Afstudeeronderzoek Astrid Suurmeijer
Alles onder controle! Het opzetten en implementeren van een planning &
control cyclus.
Afstudeeronderzoek in het kader van de afronding van de Master of Science in Business Administration aan de Rijksuniversiteit Groningen, afstudeerrichting
Organizational and Management Control (OMC).
Joure, juni 2005
Afstudeerorganisatie : Openbaar basisonderwijs gemeente Skarsterlân
Auteur: A.G.A. Suurmeijer (s1423304)
Begeleiders Rijksuniversiteit Groningen: drs. B. Crom
prof. dr. G.J. van Helden
Begeleiders Openbaar Basisonderwijs Skarsterlân: dhr. R. Brandsma dhr. W. Sipma
Het openbaar basisonderwijs van de gemeente Skarsterlân telt 14 scholen met in totaal 1321 leerlingen. Het openbaar basisonderwijs valt onder de verantwoordelijkheid van de
gemeente, maar het dagelijks bestuur van het openbaar basisonderwijs is gemandateerd aan een bovenschoolse directie. Het openbaar basisonderwijs krijgt de komende tijd te maken met ingrijpende veranderingen in de financiering. Op 1 augustus 2006 wordt dan namelijk de lumpsumfinanciering ingevoerd. Ook wordt op dit moment toegewerkt naar integraal management bij het openbaar basisonderwijs. Door deze ontwikkelingen is er behoefte ontstaan aan een planning & control cyclus. De doelstelling voor dit onderzoek is als volgt geformuleerd:
“Het opzetten van een praktische planning & control cyclus voor het openbaar basisonderwijs van de gemeente Skarsterlân, ter bevordering van het integraal
management, en inzicht verkrijgen in de kritische succesfactoren die verbonden zijn aan een succesvolle implementatie van deze cyclus.”
Vanuit deze doelstelling is een vraagstelling met verschillende deelvragen geformuleerd.
Door middel van de deelvragen wordt de hoofdvraag beantwoord. De deelvragen zijn in de verschillende hoofdstukken van dit rapport uitgewerkt.
Wat wordt verstaan onder integraal management en wat betekent dit voor het openbaar basisonderwijs van de gemeente Skarsterlân?(Deelvraag 1)
Integraal management houdt in dat managers verantwoordelijk zijn voor de
beleidsontwikkeling, de beleidsuitvoering, de bedrijfsvoering en de aanwending van de toegewezen middelen en dat zij ook op deze verantwoordelijkheden worden aangesproken (Dubbeldam en Goedmakers, 2003). Voor het openbaar basisonderwijs betekent dit dat de schooldirecteuren, net als de bovenschoolse directie, doelen moeten formuleren en hierover verantwoording verschuldigd zijn. Op dit moment is er in beperkte mate sprake van integraal management, maar door middel van een invoering van de planning & control cyclus kan dit worden bevorderd.
Wat wordt er in de literatuur verstaan onder planning & control?(Deelvraag 2a)
Planning is het geheel van met elkaar samenhangende activiteiten en besluiten, die gericht zijn op het bepalen van de doelen van de organisatie, de mate waarin, de wijze waarop, en de termijn waarbinnen deze doelen zullen worden gerealiseerd (Groot en Van Helden, 2003).
Onder beheersing worden alle activiteiten van het management verstaan die erop gericht zijn
control cyclus voort. De planning & control cyclus is een marktgeoriënteerd instrument, maar de verschillen tussen de profit (markt) sector en de non-profit sector zijn niet van dien aard dat men geen marktgeoriënteerd instrument in de non-profit sector kan gebruiken. Het is daarom mogelijk om een planning & control cyclus in te voeren bij het openbaar
basisonderwijs.
Uit welke rapportages moet de planning & control cyclus voor het openbaar basisonderwijs bestaan om aan de informatiebehoefte van de betrokken partijen te voldoen en uit welke inhoudelijke aspecten bestaan deze rapportages?(Deelvraag 2b + 2c)
Voor het opzetten van de planningscyclus van het openbaar basisonderwijs is het
interactieve planningsproces als basis gebruikt. Dit interactieve planningsproces maakt geen onderscheid in verschillende besturingsniveaus, daarom is er vanuit gegaan dat het proces op elk niveau moet worden doorlopen. Ook zijn enkele fasen uit het interactieve
planningsproces samengevoegd. Op basis van deze gegevens is gesteld dat op beide besturingsniveaus (bovenschools- en schoolniveau) een beleidsplan moet worden opgesteld.
Voor de bovenschoolse directie is dit het strategisch beleidsplan en voor de
schooldirecteuren is dit het schoolplan. Deze beide plannen moeten aan elkaar worden gekoppeld, om zo te voorkomen dat beide niveaus een totaal ander beleid volgen.
Vervolgens moeten beide niveaus een lange en korte termijn activiteitenplan opstellen. In dit meerjarenplan en jaarplan worden de activiteiten aan de middelen gekoppeld. Een onderdeel van het jaarplan, de jaarbegroting, zal meegenomen worden in de gemeentelijke planning &
control cyclus. De andere rapportages worden niet meegenomen in de planning & control cyclus van de gemeente, maar worden wel door het bevoegd gezag vastgesteld. Nadat het beleid is bepaald, kan het beleid worden uitgevoerd. Beide niveaus van het openbaar basisonderwijs moeten verantwoording afleggen over het gevoerde beleid. Deze
verantwoording wordt door middel van periodieke managementrapportages afgelegd. De schooldirecteuren en de bovenschoolse directie zullen op basis van results control worden bijgestuurd en beoordeeld.
Welke kritische succesfactoren voor een succesvolle implementatie van een planning &
control cyclus worden in de theorie benoemd? (Deelvraag 3a)
Uit de literatuur blijkt dat veel implementaties niet slagen. Het werkelijke gebruik van de nieuwe instrumenten komt niet overeen met het gewenste gebruik, waardoor de
bedrijfsvoering niet voldoende verbetert. Er zijn diverse knelpunten te noemen waardoor de implementatie niet slaagt. Deze knelpunten kunnen worden vertaald naar verschillende
instrument. Ook moeten de doelen en verantwoordelijkheden met betrekking tot de
verandering helder zijn. Betrokkenheid van het management en de medewerkers is ook erg belangrijk in een implementatie. Dit is onder andere belangrijk voor het creëren van
draagkracht. Een andere kritische succesfactor is het aanstellen van een leider. Hij leidt het veranderingsproces en communiceert, stimuleert en motiveert de medewerkers van de organisatie. Andere kritische succesfactoren van een implementatie zijn: voldoende middelen en scholing, de verandering koppelen aan prestatie en compensatie en de evaluatie van het veranderingsproces. In het algemeen blijkt dat vooral de organisatorische aspecten van de implementatie veel aandacht moeten krijgen.
Hoe kan het openbaar basisonderwijs op deze kritische succesfactoren anticiperen zodat het werkelijke gebruik van de planning & control cyclus zoveel mogelijk aansluit bij het ontwerp van de cyclus? (Deelvraag 3b)
De planning & control cyclus die in dit onderzoek is opgezet zal allereerst tot in detail moeten worden uitgewerkt. Een projectgroep zou de cyclus kunnen uitwerken. In deze projectgroep moeten alle betrokken partijen worden vertegenwoordigd. Niet alleen kan de projectgroep de cyclus verder uitwerken, maar ook kan zij als pilot dienen. Door deze projectgroep wordt betrokkenheid voor de verandering gecreëerd. Naast het opzetten van een projectgroep, kan men een stappenplan opstellen. Dit stappenplan zorgt voor een gestructureerd
implementatieproces. De belangrijkste kritische succesfactor voor het openbaar basis- onderwijs is een goede communicatie tijdens de implementatie. Een goede communicatie voorkomt veel onduidelijkheden met betrekking tot het veranderingsproces. Andere kritische succesfactoren zijn: middelen en scholing, en evaluatie. Als laatste is het voor het openbaar basisonderwijs belangrijk om de organisatiecultuur langzamerhand te veranderen. Niet alleen de schooldirecteuren, maar ook de andere betrokkenen moeten leren werken met de planning & control cyclus. De planning & control cyclus moet langzamerhand in de cultuur van het openbaar basisonderwijs groeien.
Wanneer het openbaar basisonderwijs de planning & control cyclus invoert zoals deze in dit rapport is beschreven, dan zal zij het integraal management ongetwijfeld kunnen
bevorderen. Om het werkelijke gebruik van de planning & control cyclus zoveel mogelijk aan te laten sluiten op het gewenste gebruik, zal men zo goed mogelijk op de kritische
succesfactoren, die in dit rapport vermeld zijn, moeten anticiperen. Hoe beter de aansluiting tussen het werkelijke en het gewenste gebruik van de cyclus, hoe beter het integraal management wordt bevorderd.
Deze scriptie is geschreven in het kader van mijn afstudeeronderzoek voor de opleiding Master of Science in Business Administration, met als afstudeerrichting Organizational and Management Control (OMC), aan de Rijksuniversiteit Groningen. Het afstudeeronderzoek is uitgevoerd bij het openbaar basisonderwijs van de gemeente Skarsterlân.
Het doel van dit onderzoek was, gedurende vijf maanden, een koppeling te maken tussen de theoretische kennis die ik heb opgedaan tijdens mijn studie en de praktijk. Het resultaat is deze scriptie over het opstellen en implementeren van een planning & control cyclus van het openbaar basisonderwijs.
Graag wil ik iedereen bedanken die mij heeft voorzien van de nodige informatie en adviezen.
In het bijzonder gaat mijn dank uit naar mijn begeleiders bij het openbaar basisonderwijs, de heer Brandsma en de heer Sipma. Ik wil ze graag bedanken voor de adviezen die ze hebben aangereikt gedurende de vijf maanden waarin ik deel uitmaakte van de ondersteuning van het openbaar basisonderwijs. Daarnaast wil ik mijn begeleider vanuit de universiteit, de heer Crom, bedanken voor de feedback tijdens mijn afstudeerproject. Ook wil ik de heer Van Helden bedanken voor zijn rol als medebeoordelaar.
Joure, 29 juni 2005
Astrid Suurmeijer
Samenvatting
Voorwoord
Inhoudsopgave
Inleiding 8
Hoofdstuk 1 Gemeente Skarsterlân en haar basisonderwijs 9
1.1 De gemeente 9
1.2 De organisatie 9
1.3 Openbaar basisonderwijs 10
Hoofdstuk 2 Onderzoeksopzet 12
2.1 Inleiding van het probleem 12
2.2 Probleemstelling 13
2.2.1 De doelstelling 13
2.2.2 De vraagstelling 13
2.2.3 De randvoorwaarden 14
2.3 Conceptueel model en deelvragen 14
2.4 Soort onderzoek 16
2.5 Methode van onderzoek 16
Hoofdstuk 3 Integraal management 18
3.1 Definitie 18
3.2 Huidige situatie 18
3.3 Toekomstige situatie 19
3.4 Bevordering van het integraal management 20
Hoofdstuk 4 Planning en control 21
4.1 De planning & control cyclus 21
4.2 Non-profit organisaties en New Public Management 22
4.3 Planning 23
4.3.1 Definitie 23
4.3.2 Het planningsproces 23
4.3.3 Planning bij het openbaar basisonderwijs 25
4.4 Control 27
4.4.1 Definitie 27
4.4.2 Beheersmechanismen 28
4.4.3 Keuze beheersmechanismen 30
4.4.4 Beheersing bij het openbaar basisonderwijs 31 Hoofdstuk 5 De planning & control cyclus van het openbaar
basisonderwijs 33
5.1 De planningscyclus van het openbaar basisonderwijs 33
5.1.1 Strategisch beleidsplan 33
5.1.2 Schoolplan 34
5.1.3 Meerjarenplan 35
5.1.4 Jaarplan 36
5.2.2 Jaarverslag 40
5.2.3 Overige beheersmechanismen 41
5.3 De planning & control cyclus van het openbaar basisonderwijs 41 Hoofdstuk 6 De kritische succesfactoren van een implementatie 43 6.1 NPM-hervormingen: een verbetering, of niet? 43
6.2 Oorzaken van de kloof 45
6.2.1 Knelpunten 45
6.2.2 Raamwerk voor het verklaren van de kloof tussen gewenst en werkelijk gebruik 46
6.3 Kritische succesfactoren van een implementatie 49 6.4 Toepasbaarheid van de kritische succesfactoren bij het openbaar basisonderwijs 54
Hoofdstuk 7 De kritische succesfactoren voor het openbaar basisonderwijs 56
7.1 Ontwerp 56
7.2 Projectgroep 57
7.3 Stappenplan 58
7.4 Middelen en scholing 58
7.5 Communicatie en evaluatie 59
7.6 Toekomst 61
Hoofdstuk 8 Conclusie, aanbevelingen en reflectie 62 8.1 Conclusie 62
8.2 Aanbevelingen 64
8.3 Reflectie 64
Literatuurlijst 67
Lijst van figuren en tabellen 69
Bijlage I Organogram gemeente Skarsterlân Bijlage II Producten planning & control cyclus
Bijlage III Planning & control cyclus openbaar basisonderwijs Bijlage IV Kalender planning & control cyclus
Bijlage V Groeimodel Ernst & Young
Inleiding
Nog één jaar en dan is het zover, op 1 augustus 2006 zal de lumpsumfinanciering zijn intrede doen in het primair onderwijs. Ook het openbaar basisonderwijs van de gemeente Skarsterlân krijgt dan te maken met deze nieuwe financieringsvorm. Daarnaast wil het openbaar basisonderwijs toe werken naar integraal schoolleiderschap. Door deze ontwikkelingen is er behoefte ontstaan aan een planning & control cyclus, welke er voor moet zorgen dat men kan zeggen: “Alles onder controle!”
Dit onderzoek is begonnen met het formuleren van een probleemstelling. De doelstelling van dit onderzoek is als volgt geformuleerd:
“Het opzetten van een praktische planning & control cyclus voor het openbaar basisonderwijs van de gemeente Skarsterlân, ter bevordering van het integraal
management, en inzicht verkrijgen in de kritische succesfactoren die verbonden zijn aan een succesvolle implementatie van deze cyclus.”
Vanuit deze doelstelling is een vraagstelling met verschillende deelvragen geformuleerd.
Door middel van de deelvragen wordt antwoord gegeven op de hoofdvraag. De deelvragen zijn in de verschillende hoofdstukken van dit onderzoek, door middel van literatuurstudie en veldonderzoek, uitgewerkt.
Allereerst wordt in hoofdstuk 1 een algemene beschrijving van de gemeente Skarsterlân en haar openbaar basisonderwijs gegeven. Vervolgens komt in hoofdstuk 2 de
onderzoeksopzet aan de orde. Vanaf dit punt in het onderzoek worden de deelvragen
beantwoord. Hoofdstuk 3 geeft antwoord op de deelvraag wat wordt verstaan onder integraal management en wat dit inhoudt voor het openbaar basisonderwijs. In hoofdstuk 4 wordt besproken wat er in de literatuur wordt verstaan onder planning en control. Ook wordt ingegaan op de onderwerpen ‘non-profit organisaties’ en ‘New Public Management.’
Vervolgens wordt in hoofdstuk 5 deze theorie toegepast voor het beschrijven van de planning & control cyclus van het openbaar basisonderwijs. Hoofdstuk 6 beschrijft verschillende kritische succesfactoren van een implementatie. Hoe het openbaar
basisonderwijs deze kritische succesfactoren kan toepassen, om zo de implementatie van de planning & control cyclus tot een succes te maken, wordt besproken in hoofdstuk 7. In het laatste hoofdstuk worden de bevindingen van het onderzoek teruggekoppeld naar de probleemstelling. Ook wordt in dit hoofdstuk een reflectie gegeven op het onderzoek.
Hoofdstuk 1 Gemeente Skarsterlân en haar basisonderwijs
In dit eerste hoofdstuk komt de omgeving waarin dit onderzoek zich afspeelt aan de orde. Dit afstudeeronderzoek vindt plaats bij de gemeente Skarsterlân, bij het openbaar
basisonderwijs. Het onderzoek richt zich op het opzetten van een planning & control cyclus voor het openbaar basisonderwijs. Omdat het openbaar onderwijs onder de
verantwoordelijkheid van de gemeente valt, wordt allereerst kort de gemeentelijke
organisatie beschreven. Vervolgens wordt het openbaar basisonderwijs uitvoerig besproken.
§ 1.1 De gemeente
De gemeente Skarsterlân ontstond in 1984. In dat jaar werden de voormalige gemeenten Haskerland (met als hoofdplaats Joure) en Doniawerstal (met als hoofdplaats Langweer) samengevoegd tot één grote gemeente. Skarsterlân bestaat uit maar liefst dertig dorpen en dorpjes. Met een inwonertal van ruim 27.000 en meer dan 300 medewerkers in dienst van de gemeente is Skarsterlân één van de tien grootste gemeenten van Friesland.
Skarsterlân is vooral bijzonder door haar verscheidenheid. Aan de ene kant is het de Friese vastelandsgemeente met het grootste oppervlak aan water, een bosrijke omgeving en een uitgestrekte natuur met vele kleine dorpjes en buurtschappen. Aan de andere kant is Skarsterlân een bruisende gemeente met een centrale ligging, aansprekende bedrijven en een keur aan evenementen.
§ 1.2 De organisatie
Net als bij elke andere Nederlandse gemeente kent Skarsterlân een gemeenteraad, een college van burgemeester en wethouders en een ondersteunend ambtelijk apparaat.
Sinds de invoering van het dualisme in 2002 is er een duidelijk onderscheid aangebracht tussen gemeenteraad en college. De gemeenteraad zet nu de grote lijnen uit en controleert, het college vult de door de raad uitgezette lijnen in en zorgt voor de uitvoering.
Het college van de gemeente Skarsterlân bestaat uit een burgemeester en vier wethouders.
Ieder collegelid heeft daarbij zijn of haar eigen portefeuille waarvoor hij verantwoordelijk is.
Het college heeft bij haar werk de beschikking over eigen ambtenaren: de ambtelijke organisatie. Zij adviseert het college en verzorgt de daadwerkelijke uitvoering. Ook de gemeenteraad heeft sinds de invoering van het dualisme een klein aantal eigen ambtenaren voor ondersteuning, in de vorm van een griffie. De leiding van de griffie is in handen van een griffier.
Op 12 juli 2004 is de gemeente Skarsterlân van start gegaan met het werken volgens een nieuwe organisatiestructuur. Voor de reorganisatie werd gewerkt met drie sectoren en tien afdelingen. Thans bestaat de ambtelijke organisatie uit zes grotere afdelingen en een (kleine) staf. De zes afdelingshoofden vormen (samen met de directeur en de adjunct- directeur) het managementberaad (MB). Het organogram van de gemeente Skarsterlân is opgenomen in bijlage I.
§ 1.3 Openbaar basisonderwijs
Het openbaar basisonderwijs in de gemeente Skarsterlân telt 14 scholen met in totaal 1321 leerlingen. De grootte van de scholen varieert van 26 tot 209 leerlingen.
In de gemeente Skarsterlân valt het openbaar basisonderwijs nog onder de
verantwoordelijkheid van de gemeente. Dit houdt in dat het gemeentebestuur (college van B&W) van Skarsterlân het schoolbestuur van de openbare basisscholen is. Het
gemeentebestuur is een beleidsvormend bestuur. De hoofdlijnen van het beleid worden mede richting gegeven door de wethouder van onderwijs.
Het dagelijkse bestuur van het openbaar basisonderwijs is in de praktijk gemandateerd aan een bovenschoolse directie. Deze bovenschoolse directie bestaat uit een algemeen directeur en een onderwijskundig directeur. De algemeen directeur is eindverantwoordelijk, hij legt verantwoording af aan de gemeentelijke directie. De gemeentelijke directie voert de gemandateerde bestuurstaken van het gemeentebestuur uit.
De bovenschoolse directie wordt ondersteund door een stafbureau (medewerkers
ondersteuning onderwijs) bestaande uit een algemeen/financieel beleidsmedewerker, een adviseur P&O en een administratief medewerker/secretaresse. Het stafbureau valt
hiërarchisch onder de verantwoordelijkheid van het hoofd van de afdeling Organisatie van de gemeente.
Daarnaast heeft elke basisschool een schooldirecteur, die integraal verantwoordelijk is voor zijn eigen schoolorganisatie en leiding geeft aan een team van leerkrachten. Op de volgende pagina vindt u een schematisch overzicht van de organisatie van het openbaar
basisonderwijs (figuur 1).
Figuur 1: organogram openbaar basisonderwijs
Bij het openbaar basisonderwijs wordt op dit moment toegewerkt naar integraal schoolleiderschap. Dit houdt in dat de schooldirecteuren voor alle schoolse zaken zelf verantwoordelijk zijn, met uitzondering van een aantal zaken die bovenschools geregeld worden. De schooldirecteuren leggen hiërarchisch verantwoording af aan de bovenschoolse directie. Deze bovenschoolse directie is vervolgens weer verantwoording verschuldigd aan de gemeentelijke directie. Dan zijn er nog de medewerkers ondersteuning onderwijs, die zowel de bovenschoolse directie als de schooldirecteuren ondersteunen. Dit onderzoek richt zich vooral op de besturingsrelatie tussen de schooldirecteuren en de bovenschoolse directie en de besturingsrelatie tussen de bovenschoolse directie en de gemeentelijke directie.
Hoofdstuk 2 Onderzoeksopzet
Dit hoofdstuk beschrijft de onderzoeksopzet van dit afstudeerproject. In de eerste paragraaf wordt een inleiding van het probleem gegeven. Vervolgens komen de probleemstelling en het conceptueel model aan bod. Vervolgens zal in paragraaf 2.4 het soort onderzoek be- schreven worden. Als laatste zal de methode van onderzoek besproken worden.
§ 2.1 Inleiding van het probleem
Op 1 augustus 2006 zal de onderwijsfinanciering ingrijpend veranderen, dan wordt namelijk in het primair onderwijs lumpsumfinanciering ingevoerd. In het voortgezet onderwijs en het hoger beroepsonderwijs kent men al langer lumpsumfinanciering. Ook de beroeps- en volwasseneneducatie kennen deze financieringsvorm al langer. Alleen het primair onderwijs heeft nog te maken met het zogenaamde declaratiestelsel. Dit stelsel houdt in dat bij deze vorm van financiering de feitelijke salariskosten gedeclareerd worden bij het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Hier komt op 1 augustus 2006 een einde aan.
Lumpsumfinanciering houdt in dat schoolbesturen voortaan één budget krijgen voor al hun personele en materiële uitgaven. Met de invoering van lumpsum geeft de overheid meer bestedingsvrijheid aan de schoolbesturen. Zo kunnen scholen hun beleid en onderwijs beter afstemmen op de situatie van de eigen school. De invoering van lumpsum in het primair onderwijs kenmerkt zich onder de noemer ‘Autonomievergroting en deregulering’.
Ook het openbaar basisonderwijs van de gemeente Skarsterlân krijgt met deze financieringswijziging te maken. Het nadenken over het beleid op schoolniveau en op bovenschools niveau, en dit beleid vertalen naar onder andere financiën en personeel wordt steeds belangrijker. Daarbij komt dat de 14 scholen wel een collectief vormen. Sommige zaken gebeuren namelijk gezamenlijk (bovenschools). De scholen zijn dus min of meer zelfstandige vestigingen binnen een groter geheel.
Het openbaar basisonderwijs van de gemeente Skarsterlân wil deze nieuwe
financieringsmethode aangrijpen om toe te werken naar een verdergaande delegatie, zelfstandiger werken van de scholen en naar integrale verantwoordelijkheid van de schooldirecteuren.
Door deze ontwikkelingen is er bij het openbaar basisonderwijs behoefte ontstaan aan een planning & control cyclus. Het openbaar basisonderwijs wil er met behulp van integraal
management en de planning & control cyclus voor waken dat het geld van de overheid zo efficiënt en effectief mogelijk wordt ingezet.
§ 2.2 Probleemstelling
Om er zeker van te zijn dat er bruikbare kennisproducten tot stand komen uit dit onderzoek, moet volgens de Leeuw zo goed mogelijk worden gespecificeerd waaraan behoefte bestaat (De Leeuw, 2001). In de probleemstelling wordt dit weergegeven.
Afstemming met de klant is niet de enige functie van de probleemstelling. Een tweede functie van de probleemstelling is de interne sturing van het onderzoek. Een probleemstelling kan opgesplitst worden in drie onderdelen, te weten (De Leeuw, 2001):
• Doelstelling
• Vraagstelling
• Randvoorwaarden
Hierna worden respectievelijk de doelstelling, de vraagstelling en de randvoorwaarden besproken.
§ 2.2.1 De doelstelling
De doelstelling van het onderzoek legt vast voor wie het onderzoek wordt gedaan, wat er voor hen uitkomt en waarom dat voor hen van belang is (De Leeuw, 2001).
De doelstelling voor dit onderzoek is als volgt geformuleerd:
“Het opzetten van een praktische planning & control cyclus voor het openbaar basisonderwijs van de gemeente Skarsterlân, ter bevordering van het integraal
management, en inzicht verkrijgen in de kritische succesfactoren die verbonden zijn aan een succesvolle implementatie van deze cyclus.”
§ 2.2.2 De vraagstelling
De vraagstelling formuleert de hoofdvraag die bij de doelstelling aansluit en die voor het onderzoek in toegankelijke termen is geformuleerd (De Leeuw, 2001).
De vraagstelling voor dit onderzoek is als volgt geformuleerd:
“Hoe dienen de planning & control cyclus en de bijbehorende rapportages er voor het openbaar basisonderwijs van de gemeente Skarsterlân uit te zien, opdat integraal bestuurd en beheerst kan worden, en wat zijn de kritische succesfactoren voor een succesvolle implementatie?”
§ 2.2.3 De randvoorwaarden
De randvoorwaarden geven de beperkingen aan waaraan de onderzoeksresultaten en methoden onderhevig zijn (De Leeuw, 2001).
De randvoorwaarden voor dit onderzoek zijn:
• Het onderzoek beperkt zich tot het openbaar basisonderwijs van de gemeente Skarsterlân.
• Het onderzoek beperkt zich tot de interne sturing en beheersing van het openbaar basisonderwijs.
• Dit onderzoek richt zich op de besturingsrelatie tussen de schooldirecteuren en de bovenschoolse directie en de besturingsrelatie tussen de bovenschoolse directie en de gemeentelijke directie.
• Dit onderzoek beperkt zich, met betrekking tot het ontwerp van de planning & control cyclus, tot advisering over de producten waaruit de cyclus bestaat en de inhoudelijke aspecten van deze producten.
• De planning & control cyclus moet praktisch toepasbaar en voor alle betrokken partijen bruikbaar zijn.
• Dit onderzoek beperkt zich, met betrekking tot het werkelijke gebruik van de planning &
control cyclus, tot het werkelijke gebruik nadat de implementatie is afgerond.
• Het proces en de uitkomsten van het onderzoek dienen wetenschappelijk verantwoord te zijn.
• Het proces en de uitkomsten van het onderzoek dienen te voldoen aan de eisen van de opleiding Master of Science in Business Administration.
• Het onderzoek moet in vijf maanden worden verricht.
§ 2.3 Conceptueel model en deelvragen
Door de probleemstelling te conceptualiseren wordt de problematiek helder en
operationaliseerbaar gemaakt. Het conceptuele model is een krachtig hulpmiddel om de samenhangende thema’s van een onderzoek in een overzichtelijk patroon weer te geven.
(De Leeuw, 2001). Op de volgende pagina wordt het conceptueel model van dit onderzoek weergegeven (figuur 2).
Het conceptueel model geeft aan dat het start- en eindpunt van dit onderzoek het integraal management is. Doordat bevoegdheden en verantwoordelijkheden anders zijn vastgelegd wanneer gewerkt wordt volgens het integraal management principe, wordt het ontwerp van de planning & control cyclus beïnvloed. Om de ‘nieuwe’ taken en bevoegdheden uit te kunnen voeren heeft men rapportages nodig over de planning en beheersing van de
WERKELIJK GEBRUIK
Integraal management Producten
planning &
control cyclus
Producten planning &
control cyclus Kritische
succesfactoren Knelpunten
Planning & control cyclus Planning & control cyclus
ONTWERP IMPLEMENTATIE
Figuur 2: conceptueel model
organisatie. Deze rapportages zijn de basis van de planning & control cyclus. Wanneer de planning & control cyclus op papier staat, moet deze ook nog werkelijk geïmplementeerd en gebruikt worden. De implementatie van de planning & control cyclus zal waarschijnlijk enkele knelpunten met zich meebrengen, die van invloed zijn op het werkelijke gebruik van de cyclus. Om het werkelijke gebruik zoveel mogelijk aan te laten sluiten op hetgeen dat op papier staat, moeten de kritische succesfactoren van een succesvolle implementatie worden bepaald. Het werkelijke gebruik van de planning & control cyclus wordt bepaald door de mate waarin de implementatie succesvol is. Het werkelijke gebruik bepaalt vervolgens in hoeverre het integraal management wordt bevorderd, wat het uiteindelijke doel van dit onderzoek is.
Vanuit het conceptueel model wordt de vraagstelling opgesplitst in een aantal deelvragen om zo de vraagstelling aan te laten sluiten bij het theoretisch kader. De deelvragen moeten gezamenlijk de hoofdvraag beantwoorden (De Leeuw, 2001). De volgende deelvragen zijn geformuleerd:
1. Wat wordt verstaan onder integraal management en op welke wijze wordt daaraan invulling gegeven door het openbaar basisonderwijs van de gemeente Skarsterlân?
2a. Wat wordt er in de literatuur verstaan onder planning & control en de daarmee samenhangende planning & control cyclus?
2b. Uit welke rapportages moet de planning & control cyclus voor het openbaar basisonderwijs bestaan om aan de informatiebehoefte van de betrokken partijen te voldoen?
2c. Uit welke inhoudelijke aspecten bestaan deze rapportages?
3a. Welke kritische succesfactoren voor een succesvolle implementatie van een planning &
control cyclus worden in de theorie benoemd?
3b. Hoe kan het openbaar basisonderwijs op deze kritische succesfactoren anticiperen zodat het werkelijke gebruik van de planning & control cyclus zoveel mogelijk aansluit bij het ontwerp van de cyclus?
§ 2.4 Soort onderzoek
De typering naar het soort onderzoek is niet alleen een hulpmiddel bij de keuze van een geschikte onderzoeksmethode, maar de typering zorgt ook voor een goede aansluiting tussen het onderzoeksresultaat en de kennisbehoefte (De Leeuw, 2001).
Dit onderzoek is volgens De Leeuw (2001) te typeren als beleidsondersteunend onderzoek.
Beleidsondersteunend onderzoek beoogd concrete kennis op te leveren die bruikbaar is in een specifieke situatie van een aanwijsbare klant en een gedeelte van de totale
kennisbehoefte bevredigt (De Leeuw, 2001).
In dit onderzoek is het openbaar basisonderwijs van de gemeente Skarsterlân de
aanwijsbare klant. Zij hebben behoefte aan bepaalde informatie en dit onderzoek zal een deel van deze kennisbehoefte bevredigen. Dit onderzoek zal informatie verschaffen over het opzetten van een planning & control cyclus (kennis) ter bevordering van het integrale management (totale probleem). De kennis die dit onderzoek zal opleveren moet direct toepasbaar zijn voor het openbaar basisonderwijs van de gemeente Skarsterlân.
Onderzoeksresultaten zijn bruikbaar als ze relevant en deugdelijk zijn. Relevantie staat voor de verbondenheid met de concrete problematiek van de klant. Om relevant te zijn moeten de onderzoeksresultaten tijdig beschikbaar zijn, begrijpelijk zijn en aansluiten bij de
besturingsproblematiek. Ook moeten onderzoeksresultaten deugdelijk zijn. Deugdelijkheid houdt in dat er op de onderzoeksresultaten moet kunnen worden vertrouwd. Ze moeten daarom juist, precies en consistent zijn (De Leeuw, 2001).
Uit het voorstaande blijkt dat het onderzoek pas bruikbaar is voor het openbaar
basisonderwijs als de onderzoeksresultaten relevant en deugdelijk zijn. In dit onderzoek
moet daarom voor de relevantie en betrouwbaarheid van de gegevens en resultaten worden gewaakt. Ook moet er tijdens dit onderzoek voor worden gewaakt dat het onderzoek
concrete kennis voor het openbaar basisonderwijs moet opleveren. De resultaten die niet als concrete kennis kunnen worden benoemd, horen niet in het onderzoek thuis.
§ 2.5 Methode van onderzoek
Zoals hierboven al werd aangegeven, is de typering van het soort onderzoek een hulpmiddel bij de keuze van de geschikte onderzoeksmethode. Dit onderzoek is getypeerd als
beleidsondersteunend onderzoek. Vanuit deze typering is gekozen voor bureauonderzoek en daarnaast veldonderzoek.
Bij bureauonderzoek moet gedacht worden aan bestudering van literatuur en artikelen, beleidsdocumenten en andere documentatie. De opdrachtgever van dit onderzoek verstrekt een deel van deze documenten. Bij veldonderzoek moet in dit onderzoek vooral gedacht worden aan interviews met personen die betrokken zijn bij dit onderzoek. Door middel van interviews zal dieper op de materie kunnen worden ingegaan dan enquêtes. De interviews zullen aan de hand van een kernlijst afgenomen worden. Deze kernlijst bevat de
belangrijkste punten waarover gediscussieerd moet worden. De interviews zullen uitgewerkt worden en vervolgens met de betrokken personen besproken worden, om zo de interviews te verifiëren.
Hieronder is per deelvraag de onderzoeksmethode gespecificeerd en in een schema weergegeven (tabel 1).
Inhoudelijke deelvraag Methodische deelvraag Onderzoeks- methode
Theoretisch kader
1) Wat wordt verstaan onder integraal management en wat betekent dit voor het openbaar basisonderwijs van de gemeente Skarsterlân?
Hoe kan worden onderzocht worden wat wordt verstaan onder integraal management en wat dit betekent voor het openbaar basisonderwijs van de gemeente Skarsterlân?
Bureauonderzoek/
veldonderzoek
2a) Wat wordt er in de literatuur verstaan onder planning & control?
Hoe kan worden onderzocht wat er in de literatuur wordt verstaan onder planning & control?
Bureauonderzoek Management control
2b) Uit welke producten moet de planning &
control cyclus voor het openbaar basisonderwijs bestaan om aan de informatiebehoefte van de betrokken partijen te voldoen?
Hoe kan worden bepaald uit welke producten de planning & control cyclus van het openbaar basisonderwijs moet bestaan om aan de informatiebehoeften van de betrokken partijen te voldoen?
Bureauonderzoek/
Veldonderzoek
2c) Uit welke inhoudelijke aspecten bestaan deze producten?
Hoe kan worden bepaald uit welke inhoudelijke aspecten deze producten bestaan?
Bureauonderzoek/
Veldonderzoek 3a) Welke kritische succesfactoren voor een
succesvolle implementatie van een planning & control cyclus worden in de theorie benoemd?
Hoe kan worden onderzocht welke kritische succesfactoren voor een succesvolle
implementatie van een planning & control cyclus in de theorie worden benoemd?
Bureauonderzoek New Public Management
3b) Hoe kan het openbaar basisonderwijs op deze kritische succesfactoren anticiperen zodat het werkelijke gebruik van de planning & control cyclus zoveel mogelijk aansluit bij het ontwerp van de cyclus?
Hoe kan worden onderzocht hoe het openbaar basisonderwijs op deze kritische succesfactoren kan anticiperen zodat het werkelijke gebruik van de planning & control cyclus zoveel mogelijk aansluit bij het ontwerp van de cyclus?
Bureauonderzoek/
Veldonderzoek
Tabel 1: overzicht onderzoeksmethode gespecificeerd naar deelvraag
Hoofdstuk 3 Integraal Management
Zoals de doelstelling van dit onderzoek al aangeeft wil men het integraal management bij het openbaar basisonderwijs bevorderen. Dit houdt in dat er meer taken en verantwoordelijk- heden bij de schooldirecteur komen te liggen. De verantwoordelijkheden zullen binnen de organisatie verschuiven. Allereerst zal in dit hoofdstuk kort een beschrijving worden gegeven van het begrip integraal management. Vervolgens wordt de huidige en de gewenste,
toekomstige situatie bij het openbaar basisonderwijs, met betrekking tot het integraal management, besproken.
§ 3.1 Definitie
Het openbaar basisonderwijs streeft ernaar om de schooldirecteur integraal verantwoordelijk te maken. Dit wil zeggen dat zij het integraal management willen bevorderen, maar wat is integraal management? Integraal management houdt in dat managers verantwoordelijk zijn voor de beleidsontwikkeling, de beleidsuitvoering, de bedrijfsvoering en de aanwending van de toegewezen middelen en dat zij ook op deze verantwoordelijkheden worden
aangesproken (Dubbeldam en Goedmakers, 2003). De managers formuleren doelen en moeten zich daar achteraf over verantwoorden. Zij worden op basis van hun resultaten gestuurd en beoordeeld. Wanneer het integraal management en de manager worden vertaald naar het integraal schoolleiderschap en de schooldirecteur, dan kunnen we deze definitie vertalen naar het openbaar basisonderwijs. Dit houdt in dat de schooldirecteur op basis van integraal schoolleiderschap verantwoordelijk is voor het beleid van de school, binnen de door de bovenschoolse directie gestelde kaders, en dat hij/zij op de behaalde resultaten wordt gestuurd en beoordeeld.
§ 3.2 Huidige situatie
Op dit moment is er in beperkte mate sprake van integraal management bij het openbaar basisonderwijs. De overheid draagt hier ook niet aan bij, omdat er nu nog strikte regelgeving is voor het besteden van de rijksgelden. De meeste rijksgelden hebben een bestemming en mogen niet vrij besteed worden. Er is weinig ruimte om mensen en middelen te koppelen aan het beleid.
Op dit moment wordt de ruimte die er is om vrij te besteden, niet optimaal benut. De schooldirecteuren zijn in de praktijk nog niet integraal schoolleider, zoals dit de
bovenschoolse directie voor ogen staat. Er is door de bovenschoolse directie wel een beleid opgesteld, maar dit is niet helemaal gekoppeld aan het beleid van de individuele scholen.
Het schoolplan, geeft nu vooral het onderwijskundige beleid van de school weer en niet het
financieel- en personeelsbeleid. Ook wordt het beleid van de bovenschoolse directie en het schoolplan niet gekoppeld aan de middelen. Men stelt wel een begroting op, maar de
bedragen die hierin staan, zijn niet beleidsmatig onderbouwd. Ook wordt de begroting van de scholen in de praktijk niet opgesteld door de schooldirecteur, maar door de financieel
beleidsmedewerker van het stafbureau.
Beslissingen worden nu vooral ad hoc genomen. Er wordt niet naar de toekomst, maar naar het heden gekeken wat betreft de investeringen. Wanneer een schooldirecteur iets wil aanschaffen, dan vraagt hij de bovenschoolse directie c.q. de financieel beleidsmedewerker, of er op dat moment nog geld is voor zijn school om die investering te doen. Investeringen en besluiten zijn daarom niet gekoppeld aan het beleid. De scholen worden op dit moment niet geleid op basis van het beleid van de school en de bovenschoolse directie.
§ 3.3 Toekomstige situatie
De overheid heeft bepaald dat scholen meer verantwoordelijkheden moeten krijgen en dat de overheid zelf terughoudender zal optreden als centraal bestuur. Zij wil een grotere autonomie van scholen bereiken door minder regelgeving vanuit de overheid, een
efficiëntere inzet van middelen en meer keuzevrijheid door beleids- en bestedingsvrijheid. Zij wil dit bewerkstelligen door het invoeren van lumpsumfinanciering (Van der Hoff-Israël, 2004).
Het openbaar basisonderwijs zal meer bestedingsvrijheid krijgen door de
lumpsumfinanciering, maar men zal daardoor ook op langere termijn moeten plannen omdat het geld maar één keer uitgegeven kan worden. Het openbaar basisonderwijs wil de
invoering van de lumpsumfinanciering aangrijpen om de schooldirecteuren integraal verantwoordelijk te maken voor hun school.
Als de schooldirecteuren integraal verantwoordelijk worden, zijn zij niet alleen meer
verantwoordelijk voor het aansturen van het primaire onderwijsproces en het team, maar ook voor het ontwikkelen van het beleid, het uitvoeren van het beleid en het beheersen van de middelen. Dit alles natuurlijk binnen de gestelde kaders van de overheid en de
bovenschoolse directie. Taken en bevoegdheden zullen door dit project veranderen. De schooldirecteur zal zich meer dan in het verleden bezig moeten houden met
beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering.
In de ideale situatie zullen de schooldirecteuren zelf hun doelstellingen formuleren en vervolgens bepalen welke middelen, op welke termijn voor het behalen van deze
doelstellingen nodig zijn. De schooldirecteuren zullen dus zelf moeten begroten. Daarnaast zijn de schooldirecteuren ook verantwoordelijk voor het uitvoeren van het beleid. Zij zullen door middel van rapportages gestuurd en beoordeeld worden. In de definitie staat immers dat een integraal manager wordt beoordeeld en afgerekend op resultaten.
De schooldirecteuren krijgen de vrijheid om zelfstandig beslissingen te nemen, maar zij moeten dit wel doen binnen de gestelde kaders. Ondanks de grotere vrijheid vanuit de overheid wat betreft de besteding van de rijksgelden, blijven er natuurlijk wettelijke kaders.
Ook de bovenschoolse directie stelt een kader op waarbinnen de schooldirecteuren moeten opereren. De scholen blijven onderdeel van het collectief, waardoor enkele zaken
bovenschools worden geregeld en niet zelfstandig. Op de korte termijn zal dan ook de discussie gevoerd moeten worden over welke zaken op schoolniveau en welke zaken op bovenschools niveau geregeld gaan worden.
Niet alleen de schooldirecteuren, maar ook de bovenschoolse directie moet integraal werken. Dit houdt in dat ook zij beoordeeld en afgerekend worden op resultaten. Zij zijn verantwoording verschuldigd aan het bevoegd gezag. Ook de bovenschoolse directie zal dus beleid moeten ontwikkelen, uitvoeren en er vervolgens verantwoording over afleggen. 1
§ 3.4 Bevordering van het integraal management
Uit het voorgaande blijkt dat integraal management alles te maken heeft met het opstellen van plannen, het koppelen van plannen aan middelen, de plannen uitvoeren en vervolgens verantwoording afleggen. De planning & control cyclus geeft dit proces van plannen, uitvoeren en evalueren weer en is hierdoor een hulpmiddel om het proces inzichtelijk en beheersbaar te maken. Met andere woorden: door een planning & control cyclus op te stellen, kan het integraal management worden bevorderd.
De planning & control cyclus van het openbaar basisonderwijs zal de toekomstige situatie, met betrekking tot het integraal management, moeten weergeven. De planning & control cyclus van het openbaar basisonderwijs zal later in dit rapport worden besproken. In het volgende hoofdstuk zal allereerst planning & control in het algemeen worden besproken.
1 Deze toekomstige situatie vormt het uitgangspunt voor de rest van het onderzoek. Deze situatie is geschetst zoals ook het openbaar basisonderwijs en de gemeentelijke directie deze voor ogen hebben.
Besluitvorming Lange- en korte termijn plannen formuleren (planning)
Prestatie meting (beheersing) Vergelijking werkelijke
prestaties met geplande prestaties
(beheersing)
Plannen implementeren (leiding geven, motiveren)
Hoofdstuk 4 Planning en control
Het openbaar basisonderwijs van de gemeente Skarsterlân wil een planning & control cyclus invoeren om het integraal management te bevorderen. In de eerste paragraaf van dit
hoofdstuk wordt beschreven wat een planning & control cyclus inhoudt.
Wanneer een bedrijfseconomisch instrument wordt ingevoerd in een non-profit organisatie, valt dit ook wel onder de noemer New Public Management. Dit begrip wordt in de tweede paragraaf toegelicht. Vervolgens zullen de twee onderdelen planning en control afzonderlijk worden beschreven.
§ 4.1 De planning & control cyclus
In een organisatie heeft het management veelal de dagelijkse leiding. Het management is verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering en voor het eindproduct of de dienst. Volgens Groot en Van Helden (2003) heeft het management twee kernactiviteiten, namelijk planning en control. Volgens de beide auteurs kunnen deze activiteiten niet los van elkaar worden gezien. Het plannen (planning) kan dus niet los worden gezien van het beheersen (control).
Garrison et al. (2003) voegen aan deze twee kernactiviteiten nog een tweetal andere activiteiten toe, namelijk leiding geven en motiveren. Zij verstaan onder planning het
vaststellen van een strategie en het bepalen hoe deze strategie dient te worden uitgevoerd.
De medewerkers van een organisatie moeten de strategie uitvoeren en door middel van control bewaakt het management of het plan ook daadwerkelijk wordt uitgevoerd. Men evalueert tussentijds en aan het einde van de periode beoordeelt men de resultaten. Op basis van de evaluatie en beoordeling wordt er zo nodig bijgestuurd en worden plannen bijgesteld. Hierna begint het proces weer opnieuw met de planning. Hier komt een continu proces in de vorm van een cyclus uit voort, de planning & control cyclus. Garrison et al.
(2003) hebben dit schematisch weergegeven (zie figuur 3).
Figuur 3: de planning & control cyclus (Garrison et al., 2003)
Garrison et al. (2003) stellen dat het management continu besluiten moet nemen ten behoeve van de strategie en de prestaties van de organisatie. De planning & control cyclus is een instrument ter ondersteuning van het nemen van deze besluiten. Later in dit hoofdstuk worden de twee kernactiviteiten van het management, en daarmee de twee belangrijkste onderdelen van de planning & control cyclus, uitgebreid besproken. De twee andere activiteiten die Garrison et al. (2003) hebben toegevoegd, worden in dit onderzoek niet besproken. De activiteiten leiding geven en motiveren worden niet gezien als kernactiviteiten, maar meer als nevenactiviteiten bij die kernactiviteiten. Zo kan het leiding geven als
onderdeel van de beheersing worden gezien. Door te beheersen worden de medewerkers gestuurd, met andere woorden, wordt leiding gegeven aan de medewerkers. In dit onderzoek komen daarom alleen de activiteiten planning en beheersing naar voren.
Een planning & control cyclus is in eerste instantie een marktgeoriënteerd instrument. Steeds meer worden bedrijfseconomische instrumenten toegepast in de non-profit sector. Wat de verschillen tussen de profit sector en de non-profit sector zijn en wat wordt verstaan onder New Public Management, wordt in de volgende paragraaf kort besproken.
§ 4.2 Non-profit organisaties en New Public Management
Er zijn een aantal verschillen te noemen tussen profit- en non-profit organisaties. Zo zijn non- profit organisaties, zoals de naam ook al zegt, organisaties zonder winstoogmerk (Groot en Van Helden, 2003). Profit organisaties zijn wel gericht op winst en de financiële
besluitvorming is daardoor van essentieel belang. De financiële besluitvorming in non-profit organisaties is ook van belang, maar andere belangen spelen ook een belangrijke rol.
Een tweede verschil is dat de non-profit organisaties vaak zijn ontstaan uit maatschappelijk belang en veelal worden gefinancierd door de publieke overheid.
Tevens werken non-profit organisaties via het budgetmechanisme en niet via het marktmechanisme, zoals de profit organisaties (Groot en Van Helden, 2003). Het
marktmechanisme houdt in dat vraag en aanbod op elkaar afgestemd worden door middel van de prijsvoering. Het budgetmechanisme houdt in dat de beslisser op basis van vraag en aanbod een besluit neemt over bekostiging, voortbrenging en verdeling van goederen en diensten. Enkele nadelen van dit budgetmechanisme zijn dat de output vaak moeilijk te definiëren en te meten is, de kwaliteit is vaak moeilijk vast te stellen en de politieke cyclus en tijdshorizon zijn te kort om de problemen goed aan te pakken.
Steeds vaker maken non-profit organisaties gebruik van marktconforme instrumenten voor de bedrijfsvoering. Door deze marktconforme instrumenten te gebruiken, zijn de non-profit
organisaties in staat om efficiënter en effectiever te werken. Het nemen van maatregelen om de bedrijfsvoering te verbeteren, bij een non-profit organisatie, wordt New Public
Management (NPM) genoemd (Groot en Van Helden, 2003). NPM gaat uit van twee basisgedachten. Ten eerste gaat NPM over de introductie van ‘marktconforme’
bedrijfsvoeringsmethoden. Ten tweede streeft NPM naar het verleggen van de aandacht van overheidsmanagers, namelijk van het besturen van handelingen naar het besturen van prestaties. De invoering van een planning & control cyclus kan gezien worden als een verbetering van de bedrijfsvoering en behoort daardoor ook tot NPM.
Er zijn dus een aantal verschillen tussen non-profit organisaties en profit-organisaties. Is het dan wel mogelijk om ‘marktconforme’ methoden toe te passen in non-profit organisaties?
Groot en Van Helden (2003) stellen dat bedrijfseconomische methoden en technieken uit de marktsector goed toe te passen zijn in de non-profit sector. Zij zijn van mening dat de overeenkomsten tussen de beide sectoren overheersen ten opzichte van de verschillen. Zij zijn dan ook van mening dat dezelfde instrumenten kunnen worden gebruikt voor beide sectoren. Het is dus goed mogelijk om een planning & control cyclus in te voeren bij het openbaar basisonderwijs. In de volgende twee paragrafen zullen de twee belangrijkste onderdelen van de cyclus worden besproken.
§ 4.3 Planning
Een organisatie levert producten en diensten. Om tot de levering van producten en diensten te komen, stelt een organisatie zich bepaalde doelen. Deze doelen moeten worden behaald met de middelen die de organisatie tot haar beschikking heeft. Om de bedrijfsvoering effectief en efficiënt te laten verlopen moet een organisatie plannen.
§ 4.3.1 Definitie
Anthony en Young (1984 citaat in Groot en Van Helden, 2003) hebben planning als volgt omschreven: ‘deciding what should be done and how’. Deze definitie komt overeen met wat Groot en Van Helden verstaan onder planning. Zij zien planning als een geheel van met elkaar samenhangende activiteiten en besluiten, die gericht zijn op het bepalen van de doelen van de organisatie, de mate waarin, de wijze waarop, en de termijn waarbinnen deze doelen zullen worden gerealiseerd (Groot en Van Helden, 2003).
§ 4.3.2 Het planningsproces
Uit het eerder genoemde blijkt dat de doelen van een organisatie centraal staan. Eerst zal de organisatie duidelijke doelen moeten stellen, om daarna te besluiten hoe deze doelen in de toekomst te behalen. De doelen zouden dan ook het centrale punt in het planningsproces
1. Beschrijving van de probleemkluwen
5. Implementatie en beheersing 3. Activiteitenplanning
4. Middelenplanning 2. Doeleindenplan 2. Beleidsplan
moeten zijn. Groot en Van Helden (2003) stellen dat dit het geval is bij het interactieve planningsproces. Dit interactieve planningsproces bestaat uit vijf fasen (zie figuur 4).
Figuur 4: interactieve planning (Groot en Van Helden, 2003)
Fase 1: beschrijving van de probleemkluwen
In deze fase schetst men een toekomstbeeld op basis van ongewijzigd beleid. Er wordt gekeken naar de toekomst zoals die eruit ziet zonder dat er iets aan het beleid veranderd. Er wordt bepaald waar de organisatie op dit moment staat. In dit ‘scenario ongewijzigd beleid’
moet men daarom eerst de huidige situatie, samen met de missie en visie van de organisatie beschrijven. De missie en visie van de organisatie geven aan waar de organisatie voor staat en wat de organisatie wil bereiken. Vervolgens moeten de knelpunten van de huidige situatie worden beschreven. Een SWOT-analyse (Strong, Weak, Opportunity, Threath) kan hierbij als hulpmiddel dienen. Nadat de knelpunten zijn beschreven, dienen de trends en
ontwikkelingen waar de organisatie mee te maken krijgt, te worden beschreven. Op basis van al deze gegevens, kan een toekomstbeeld worden geschetst. Men moet bepalen in hoeverre dit toekomstbeeld is gewenst en in hoeverre aanpassingen van het huidige beleid noodzakelijk zijn.
Fase 2: doeleindenplanning
Men stelt in deze fase een ideaal beeld op, een beeld van de meest wenselijke situatie. Het ontwerp moet wel in de praktijk uitvoerbaar zijn. Vervolgens wordt dit ideaal beeld
vergeleken met het ‘scenario ongewijzigd beleid’, zodat de noodzakelijke veranderingen duidelijk worden. Deze noodzakelijke veranderingen worden vervolgens beschreven in het belangrijkste document van het hele proces, het beleidsplan. Het beleidsplan dient de doelen
van de organisatie duidelijk en helder weer te geven. De doelen staan centraal in de
organisatie en iedere medewerker moet de doelen kunnen begrijpen. Een goede beschrijving van de strategische doelen is daarom essentieel. Aan dit beleidsplan worden alle
vervolgbeslissingen getoetst.
Fase 3: activiteitenplanning
Vanuit het beleidsplan wordt een activiteitenplanning opgesteld. Deze planning geeft aan met welke activiteiten, werkmethoden en programma’s het beleidsplan dient te worden gerealiseerd. Om dit plan op te stellen, zullen allereerst de doelstellingen van de organisatie vertaald moeten worden naar concrete acties. Een actie staat voor een activiteit die moet worden uitgevoerd om het doel te bereiken. Vervolgens moet aan elke activiteit een
prestatie-indicator worden gekoppeld. Een prestatie-indicator is een concreet getal of product welke het resultaat van de actie weergeeft. Voor deze vertaalslag kan onder andere het
‘balanced scorecard’ principe van Kaplan en Norton worden gebruikt.
Fase 4: middelenplanning
In deze fase wordt vastgesteld welke middelen nodig zijn voor de activiteitenplanning.
Vervolgens worden de benodigde middelen vergeleken met de beschikbare middelen.
Komen de beschikbare middelen niet overeen met de benodigde middelen, en zijn deze verschillen niet te overbruggen, dan zal het beleidsplan via de activiteitenplanning worden bijgesteld.
Fase 5: implementatie en beheersing
In deze fase worden de taakopdrachten geformuleerd voor het implementeren van de plannen. Deze taakopdrachten worden vervolgens toegewezen aan de verantwoordelijke personen. Een onderdeel van deze taakopdrachten is het budget. In het budget zijn de middelen aan de activiteiten gekoppeld. De budgetten vormen een belangrijk onderdeel van de bedrijfsvoering van een organisatie omdat taken, bevoegdheden en
verantwoordelijkheden door middel van budgetten worden gedelegeerd. Niet alleen zijn de budgetten daardoor het eindpunt van het planningsproces, maar ook het startpunt van het beheersingsproces.
§ 4.3.3 Planning bij het openbaar basisonderwijs
Het openbaar basisonderwijs van de gemeente Skarsterlân levert een bepaalde dienst, zij biedt onderwijs. Net zoals elke organisatie heeft zij daarom een bedrijfsvoering. Zij zal ook net zoals andere organisaties moeten plannen om de bedrijfsvoering efficiënt en effectief te laten verlopen.
Zoals in de definitie van planning naar voren komt, staan de doelstellingen van de
organisatie centraal bij het planningsproces. De doelstellingen van een organisatie zijn erg belangrijk. Het is daarom van belang dat ook de doelstellingen van het openbaar
basisonderwijs centraal staan in het eigen planningsproces.
Het interactieve planningsproces, welke hiervoor besproken is, is een goed model om de producten voor de planningscyclus van het openbaar basisonderwijs te definiëren. In het interactieve planningsproces wordt namelijk ook vanuit de doelstellingen van de organisatie gewerkt. Niet de middelen om de doelstellingen te verwezenlijken staan centraal, maar de doelstellingen zelf. Ook worden de middelen er pas in een later stadium bij betrokken. De schooldirecteuren zijn in eerste instantie vooral onderwijskundig leider van de
schoolorganisatie, waardoor zij minder financieel gericht zijn. Het interactieve
planningsproces is hierdoor een geschikte basis voor het planningproces van het openbaar basisonderwijs. Wanneer het openbaar basisonderwijs het interactieve planningsproces als basis gebruiken, dan zullen zij hun doelstellingen, de mate waarin en de wijze waarop deze moeten worden gerealiseerd, goed kunnen verwoorden.
Het interactieve planningsproces vormt een goede basis voor de planningscyclus van het openbaar basisonderwijs, maar naar mijn mening kunnen enkele fasen van het interactieve planningsproces worden samengevoegd. Zo kunnen fase 1 en fase 2, het beschrijven van de huidige situatie en de gewenste situatie, naar mijn mening samengevoegd worden tot één plan. Deze plannen dienen nauw op elkaar aan te sluiten en door ze samen te voegen wordt deze aansluiting waarschijnlijk nog hechter. Ook fase 3, 4 en 5 kunnen naar mijn mening beter samengevoegd worden tot één plan, om zo een betere aansluiting te creëren.
Ook missen er naar mijn mening een aantal aspecten in het interactieve planningsproces. Zo gaat het interactieve planningsproces niet specifiek in op het aspect tijd. Er wordt geen onderscheid gemaakt tussen het behalen van de doelstellingen op de lange en de korte termijn, terwijl dit voor een organisatie wel van belang is. Ook in de definitie van planning staat dat in een planning de termijn waarbinnen de doelen worden gerealiseerd, moeten worden opgenomen. Het lijkt mij daarom verstandig om het plan, welke in de fasen 3,4 en 5 wordt opgesteld, op te splitsen in een plan voor de lange termijn en een plan voor de korte termijn.
Daarnaast is de beschrijving om tot een middelenplanning te komen naar mijn mening te summier. Om een middelenplanning, oftewel een begroting op te stellen, is het naar mijn mening nodig om een investeringsplan op te stellen. Dit plan beschrijft wanneer een bezitting
is aangeschaft, wat de aanschafprijs is, wanneer de bezitting wordt vervangen en wat de afschrijving is. Dit plan maakt duidelijk welke afschrijvingslasten in een bepaald jaar te verwachten zijn. Ook moet een liquiditeitsprognose naar mijn mening onderdeel zijn van de middelenplanning. Deze prognose moet duidelijk maken of de school en het totale openbare basisonderwijs op alle momenten aan haar betalingsverplichtingen kan voldoen. Daarnaast zou naar mijn mening een overzicht van de ontwikkeling van het eigen vermogen en van de reserves moeten worden opgesteld. Door het opstellen van deze extra deelplannen, wordt een compleet overzicht van de financiën gegeven en wordt de middelenplanning beter onderbouwd.
Als laatste mis ik in het interactieve planningsproces de verschillende besturingsniveaus van een organisatie. Elke organisatie heeft waarschijnlijk wel een aantal verschillende
besturingsniveaus, maar het interactieve planningproces beschrijft deze niveaus niet. Ik ga er daarom in dit onderzoek van uit dat elk besturingsniveau het planningsproces moet doorlopen. Wel zullen de verschillende plannen, van de verschillende besturingsniveaus, die uit het planningsproces voortkomen op elkaar aan moeten sluiten. Wanneer deze namelijk niet op elkaar aansluiten zal elk niveau een totaal ander beleid opstellen en mist de samenhang tussen de verschillende besturingsniveaus.
Uit het voorstaande blijkt dat het interactieve planningsproces een goede basis vormt voor de planningscyclus van het openbaar basisonderwijs, mits er een aantal aanpassingen worden gedaan. Zo zou de planningscyclus van het openbaar basisonderwijs op beide besturingsniveaus moeten bestaan uit een plan welke resulteert uit de eerste twee fasen van het interactieve planningsproces en een lange en korte termijn plan welke resulteert uit de laatste fasen van het interactieve planningsproces. De planningscyclus van het openbaar basisonderwijs wordt in het volgende hoofdstuk besproken.
§ 4.4 Control
De Engelse term control moet niet verward worden met de Nederlandse term controle. De Nederlandse term controle duidt meer op inspectie, terwijl de Engelse term control voor beheersing staat.
§ 4.4.1 Definitie
Onder beheersing verstaan we alle activiteiten van het management die erop zijn gericht de in de planning vastgelegde doelen op efficiënte en effectieve wijze te realiseren (Groot en Van Helden, 2003). Dit geheel van beheersactiviteiten noemt men het beheerssysteem. Met het beheerssysteem beïnvloedt het management het gedrag van de medewerkers in de
organisatie, zodat deze beslissingen nemen die consistent zijn met de doelen van de organisatie (Ter Bogt, 1999; Merchant en Van der Stede, 2003).
Er is geen behoefte aan een beheerssysteem wanneer alle medewerkers altijd en alleen in het belang van de organisatie handelen. Dit komt zelden voor, omdat medewerkers niet altijd in staat zijn (of niet altijd bereid zijn) zijn om in het belang van de organisatie te handelen.
Merchant en Van der Stede (2003) stellen dat dit komt door gebrek aan aansturing,
motivatieproblemen en persoonlijke beperkingen. De medewerkers weten niet wat van hen wordt verwacht als de doelstellingen van de organisatie niet duidelijk zijn en als hierover niet duidelijk wordt gecommuniceerd. Groot en Van Helden (2003) voegen hier nog aan toe dat de overeenstemming tussen de doelstellingen kan ontbreken, waardoor medewerkers niet weten welke doelstelling zij moeten behalen. Ook stellen zij dat niet alleen persoonlijke beperkingen een rol kunnen spelen maar ook organisatorische beperkingen. Dit kan de structuur van de organisatie zijn, maar ook de wijze van besluitvorming of de procedures die gelden in de organisatie. Deze beperkingen kunnen medewerkers belemmeren in het uitvoeren van de taken waarvoor zij verantwoordelijk worden gehouden.
Bovenstaande beheersproblemen kunnen voor een deel voorkomen worden door bijvoorbeeld duidelijke doelstellingen te formuleren en te bespreken. Voor het deel
beheersproblemen dat niet voorkomen kan worden, moeten beheersmechanismen worden ingevoerd. In de volgende subparagraaf wordt een aantal mechanismen besproken.
§ 4.4.2 Beheersmechanismen
Merchant en Van der Stede (2003) onderscheiden drie verschillende controls oftewel
beheersmechanismen. Zij onderscheiden results control, action control en personnel/cultural control. Hieronder worden de controls beschreven.
Results control
Results control houdt in dat mensen beloond of gestraft worden voor hun resultaten. De medewerkers krijgen de vrijheid om hun taak naar eigen inzicht uit te voeren. De medewerkers worden op het uiteindelijke resultaat beoordeeld. Door middel van results control gaan medewerkers nadenken over de gevolgen van hun handelingen, maar results control is niet in elke situatie mogelijk. De medewerkers moeten namelijk weten waarop zij worden beoordeeld, zij moeten de resultaten kunnen beïnvloeden en de resultaten moeten effectief kunnen worden gemeten.
Action control
Action control houdt in dat de handelingen van medewerkers zo beïnvloed worden dat zij in overeenstemming zijn met de doelstellingen van de organisatie. Er zijn vier manieren waarop action control wordt uitgeoefend. Ten eerste kunnen gedragsbeperkingen worden ingesteld.
Gedragsbeperkingen maken het onmogelijk om bepaalde handelingen te verrichten. Ten tweede kan voorafgaande goedkeuring gevraagd worden bij bepaalde handelingen. Ten derde kunnen medewerkers verantwoordelijk worden gesteld voor hun handelingen, dit wordt ook wel ‘action accountability’ genoemd. Als laatste kunnen meer medewerkers op een taak gezet worden dan nodig is, zodat de taak altijd uitgevoerd wordt door meerdere mensen.
Ook aan action control zijn voorwaarden verbonden. Eén van de voorwaarden is dat men precies weet welke handelingen gewenst en ongewenst zijn. Ook moet het mogelijk zijn te controleren of de handelingen daadwerkelijk naar wens uitgeoefend worden.
Personnel control
Personnel control houdt in dat de juiste mensen op de juiste taken worden ingezet, en dat zij weten wat er van hen wordt verwacht. Door speciale selectie- en plaatsingsprogramma’s en door training en scholing kan dit worden verwezenlijkt. Ook de taak/functie omschrijving en de verschaffing van de benodigde middelen om de taak uit te voeren is een belangrijk onderdeel van personnel control.
Cultural control
Cultural control houdt in dat er wordt beheerst door middel van de cultuur die in de organisatie heerst. Cultural control is een vorm van gemeenschappelijke controle.
Medewerkers letten niet alleen op hun eigen handelen, maar ook op het handelen van de omgeving. De cultuur in een organisatie kan worden gevormd door bijvoorbeeld een
gedragscode in te voeren, of door bijvoorbeeld de topfunctionarissen een voorbeeldfunctie te laten vervullen. Men kan ook met teams werken of functies laten rouleren. Ook de fysieke en sociale omgeving speelt een belangrijke rol in de cultuur van de organisatie.
Door beheersmechanismen in te voeren wordt de kans vergroot dat medewerkers in het belang van de organisatie handelen. Maar beheersmechanismen hebben ook nadelen, de zogenoemde neveneffecten (Merchant en Van der Stede, 2003). Door het implementeren van beheersmechanismen kunnen medewerkers het gevoel krijgen dat zij niet worden vertrouwd. Dit kan negatieve gedragingen met zich meebrengen. Ook kunnen er
operationele vertragingen optreden, doordat bijvoorbeeld eerst goedkeuring moet worden verleend voor een bepaalde handeling. Dit zijn enkele voorbeelden van neveneffecten, er zijn meerdere neveneffecten, maar het gaat hier te ver om daar op in te gaan.
De verschillende beheersmechanismen zijn nu aan de orde geweest. In de volgende
subparagraaf wordt ingegaan op de vraag wanneer welk beheersmechanisme gebruikt moet worden.
§ 4.4.3 Keuze beheersmechanismen
Merchant en Van der Stede (2003) stellen dat de keuze van het beheersmechanisme afhangt van het beheersprobleem. Uit de beheersmechanismen moet het mechanisme met de grootste winst worden gekozen. Om de winst te bepalen moeten de opbrengsten van het mechanisme worden verminderd met de kosten van het mechanisme. De opbrengst van het beheersmechanisme wordt gevormd door de kans op het behalen van de doelstellingen. De kosten worden gevormd door de operationele kosten van het mechanisme en de
implementatiekosten. Merchant en Van der Stede (2003) stellen dat een organisatie eerst moet proberen om personnel en cultural control toe te passen. Deze controls zijn namelijk relatief goedkoop en hebben weinig neveneffecten. Een combinatie van
beheersmechanismen is ook heel goed mogelijk en komt in de praktijk het meest voor.
Ouchi (1979) stelt dat de keuze van het beheersmechanisme afhangt van de mate waarin de output gemeten kan worden en van het inzicht in het transformatieproces. Met de
outputmeting bedoelt Ouchi de mogelijkheid tot het meten van de uiteindelijke producten of doelen. Met het inzicht in het transformatieproces doelt hij op het inzicht in het proces vanaf de input tot de output. Is het inzicht optimaal, dan weet men precies welke input tot welke output leidt. De tabel (tabel 2) hieronder geeft aan welk mechanisme, wanneer gekozen dient te worden.
Tabel 2: condities bepalend voor de gedrags- of outputmeting (Ouchi, 1979)
Wanneer de mogelijkheid tot outputmeting groot is en het inzicht in het transformatieproces perfect, is gedrags- en outputmeting mogelijk. Gedragsmeting komt overeen met de action control van Merchant en Van der Stede en de outputmeting komt overeen met de results control. Wanneer de mogelijkheid tot outputmeting of het inzicht in het transformatieproces
Inzicht in het transformatieproces
Perfect Imperfect
Groot Gedrags- of
outputmeting
Outputmeting Mogelijkheid tot
outputmeting
Klein Gedragsmeting Clan control
(informele beheersing)
klein is, dan is één van beide metingen mogelijk. Is de mogelijkheid tot outputmeting klein en het inzicht in het transformatieproces imperfect, dan is alleen clan control mogelijk. Clan control komt overeen met personnel/cultural control van Merchant en Van der Stede.
§ 4.4.4 Beheersing bij het openbaar basisonderwijs
Het openbaar basisonderwijs stelt in het planningsproces bepaalde doelen op. Om deze doelen te behalen, zal het management sturing moeten geven aan de medewerkers. Het openbaar basisonderwijs zal moeten beheersen om de doelen te realiseren.
In de paragraaf over NPM is gemeld dat NPM uitgaat van twee basisgedachten. Eén van die gedachten is sturing op basis van prestaties in plaats van sturing op basis van handelingen.
De nadruk van NPM ligt hierdoor op beheersing door middel van outputgegevens. Dit komt overeen met de results control van Merchant en Van der Stede (2003).
Nu stelt Ouchi (1979) dat results control alleen mogelijk is wanneer de mogelijkheid tot outputmeting groot is. Het is de vraag in hoeverre aan deze voorwaarde voldaan kan worden bij het openbaar basisonderwijs. De output van het openbaar basisonderwijs is kwalitatief goed onderwijs. Dit is onder andere door middel van de kwaliteitseisen van de
onderwijsinspectie goed te meten. Results control is dus goed mogelijk en zal daarom als beheersmechanisme terugkomen in de planning & control cyclus van het openbaar
basisonderwijs. De medewerkers worden dan beoordeeld op hun prestaties ten opzichte van de geformuleerde doelstellingen. Zij worden zowel tussentijds als aan het einde van een periode beoordeeld en eventueel bijgestuurd op basis van managementrapportages.
Deze managementrapportages dienen informatie te geven over de voortgang van (de uitvoering van) het beleid, eventuele knelpunten en aandachtspunten. Men moet aangeven in hoeverre doelstellingen behaald zijn. Dit kan aan de hand van de prestatie-indicatoren die benoemd zijn in de planningsfase en aan de hand van kengetallen. Ook moet men aangeven in hoeverre er sprake is van afwijkingen in het budget.
Managementrapportages moeten niet alleen boekhoudkundige en cijfermatige gegevens bevatten, zoals hiervoor is aangegeven, maar ook niet-financiële gegevens. Men moet ook informatie verstrekken over de manier waarop en de omstandigheden waaronder deze cijfers tot stand zijn gekomen. Men moet bijvoorbeeld aangeven waarom een doelstelling niet is behaald en waarom het budget is overschreden. Een toelichting op de cijfers is daarom gewenst. Ook moet er in de managementrapportages een blik in de toekomst worden geworpen. Men moet bepalen waarin de komende periode de kansen en bedreigingen liggen.
