Kappen met asociaal gedrag
Evaluatie van de pilot FF Kappe in Rotterdam
Inhoud
Samenvatting 1
Inleiding 5
1 Rotterdam, Delfshaven en het Rotterdamse jeugdbeleid 7
1.1 Rotterdam 7
1.2 Deelgemeente Delfshaven 8
1.3 Rotterdamse jeugdbeleid 8
1.4 Plaats van FF Kappe in het Rotterdamse jeugdbeleid 10
2 Opzet van het onderzoek 13
2.1 Inleiding 13
2.2 Planevaluatie 13
2.3 Procesevaluatie 14
2.4 Uitvoering onderzoek 15
3 Aanpak van asociaal gedrag in Engeland 19
3.1 Inleiding 19
3.2 Acceptable Behaviour Contracts (ABC) 20
3.3 Anti Social Behaviour Orders (ASBO) 22
4 Planevaluatie: veronderstelde en mogelijke gedragsmechanismen 27
4.1 Inleiding 27
4.2 Gedragsmechanismen in Engeland en Rotterdam 27
4.3 Schematische weergave van gedragsmechanismen 31
4.4 Gedragsmechanismen in overeenkomstige interventies 37
5 Plan ‘FF Kappe’ in Rotterdam 45
5.1 Inleiding 45
5.2 Doel en opzet FF Kappe 45
5.3 Veronderstelde werkzame mechanismen 52
5.4 Verschillen en overeenkomsten met ABC’s en ASBO’s 52
6 Procesevaluatie: FF Kappe in praktijk 57
6.1 Inleiding 57
6.2 Organisatie 57
6.3 Selectie jongeren 58
6.4 Kenmerken van de jongeren 59
6.5 Inhoud contract 61
6.6 Uitreiking contracten 62
6.7 Hulpaanbod 65
6.8 Monitoring 66
6.9 FF Kappe bevel 67
6.10 Kanttekeningen bij de uitvoering 69
7 Plan en proces, confrontatie van theorie en praktijk 73 Literatuur 77 Bijlage 1 - FF Kappe contract 83 Bijlage 2 - FF Kappe bevel 85
Samenvatting
In opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) heeft het ITS in de periode december 2006 - mei 2007 een evaluatie uitgevoerd van de pilot FF Kappe in de gemeente Rotterdam. De hoofdvraag van het onderzoek luidde: wat zijn de veronderstelde werkzame mechanismen van FF Kappe, in welke context zouden deze werken en zijn er neveneffecten te benoemen?
Het onderzoek is verricht met behulp van literatuurstudie, interviews met betrokkenen en een analyse van bestanden en registraties, waaronder die van de politie.
De gemeente Rotterdam heeft in 2006 en 2007 een pilot uitgevoerd onder de naam FF Kappe, die er op gericht was om overlastgevend gedrag van jongeren terug te drin-gen. FF Kappe is geïnspireerd door de Acceptable Behaviour Contracts (ABC) en Anti-Social Behaviour Orders (ASBO) in Engeland1.
ABC’s zijn vrijwillige overeenkomsten waarin wordt afgesproken dat de betrokken personen geen asociaal of overlastgevend gedrag meer zullen vertonen. Tevens krij-gen de betrokkenen, eventueel ook het gezin waarin ze verblijven, ondersteuning of hulpverlening aangeboden. ASBO’s zijn gerechtelijke bevelen waarbij individuen worden gesommeerd te stoppen met bepaald gedrag op straffe van strafrechtelijke vervolging. Een ASBO wordt publiekelijk bekend gemaakt en bij de handhaving van de ASBO’s spelen buurtbewoners en lokale instanties een belangrijke rol.
FF Kappe maakt eveneens gebruik van twee instrumenten: een overeenkomst op basis van vrijwilligheid (dus geen contract in de formeel-juridische betekenis) en, eventueel en daaropvolgend, een gedragsbevel. Sommige elementen uit de Engelse aanpak, met name de elementen die te maken hebben met het publiekelijk bekend maken van een gedragsbevel (het zgn. ‘naming and shaming’), mogen in Nederland niet worden toegepast.
De opzet van de pilot in Rotterdam kan als volgt worden samengevat. De doelgroep voor FF Kappe bestaat uit jongeren tussen de 12 en 24 jaar die bij herhaling voor grote overlast in de buurt zorgen. Aan een selectie van deze jongeren wordt een zoge-naamd FF Kappe contract (zie bijlage 1) uitgereikt waarin precies staat omschreven van welke gedragingen zij zich dienen te onthouden. De bedoeling is dat zowel de
1 “Acceptable behaviour” kan het beste met doe-normaal-gedrag worden vertaald. Bij de uitwerking van de ‘Doe Normaal aanpak’ bleek echter dat deze naam sterk leek op die van een preventieproject voor basisscholen, ‘Doe ff normaal’. Daarom is in Rotterdam gekozen voor een andere naam: ‘FF Kappe’ en heten de instrumenten dientengevolge FF Kappe contract en FF Kappe bevel.
jongeren als hun ouders de overeenkomst tekenen. De uitreiking van de FF Kappe contract en het al dan niet ondertekenen worden in de persoonsdossiers vastgelegd. Met het contract kan de jongere eventueel gebruik maken van hulpverlening. Het aanbieden van hulp is bewust niet in het FF Kappe contract vermeld om het contract zo concreet mogelijk te houden en toe te spitsen op het gedrag van de jongere. De behoefte aan en het aanbod van hulp worden na de contractuitreiking geïnventari-seerd. Tijdens de uitvoering van de pilot is er voor gekozen om ook de jongeren die het contract niet tekenden te benaderen met een hulpaanbod.
Indien een jongere zich niet houdt aan het contract, kan hij een door de burgemeester uitgevaardigd gedragsbevel, het FF Kappe bevel (zie bijlage 2) opgelegd krijgen. Overtreding van dit FF Kappe bevel kan strafrechtelijk worden vervolgd.
De werkwijze in de pilot FF Kappe is gebaseerd op de veronderstelling dat er ge-dragsmechanismen werkzaam zijn waardoor de jongeren gaan afzien van overlastge-vend gedrag, zich normaler gedragen (in sociologisch jargon: meer conformistisch gedrag vertonen). De in het kader van deze pilot uitgevoerde literatuurstudie beves-tigde deze veronderstellingen en wees tevens op mogelijke andere gedragsmechanis-men. Deze zijn vaak gebaseerd op theorieën over de prevalentie en het voorkómen van crimineel gedrag. De mechanismen die bij FF Kappe in meer of mindere mate een rol speelden zijn in onderstaand schema samengevat. Elk element draagt bij aan het vertonen van conformistisch gedrag, maar de meeste elementen werken ook in onderlinge samenhang.
Voorwaarden voor een goede werking van de gedragsmechanismen zijn dat de be-trokken jongeren in de buurt wonen, niet verslaafd zijn aan alcohol of drugs, op school zitten in het geval van leerplicht, zich niet in een justitieel traject bevinden en één of meer ouders/verzorgers hebben zijn die op de hoogte zijn van het contract en de daarmee verbonden acties. Op het moment dat aan één of meer voorwaarden niet wordt voldaan, zal het beoogde effect minder groot zijn.
1. Sluiten contract met jongere uit doelgroep
>> Sterkere binding aan afspraken in geval van negatieve sancties bij overtreding contract Sterkere binding aan afspraken in geval van beloning met persoonlijke begeleiding Sterkere binding doelgroep aan buurtgemeenschap
2. Meer monitoring doelgroep door politie
>> Grotere kans op aanspreken doelgroep Grotere pakkans
Grotere gepercipieerde pakkans Meer informatie over doelgroep
3. Gerichter politieoptreden
>> Grotere pakkans
4. Grotere betrokkenheid ouder(s)/verzorger(s) bij contract
>> Meer vertrouwen van ouders
5. Meer samenwerking politie-hulpverleners
>> Meer informatie over doelgroep Sterkere dossiers
Gerichter politieoptreden
6. Grotere pakkans
>> Grotere strafkans onder voorwaarde dat er afspraken bestaan over sancties ‘gepakten’ (>> = leidt hoogstwaarschijnlijk tot)
De pilot in Rotterdam was bedoeld om ‘te bezien of FF Kappe effect heeft’ en om gaandeweg te leren wat de beste aanpak zou zijn. FF Kappe richtte zich daarbij in principe op jongeren, die voor flinke overlast in één buurt van Rotterdam zorgden en die soms ook strafbaar gedrag vertoonden. Tevens ging het in beginsel om jongeren waarvoor nog geen justitieel traject liep én om jongeren die nog bereikbaar zouden zijn voor reguliere hulpverlening op basis van vrijwilligheid. Aan deze criteria is in de pilot niet volledig voldaan (zie hierna). In het algemeen geldt dat de werkwijze van FF Kappe pas tijdens de uitvoering goed vorm kreeg. Van het zoeken en vaak ook vinden van oplossingen voor knelpunten in de uitvoering van FF Kappe zijn leeref-fecten uitgegaan. De voornaamste kunnen als volgt worden samengevat.
• Het was lang onduidelijk hoe en door wie de FF Kappe contracten zouden worden
uitgereikt. Diverse functionarissen (bij hulpverleningsinstanties, (deel)gemeente, politie) hebben redenen om, gezien de andere taken in hun functie, dit niet te doen. Uiteindelijk is gekozen voor de stadsmarinier. Deze is er in geslaagd om het con-tract aan een substantieel aantal jongeren te overhandigen. Het is van veel belang om bij een vervolg op FF Kappe vooraf goed af te spreken wie in welke functie verantwoordelijk is voor de uitreiking van het contract en in welke vorm deze uit-reiking plaats vindt.
• De juridische houdbaarheid van het FF Kappe bevel ter handhaving van de
openba-re orde was tijdens de pilot onderwerp van discussie. Inmiddels is gebleken dat in een eerste, door het Openbaar Ministerie voorgelegde, zaak de politierechter in de Rechtbank Rotterdam de gedragsaanwijzing in de vorm van het FF Kappe bevel aanvaardbaar vindt.
• De voor FF Kappe geselecteerde jongeren waren nauwelijks bereid om de
overeen-komst te tekenen. Dit leidde tot de vraag of hen dan wel een hulpaanbod zou moe-ten worden gedaan. Uiteindelijk is beslomoe-ten om ook met de jongeren die het FF Kappe contract niet wilden tekenden een gesprek te voeren over eventuele indivi-duele hulp die zou kunnen worden geboden. Dit gesprek, gevoerd door de Intensie-ve Casemanager DelfshaIntensie-ven, is van belang gebleken om te documenteren dat sommige jongeren expliciet afzien van hulp om hun gedrag te veranderen.
• Er zijn relatief veel jongeren geselecteerd met een te zwaar justitieel verleden.
Voor deze categorie is de met FF Kappe beoogde interventie (eerst een vrijwillig contract met hulpverleningsaanbod, vervolgens pas (eventueel) een gedragsbevel) minder geschikt. De verwachting is dat bij een ‘lichtere’ groep sprake zal zijn van betere bereikbaarheid, meer overhandigde contracten én meer ondertekende con-tracten.
• Ondanks een duidelijke structuur ontbrak het in de pilot aan eenduidige regie,
waardoor veel vertraging in de uitvoering is ontstaan. De bestuurlijke betrokken-heid op het centrale niveau van de gemeente was steviger dan op het niveau van de deelgemeente waar de pilot feitelijk werd uitgevoerd. De vele personele wisselin-gen deden het project evenmin goed. Het voeren van een strakke regie zal bij een eventueel vervolg op FF Kappe een belangrijk aandachtspunt zijn.
Er kan niet met harde cijfers worden onderbouwd of de pilot FF Kappe heeft bijge-dragen aan een vermindering van de overlast in de betreffende buurt2. De wijze waar-op in de praktijk van FF Kappe knelpunten in de uitvoering zijn of in de toekomst kunnen worden opgelost – waardoor de beoogde gedragsmechanismen in sterkere mate actief zullen zijn dan tijdens de pilot - biedt naar onze indruk echter wel per-spectief om te proberen langs deze weg (een deel van het) overlastgevend gedrag terug te dringen.
2 De actualisering van de inventarisatie van problematische jeugdgroepen in het najaar van 2007 in de gemeente Delfshaven geeft een lichte indicatie dat het in de buurt waaruit het merendeel van de FF Kappe jongeren afkomstig iets rustiger is geworden. Zie paragraaf 6.8.
Inleiding
In 2004 is, naar aanleiding van een werkbezoek aan Leeds, in Rotterdam het idee ontstaan om Doe-normaal-contracten en Doe-normaal-bevelen in te voeren om de jeugdoverlast te bestrijden. In Engeland wordt een dergelijke aanpak sinds 1998 toe-gepast. In 2004 stelde ook de politieke partij de ChristenUnie voor om het Doe-normaal-contract in Nederland te gebruiken als een van de instrumenten om overlast door jongeren te bestrijden. De minister van Justitie heeft in 2005 aangegeven dat hij een proefproject met een dergelijk contract wilde uitvoeren in een grote of middelgro-te stad in Nederland. Daarop is in maart 2006 in de wijk het Nieuwe Wesmiddelgro-ten van de deelgemeente Delfshaven in Rotterdam een pilot met het Doe-normaal-contract en het Doe-normaal-bevel gestart onder de naam FF Kappe3. De pilot kent twee instrumen-ten: het contract en het bevel. Met het tekenen van een FF Kappe contract geeft de jongere aan zich goed te willen gedragen. Het FF Kappe bevel kan door de burge-meester worden uitgevaardigd wanneer een jongere zich niet aan het contract houd, maar ook wanneer een jongere het contract niet ondertekent en doorgaat met over-lastgevend gedrag.
In opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatie Centrum (WODC) van het Ministerie van Justitie heeft het ITS de pilot FF Kappe geëvalueerd en deze rapportage samengesteld4.
Leeswijzer
Hoofdstuk 1 beschrijft de plaats waar FF Kappe wordt uitgevoerd en besteedt aan-dacht aan het Rotterdamse jeugdbeleid. In hoofdstuk 2 worden de onderzoeksvragen en de onderzoeksopzet beschreven. Hoofdstuk 3 gaat in op de Engelse voorbeelden van FF Kappe. De gedragsmechanismen die (kunnen) werken bij de aanpak van nor-moverschrijdend gedrag van jongeren, worden in hoofdstuk 4 beschreven. Vervol-gens komt de wijze waarop de pilot FF Kappe uitgevoerd zou worden in hoofdstuk 5 aan de orde en geeft hoofdstuk 6 weer hoe FF Kappe in de praktijk vorm heeft gekre-gen. In hoofdstuk 7 vindt vervolgens een confrontatie van theorie en praktijk plaats.
3 www.hetccv.nl/binaries/ccv/dossiers/samenleven-en-wonen/overlast/FF Kappe.pdf.
4 Deze rapportage is geschreven door dr. J.W. Winkels met medewerking van drs. F.H.J. Miedema, mw. R. van Os, drs. G.B. Post, mw. drs. S. Stoltz en mw. dr. Cl. Woldringh. Het ITS is dr. J.B. Terpstra, dr. M.T.A.B Laemers, dr. J.L.W. Broeksteeg en dr. M.A.D.W. de Jong, allen werkzaam aan de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de Radboud Universiteit Nijmegen, bijzonder erkentelijk voor hun adviezen over delen van hoofdstuk 4 (Terpstra) en 5 (Laemers, Broeksteeg en de Jong).
1 Rotterdam, Delfshaven en het Rotterdamse jeugdbeleid
1.1 Rotterdam
Sinds enige jaren is het belangrijkste aandachtspunt voor de gemeente Rotterdam het verbeteren van de veiligheid in de stad5. Ook voor de toekomst zal het doorzetten van de veiligheidsaanpak een belangrijke taak blijven. Op deze manier wil de gemeente Rotterdam tot een structurele verbetering van veiligheid komen.
Rotterdam heeft op dit moment bijna 600.000 inwoners. De stad heeft te maken met hoge concentraties van kansarme bevolkingsgroepen, illegale woningverhuur, over-last en criminaliteit. In totaal bestaat 46 procent van de bevolking uit inwoners van niet-Nederlandse afkomst.
De investering in het verbeteren van de veiligheid van Rotterdam lijkt zijn vruchten af te werpen: de afgelopen vier jaar is de stad volgens opgave van de gemeente veili-ger geworden, Het aantal onveilige buurten is gedaald en de tevredenheid over buur-ten is toegenomen. De veiligheidsaanpak bestaat uit een combinatie van gebiedsge-richte en persoonsgegebiedsge-richte aanpak, waarbij gebiedsgegebiedsge-richte aanpak zich richt op het verbeteren van veiligheid in de wijken en persoonsgerichte aanpak op de belangrijk-ste dadergroepen: overlastgevende verslaafden, geweldplegers, criminele illegalen en criminele en overlastgevende jongeren. Door gemeente, politie en OM wordt zwaar-der ingezet op een integrale aanpak van geweld. Bovendien wordt er meer aandacht besteed aan preventie en nazorg. Dit moet er toe leiden dat men in 2010 de veilig-heidsproblematiek in Rotterdam beheerst. Op dit moment wordt jeugdoverlast door Rotterdammers als grootste buurtprobleem ervaren. Overlast is een belangrijke com-ponent in het veiligheidsgevoel van burgers en daarom is het van belang de jeug-doverlast aan te pakken.
5 Gegevens in deze inleiding zijn afkomstig uit de volgende publicaties en documenten van de Ge-meente Rotterdam: Samen werken aan veiligheid: voorkomen en handhaven. Vijfjarenactiepro-gramma veilig Rotterdam 2006-2010; Veiligheidsindex 2006, meting van de veiligheid in Rotter-dam; Actieprogramma Jeugd en Overlast, ketenaanpak preventief-correctief-repressief jeugdbeleid; DOSA, voor risico- en probleemjongeren; Werken aan een veiliger Rotterdam, de aanpak, metho-diek voor de aanpak van problematische jeugdgroepen. Handleiding voor de aanpak van jeugdgroe-pen.
1.2 Deelgemeente Delfshaven
De deelgemeente Delfshaven, waar een pilot met een nieuwe aanpak van overlast van jeugd is uitgevoerd, is met circa 70.000 inwoners één van de grootste deelgemeenten van Rotterdam. Delfshaven is de deelgemeente met het hoogste percentage etnische minderheden, namelijk 57 procent (van de inwoners van deze deelgemeente). In 2005 behoorde de deelgemeente Delfshaven op het gebied van veiligheid tot de categorie bedreigd6. Voor onder andere jongerenoverlast is het bewonersoordeel verslechterd; als grootste buurtprobleem noemt de bevolking dan ook overlast van groepen jonge-ren. Voorbeelden van jongerenoverlast zijn samenscholing van jongeren op straat, het intimideren van voorbijgangers en het plegen van vernielingen.
1.3 Rotterdamse jeugdbeleid7
In Rotterdam loopt één op de vijf jongeren het risico om op enig moment in meer of mindere mate overlastgevend gedrag te vertonen. Dit komt, volgens cijfers van de Dienst Jeugd, Onderwijs en Samenleving, neer op ongeveer 35.000 jongeren. Over-last door jongeren is een belangrijk buurtprobleem. Het doel van het vijfjarenactie-programma Veilig Rotterdam is dan ook dat alle overlastgevende en criminele jonge-ren via begeleiding of een strafrechtelijke aanpak moeten worden aangepakt. Daarnaast stelt het actieplan zich tot doel dat er in 2010 geen wijken meer mogen zijn die op het gebied van jeugdoverlast/criminaliteit op de Veiligheidsindex8 de score onveilige wijk of probleemwijk hebben.
Het Rotterdamse jeugdbeleid wordt gekenmerkt door een persoonsgerichte aanpak (PGA). Het gaat uit van tweerichtingsverkeer: van jongeren wordt verwacht dat zij ingaan op het (hulp) aanbod. Gebeurt dit niet, dan wordt bemoeizorg, drang en dwang ingezet. Deze aanpak richt zich op alle leefgebieden. De regie van de PGA is in han-den van DOSA-regisseurs en jeugdcoördinatoren van de politie. DOSA staat voor Deelgemeentelijke Organisatie Sluitende Aanpak. De sluitende aanpak bestrijdt hin-derlijk en overlastgevend gedrag en voorkomt het afglijden naar crimineel gedrag van probleemjongeren. Deze aanpak strekt zich uit over alle jeugdinstellingen in de pre-ventieve, hulpverlenende en justitiële sfeer. De DOSA-regisseur zorgt voor de sa-menhang, coördinatie en regie binnen het preventieve deel van de keten9. De
6 De veiligheidsindex deelt wijken en deelgemeenten in vijf categorieën in: onveilig, probleem, bedreigd, aandacht en veilig.
7 Ieder kind wint in Rotterdam. Actieprogramma Risico Jeugd 2007-2010. Gemeente Rotterdam. 8 De Veiligheidsindex is een jaarlijkse meting van de veiligheid in Rotterdam. Daarvoor geven
jaar-lijks ongeveer 13.000 Rotterdammers hun mening over de veiligheid in hun wijk. 9 De keten bestaat uit preventief – curatief – repressief beleid.
postfunctionaris van Bureau Jeugdzorg (BJZ) doet dit voor het curatieve deel (hulp-verlening) en de jeugdcoördinator van de politie doet dit voor het repressieve deel. Samen zijn zij verantwoordelijk voor de totale sluitende aanpak van een deelgemeen-te.
DOSA-regisseurs voeren de regie over de casus van een jongere, schakelen lokale partners in en bewaken de voortgang. Zo nodig organiseert de DOSA-regisseur een overleg met de voorpostfunctionaris van BJZ en met de jeugdcoördinator van de politie. DOSA-regisseurs krijgen, in geval van criminaliteit en overlast, hulp van de stadsmarinier jeugd. Een stadsmarinier lost knelpunten op in de uitvoering en kan deze op de agenda zetten van de Stuurgroep Veilig van de gemeente Rotterdam. Op deze manier kunnen problemen op het hoogste niveau opgelost worden. Deze manier van werken is succesvol gebleken en mede daarom is de PGA-aanpak verbreed naar alle risicojongeren die op meerdere leefgebieden problemen hebben.
In het collegeprogramma van 2006-2010 is als prioriteit benoemd: van de 1500 jonge-ren tot 23 jaar van wie is vastgesteld dat ze voor overlast zorgen, wordt tenminste 90 procent in een PGA-traject geplaatst, met als doel het voorkomen van recidive.
Er is een groepsgerichte en een individueel gerichte aanpak ontwikkeld. Via de groepsgerichte aanpak van overlastgevende jongeren wordt jaarlijks per deelgemeente door de politie een scan gemaakt van de aanwezige jeugdgroepen. Deze groepen worden, op basis van de door onderzoeksbureau Beke gemaakte categorieën onder-verdeeld in hinderlijk, overlastgevend en crimineel10. Deze analyse is de basis voor een integrale aanpak van jeugdgroepen; de groepsaanpak. De deelgemeente stelt vervolgens vast welke groepen prioriteit krijgen en sturen op de uitvoering van die integrale aanpak.
Overlastgevende en/of criminele jongeren die onder andere via de groepsgerichte aanpak in beeld komen, worden opgenomen in een persoonsgerichte aanpak: ofwel PGA Jeugd. Dit houdt in dat er een persoonsgericht traject op maat ingezet wordt op verschillende leefgebieden, zoals school, stage/werk, huisvesting, gezondheid etc. Er zijn drie soorten PGA-trajecten waarin een jongere terecht kan komen:
1. PGA Jeugd Bestuurlijk (DOSA)
De DOSA-regisseur is de spin in het web, daar waar het gaat om de meldingen van overlastgevende jongeren met problemen op een of meerdere leefgebieden tot 18 jaar. De DOSA-regisseur komt in actie als deze problematiek dusdanig ernstig is, dat af-zonderlijke hulpverleningsinstanties er niet uit komen. De DOSA-regisseur kent het lokaal preventieve netwerk goed en heeft vanuit die positie afstemmingsoverleg met
de jeugdcoördinator van de politie (justitiële keten) en de voorpostfunctionaris van Bureau Jeugdzorg (hulpverleningsketen). Na afstemming over de aanpak verwijst DOSA de jongere door naar een partner in het veld. Deze neemt de jongere in traject en zorgt voor terugkoppeling naar de DOSA-regisseur.
2. PGA Jeugd Justitieel (JCO)
Bij criminele jongeren ligt het voortouw bij politie en het Openbaar Ministerie (OM). In het Justitieel Casus Overleg (JCO) wordt een persoongericht traject ingezet. In geval van justitiële trajecten is een sluitende nazorg na detentie cruciaal. Elke jongere krijgt daarom waar mogelijk jeugdreclassering opgelegd.
3. PGA Justitieel Jong Volwassenen (JoVo)
Speciale aandacht is nodig voor de groep 18-24-jarigen. DOSA richt zich op de doel-groep tot 23 jaar, maar constateert een tekort aan maatregelen en trajecten. Zij vallen namelijk buiten het jeugdstrafrecht en buiten de jeugdzorg. Ook voor deze groep zijn gecombineerde trajecten nodig om hen te kunnen helpen. Daarom wordt gestart met een persoonsgerichte aanpak voor 18-24-jarigen.
Op deze manier wil de gemeente Rotterdam zorgen voor een sluitende aanpak van jeugdproblematiek, zodat jongeren niet tussen wal en schip belanden. Rotterdam heeft te maken met een ‘massieve jeugdproblematiek’, maar probeert dit door middel van actief jeugdbeleid aan te pakken.
1.4 Plaats van FF Kappe in het Rotterdamse jeugdbeleid
In de wijk het Nieuwe Westen is per 1 maart 2006 de pilot FF Kappe van start ge-gaan. In het Nieuwe Westen geven bewoners aan dat jeugdoverlast een veel voorko-mend buurtprobleem is. De indexscore voor dat gebied is gedaald van 5,5 naar 5,111. In het rapport over de veiligheidsindex staat dat er in 2005 in het Nieuwe Westen op de Vierambachtsstraat sprake was van een hardnekkige overlastgevende groep jonge-ren met criminele contacten12. Overlast wordt gezien als een belangrijk element in de verklaring van onveiligheidsgevoelens van burgers. Het wijkteam van de politie con-stateert dat de sociale cohesie onder winkeliers en bewoners gering is en er sprake is
11 Onveilige wijk: <3.9, Probleemwijk: 3.9 tot 5.0, Bedreigde wijk: 5.0 tot 6.0, Aandachtswijk: 6.0 tot 7.1, (Redelijk) veilige wijk: > 7.1.
12 Bron: Veiligheidsindex 2006, gemeente Rotterdam.
Zie: http://www.rotterdamindex.nl/news/show/340 /veiligheidsindex-2006-bijna-alle-wijken-veiliger-2
van onmacht en apathie in de Vierambachtsstraat13. Het is de vraag of deze vormen van overlast tot een strafrechtelijke afhandeling kunnen leiden. Niet alle vormen van overlast zijn immers strafbaar. De minister van Justitie noemt in zijn brief betreffende FF Kappe de voorbeelden van “rondhangen op straat, het zitten op vensterbanken van woningen of het iemand in het openbaar toewensen van bepaalde ziektes”14. Het justi-tiële apparaat is zwaar belast en er zou bekeken kunnen worden of lichte vormen van overlast afgedaan zouden kunnen worden met niet-strafrechtelijke middelen.
Sinds 2005 heeft deelgemeente Delfshaven capaciteit vrijgemaakt voor de invoering van de methodiek groepsaanpak. Deze aanpak is gericht op het ontmantelen van de groep jongeren rondom de Vierambachtsstraat om bij te dragen aan de reductie van overlast en criminaliteit rond deze straat.
FF Kappe wordt binnen het kader van de persoonsgerichte aanpak ingezet en zal zich richten op jongeren van 12 tot 24 jaar. Dat betekent dat wordt aangesloten bij de bestaande structuur van persoongerichte aanpak van lichte criminaliteit en overlast door jongeren: PGA Jeugd Bestuurlijk. De pilot FF Kappe bestaat uit een combinatie van gedragsinstructies, hulp en strafdreiging die is gericht op gedragsverandering.
Figuur 1 – Schematische weergave FF Kappe in jeugdbeleid
13 Projectvoorstel Vierambachtsstraat: Het probleem voorbij, A. de Zwart e.a., 2005. 14 Tweede Kamer 2005-2006, 28684, nr. 79, p. 1-2. Overlastgevend Individuele aanpak Overlastgevende en/of criminele jongeren Groepsgerichte aanpak PGA Jeugdgroepen PGA jeugd bestuurlijk PGA jeugd justitieel Openbaar Ministerie DOSA Justitieel Casus Overleg Hinderlijk Crimineel Groepsaanpak PGA justitieel jong volwassenen Instrument: FF Kappe
2 Opzet van het onderzoek
2.1 Inleiding
In de klassieke benadering van evaluatieonderzoek wordt de effectiviteit van een interventie gemeten met behulp van experimentele en controlegroepen. De verklaring van verschillen tussen beide groepen (na de interventie) wordt in beginsel gezocht in de werkzaamheid van de interventie15. Een benadering door middel van een vorm van evaluatie die recht doet aan de verschillen, processen en specifieke omstandigheden waaronder een interventie plaatsvindt, is de zogenaamde ‘realistic evaluation’16. Hier-bij wordt de vraag gesteld ‘what works for who in what circumstances?’ in plaats van de traditionele vraag ’does this work?’. Volgens Pawson en Tilley (1997) moet wor-den uitgevonwor-den hoe en onder welke omstandighewor-den een gegeven maatregel effect heeft. De onderzoeker dient daarbij goed te beschrijven welke theorie er schuilt achter een interventie, de context waarin de interventie wordt uitgevoerd en de mechanismen die tijdens een interventie werkzaam zijn17.
De ‘what works’-benadering biedt belangrijke aanknopingspunten voor deze vorm van onderzoek, met name voor onderzoek naar criminaliteitsreductie en -preventie. In deze benadering wordt ervan uitgegaan dat een individu te veranderen is en dat met name crimineel gedrag vatbaar is voor verandering als er op de juiste wijze een inter-ventie plaatsvindt18. Door het uitvoeren van een planevaluatie en een procesevaluatie van het project FF Kappe in Rotterdam is getracht om na te gaan wat er aldaar wel en niet ‘heeft gewerkt’.
2.2 Planevaluatie
Een planevaluatie bestaat uit een analyse van problemen en beleidsdoelstellingen om te kunnen komen tot een zo goed mogelijke interventie. Daarbij gaat men zo goed mogelijk na wat de mogelijke en wat de in eerdere studies waargenomen effecten van (onderdelen van) een beleidsinterventie (zouden kunnen) zijn (Swanborn, 2004)19. Normaal gesproken gaat een planevaluatie vooraf aan de invoering van een
15 Zie: Swanborn (2004), Wartna (2005), Pawson and Tilley (1997), Tilley (2000). 16 Pawson en Tilley (1997).
17 Zie ook: Startnotitie plan- en procesevaluatie doe-normaal-contract in Rotterdam. WODC 2006. 18 Van den Hurk en Nelissen (2004).
gramma of interventie. Binnen het voorliggende onderzoek wordt de omgekeerde weg bewandeld: de interventie staat vast en er wordt gezocht naar de programmatheo-rie die ten grondslag zou kunnen liggen aan de interventie20. Een reconstructie achter-af van de programmatheorie is geen ongebruikelijke methode en de centrale vraag verandert er niet door21. De planevaluatie is er in dit geval op gericht om te achterha-len welke gedragsmechanismen (inclusief randvoorwaarden voor hun werking) aan de orde zijn voor de in het project FF Kappe uitgevoerde interventies om overlastge-vend gedrag van jongeren aan banden te leggen.
Onderzoeksvragen
De planevaluatie is gebaseerd op literatuurstudie en interviews met betrokkenen om de impliciete of expliciete veronderstellingen over de werkzame gedragsmechanis-men van de interventie te achterhalen. In de startnotitie voor het onderzoek naar het Doe-normaal-contract in Rotterdam is de hoofdvraag voor het planonderzoek als volgt geformuleerd: wat zijn de veronderstelde werkzame mechanismen van FF Kappe, in welke context zouden deze werken en zijn er neveneffecten te benoemen? Wij concentreren ons vooral op de volgende deelvragen:
• Welke gedragsmechanismen zijn van toepassing op de interventies in Engeland en
Rotterdam en wat zegt onderzoek daarover?
• Welke gedragsmechanismen zijn mogelijk van toepassing op de in FF Kappe
uitgevoerde interventie en wat zegt onderzoek daarover?
Bij de beantwoording van deze deelvragen komen tevens aan de orde of de veronderstelde mechanismen zijn geëxpliciteerd, in welke context de mechanismen werken, welke verschillen er zijn tussen de FF Kappe werkwijze en de Engelse aanpak, op wie het programma zich richt en waarom voor deze doelgroep is gekozen.
2.3 Procesevaluatie
In de procesevaluatie wordt nagegaan op welke wijze een project of programma wordt uitgevoerd en welke problemen men daarbij tegenkomt. Voor wat de procese-valuatie betreft gaan we uit van de volgende hoofdvragen:
• Hoe is het programma georganiseerd, welke ketenpartners zijn betrokken en hoe
verloopt de samenwerking en de communicatie tussen ketenpartners?
• Wordt het project uitgevoerd volgens plan, werkt het zoals verondersteld en wat
zijn de eerste resultaten? 20 Leeuw (2005).
Na uitvoering van de plan- en de procesevaluatie kunnen de uitkomsten van beide onderzoeken met elkaar worden geconfronteerd. De volgende vragen zullen daarbij leidend zijn:
• Werkt het project zoals verondersteld? • Is er sprake van onvoorziene effecten? • Dienen er aanpassingen te worden gedaan?
Voor het project FF Kappe is het te vroeg om een productevaluatie uit te voeren. Wel kunnen de volgende vragen worden beantwoord:
• Wat zijn de concrete doelen van het programma in de vorm van het aantal
uitge-schreven contracten tijdens de pilotperiode?
• Zijn deze doelen gehaald en zo nee, wat is daarvoor de verklaring? • Wijzen de eerste resultaten op een afname van overlastgevend gedrag?
2.4 Uitvoering onderzoek
Literatuur- en documentenonderzoek
Het onderzoek is uitgevoerd in de periode november 2006 - mei 2007. Er is begonnen met een uitgebreide literatuurstudie van de Anti Social Behaviour Orders (ASBO) en de Acceptable Behaviour Contracts (ABC) omdat de Rotterdamse aanpak hier in zijn oorspronkelijke opzet voor een groot deel op is gebaseerd. Ook is door middel van de literatuurstudie inzicht verkregen in de theoretische achtergronden van ASBO, ABC en soortgelijke interventies.
Interviews
Allereerst is de coördinator van het project in Rotterdam geïnterviewd. Via de coör-dinator zijn relevante documenten over het project van de gemeente Rotterdam aan de onderzoekers beschikbaar gesteld (zie paragraaf 1.1). Naast de literatuur- en docu-mentenstudie zijn de volgende functionarissen op locatie mondeling geïnterviewd: * beleidsadviseur Jeugd, Directie Veiligheid van de gemeente Rotterdam (2 maal
geïnterviewd, meerdere malen per mail en telefoon bevraagd), 28-11-2006 en 13-03-2007;
* adviseur Wet en Regelgeving, Directie Veiligheid van de gemeente Rotterdam, 13-03-2007;
* jeugdcoördinator en aanspreekpunt voor FF Kappe van de politie, 24-01-2007 en 10-05-2007;
* wijkassistent deelgemeente Delfshaven, 06-02-2007 en aangevuld met mailcorres-pondentie;
* DOSA-regisseur deelgemeente Delfshaven, 06-02-2007; * medewerker deelgemeente Delfshaven, 02-03-2007;
* beleidsadviseur Jeugd en Veilig, deelgemeente Delfshaven, 02-03-2007; * voormalig DOSA-regisseur, 10-05-2007;
* beleidssecretaris OM, JIB West, 08-05-2007.
Met de voormalige DOSA-regisseur is per mail gecorrespondeerd en er heeft een telefonisch interview met een Intensieve Casemanager in Delfshaven (15-05-2007) plaatsgevonden.
Overige bronnen X-pol
X-pol is het registratiesysteem van de politie. Van sommige jongeren zijn alle politie-registraties beschikbaar. Van andere jongeren zijn politiepolitie-registraties ten tijde van de pilot FF Kappe beschikbaar gesteld. Het betreft hier een beschrijving van concrete gedragingen van de jongeren. Hiermee kan beschreven worden uit welk concreet gedrag het hinderlijke, overlastgevende en licht criminele gedrag van FF Kappe-jongeren bestaat.
Overzichtslijst DOSA22
Per jongere wordt een schematisch overzicht gegeven met informatie over de uitrei-king van het contract, PGA-hulpverleningstrajecten, het Intensieve Case Manage-ment, jeugdreclassering, houding van de jongeren ten opzichte van hulpverlening, interventieteam, politie-informatie, toelichtingen en het al dan niet in aanmerking komen voor een bevel. Deze overzichten bevatten per jongere een beperkte hoeveel-heid informatie.
Persoonskaarten DOSA
Van nagenoeg alle jongeren zijn persoonskaarten bestudeerd. Deze bevatten per-soons- en gezinsgegevens, meldingen en historie van hulpverlening en informatie over de uitreiking van de contracten23.
22 Update 31 januari 2007.
Sfeerrapportages DOSA
Van sommige jongeren zijn sfeerrapportages beschikbaar. Het betreft hier een be-schrijvend verslag van het hulpverlenings- en justitiële verleden van de jongeren en een beschrijving van de aangeboden hulp ten tijde van de pilot FF Kappe.
Complete dossiers
Van de (uiteindelijk) twee FF Kappe-jongeren die in aanmerking komen voor een bevel is een volledig dossier beschikbaar, samengesteld door DOSA. Deze dossiers bevatten:
• aanbiedingsbrief van deelgemeente Delfshaven; • FF Kappe-contract;
• rapport contractuitreiking;
• uitdraai DOSA-registratiesysteem;
• rapportages van het Intensief Case Management (ICD); • rapportages van Nieuwe Perspectieven24;
• kopieën correspondentiebrieven van Nieuwe Perspectieven; • politierapportage.
De diverse gegevens die over de jongeren in de dossiers zijn opgeslagen zijn in hun onderlinge samenhang bestudeerd. De rapportage van deze gegevens is zodanig vorm gegeven dat herkenbaarheid van individuele personen is uitgesloten.
24 Nieuwe Perspectieven is een hulpverleningstraject dat kortdurende en intensieve hulpverlening biedt aan jongeren in de leeftijd van 12 tot 24 jaar, die crimineel gedrag vertonen of dreigen te gaan ver-tonen en kampen met meervoudige problematiek.
3 Aanpak van asociaal gedrag in Engeland
3.1 Inleiding
De aanpak van FF Kappe in Rotterdam is grotendeels gebaseerd op de aanpak in Engeland door middel van Anti Social Behaviour Orders (ASBO) en Acceptable Behaviour Contracts (ABC)25. De ASBO’s en ABC’s die in 1998 in Engeland werden ingevoerd kennen een voorgeschiedenis in de sociale woningbouw of ‘social housing’ (Brown 2004). In de jaren tachtig en negentig hadden de woningbouwverenigingen steeds meer te maken met huurders die zich niet hielden aan de normen en waarden die door de woningbouwvereniging werden gesteld. Problemen die daar, volgens de woningbouwverenigingen, uit voortvloeiden waren verkrotting van het woningbezit, overlast van en door bewoners en toename van criminaliteit in wijken met veel socia-le woningbouw (Flint 2002). Sociasocia-le woningbouw had in oorsprong veel te maken met sociale beheersing: huishoudens uit de lagere sociale klassen werden niet alleen gehuisvest, maar veel sociale woningbouworganisaties deden ook aan (her)opvoeding van deze huishoudens. De woningbouwverenigingen ervoeren echter dat het element van ‘social control’ steeds meer een kwestie van ‘crime control’ werd (Brown 2004). De verhuurders hadden weliswaar dwangmiddelen die waren vastgelegd in de Hou-sing Act van 1996, zoals huisuitzetting, maar de daarin vastgelegde procedures waren langdurig en volstonden niet om de problemen de baas te kunnen.
De woningbouwverenigingen verenigden zich in een lobby, de Social Landlords’ Crime and Nuisance Group (SLCNG) om verdergaande maatregelen in te voeren ter bestrijding van de gepercipieerde verloedering van wijken met sociale woningbouw. De SLCNG voerde haar lobby binnen Labour omdat deze partij een groot electoraat had in districten met veel sociale woningbouw.
De lobby van de woningbouwverenigingen en de publieke opinie misten hun uitwer-king binnen Labour niet. Labour werd pleitbezorger van de ‘Community Safety Or-der’ die de woningbouwverenigingen en de lokale autoriteiten verdergaande be-voegdheden zou geven om normoverschrijdend gedrag te bestrijden. De aanpak werd vastgelegd in een partijpublicatie uit 1995 die de basis vormde voor de Crime and Disorder Act van 1998 waarmee de ASBO en ABC werden geïntroduceerd (Labour Party, 1995). Een ASBO en een ABC kunnen worden omschreven als een individuele maatregel, gericht op het bestrijden van asociaal gedrag. Het omvat bepalingen over
25 Vanwege het vrijwillige karakter worden ABC’s ook wel aangeduid als Acceptable Behaviour Agreements (ABA’s).
specifieke vormen van gedrag die de persoon die een ASBO of ABC krijgt, achter-wege dient te laten.
3.2 Acceptable Behaviour Contracts (ABC)
Het opleggen van een ABC werd mogelijk met de invoering van de Crime and Disor-der Act van 1998 en ABC’s worden sinds 1999 toegepast. ABC’s worden doorgaans aan jongeren uitgereikt, maar ook volwassenen kunnen een ABC krijgen. Een ABC is een op schrift gestelde overeenkomst tussen enerzijds een persoon ouder dan 10 jaar26 en anderzijds de housing office of de Registred Social Landlords (RSL) en de politie waarbij de partijen overeenkomen dat de jongere geen gedrag meer zal vertonen dat als asociaal kan worden omschreven27. Onder asociaal gedrag wordt dan, volgens de Crime and Disorder Act van 1998, gedrag van een persoon verstaan ‘that caused or was likely to cause harassment, alarm or distress to one or more persons not of the same household as himself’’28. Gedrag dat in een ABC kan worden opgenomen is bijvoorbeeld het lastigvallen van bewoners of voorbijgangers, grof taalgebruik, van-dalisme, geluidsoverlast, deelname aan dreigend gedrag in een groep, roken of alco-holgebruik onder de toegestane leeftijd en bedelen.
De procedure voor een ABC start met een brief van de housing office en de politie aan alle bewoners van een buurt die als probleembuurt is geïdentificeerd. In de brief worden de bewoners op de hoogte gebracht van het bestaan van ABC, de werkwijze en de eventuele consequenties. Vervolgens worden jongeren geïdentificeerd door de housing office, RSL’s en de politie en de familie wordt geïnformeerd dat de betref-fende jongere is geselecteerd voor een ABC. De jongere wordt, met zijn ouders of wettelijke vertegenwoordiger, uitgenodigd bij de housing office voor een gesprek waarin zijn asociaal gedrag aan de orde wordt gesteld. Afhankelijk van het gedrag van de jongere en de oorzaak van zijn gedrag kunnen ook nog andere instanties bij het gesprek aanwezig zijn, zoals de sociale dienst, de school of het maatschappelijk werk.
Tijdens het gesprek met de betrokkene wordt zijn gedrag besproken en wordt aan-dacht besteed aan de eventuele oorzaken van zijn gedrag. Na afloop wordt met hem overeengekomen dat hij zich gedurende een bepaalde periode onthoudt van gedrag zoals dat in de overeenkomst is beschreven29. Het contract voorziet ook in hulp om de
26
In Engeland, Wales en Noord Ierland zijn jongeren vanaf 10 ‘criminal responsible’. In Schotland is de leeftijd vanaf 8 jaar.
27 Tameside Borough, Augustus 2006. Home office, maart 2003.
28 Crime and Disorder Act 1998, part 1, chapter 1, article 1, section 1A.
oorzaken van het gedrag aan te pakken. De ABC wordt dan door de jongere onderte-kend en meeonderteonderte-kend door de ouders of vertegenwoordigers indien hij minderja-rig, dat wil zeggen jonger dan 18 jaar, is. Indien een jongere niet verschijnt tijdens de eerste afspraak volgen nog twee uitnodigingen. Als de jongere op alledrie de uitnodi-gingen niet heeft gereageerd volgt overleg tussen de betrokken instanties over welke vervolgstappen genomen kunnen worden. Er zijn geen directe sancties voorgeschre-ven in het geval een jongere niet komt opdagen of het contract niet ondertekent. In de meeste gevallen vindt overleg plaats tussen politie en housing office om te bezien welke actie het best kan worden ondernomen, waarbij rekening wordt gehouden met de specifieke omstandigheden van het individuele geval.
Monitoring van het contract gebeurt door medewerkers van de housing office of RSL’s en de politie. Er zijn geen directe sancties vastgesteld voor het breken van het contract. Als één van de bepalingen uit het contract wordt geschonden kan een brief worden verzonden of volgt een gesprek met de betrokken jongere. In uiterste conse-quentie kan een strafrechtelijke procedure volgen als er sprake is van crimineel ge-drag, kan een ASBO worden aangevraagd of een huisuitzettingsprocedure worden gestart. Overigens wordt, in sommige districten, de mogelijkheid van een huisuitzet-tingsprocedure direct vanaf de start van een ABC-traject aan betrokkenen verteld. Hierdoor wordt het hele gezin of familie bij het ABC-traject betrokken omdat zij in het uiterste geval ook met de sanctie worden geconfronteerd.
Voordat een ABC-procedure wordt opgestart wordt eerst een onderzoek gedaan of degene voor wie de ABC bedoeld is, ook daadwerkelijk geschikt is voor een ABC-aanpak. Als er bijvoorbeeld sprake is van voortdurend en ernstig overlastgevend gedrag, moet er bezien worden of er niet beter andere maatregelen getroffen kunnen worden, zoals een ASBO-procedure.
Een ABC heeft een looptijd van zes maanden, wordt getekend op vrijwillige basis en heeft geen juridische status. Als een jongere zich niet aan de bepalingen van een ABC houdt, kan het feit van contractbreuk wel als bewijsmateriaal worden gebruikt bij een strafrechtelijke procedure. Het verbreken van een ABC kan eveneens worden ge-bruikt als bewijsmateriaal van asociaal gedrag bij het aanvragen van een ASBO. Het verbreken van een ABC hoeft echter niet direct tot het opleggen van een ASBO te leiden. Tijdens de looptijd van een ABC krijgt de jongere steun om de onderliggende oorzaken van zijn gedrag aan te pakken. Dit kan variëren van hulpverlening aan de jongere tot ondersteuning aan de ouders bij het opvoeden van kinderen.
3.3 Anti Social Behaviour Orders (ASBO) Doel en doelgroepen
ASBO´s werden in 1998 in de Crime and Disorder Act geïntroduceerd en worden sinds april 1999 toegepast. Het doel van een ASBO is het terugdringen van normo-verschrijdend gedrag en het voorkomen ervan, zonder dat er naar strafrechtelijke middelen gegrepen hoeft te worden. De ASBO-benadering is niet zozeer gericht op het bestraffen van de dader, maar meer op het beschermen van het publiek tegen overlastgevend gedrag30. Bij ASBO’s wordt dezelfde definitie voor asociaal gedrag gehanteerd als bij ABC’s. De doelgroep voor de ASBO-aanpak is in de wet breed geformuleerd, namelijk ´any person aged 10 or over´31. Jongeren vallen daarmee weliswaar onder de werking van de ASBO, maar volgens het Engelse ministerie van binnenlandse zaken, was het nadrukkelijk niet de bedoeling om aan minderjarigen een ASBO op te leggen: “While the lower age-limit for anti-social behaviour orders is the age of criminal responsibility (10 years old) it is envisaged that they will normally apply to adults except where young people have been involved with adults in anti-social behaviour” (Home Office 1998, p.4).
De werking van een ASBO32
Een ASBO is een civielrechtelijk bevel dat wordt opgelegd aan een persoon die zich op één of andere wijze normoverschrijdend heeft gedragen. In een ASBO worden concreet de gedragingen genoemd waarin de persoon in kwestie zich schuldig heeft gemaakt. Voorbeelden van dergelijk gedrag zijn grof taalgebruik, dreiging met fysiek geweld, graffiti en geluidsoverlast. De persoon die zich aan dergelijk gedrag schuldig heeft gemaakt en daarvoor een ASBO heeft gekregen, moet zich in de toekomst ont-houden van dergelijk gedrag. Een ASBO geldt voor een periode van minimaal twee jaar en er is niet in een maximumduur voorzien.
Een ASBO kon in eerste instantie alleen bij de rechtbank worden aangevraagd door de politie of de gemeente. Met de Police Reform Act van 2002 kregen de British Transport Police en de ‘registered social landlords (RSLs)’ echter ook de bevoegd-heid om een ASBO-verzoek in te dienen. Als één van de instanties een verzoek tot oplegging van een ASBO indient, dient deze instantie de andere genoemde instanties in te lichten over het verzoek. Instemming van de andere instanties is niet nodig, zij hoeven alleen ingelicht te worden. De instantie die het voortouw neemt bij de aan-vraag voor een ASBO is verantwoordelijk voor het verzamelen van bewijsmateriaal
30 Bron: http://www.homeoffice.gov.uk/anti-social-behaviour/penalties/anti-social-behaviour-orders/?version=1.
31 Ibidem
32 Deze paragraaf is gebaseerd op: Crime and Disorder Act 1998. Home Office, A guide to Anti Social Behaviour Orders en Acceptable Behaviour Contracts. Campbell (2002).
waarvan de aanvraag vergezeld moet gaan. Ook ‘hearsay’ bewijsmateriaal wordt daarbij door de rechtbank geaccepteerd.
Op grond van het bewijsmateriaal overweegt de rechtbank of een ASBO nodig is om personen te beschermen tegen het asociale gedrag van degene voor wie de ASBO zou moeten gelden. De rechtbank maakt op grond van het gepresenteerde bewijsmateriaal een inschatting van het toekomstige risico dat degene voor wie de ASBO zou moeten gelden, vormt. Als bewijsmateriaal kan onder andere worden aangedragen:
• het verbreken van een ABC;
• getuigenverklaringen van ambtenaren; • getuigenverklaringen van burgers;
• klachten over de persoon, ingediend bij de politie, verhuurders of andere instanties; • video-opnames van asociaal gedrag;
• dagboeken van getuigen.
Bij aangifte en handhaving van ASBO’s speelt het publiek een belangrijke rol als informant van de hiervoor genoemde instanties die een ASBO kunnen aanvragen. Ouders, bewoners, instellingen in de buurt, scholen en lokale overheden kunnen be-wijsmateriaal verzamelen voor het ondersteunen van de uitvaardiging van een ASBO. In principe kan iedereen een aanvraag voor een ASBO door de bevoegde instantie ondersteunen. Als een ASBO eenmaal is uitgevaardigd, wordt deze publiekelijk be-kend gemaakt, met naam en afbeelding van degene die de ASBO heeft gekregen. Deze publieke bekendmaking speelt bij de controle op de handhaving een belangrijke rol.
Het uitvaardigen van een ASBO is niet zonder consequenties. Bij herhaling van ge-drag dat in de ASBO is genoemd, kan de persoon in kwestie strafrechtelijk vervolgd worden. Een strafrechtelijke vervolging kan leiden tot een maximum gevangenisstraf van vijf jaar voor volwassenen. Voor jongeren onder 18 jaar gelden voorwaardelijke gevangenisstraffen en taakstraffen bij overtreding van de ASBO.
Veranderingen in de ASBO aanpak
Bij de introductie van de ASBO’s in 1998 was de inschatting dat er veel gebruik van gemaakt zou worden. Volgens de Home Office zou moeten worden gerekend op zo´n 5.000 ASBO´s per jaar in Engeland en Wales. In 2001, twee jaar na de toepassing van ASBO´s, waren er echter nog maar 518 uitgevaardigd33. De redenen voor het geringe gebruik van ASBO´s waren onder meer de omslachtige procedures en de hoog oplo-pende kosten als er sprake was van een juridische procedure (Burney 2002). Met de Police Reform Bill van 2002 en de Anti Social Behaviour Act van 2003 werden
gingen ingevoerd die het gebruik van ASBO´s moesten vereenvoudigen. Zo werden procedures versoepeld, de toepassingsmogelijkheden verbreed en werd de territoriale geldigheid van een ASBO vergroot van de gemeente waarin de ASBO was digd naar heel Engeland en Wales. Door deze versoepeling nam het aantal uitgevaar-digde ASBO’s toe tot 9.853 in 200534.
Werkt de aanpak?
Bij het schrijven van deze rapportage is er nog geen effectevaluatie uitgevoerd van de ASBO en ABC-aanpak en is aldus niet bekend of ASBO’s en ABC’s bijdragen aan het terugdringen van overlastgevend gedrag. Wel zijn er product- en procesevaluaties uitgevoerd (Campbell 2002, Bullock 2004, Home Office 2004a, Home Office 2004b, National Audit Office 2006, Youth Justice Board 2006). Uit deze evaluaties komt naar voren dat in de gebieden waar gewerkt wordt met ASBO’s en ABC’s de recidive van asociaal gedrag afneemt nadat een ABC of ASBO is opgelegd. Dit geldt echter niet voor een harde kern van jongeren die zijn doorgegaan met gedrag waartegen een ABC of ASBO was opgelegd. Er is niet onderzocht of de aanpak een verdringingsef-fect heeft, dat wil zeggen dat jongeren een andere buurt opzoeken en daar hetzelfde gedrag vertonen. Het is dus mogelijk dat de afname van recidive wordt veroorzaakt doordat jongeren een andere buurt opzoeken waar zij minder bekend zijn bij de lokale autoriteiten.
Kritiek op het functioneren van ASBO’s
Een eerste punt van kritiek komt uit juridische hoek, namelijk dat een ASBO gedrag criminaliseert dat op zich niet strafbaar is, zoals het rondhangen op bepaalde plaatsen (Burney, 2002). Door de ruime definitie van asociaal gedrag in de wet kan allerlei gedrag dat als normaal omschreven zou kunnen worden, voor een ASBO in aanmer-king komen. Door dergelijk gedrag in een ASBO op te nemen, waarbij overtreding kan leiden tot strafrechtelijke vervolging, worden personen – zo luidt de kritiek - gecriminaliseerd (Macdonald, 2006).
Een tweede punt van kritiek betreft het feit dat de ASBO’s primair zijn bedoeld voor overlastgevend gedrag van personen die geen zware vergrijpen hebben gepleegd. In de praktijk worden echter de meeste ASBO’s opgelegd aan personen die al eerder veroordeeld zijn geweest (Campbell, 2002). Gegeven het feit dat veel personen aan wie een ASBO wordt opgelegd al eens veroordeeld zijn geweest, de lange termijn waarop een ASBO geldig is en het gebrek aan ondersteuning, worden bepalingen in de ASBO vaak overtreden (Campbell, 2002; Burney, 2002; Hunter et al., 2001). Een derde punt van kritiek betreft de doelgroep. In de oorspronkelijke aanpak was de ASBO maatregel vooral bedoeld voor volwassenen. Er gold weliswaar een
leeftijd van tien jaar voor een ASBO, maar de Home Office ontraadde het gebruik van ASBO’s voor jongeren. In de praktijk blijkt echter dat de meeste ASBO’s aan jongeren worden opgelegd: in 2002 werd 58 procent van de ASBO’s opgelegd aan personen jonger dan 18 jaar (Burney, 2002; Campbell, 2002). Het lijkt er dan ook op dat ASBO’s worden gebruikt om criminaliteit te bestrijden en in mindere mate om het daaraan vaak voorafgaande overlastgevende gedrag te bestrijden. Omdat het verzame-len van bewijs voor de overtreding van een ASBO makkelijker is dan het verzameverzame-len van bewijs in een strafrechtszaak, zouden rechters de voorkeur geven om iemand te veroordelen op grond van het overtreden van een ASBO (Youth Justice Board, 2006). Van de personen jonger dan 18 jaar die een ASBO hebben gekregen is 49 procent voor de rechter verschenen omdat zij de ASBO overtreden hebben. De Youth Justice Board concludeert hieruit dat ASBO’s niet effectief zijn (Youth Justice Board, 2006). Bijna tweederde van degenen die een ASBO overtreden krijgt een gevangenisstraf opgelegd. Deze gevangenisstraf heeft een gemiddelde duur van vijf maanden35. Een laatste punt van kritiek betreft een onbedoeld effect dat op kan treden: voor sommige jongeren is een ASBO geen middel dat hen schrik aanjaagt maar eerder een ‘badge of honour’: “Some of the friends are left out now because they are not an ASBO. I think they all want one. I know a boy that’s hellbent on getting an ASBO because he feels left out”36. Dit onbedoelde effect brengt ons op de gedragsmecha-nismen die mogelijk actief zijn bij interventies die bedoeld zijn om overlastgevend gedrag van jongeren te bestrijden en conformistisch gedrag te bevorderen.
35 Bron: www.crimeinfo.org.uk.
4 Planevaluatie: veronderstelde en mogelijke
gedragsmechanismen
4.1 Inleiding
Aan de introductie van ABC’s en ASBO’s in Engeland ligt een aantal theoretische veronderstellingen over de werking van gedragsmechanismen ten grondslag. In dit hoofdstuk worden eerst in paragraaf 4.2 de (mogelijke) gedragsmechanismen bespro-ken die de basis vormen voor de Engelse aanpak en die (deels) zijn overgenomen in de werkwijze die bij FF Kappe is gevolgd. Van sommige elementen, met name de onderdelen bij ABC en ASBO die te maken hebben met of resulteren uit het publieke-lijk bekend maken van de namen van personen aan wie een contract en/of bevel is opgelegd, is de toepassing in Nederland niet mogelijk. Uit de literatuurbespreking in paragraaf 4.3 blijkt vervolgens dat er elders soortgelijke interventies zijn toegepast, die deels op dezelfde, maar deels ook op andere gedragsmechanismen berusten. In paragraaf 4.4 wordt daarna weergegeven welke gedragsmechanismen (kunnen) wer-ken bij de interventies die in het kader van de pilot FF Kappe zijn uitgevoerd of zou-den kunnen worzou-den uitgevoerd. Dit laatste is uiteraard vooral van belang voor een mogelijk vervolg op de hier onderzochte pilot in Rotterdam. Enerzijds konden bij FF Kappe sommige elementen niet worden gekopieerd naar Engels voorbeeld. Ander-zijds werden, meestal om praktische redenen tijdens de pilot besluiten genomen over acties (bijvoorbeeld bij de selectie van de doelgroep of de wijze waarop FF Kappe contracten werden uitgereikt), die van invloed zijn op de werking van bepaalde ge-dragsmechanismen.
4.2 Gedragsmechanismen in Engeland en Rotterdam
Uit de gesprekken met de direct betrokkenen van FF Kappe komt naar voren dat zij, hoofdzakelijk geïnspireerd door de Engelse voorbeelden ABC en ASBO, zich over het algemeen goed bewust waren van de in onderstaand schema opgenomen interven-ties om het gedrag van de doelgroep te beïnvloeden in de richting van minder normo-verschrijdend gedrag.
Schema 1 – Veronderstelde gedragsmechanismen van interventies in Engeland en Rotterdam
Engeland Rotterdam ABC
. afschrikking: dreiging met straf . belonen: hulpverlening . contractuele verbintenis . responsibilisation
Contract
. afschrikking: dreiging met straf . belonen: hulpverlening . contractuele verbintenis
ASBO
. afschrikking: dreiging met straf . naming and shaming
. responsibilisation
Bevel
. afschrikking: dreiging met straf . belonen: hulpverlening
Uit het schema blijkt al direct dat ABC en ASBO in Engeland meer gedragsmecha-nismen in werking wilden laten treden dan in het geval van Contract en Bevel in Rotterdam is gebeurd. Responsibilisation en ‘naming and shaming’ werden in Rotter-dam niet toegepast37. ‘Naming and shaming’, het publiekelijk bekend maken van individuele personen die iets op hun kerfstok hebben, is in Nederland verboden. De beide niet gebruikte mechanismen uit de Engelse aanpak worden hieronder als eerste toegelicht. Daarna wordt ingegaan op de mechanismen afschrikken/belonen en con-tractuele verbintenis.
Responsibilisation en ‘naming and shaming’
De aanpak in Engeland is in sterke mate gebaseerd op de ‘broken windows’ theorie (Kelling, 1996). Deze theorie legt een relatie tussen de fysieke toestand van een buurt en het vóórkomen van normoverschrijdend gedrag en criminaliteit: “Consider a buil-ding with a few broken windows. If the windows are not repaired, the tendency is for vandals to break a few more windows. Eventually, they may even break into the building, and if it’s unoccupied, perhaps become squatters or light fires inside” (Kel-ling, 1996). De gedachte is dat kleine verstoringen van de openbare orde direct leiden tot ergere vormen en toename van criminaliteit. Bewoners worden hierdoor onzeker-der en angstiger wat weer tot een gedragsveranonzeker-dering leidt: men wordt bang om de straat op te gaan en vermijdt contacten met de buurt. Het gevolg is onder meer afna-me van sociale controle (Bland, 2000).
Ofschoon de ‘broken windows’ theorie breed weerklank vond, vormt het geen af-doende verklaring voor het ontstaan van crimineel of normoverschrijdend gedrag. De
37 De contractuele verbintenis werd in Rotterdam anders vorm gegeven dan in Engeland, zodat ook dit deel van de mogelijk werkzame gedragsmechanismen niet identiek is in beide landen. Zie ook para-graaf 5.4.
veronderstelde relaties zijn correlationeel: fysieke achteruitgang van een buurt en normoverschrijdend gedrag komen vaak tegelijkertijd voor maar de één vormt geen verklaring voor de ander in de zin dat fysieke achteruitgang normoverschrijdend gedrag veroorzaakt (Taylor, 2001). Hoe dan ook, de theorie heeft wel een rol ge-speeld bij de introductie van de ABC en ASBO: van het in bepaalde buurten met veel overlast uitdelen van ABC’s en ASBO’s zou een duidelijk afschrikwekkende werking uitgaan op potentiële daders: personen die zich niet conformistisch gedragen krijgen een ABC of ASBO opgelegd waarbij een gerechtelijke vervolging dreigt als zij de bepalingen overtreden. Een ABC voorziet daarbij in tegenstelling tot een ASBO tevens in hulpverlening om te proberen de oorzaken van het normoverschrijdende gedrag aan te pakken en langs die weg hinderlijk, overlastgevend en crimineel gedrag te bestrijden.
Er zijn in de Engelse aanpak tevens elementen terug te vinden die berusten op de ‘social control’ theorie van Hirschi (1969). Volgens Hirschi hangt delinquent gedrag samen met de kracht van de bindingen van een individu aan de gemeenschap. Wan-neer bindingen zwak zijn, is de kans op delinquent gedrag groter dan in het geval van sterke bindingen. Een element uit deze theorie dat we in de ASBO-aanpak terugvin-den is de (dreiging met) openbaarmaking van de maatregel: ‘naming and shaming’. Personen die een ASBO krijgen opgelegd worden met foto en naam bekend gemaakt in de lokale gemeenschap. Het publiekelijk bekend maken is gericht op de binding van personen aan de gemeenschap. Door personen als het ware publiekelijk aan de schandpaal te nagelen doet men een beroep op de angst die personen hebben om hun bindingen met de personen in hun omgeving te verliezen. Hierdoor zou een zelfcor-rectie op het gedrag moeten plaatsvinden. Publiekelijke bekendmaking is in principe van invloed op het gedrag van veel meer personen, waarvan weer een effect uit kan gaan op het gedrag van de direct betrokkene: ouders, broers, zussen, vrienden, et cetera.
Een derde theoretische achtergrond bij de ABC- en ASBO-aanpak vinden we in de responsibilisation, waarbij de nadruk ligt op de eigen verantwoordelijkheid van ge-meenschappen voor het eigen welzijn (Haworth en Manzi, 1999). Ook bij de handha-ving en bestrijding van criminaliteit dienen burgers een actieve rol te spelen. In Enge-land worden bij de toepassing en handhaving van ABC en ASBO een groot aantal personen (die bovendien verschillende instituties vertegenwoordigen) ingeschakeld. Er zijn medewerkers betrokken van woningbouwverenigingen, politie, lokale over-heid, sociale diensten, maatschappelijk werk, scholen, maar ook buurtbewoners. Hierdoor, zo is de veronderstelling, worden nieuwe sociale netwerken tot stand ge-bracht of bestaande netwerken verstevigd, die ondersteunend zijn bij het binden van personen aan de gemeenschap en bij het voorkomen van normoverschrijdend gedrag. Tenslotte, wel deels overlappend met de hiervoor genoemde drie benaderingen, zijn er theorieën die sociaal kapitaal centraal stellen. Deze gaan ervan uit dat relaties tussen mensen en relaties van mensen met instituties moeten worden gezien als
soci-aal kapitsoci-aal (Bourdieu, 1986; Putnam 1993), waardoor mensen in staat zijn effectief samen te werken en gemeenschappelijke doelen te realiseren (Graycar, 1999). Aan sociaal kapitaal worden de nodige positieve effecten toegeschreven, ook op het vlak van de bestrijding van criminaliteit. Door de sociale bindingen binnen de eigen groep, de sociale contacten met andere groepen en de contacten met instituties te beschrijven kan een bijdrage worden geleverd aan de verklaring waarom individuen al dan niet in de criminaliteit terecht komen (Blom et al., 2005). De veronderstelling is dat er min-der criminaliteit in een samenleving voorkomt naarmate een samenleving over meer sociaal kapitaal beschikt. Het omgekeerde zou dan ook waar zijn: hoe minder sociaal kapitaal, hoe meer kans op criminaliteit.
Afschrikken/belonen
De effecten van afschrikken en/of belonen kunnen vanuit meerdere theoretische in-valshoeken worden benaderd. In de leerpsychologische benadering bijvoorbeeld worden leertheorieën gebruikt, waarin vormen van leren worden onderscheiden. Voor ons onderwerp lijkt vooral het leren via operante conditionering relevant. Skinner legde hiervoor in zijn klassiek geworden studie met dierproeven het fundament door te laten zien dat de consequenties van bepaald gedrag (i.c. beloningen en straffen) van invloed zijn op het voortduren van dat gedrag. Vertaald naar het onderwerp van deze studie: wanneer jongeren geconfronteerd worden met de consequenties van hun ge-drag in een systematische vorm van beloning en/of straf zal dat van invloed zijn op hun toekomstig gedrag.
Ook de rationele keuzebenadering biedt aangrijpingpunten voor gedragsbeïnvloeding (Hessing en Elffers, 2002). Deze benadering gaat niet uit van de assumptie dat men-sen rationeel handelen, maar benadrukt de doelgerichtheid van gedrag. In rationele keuzemodellen – er bestaan diverse varianten - wordt ervan uit gegaan dat gedrag het resultaat is van een afweging van kosten en baten van gedragsalternatieven. Hoe deze afweging uitvalt, zal per individu verschillen. De mate van impulsiviteit (dit is de mate waarin het gedrag wordt beïnvloed door denken op korte of op lange termijn) speelt in de visie van Hessing en Elffers een grote rol bij deze afweging. Daarnaast wijzen zij in hun model op andere persoonskenmerken: het belang van gevoeligheid (zoals schaamte) en empathie met het slachtoffer.
In FF Kappe wordt geprobeerd om het gedrag van jongeren te beïnvloeden met een combinatie van afschrikken en belonen: enerzijds afschrikken door met een persoon-lijke overeenkomst met de jongere aan te geven dat bepaald gedrag niet zal worden getolereerd en de mogelijkheid te hebben een sanctie te zetten op het normoverschrij-dend gedrag door na een FF Kappe contract eventueel een FF Kappe bevel uit te vaardigen. Anderzijds is sprake van belonen door een op maat te snijden hulpverle-ningstraject aan te bieden. Hierbij wordt verondersteld dat de jongeren in staat zijn tot denken op lange termijn. Het belonen van conformistisch gedrag werkt bijvoorbeeld alleen wanneer de beloning in de perceptie van de jongere een bate is en geen
kosten-post. Voor de negentienjarige die geen waarde hecht aan het afmaken van zijn oplei-ding, maar liever laaggeschoold werk doet, pakt het belonen met hulpverlening die er op is gericht om hem terug te krijgen in de schoolbanken niet positief uit. Deze jonge-re zou meer gebaat zijn bij hulpverlening die hem helpt met het vinden van werk. Ook de afschrikwekkende werking van de dreiging met straf zal worden beïnvloed door de mate waarin jongeren geneigd zijn op korte dan wel lange termijn te denken.
Om afschrikking of straffen effectief te laten zijn, dient er een balans gevonden te worden tussen dwang en drang, tussen verleiding en afschrikking. Een recept voor deze balans bestaat niet: sommige personen of groepen zijn gevoeliger voor stimule-rende maatregelen, andere juist ontvankelijker voor straffen. Bij het bepalen van de juiste mix van afschrikking en verleiding is niet alleen het ‘aanbod’ belangrijk (welke straf, welke beloning), maar zijn ook de kenmerken van de ontvangende groep van belang. Uit meta-analyses van daderprogramma’s blijkt dat programma’s wel werken bij de ene, maar niet bij de andere doelgroep (Beenakkers, 2001).
Contractuele verbintenis
De veronderstelling hierbij is dat een door meerdere partijen - waaronder de (poten-tiële) dader - ondertekend contract verplichtend werkt, vooral als er sancties volgen op de niet-naleving van de overeenkomst. Uit de praktijk van de ABC’s in Engeland blijkt dat deze vorm van contractuele verplichting slechts werkt als het contract vrij-willig wordt ondertekend in - bij voorkeur - aanwezigheid van alle partijen. Het om-geven van de ondertekening met een zekere mate van ceremonieel verleent het con-tract meer status en door vrijwilligheid zijn beide partijen eerder geneigd zich aan het contract te houden. Daarnaast moet er ook op toegezien worden dat een contract wordt nageleefd en dat eventuele sancties bij overtreding ervan ook daadwerkelijk worden uitgevoerd. Sociale diensten hebben, bijvoorbeeld, in het verleden veelal gewerkt met zogenaamde bijstandscontracten (Van Berkel et al., 1996). Een persoon die een uitkering aanvroeg kreeg een contract aangeboden waarbij de sociale dienst de aanvraag honoreerde als de aanvrager een tegenprestatie zou leveren in de zin van het actief zoeken naar werk. De contracten werkten echter alleen als de sociale dienst deze actief controleerde en een sanctie zette op het niet-naleven ervan.
4.3 Schematische weergave van gedragsmechanismen
Gedragsmechanismen die een rol (kunnen) spelen bij de aanpak van normover-schrijdend gedrag, in het bijzonder het veroorzaken van overlast door jongeren, res-pectievelijk het versterken van wat wij hier conformistisch gedrag zullen noemen, laten zich goed met behulp van de zogenaamde focussed deterrence strategy be-schrijven (Kennedy, 1997; 2006). Deze strategie van geconcentreerde afschrikking combineert het belang van afschrikking (bij het kiezen uit diverse
gedragsalternatie-ven) met het belang van persoonlijk contact/persoonlijke beïnvloeding. De benade-ring is een variant van de rationele keuzebenadebenade-ring van crimineel gedrag.
Waarin onderscheidt een perspectief dat uitgaat van doelgericht handelen, waarbij personen op grond van de hen beschikbare informatie diverse gedragsalternatieven wegen voordat zij tot handelen overgaan, zich van andere theoretische perspectieven op normoverschrijdend gedrag? In de eerste plaats zoekt de combinatie van afschrik-king en persoonlijke beïnvloeding de oorzaken van het overschrijden van normen niet in persoonlijkheidskenmerken van de dader (psychopathologie, intelligentie, hyperac-tiviteit, etc.). Ook het meer sociologische perspectief, waarin opvoedingsstijlen, varia-tie in affecvaria-tief klimaat en differentiële socialisavaria-tieprocessen van kinderen de centrale rol spelen in de verklaring van normoverschrijdend gedrag, is niet kenmerkend voor een rationele keuzebenadering. Het derde type theorie, een dat sterk de nadruk legt op de doorslaggevende invloed van de sociale structuur waarin een persoon handelt, speelt wel in de randvoorwaardelijke sfeer van de rationele keuzebenadering een rol. De leeftijdsgebonden sociale-controle-theorie van Sampson en Laub (1993) bijvoor-beeld stelt dat vooral de kwaliteit en de sterkte van sociale bindingen van betekenis zijn voor de kans op crimineel gedrag. Gezinsgrootte, huishoudinkomen, verhuismo-biliteit in de buurt en criminaliteit van de ouders hebben bijvoorbeeld effect op de mate van inconsistent straffen door de ouders, het gebrek aan supervisie door de moeder en de afwijzing van de ouders door het kind, die op hun beurt weer een bepa-lende invloed hebben op de kans op normoverschrijdend gedrag.
Kennedy (2006) beschrijft de geconcentreerde-afschrikking-benadering aan de hand van een grote studie in Boston.
In Boston wilde men in de jaren negentig van de vorige eeuw de geweldscriminaliteit aanpakken, vooral de concentratie van criminaliteit bij bepaalde daders, in bepaalde groepen en in bepaalde buurten. Een relatieve kleine groep daders was verantwoordelijk voor een groot gedeelte van de criminaliteit. Veel daders en slachtoffers waren familie of kenden elkaar goed. De daders leidden een onzeker bestaan waar ze zelf ook risico liepen om slachtoffer te worden. Er werd besloten om niet langer alleen gebruik te maken van arresteren, vervolgen, veroordelen. Tegelijkertijd werd de drugs-handel harder aangepakt, werden de regels rondom voorwaardelijke veroordeling beter gehandhaafd en werden er personen voor ‘disorder’ gearresteerd. De bestraffing vond sneller en met een grotere mate van zekerheid plaats. Hierdoor stegen de kosten van het plegen van geweldsdelicten voor de daders aanzienlijk. Essentieel in Boston was dat de boodschap van de nieuwe strategie expliciet werd verspreid onder de veelplegers. Er werd uitgelegd dat er nieuwe maatregelen kwamen, wat deze inhielden en waarom de maatregelen werden genomen. Centraal element was de samenwerking tussen de politie en de gemeenschap en de samenwerking tussen de politie en andere organisaties, zoals het maatschappelijk werk. Zonder deze vertrouwensrelaties was het beleid niet succesvol ge-weest. Na invoering nam het geweld sterk af. Ook in andere steden waar deze strategie werd gehan-teerd daalde de criminaliteit drastisch. Niet overal werd het beleid echter voortgezet en er is vooral wat dat betreft ook wel kritiek op de aanpak gekomen. Braga en Winship (2006) bijvoorbeeld geven aan dat het bijzonder lastig is om de strategie gedurende een langere periode in stand te houden.
