dat echter door de Kamerontbinding van October 1884 kwam te vervallen waarna geen nieuwe indiening is gevolgd.
Op 27 November 1886 diende het Tweede-Kamerlid Dr H. J. A. M. Schaepman een initiatief-voorstel in t o t herziening van het toenmalige tiende hoofdstuk der Grondwet, maar dit strandde tenslotte op verwerping door de Eerste Kamer.
Op 24 Februari 1903 maakte Mr H . L. Drucker met zijn vrijzinnig-democratische fractiegenoten een initia- tief-voorstel aanhangig, dat invoering van het algemeen mannen-kiesrecht, wijziging der samenstelling van de Eerste Kamer, het mogelijk maken van vrouwen- kiesrecht, alsmede van invoering van evenredige ver- tegenwoordiging beoogde. Een initiatief-voorstel van Mr P . J . Troelstra, door hem en zijn sociaal-democrati- sche medeleden op 4 Augustus 1903 ingediend, had in het algemeen eenzelfde strekking, was echter bovendien ook nog gericht op afschaffing van de Eerste K a m e r en invoering van het referendum. Intrekking van beide, alleen in schriftelijke behandeling geweest zijnde, voor- stellen, vond op 22 December 1916 plaats.
Vermeldenswaard is, dat de Voorzitter van de Tweede Kamer, Mr L. G. Kortenhorst, op 19 Augustus 1948, voordat het wetsontwerp betreffende artikel 196 van de Grondwet in openbare behandeling kwam, er op wees, dat weliswaar dit ontwerp geboren was uit initiatief van Prof. Romme c.s., maar dat volgens hem dit ont- werp, bij één Koninklijke boodschap tegelijk met de drie Regeringsvoorstellen in tweede lezing bij de Kamer ingediend zijnde, thans t e beschouwen viel als een van de Regering afkomstig en door haar te verdedigen
17
ontwerp. „De Regering heeft het dus als het ware onder haar hoede genomen, wil men: geadopteerd". (Hande- lingen Tweede K a m e r 1948, blz. 137). Aldus de Kamer- President, die zich in dit verband ook nog beriep op het precedent van het gebeurde met het initiatief- voorstel van 1840. Minister van Maarseveen verklaarde na deze uiteenzetting naar aanleiding van een informele, door hem aan de Voorzitter onderworpen vraag, ten volle overtuigd te zijn van de juistheid van het ver- kondigde standpunt.
Volledigheidshalve zij hieraan toegevoegd, dat er in sommige kringen enige twijfel geopperd scheen t e zijn, of men hier eigenlijk wel te doen had met een geval, waarin de Regering het ontwerp moest verdedigen, omdat artikel 203 (thans 204) van de Grondwet spreekt van het door de nieuwe Kamers overwegen van „ d a t voorstel"; de redenering nu was, dat onder „ d a t "
voorstel begrepen zou moeten worden, het voorstel zoals het aanvankelijk in eerste instantie was ingediend en verdedigd, dus door Prof. Romme. Terecht echter heeft, naar het mij wil voorkomen, de opvatting gezege- vierd, door President Kortenhorst vertolkt, dat ten- gevolge van de door de Regering met betrekking tot het initiatief-voorstel gevolgde gedragslijn, zij dit t o t haar eigen voorstel had gemaakt, dus eigenlijk, doordat zij met behulp van de Koninklijke bekrachtiging de wet van 28 Mei 1948, St.bl. nr I 210, t o t stand had laten komen.
H e t Voorlopig Verslag van de Tweede Kamer over de herzieningsvoorstellen verscheen wat de behande- ling in tweede instantie betreft, op 11 Augustus 1948, de Memorie van Antwoord op 16 Augustus 1948, het eindverslag op 17 Augustus 1948. De openbare behandeling in de Tweede Kamer vond plaats op 18 en
2 - F 728
19 Augustus 1948. Op laatstgenoemde d a t u m geschiedde aanneming van het voorstel inzake de nieuwe rechtsorde met 76—22 (tegen: de anti-revolutionairen, de staat- kundig gereformeerden, de communisten en de heer Welter, onafh. katholiek). Met 98—0 nam de Kamer het voorstel betreffende het inkomen van de afstand gedaan hebbende Koning of Koningin aan, met 83—15 (tegen:
de christelijk-historischen en de communisten) dat be- treffende het a m b t van Staatssecretaris en met 92—6 (tegen: de communisten) het voorstel t o t invoering van de bepaling neergelegd in artikel 196.
H e t Voorlopig Verslag van de Eerste Kamer (tweede behandeling) zag het licht op 28 Augustus 1948, waarna op 30 Augustus d.o.v. de Memorie van Antwoord en het Eindverslag verschenen.
H e t voorstel met het oog op de nieuwe rechtsorde der in artikel 1 der Grondwet genoemde grondgebieden n a m de Eerste Kamer op 3 September 1948 met 37—11 aan; de anti-revolutionnairen, de communisten en één christelijk-historisch lid stemden tegen.
H e t voorstel in zake de mogelijkheid om bij de wet een jaarlijks inkomen uit de Rijkskas aan een afstand gedaan hebbende Koning of Koningin toe te kennen, ging er debatloos en zonder hoofdelijke stemming door.
Dit laatste was een novum en bij stemming over in tweede instantie behandelde voorstellen tot Grondwets- herziening nog nooit voorgekomen. H e t schijnt, dat men t o t dusverre de mening was toegedaan, dat op grond van de bepaling (artikel 204), dat de nieuwe Kamers niet dan met twee derden der uitgebrachte stemmen de aan haar voorgestelde verandering kunnen aannemen, bepaald hoofdelijke stemming nodig zou zijn, omdat anders niet zou blijken dat % van de
„uitgebrachte" stemmen er zich voor hadden verklaard.
19
De Voorzitter van de Eerste Kamer Prof. Mr R.
Kranenburg is er echter, m. i. terecht, van uitgegaan, d a t de regel geldt: wie zwijgt, stemt toe, of wel, dat het blijken van die % meerderheid alleen vereist is, als er hoofdelijke stemming plaats vindt, wat alleen behoeft te geschieden onder de daarvoor in het Regle- ment van Orde voorgeschreven omstandigheden.
Anders lag het geval, toen de woordvoerder van de communisten t.a.v. de beide overige ontwerpen ver- klaarde, dat zij geen hoofdelijke stemming vroegen, doch slechts aantekening van het feit, dat zij geacht wilden worden „tegen" gestemd te hebben. Dan is inderdaad hoofdelijke stemming wel nodig, aangezien het denkbaar ware, dat op deze manier in feite de
% meerderheid niet bereikt zou zijn. Daarom valt het juist te achten, dat tenslotte hier wel tot hoofdelijke stemming is overgegaan met het gevolg, dat elk der hier bedoelde ontwerpen er met 46—3 doorging; alleen de communisten stemden „tegen".
De afkondiging van de in de Grondwet aangebrachte wijzigingen vond plaats op 20 September 1948, n a d a t de wetten tot verandering in de Grondwet op 3 Sep- tember 1948 nog waren ondertekend door Koningin Wilhelmina — waarmee meteen duidelijk tot uiting kwam de onjuistheid van sommiger bewering, dat de troonsafstand van Koningin Wilhelmina samenhing met H a a r afkeer van of tegenstand tegen de Grond- wetsherziening inzake de nieuwe rechtsorde overzee — en verschenen in het Staatsblad van 8 September 1948 nrs I 410 tot en met I 413.
Hierbij zij aangetekend, d a t thans in Regeringskring de opvatting gezegevierd heeft, dat in geval van Grond- wetsherziening de gewijzigde Grondwet in werking treedt op de dag van de plechtige afkondiging. Anders
uitgedrukt, men is nu van de stelling uitgegaan, d a t met betrekking t o t Grondwetsverandering niet de gewone bepalingen toepassing behoeven te vinden, welke gelden voor het van kracht worden van gewone wetten, maar het beginsel, d a t de gewijzigde Grondwet rechtskracht krijgt op het ogenblik van de plechtige afkondiging, voorzien in artikel 205 van de Grondwet.
Aldus heeft men er ook zorg voor gedragen, d a t de Grondwetswijziging 1948 op één en hetzelfde tijdstip, zowel in Nederland als in geheel Indonesië en in de West ging werken.
Voor de inhoud der wetsontwerpen, de daarop ge- geven toelichtingen en de schriftelijke en openbare behandeling kan men raadplegen:
Bijlagen Handelingen Tweede K a m e r 1947/48 nr 775, nr 814, nr 834, nr 907; 1948 nr 907 1).
Handelingen Tweede Kamer 1947/1948, blz. 1649—
1674, 1676—1706, 1725—1749, 1820.
Bijlagen Handelingen Eerste Kamer 1947/48 nr 98, nr 99, nr 106, nr 106a, nr 109, nr 109a, nr 113, nr 113a.
Handelingen Eerste Kamer 1947/48 blz. 586—603, blz. 606—618.
Bijlagen Handelingen Eerste K a m e r 1948, nr 140, nr 140a. Handelingen Eerste K a m e r 1948, blz. 13—43.
') De indiening v a n de w e t s o n t w e r p e n voor de behandeling in t w e e d e i n s t a n t i e geschiedde nog in h e t z i t t i n g s j a a r 1947—1948, bij de oude Tweede K a m e r , v o o r d a t deze door de nieuw gekozen Tweede K a m e r was v e r v a n g e n ; de verdere schriftelijke behandeling v o n d in de z i t t i n g 1948, m e t de nieuw gekozen Tweede K a m e r p l a a t s .
T E K S T D E R N I E U W E (GEWIJZIGDE) A R T I K E L E N
A R T . 1
H e t Koninkrijk der Nederlanden omvat het grond- gebied van Nederland, Indonesië, Suriname en de Nederlandse Antillen. 1)
A R T . 26
De gemaal van een regerende Koningin geniet uit 's Rijks kas een jaarlijks inkomen van ƒ 200.000; hij blijft in het genot van dit inkomen na overlijden van de Koningin, zolang hij weduwnaar is en de staat van Nederlander behoudt.
Een Koningin geniet, na overlijden v a n de Koning, uit 's Rijks kas een jaarlijks inkomen van ƒ 200.000 gedurende haar weduwlijke staat.
Aan een Koning of een Koningin, die afstand van de Kroon heeft gedaan, kan bij de wet een jaarlijks inkomen uit 's Rijks kas worden toegekend. 2)
A R T . 62
De Koning heeft het opperbestuur over Indonesië, Suriname en de Nederlandse Antillen.
Voor zoveel niet bij de Grondwet of bij de wet be- paalde bevoegdheden aan de Koning zijn voorbehouden, wordt het algemeen bestuur in naam des Konings uitgeoefend in Indonesië door de Gouverneur-Generaal
1) Hier is „Nederlandsch-Indië" door „Indonesië" en „Curaçao" door
„de Nederlandse Antillen" vervangen.
') Het derde lid van dit artikel is nieuw en aan het vroeger alleen do eerste twee leden geteld hebbende artikel toegevoegd.
en in Suriname en de Nederlandse Antillen door de Gouverneurs, op de wijze door de wet te regelen.
De Koning doet jaarlijks aan de Staten-Generaal een omstandig verslag geven van bestuur en staat van Indonesië, Suriname en de Nederlandse Antillen. 1)
A R T . 63
De staatsinrichting van Indonesië, Suriname en de Nederlandse Antillen wordt door de wet vastgesteld;
andere onderwerpen worden door de wet geregeld, zodra de behoefte daaraan blijkt te bestaan. Behoudens bij de wet te bepalen uitzonderingen wordt, op de wijze bij de wet te regelen, het vertegenwoordigend lichaam van het betrokken gebied gehoord.
Onverminderd het bepaalde in het eerste lid van dit artikel wordt de regeling van de inwendige aangelegen- heden van Indonesië, Suriname en de Nederlandse Antillen overgelaten aan aldaar gevestigde organen, op de wijze bij de wet vast te stellen, tenzij bij de wet de bevoegdheid t o t regeling van bepaalde onderwerpen of voor bepaalde gevallen aan de Koning is voor- behouden 1) .
A R T . 77
De Koning brengt ter overweging bij de R a a d van State alle voorstellen door hem aan de Staten-Generaal te doen of door deze aan hem gedaan, alsmede alle algemene maatregelen van bestuur van het Rijk en van Indonesië, Suriname en de Nederlandse Antillen.
Aan het hoofd der uit te vaardigen besluiten wordt melding gemaakt d a t de R a a d van State deswege ge- hoord is.
') Hier is „Nederlandsch-Indië" door „Indonesië" en „Curaçao" door
„de Nederlandse Antillen" vervangen.
23
De Koning hoort wijders de R a a d van State over alle zaken, waarin hij dat nodig oordeelt.
De Koning alleen besluit en geeft telkens van zijn genomen besluit kennis aan de R a a d van State. x)
A R T . 79
De Koning stelt ministeriële departementen in.
Hij benoemt Ministers en ontslaat hen naar wel- gevallen. Hij kan Ministers benoemen, die niet belast zijn met de leiding van een ministerieel departe- ment. Hij kan voor een departement een of meer Staats- secretarissen benoemen, die in alle gevallen, waarin de Minister, hoofd van het departement, zulks nodig acht en met inachtneming van diens aanwijzingen in diens plaats als Minister optreden. De Staatssecretaris is uit dien hoofde verantwoordelijk, onverminderd de ver- antwoordelijkheid van de Minister, hoofd van het departement. Op hem is van overeenkomstige toepassing hetgeen omtrent Ministers is bepaald in dit artikel en in de artikelen 55, 97, 99, 100, 113 en 171. 2)
De Ministers zorgen voor de uitvoering der Grondwet en der andere wetten, voor zoverre die van de Kroon afhangt.
H u n verantwoordelijkheid wordt geregeld door de wet.
Bij het aanvaarden van hun betrekking leggen zij in handen van de Koning de volgende eed of belofte af:
„ I k zweer (beloof) getrouwheid aan de Koning en ,,aan de Grondwet; ik zweer (beloof) al de plichten,
„welke het ministerambt mij oplegt, getrouw te zullen
„vervullen."
') Hier is „ N e d e r l a n d s c h - I n d i ë " door „ I n d o n e s i ë " en „ C u r a ç a o " door
„ d e Nederlandse A n t i l l e n " v e r v a n g e n .
2) De zinsneden, a a n v a n g e n d e m e t „ H i j k a n voor een d e p a r t e m e n t een of meer Staatssecretarissen b e n o e m e n " en eindigende m e t „ d e artikelen 55, 97, 99, 100, 113 en 1 7 1 " zijn a a n h e t t w e e d e lid v a n a r t . 79 toegevoegd.
„Zo waarlijk helpe mij God almachtig!"
(„Dat beloof ik!")
Alvorens t o t die eed of die belofte te worden toe- gelaten, leggen zij de volgende eed (verklaring en belofte) van zuivering af:
„ I k zweer (verklaar), dat ik, om t o t Minister te
„worden benoemd, directelijk of indirectelijk, aan geen
„persoon, onder wat naam of voorwendsel ook, enige
„giften of gaven beloofd of gegeven heb.
„ I k zweer (beloof), d a t ik om iets hoegenaamd in
„deze betrekking te doen of te laten, van niemand
„hoegenaamd enige beloften of geschenken aannemen
„zal, directelijk of indirectelijk."
„Zo waarlijk helpe mij God almachtig!"
(„Dat verklaar en beloof ik!")
Alle koninklijke besluiten en beschikkingen worden door één of meer van de Ministers mede-ondertekend.
A R T . 125
De wetten zijn alleen voor het Rijk verbindende, voor zover daarin niet is uitgedrukt dat zij voor Indonesië, Suriname en de Nederlandse Antillen verbindend zijn. !)
A R T . 171
De leden der Staten-Generaal, de ministers, de Gouverneur-Generaal van Indonesië en de Gouverneurs van Suriname en van de Nederlandse Antillen, de leden van de R a a d van State, en de Commissarissen des Konings in de provinciën staan wegens ambtsmisdrijven in die betrekkingen gepleegd, ook na hun aftreding, terecht voor de Hoge R a a d ter vervolging hetzij van 's Konings wege, hetzij vanwege de Tweede Kamer.
") Hier is „Nederlandsch-Indië" door „Indonesië" en „Curaçao" door
„de Nederlandse Antillen" vervangen.
25
De wet kan bepalen, dat nog andere ambtenaren en leden van hoge colleges wegens ambtsmisdrijven voor de Hoge R a a d terecht staan. 1)
A R T . 191
De dienstplichtigen ter zee zijn bestemd om te dienen in en buiten Europa. Aan de dienst, door hen in Indonesië, Suriname en de Nederlandse Antillen te vervullen, worden door de wet voordelen verbonden. *)
A R T . 192
De dienstplichtigen, niet vallende onder artikel 191, mogen zonder hun toestemming niet dan krachtens een wet naar Indonesië, Suriname en de Nederlandse An- tillen worden gezonden.x)
A R T . 196
Ter handhaving van de uit- of inwendige veiligheid kan in buitengewone omstandigheden door of vanwege de Koning voor elk gedeelte van het grondgebied des Rijks worden bepaald, d a t de grondwettelijke bevoegd- heden van organen van burgerlijk gezag ten opzichte van de openbare orde en de politie geheel of ten dele overgaan op andere organen van burgerlijk gezag. De wet bepaalt de wijze waarop en de gevallen waarin zulks kan geschieden en regelt de gevolgen.
H e t bepaalde in het derde lid van artikel 195 is hierbij van toepassing. 2)
') Hier is „Nederlandsch-Indië" door „Indonesië" en „Curaçao" door
„de Nederlandse Antillen" vervangen.
') Dit artikel is aan het Tiende Hoofdstuk van de Grondwet toegevoegd.
V E E R T I E N D E H O O F D S T U K
Bijzondere bepalingen nopens de overgang naar een nieuwe rechtsorde voor de in artikel 1 genoemde
grondgebieden.
A R T . 208
Voor de in artikel 1 genoemde grondgebieden zal, op de grondslag van de uitkomst van het reeds gepleegde en nog te plegen gemeen overleg met en tussen vertegen- woordigers van de bevolkingen, een nieuwe rechtsorde worden gevestigd, waarbinnen deze gebieden de eigen belangen zelfstandig behartigen en op de voet van gelijkwaardigheid zijn verbonden t o t verzorging van de gemeenschappelijke belangen en t o t wederkerige bij- stand, een en ander onder waarborgen voor de rechts- zekerheid, de fundamentele menselijke rechten en vrij- heden, en deugdelijk bestuur.
A R T . 209
Bij de voorbereiding en vestiging van de nieuwe rechtsorde zal worden in acht genomen de uitkomst van het reeds gepleegde gemeen overleg, zoals deze in de volgende leden van dit artikel is omschreven.
E r zal een Unie worden gevormd, waarin als gelijk- waardige staten deelnemen het in het vijfde lid bedoelde Koninkrijk en de Verenigde Staten van Indonesië.
Indien de uitkomst van het voortgezet gemeen overleg daartoe leidt, treedt Nederland in de plaats van dit Koninkrijk.
De Kroon der Unie wordt gedragen door Hare Majesteit Koningin Wilhelmina, Prinses van Oranje- Nassau, en bij opvolging door Hare wettige opvolgers in de Kroon der Nederlanden.
De Unie zal door eigen organen, onverminderd
27
hetgeen overigens ter vervulling van haar doelstellingen kan strekken, de samenwerking tussen de deelnemende staten verwezenlijken inzake buitenlandse betrekkingen, defensie en voor zover nodig financiën, alsmede nopens onderwerpen van economische en culturele aard; zij zal de rechtszekerheid, de fundamentele menselijke rechten en vrijheden, en deugdelijk bestuur waarborgen. De Unie zal op eigen naam aan het internationaal rechts- verkeer deelnemen.
Nederland, Suriname en de Nederlandse Antillen vormen een Koninkrijk, waarvan de Kroon wordt gedragen door Hare Majesteit Koningin Wilhelmina, Prinses van Oranje-Nassau, en bij opvolging door H a r e wettige opvolgers in de Kroon der Nederlanden. Neder- land kan binnen de Unie rechtstreekse betrekkingen onderhouden met de Verenigde Staten van Indonesië.
De Verenigde Staten van Indonesië zullen federatief zijn opgebouwd uit onderling gelijkwaardige deel- staten.
Voor zover enig deel van Indonesië niet gaat be- horen t o t de Verenigde Staten van Indonesië, zullen de betrekkingen van dat gebiedsdeel t o t deze Staten en tot het Koninkrijk, bedoeld in het vijfde lid van dit artikel, zoveel mogelijk in overeenstemming met de beginselen van dit Hoofdstuk afzonderlijk worden geregeld.
A R T . 210
Voor zover de overgang naar de nieuwe rechtsorde voorzieningen vordert, waarbij wordt afgeweken van de bepalingen van voorgaande hoofdstukken, worden deze getroffen bij de wet; de Kamers der Staten-Generaal kunnen het ontwerp van een zodanige wet niet aan- nemen dan met ten minste twee derden der uitgebrachte
stemmen. Deze wet kan niet afwijken van de bepalingen van de eerste tot en met de vijfde afdeling van het Tweede Hoofdstuk en van het Dertiende Hoofdstuk.
A R T . 211
De nieuwe rechtsorde komt, onverminderd het in het tweede lid bepaalde, tot stand door vrijwillige aanvaarding langs democratische weg in elk der in artikel 1 genoemde grondgebieden; voor Nederland vindt daarbij artikel 210 overeenkomstige toepassing.
Zij behoeft de bevestiging door Hare Majesteit Koningin Wilhelmina, Prinses van Oranje-Nassau, of H a a r wettige opvolger in de Kroon der Nederlanden en wordt plechtig afgekondigd. x)
') Dit veertiende hoofdstuk is aan de Grondwet toegevoegd.
TOELICHTING
OP D E I N 1948 AANGEBRACHTE W I J Z I G I N G E N Artt. 1, 62, 63, 77, 125, 171, 191 en 192. *) Noch in het Naams™- rapport der bij Koninklijk besluit van 29 September Äriändlcn- 1947 ingestelde Staatscommissie, noch in de Memorie cur'açaT. ™n van Toelichting, die het wetsontwerp met het oog op
de nieuwe rechtsorde der in artikel 1 der Grondwet genoemde grondgebieden vergezelde, treft men iets met betrekking tot de naamsveranderingen aan, welke in de hier vermelde artikelen zijn aangebracht.
Dit is echter wel het geval in het Advies van de Voorlopige Federale Regering betreffende het wets- ontwerp, houdende voorstel t o t verandering van de Grondwet. Daarin toch leest men, dat aangenomen wordt — door de Voorlopige Federale Regering — dat de artikelen 1 enz. uiteindelijk uit de Nederlandse Grondwet geheel zullen verdwijnen, iets wat vervolgens beaming vond in de Memorie van Antwoord aan de Tweede Kamer dd. 23 April 1948, waarop het dan verder heet, dat werd aangenomen „ d a t bij deze wijziging uitsluitend de bedoeling voorzit om aan- stonds, dus zonder d a t een nadere wet zal zijn vereist, tegemoet te komen aan het verlangen der bevolking, dat dit land niet langer zal worden aangeduid met de aan koloniale verhoudingen herinnerende benaming
„Nederlandsch-Indië". Wel degelijk moet men dan ook, alleen reeds in de vervanging van die naam door
•) I n dit hoofdstuk worden de nieuwe (gewijzigde) Grondwetsartikelen voor de daarop passende toelichting n a a r h u n volgorde behandeld- aangezien de m de artikelen 62, 63, 77, 1 2 5 , 1 7 1 , 191 en 192 a a n g e b r a c h t e veranderingen dezelfde zijn als die, welke artikel 1 ondergaan heeft, zijn die a n d e r e artikelen m e t e e n op deze p l a a t s vermeld.
„Indonesië" een principiële beslissing zien. Ofschoon zelfs in 1948 de bereidheid om, mede in de Grondwet, volkomen te breken met wat er nog over was of scheen t e zijn van de koloniale verhoudingen, geenszins al- gemeen genoemd kon worden, had kennelijk de aan de behandeling van de herzieningsvoorstellen voorafgegane loop van gebeurtenissen en verhoudingen, tot een volkomen stilzwijgende aanvaarding van deze naams- wijziging als iets vanzelfsprekends geleid.
Overigens zij nog in herinnering gebracht, dat reeds in de overeenkomst van Linggadjati de term „Indonesië"
voorkomt, met name in de considerans, waarin staat, dat de twee de overeenkomst sluitende partijen het op- rechte verlangen koesteren ,,de goede betrekkingen tussen de volkeren van Nederland en Indonesië te ver- zekeren", terwijl die overeenkomst het dan verderop nog heeft over „de Verenigde Staten van Indonesië" en over „de Nederlands-Indonesische Unie", zodat het in de gegeven omstandigheden inderdaad logisch was, d a t de voorstellen tot Grondwetsherziening zich bij de in die overeenkomst gebezigde terminologie aansloten.
E n wat de naamsverandering van „Curaçao" in die van „de Nederlandse Antillen" betreft, deze was reeds bij de Grondwetsherziening van 1938 voorgesteld, doch uiteindelijk had zij toen geen rechtskracht verkregen doordat zij voorkwam in het zogenaamde „verzamel- ontwerp", dat bij de eindstemming tijdens de behande- ling in tweede instantie niet de vereiste meerderheid van 2/3 haalde. H e t lag daarom voor de hand, dat men in 1948 die wijziging in de Grondwet aanbracht, zulks mede overeenkomstig het dienomtrent in de West gekoesterde verlangen, in het begin van 1948 nog eens onderstreept ter gelegenheid van de in Den Haag ge- houden conferentie Nederland—Suriname—Curaçao.
31
Art. 26. De Regering meende niet mis te tasten, intomen van wanneer zij constateerde, dat het ontbreken in de lfa^°ainë
Grondwet van een voorziening in zake het inkomen uit S S T van * 's Rijks kas van de Koning of de Koningin, die afstand heengaan, gedaan heeft van de Kroon, nà de Koninklijke mede-
deling van 12 Mei 1948 — mededeling van Koningin Wilhelmina om na de jubileumfeesten in September afstand van de Kroon te doen — door het Nederlandse volk als een leemte werd beschouwd. Nu de gelegenheid tot Grondwetsherziening zich voordeed, achtte de . Regering het mitsdien geboden alsnog een voorziening
voor te stellen. In de Memorie van Toelichting deelde zij mede overwogen t e hebben op het voetspoor van de bepalingen van de Tweede Afdeling van het Tweede Hoofdstuk (van het inkomen der Kroon) ook het bedrag van dit inkomen in de Grondwet zelf vast te leggen.
,,Om voor de hand liggende redenen geeft zij er echter"
— aldus gaat de Memorie van Toelichting verder
„de voorkeur aan ook de eerste vaststelling van het bedrag aan de wet over te laten."
Uit het Voorlopig Verslag bleek, dat bij verschillende leden de vraag was gerezen, of de onderwerpelijke materie niet voor eenvoudige regeling bij de wet vat- baar ware. Blijkens de Memorie van Antwoord had de Regering dit ook wel overwogen. Zij bleef echter van mening, dat, gelet op het samenstel van grondwettelijke bepalingen betreffende verwante onderwerpen, de Grond- wet over het onderhavige p u n t niet behoorde t e zwijgen.
Zulks, al ware het enkel om buiten alle twijfel te stellen, of toekenning van een inkomen in gevallen van troons- afstand met de Grondwet strookt.
Handhaafde de Regering dus in dit opzicht haar aanvankelijke standpunt, te weten, opneming van een op deze aangelegenheid betrekking hebbende bepaling
in de Grondwet zelf, ten aanzien van een ander p u n t bleek zij bereid te zwichten voor hetgeen de K a m e r blijkens het Voorlopig Verslag bepaald een verbetering in het ontworpen voorschrift zou achten. In het zoeven genoemde stuk was er terecht op gewezen, d a t er ge- vallen denkbaar zijn, waarin het onjuist ware als de Grondwet aan een afstand gedaan hebbend staatshoofd per se het recht op een inkomen uit 's Rijks kas zou toekennen. Men denke b.v. aan een Koningin, die buiten gemeen overleg met de Staten-Generaal een huwelijk aangaat, waardoor zij, volgens artikel 17 der Grondwet, afstand van de Kroon doet.
Met het oog nu op de in het Voorlopig Verslag kenbaar gemaakte bezwaren tegen een grondwettelijke ver- plichting om steeds een afstand gedaan hebbend staats- hoofd een inkomen uit 's Rijks kas t e doen genieten, wijzigde de Regering het ontworpen nieuwe, derde, lid van artikel 26 aldus, d a t een jaarlijks inkomen als hier bedoeld bij de wet kan worden toegekend: de wet- gever blijft dus vrij het niet t e doen. Te eerder gaf de Regering aan dit stelsel de voorkeur, nu in de voorgestel- de regeling aan de wet een overwegende plaats wordt toegekend.
Overeenkomstig een andere in het Voorlopig Verslag kenbaar gemaakte wens wijzigde de Regering de eerst gekozen terminologie door het artikel te doen spreken van een Koning en van een Koningin.
Tenslotte wijs ik er op, dat automatisch — en zulks volkomen terecht — de vrijdom van alle personele lasten, genoten door de personen vermeld in artikel 24 der Grondwet, eveneens t e beurt zal vallen aan een Koning of een Koningin, die afstand van de Kroon ge- daan heeft.
33
Art. 79. Reeds bij de in 1937 behandelde ontwerpen, die tenslotte leidden tot de Grondwetsherziening 1938 was, dank zij een amendement-Goseling getracht aan het instituut van Staatssecretarissen in de Grondwet een plaats toe te kennen. De toen ontworpen bepaling had echter — aldus Mr P . J . Oud in zijn boek „ H e t constitutioneel recht van het Koninkrijk der Neder- landen" — een „onvoldragen" karakter. W a n t wel bleken de Staatssecretarissen gedacht als politiek homogeen met de Ministers, maar achterwege bleef hen, evenzeer als de Ministers, verantwoordelijk tegenover het Parlement te maken. Evenmin kregen zij, op dezelfde voet als Ministers, zitting in de Staten-Generaal; even- min zouden zij dan zodoende daar zelf wetsontwerpen kunnen verdedigen, interpellabel zijn, Koninklijke be- sluiten enz. kunnen contrasigneren.
Tengevolge van het al eerder vermelde lot, dat toen, in tweede instantie, het zogenaamde „verzamelontwerp"
trof, waarin het amendement-Goseling een plaats had gekregen, bleef het instituut van Staatssecretarissen in 1938 uiteindelijk buiten de Grondwet.
Dit keer heeft de Regering zelf er zorg voor gedragen een voorstel te doen ter invoering van genoemd instituut.
Maar nu in dusdanige vorm, dat zich de zoeven vermelde leemten van 1937 niet meer voordoen.
Hoofdgedachte van de thans t o t stand gebrachte regeling is, dat intern de Staatssecretaris onder-Minister is, doch dat hij naar buiten in elk geval, waarin hij optreedt, de Minister is. Dit zowel tegenover de burgers, ook in zake de wettelijke bevoegdheden van de Minister, als eveneens tegenover de volksvertegenwoordiging. Wel te verstaan intussen, dat intern de Staatssecretaris ondergeschikt aan en verantwoordelijk blijft tegenover zijn Minister.
3 - F 728
H e t contraseign van een Staatssecretaris — hier is men weer op het gebied van de externe verhoudingen —•
heeft dezelfde betekenis en rechtskracht als dat van een Minister.
Vooral overwegingen van practische aard deden de nieuwe bepaling ontstaan. Meer en meer had de practijk geleerd, dat een Minister, hoofd van een departement, het soms niet alleen te volhandig heeft met alles wat er onder hem ressorteert, maar bovendien, dat hij zich met tal van technische kwesties moet bezighouden, die hij zelf in feite onvoldoende beheerst, terwijl hij zich bovendien dan ook nog genoodzaakt kan zien meer tijd dan wenselijk ware, in verband met de parlementaire behandeling van de zeer omvattende stof, die tot zijn departement behoort, in 's lands vergaderzaal door t e brengen. Verdere splitsing van dergelijke veelomvatten- de departementen kan anderzijds bezwaarlijk zijn. Onder meer alleen reeds omdat daardoor het aantal vol- berechtigde leden van de Ministerraad rijkelijk groot zou kunnen worden. Aldus toch is vergroting van de moeilijkheden denkbaar, wanneer het gaat om het bepalen van het beleid ter zake van de algemene be- ginselen van de Regeringspolitiek. In dit verband zij men b.v. indachtig aan de juistheid van het „zoveel hoofden, zoveel zinnen".
I n het Voorlopig Verslag van de Tweede Kamer was de vraag gesteld, waarom men het in de gevallen, die volgens de Regering de benoeming van een Staats- secretaris wenselijk zouden maken, niet zou kunnen doen met een Minister zonder portefeuille. Hierop reageerde de Memorie van Antwoord met de opmerking, dat zulk een portefeuilleloos Minister niet aan het hoofd van een departement ondergeschikt is, hetgeen de Regering minder goed te rijmen achtte met het feit,
35
d a t de leiding van het departement als geheel bij een andere Minister blijft. Bovendien bestaat er ook, naar de Regering erkende, het in het Voorlopig Verslag ge- opperde bezwaar dat de uitbreiding met een vrij groot aantal Ministers zonder portefeuille tot een minder overzichtelijk bestuur zou leiden. Volgens de Memorie van Antwoord aan de Tweede Kamer zou tegen de uitdrukking onder-Minister, op zichzelf beschouwd, geen overwegend bezwaar behoeven te worden gemaakt, ware het niet, dat daardoor het gevaar bestaat, dat aan het gewicht van de functie afbreuk wordt gedaan.
Daarom gaf de Regering de voorkeur aan de uitdruk- king „Staatssecretaris".
De Staatssecretaris neemt aan de beraadslagingen van de Ministerraad slechts deel, zo verklaarde men van Regeringszijde, wanneer hij daartoe wordt uitgenodigd en stem heeft hij niet in de Ministerraad. Dit vooral vonden de communisten zulk een onhoudbare figuur, dat zij hierin, naast nog andere overwegingen, aanlei- ding vonden om in de Tweede Kamer te doen aan- tekenen, dat zij geacht wilden worden tegen het voorstel in kwestie gestemd te hebben, een houding daar ook door de christelijk-historischen aangenomen, zij het ook, dat zij zulks in de Eerste Kamer achterwege lieten.
Natuurlijk rezen er bij de gedachten wisseling met de Regering nog allerlei vragen. De daarop gegeven ant- woorden komen, wat althans enige van de aangeroerde hoofdpunten betreft, op het volgende neer. Volstrekt noodzakelijk is, dat Minister en Staatssecretaris vol- komen op elkaar afgestemd zijn, kortom, dat alle voor- waarden aanwezig zijn voor een blijvende harmonie.
Wanneer de Minister t o t ontslag wordt gedwongen, zal de Staatssecretaris hem vrijwel steeds volgen, hoewel het denkbaar is, dat hij volkomen staat buiten het
geschil, dat de Minister t o t heengaan noopte, en dat hij met diens opvolger tot volledige overeenstemming komt. Als het Parlement de Staatssecretaris voor het- geen door hem is verricht of nagelaten, ter verantwoor- ding roept en niet (mede) de Minister, naar wiens aan- wijzingen de handeling is geschied, zal uitsluitend de Staatssecretaris tegenover het Parlement verantwoorde- lijkheid bezitten. Een tegen hem uitgebrachte motie van wantrouwen zal, tenzij de redactie daarvan mede geacht kan worden tegen de Minister gericht te zijn, uitsluitend het aftreden van de Staatssecretaris ten gevolge hebben. Tot zover over de belichting, in de Memorie van Antwoord aan de Tweede Kamer verschaft omtrent enige punten, de te verwachten practijk be- treffende I n datzelfde stuk wees de Regering er overi- gens op, dat het instituut van Staatssecretarissen in elk geval echter met voorzichtigheid en stap voor stap moet worden ingevoerd, dat zich bij de toepassing er van een staatsrechtelijk gewoonterecht nog zal hebben te ontwikkelen en bovendien, d a t lang niet alle departe- menten zich voor de aanstelhng van een Staatssecretaris lenen. Als voorbeeld waar dit instituut eventueel ook zeer vruchtbaar zou kunnen werken, noemde Minister Beel in zijn op 29 April 1948 in de Tweede Kamer ge- voerde mondelinge verdediging nog de departementen van Oorlog en Marine. Voorts herinner ik er tenslotte aan, dat de Regering in haar Memorie van Toelichting o.a. betoogd had: „ H e t is wel in de eerste plaats met het oog op de verdere voorbereiding van een nieuwe rechtsorde voor de grondgebieden van het Koninkrijk, d a t sterk de behoefte wordt gevoeld aan de mogelijkheid om bij het departement van Overzeese Gebiedsdelen één of meer Staatssecretarissen te benoemen." Zo trachtte zij uit te leggen, wat haar er toe gebracht had
37
dit voorstel tegelijk ter tafel te brengen met dat, strekkende t o t toevoeging van een veertiende hoofdstuk aan de Grondwet, een argument dat m.i. vrij gezocht was en misschien in hoofdzaak werd aangevoerd om zich bij voorbaat te verweren tegen de denkbare, want op zichzelf juist te achten opmerking, d a t in feite dit voor- stel niet thuis hoorde bij een aanvankelijk volkomen beperkt opgezette Grondwetsherziening x). Beperkt n.1.
(althans oorspronkelijk) t o t datgene wat de verdere voorbereiding van een nieuwe rechtsorde voor de grondgebieden van het Koninkrijk betreft.
Art. 196. Sinds 1887 is dank zij artikel 195 duidelijk Regeling grondwettelijk mogelijk, dat er ter handhaving van de X S k h e i d uitwendige of de inwendige veiligheid, overgang plaats van glonï-1^ vindt van bevoegdheden van burgerlijk gezag op militair bevoegdheden
• van organen g e z a g . van burgerlijk
Artikel 196 nu m a a k t grondwettelijk mogelijk, dat Indere°P voor hetzelfde doel — handhaving van in- of uitwendige burgëriük™
veiligheid — bevoegdheden van organen van burgerlijk g e z a s' gezag niet op militair gezag, maar op andere organen van burgerlijk gezag overgaan.
Ook deze wijziging (aanvulling) hoorde feitelijk niet thuis in de beperkte Grondwetsherziening zoals en waarom deze aanvankelijk was opgezet. I n verband met zich inmiddels voorgedaan hebbende omstandigheden achtte men het echter gewenst opneming in de Grondwet van een bepaling als vervat in artikel 196 niet te laten wachten t o t een pas op een later tijdstip aan de orde te stellen algemene Grondwetsherziening. 2)
') Zie overigens het reeds hieromtrent vermelde op blz. 10.
2) Wel beschouwd kan hetzelfde eveneens gezegd worden van de aan- vulling van artikel 26 in zake het inkomen van een afstand gedaan hebbende Koning of Koningin. In dit geval nam echter de Regering zelf het initiatief, wat — om nader hierboven aan te geven redenen — ten opzichte van het nieuwe artikel 196 niet het geval is geweest.
M e t te loochenen valt, dat in het ontwerp, waaruit artikel 196 geboren werd, ten dele een stuk gelegenheids- wetgeving bleek te zitten. In zoverre namelijk, dat men vooral ook nog mede tot de indiening van een voorstel dat de bepaling van artikel 196 inhield, is overgegaan als weerslag op ,,de internationale (het in de eerste maanden van 1948 gebeurde in Tsjecho-Slowakije) en daardoor eventueel tevens interne moeilijke politieke verhoudingen, die inderdaad bezwaarlijk als ongevaarlijk kunnen worden aangemerkt. Zonder deze bijzondere risico's opleverende constellatie zou dit initiatief-voorstel ongetwijfeld in de pen zijn gebleven," aldus Mr Vonk in de Tweede Kamer op 14 Mei 1948 (Handelingen Tweede Kamer 1947/48, blz. 1727). Van hun k a n t hebben de communisten daarom bovenal op allerlei wijzen de aanneming van het initiatief-voorstel tegen- gewerkt en bestreden. Toen bovendien enige amende- ringspogingen van hen — die vooral ook de overhaasting, waarmee het ontwerp behandeld werd, scherp hadden gecritiseerd — mislukt waren, verlieten zij voor de eindstemming de vergaderzaal van de Tweede Kamer;
in de Eerste Kamer bepaalden zij zich t o t een normale bestrijding en tegenstemmen.
De Regering had verklaard zelf een regeling als nu in de Grondwet is opgenomen, en waarop reeds bij de schriftelijke en mondelinge gedachten wisseling tussen Regering en Tweede Kamer gevoerd naar aanleiding van de op 2 April 1948 aanhangig gemaakte herzienings- ontwerpen was aangedrongen, niet bij deze Grondwets- herziening te zullen voorstellen. Zij gaf er de voorkeur aan te overwegen, of onder de t o t dusverre gegolden hebbende Grondwet de mogelijkheid al bestond — gelijk reeds vroeger door sommigen was beweerd, door anderen ontkend — wijziging te brengen in de bestaande
