Meer markt, andere overheid

(1)

Meer markt ,

andere overhe id

Maart 2000

(2)

(3)

Inhoudsopgave

Het adviesin hoofdlijnen 2

Analyse 2

Aanbevelingen 7

1. Achtergrond van het advies 10 1.1 Vraagstelling van de minister 10

1.2 Context en doel 10

1.3 Opbouw van het advies 11 2. Algemene overwegingen over markt en overheid 12 2.1 Marktwerking als oplossing voor overheidsproblemen 12

2.2 Visie van de Raad 13

2.3 Samenvatting 16

3. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat op weg naar een

nieuwe missie 17

3.1 Oude vliegers die niet meer opgaan 17 3.2 Publieke belangen en andere taken 19 3.3 Concurrentie en verzelfstandigingin sectoren die afhankelijk zijn

vaninfrastructuren en/of dienstregelingen 21 3.4 Een nieuwe missie voor Verkeer en Waterstaat 25 4. Toepassing op een aantal terreinen van

Verkeer en Waterstaat 29

4.1 Inleiding 29

4.2 Concurrentiein de telecommunicatie 29 4.3 Concurrentie bij het stads- en streekvervoer 31 4.4 Concurrentie bij het spoor 33 4.5 Verzelfstandiging van de weginfrastructuur 35 4.6 Publiek-private samenwerking bij grote projecten 39

4.7 Samenvatting 41

5. Tot slot 43

Literatuur 44

Bijlagen

1. Adviesaanvraag van de minister 48 2. Totstandkoming advies 50

3. Begrippen 51

4. Concurrentie om het spoorin het Verenigd Koninkrijk 52 5. Vervoerbedrijven als‘life style developers’in Japan 54 6. Key points of report 56

(4)

Het adv ies in hoofd l i jnen

Analyse Vraagstelling

Wanneer kan de markt beterin het aanbod van diensten voorzien dan de overheid en waarop moet dan worden gelet? Dat zijn de vragen die de minister van Verkeer en Waterstaat de Raad voor verkeer en waterstaat heeft gesteld.

Wanneer marktwerking?

In zijn algemeenheid beschikt de markt over betere middelen omte weten wat mensen willen dan de overheid. De marktstimuleert ook meer tot efficiency. De Raad vindt marktwerking(gebruik maken van vraag en aanbod voor de coördinatie van economische beslissingen) vooral van belang voorinnovatie en differentiatie van producten en diensten. De overheidis nu eenmaal geensterin vernieuwing en maatwerk. De ontwikkelingin de ICT-sector, die zonder marktwerking niet zo ver was gekomen,illustreert dit. Mede dankzij de ICT zijninnovatie en differentiatie nuinsteeds meersectoren aan de orde. Mondiaalis er zelfs eentrend van‘massa-individualisering’(zie ook het RVW-advies Nederlandlet op uwsaeck). Dezetrend van massa-individualisering doet een beroep op het mechanisme van vraag en aanbod: maatwerk vraagt marktwerking. Dit procesis onomkeerbaar en biedt veel kansen, mits de introductie van marktwerking met beleid geschiedt.

Een andere reden om de overheid minder zelftelaten doen,is dat door vervlechting van beleid, uitvoering, eigendom entoezicht de kwaliteit van de afzonderlijketakenin het gedrang kan komen. De overheidis er in de eerste plaats voor de beleidsvorming en-bepaling. Daarom besteedt de Raad ook aandacht aan ontvlechtingin de vorm van verzelfstandiging. Op zichzelf ontstaat daarbij nog weinig marktwerking en concurrentie. De paradox van verzelfstandigingis echter dat de overheid gedwongen wordt preciezertesturen en nauwlettender op het resultaattoete zien, beide voorzover dat nodigis.Onder omstandigheden kan dit meerinvloed betekenen op grotere afstand.

Kenmerken van markt en overheid

De marktis nietin alles beter dan de overheid. Er zijn ooktaken die altijd bij de overheid moeten blijven: de democratische rechtsstaatlevend houden, het algemeen belang behartigen, marktimperfecties verzachten en burgers beschermen. Markt en overheidsymboliserentwee verschillende besluitvormingsmechanismen entwee verschillendesets van waarden. Anders danin de markt komen de beslissingen van de overheid collectief totstand en kunnen zij eenzijdig worden opgelegd. In de markt zijn vrij- heid en wederkerigheid het hoogste goed. Daartegenoverstaat de zwaardmacht van de overheid, die altijd begrensd zal moeten zijn. Hoewel markt en overheid nooit zonder elkaar kunnen, moeten zij dus altijd worden onderscheiden.

Adviesvraag minister

Marktwerking voorinnovatie en differentiatie van producten en diensten

Ook minder‘zelf doen’ om sturingscapaciteit te verhogen

Eigen aard markt en overheid respecteren

(5)

Eris echter meer onder de zon dan markt en overheid alleen. Zij die actief zijnin markt en overheidlaten zichleiden door hun eigen normen en waarden, die niet altijd die van markt en overheid hoevente zijn. Van de markt kan niet altijd worden verwacht dat zij daar ruimte voor biedt. Maar de overheid moet er alert op zijn dat deze waarden en vrij- heden nietin het gedrang komen.

Criteria waaraan moet worden voldaan

Marktwerking, verzelfstandiging en publiek privatesamenwerking(pps) zijn niet per definitie altijd beter dan het door de overheid zelf aanbieden van diensten. De Raad hanteert de volgende criteria: consument en samenleving moeten erop vooruit gaan, de overheid moet eroptoegerust zijn en de democratische rechtsstaat mag nietin gevaar komen.

Eisen aan de overheid

Marktwerking, verzelfstandiging en ppsstellenin de eerste plaats eisen aan de overheid. Die moetsturen op afstand en op hoofdlijnen. Dat vergt het volgende:

•

^formu^leren^vanêen^vⁱ^sîeôp^wa^t^Neder^land^nodîg^hee^f^t^;

•

^formu^leren^van randvoorwaarden waarbinnen activiteiten mogen plaatsvinden entoezien op de naleving daarvan;

•

^zorgen^voorâdequa^teôrganⁱ^sa^tîe^s^truc^turen⁽înc^lu^sîe^f^con^tro^le^-

apparaat);

•

^waarborgen^van^he^t^gewen^s^teⁿîveau^van^dîen^s^tver^lenîng^;

•

^veⁱ^l^ig^s^te^l^len^van^s^tra^tegⁱ^sche^be^langen^;

•

^waarborgen^vanê^f^fec^tîeve^concurren^tîe^;

•

^waarborgen^van^doe^lma^tîgheîdên^tran^sparan^tîe^bⁱ^jôverheîd^s^-

financiering.

Om op hoofdlijnen en op afstandte kunnensturen, moet de overheid goed weten wat erin desamenlevingleeft en moet ze als een change agent anderen kunnen motiveren om gezamenlijke doelente realiseren. Dit vergt andere kerncompetenties en een andere organisatie van de overheid dan de huidige. De Raadis er vanuit dit gezichtspunt voorstander van om nog eenste onderzoeken wat de voor- en nadelen zouden zijn van een kerndepartement voor V&W, met daaromheen een aantal verzelfstandigde diensten die ook voor andere ministeries kunnen werken en meer bedrijfsmatig worden opgezet.

Mogelijkheden op de terreinen van Verkeer en Waterstaat

Op deterreinen van Verkeer en Waterstaat heeft de Raad vooral gekeken naar het personenverkeer en het berichtenverkeer. Reeds geblekenis dat ookin dezesectoren maatwerk mogelijk en gewenstis, waarbij moet worden opgemerkt dat het vaker om groepen consumenten zal gaan dan omindividuen. De mogelijkheden van meer marktwerking zijn niet overal even groot. In hetstads- enstreekvervoer en bij hetspoor worden ze enigszins beperkt door de gebondenheid aanfysiekeinfrastructuren en/of dienstregelingen. In detelecomis meer mogelijk. De postmarkt komt binnenkortin een ander RVW-advies aan de orde.

Vrije sfeerin stand houden

Drie criteria

Wat behelst sturen op afstand en op hoofdlijnen?

Overheid als change agent

Naar een kerndepartement?

Concurrentiein telecom en openbaar vervoer

(6)

Mogelijkheden van ontvlechting zijn er o.a. bij de weginfrastructuur. Bedrijfsmatige exploitatie van wegen door een extern verzelfstandigd

‘staatswegbedrijf’ kan bijdragentot een meer gedifferentieerd aanbod en een meerselectieve benutting van wegen. Ppssluit hierbij goed aan. Hetis net als marktwerking en verzelfstandiging een vorm van ‘minder zelf doen’ diesturing op afstand en op hoofdlijnen vergt.

Marktwerking bijinfrastructuurgebonden sectoren

Sectoren die afhankelijk zijn vanfysiekeinfrastructuren en/of dienstregelingen behoeventegenwoordig geen natuurlijk monopolie meerte zijn. Door een organisatorischeingreep- het afscheiden van het beheer van de infrastructuur van het aanbod van diensten over dieinfrastructuur- kan de dienstverlening aan het natuurlijke monopolie worden onttrokken. Het aanbod van diensten kan dan onder concurrentie plaatsvinden, zodat de overheid op dat niveau geen bemoeienis meer behoeftte hebben met de afstemming van vraag en aanbod. Datschept ruimte voorinnovatie, diversificatie en kwaliteitsverbetering. Het waarborgen van het gewenste niveau van dienstverlening kan dan plaatsvinden via wettelijke normen en het opnemen van eisenin Programma’s van Eisen, concessies en prestatiecontracten.

Technologischeinnovatie, met name de ICT, zorgt er voor dat veel goederen die vroeger een ‘collectief goed’ waren, zoals de wegen, dat nu niet meer behoevente zijn(zie ook het RVW-advies Nederland,let op uw saeck). Doorinnovaties als‘elektronisch beprijzen’ kunnen deze goederen nuindividueel worden verhandeld, waardoorfinanciering via de overheid niet of nog maar gedeeltelijk nodigis.

Welke vorm van concurrentie het meest geschiktis bijinfrastructuurge- bondensectoren, hangt af van een aantaltechnisch-economische kenmerken: concurrentie tusseninfrastructurenis mogelijk wanneer de

betreffendeinfrastructuur goed kan worden gedupliceerd; concurrentie opdeinfrastructuur wanneer dat niet kan, maar het aanbod van diensten wel kan worden afgescheiden van het beheer van deinfrastructuur; concurrentie omdeinfrastructuur(zoals bij het periodiek aanbesteden van concessies) wanneer desamenhangin het netwerkin gevaar komtindien meerdere aanbieders van diensten gelijktijdig actief zijn. Eenheid van beheeris dan een vereiste.

De Raad geeft aan waarop de overheidspeciaal moetletten bij deze concurrentievormen: detotstandkoming van noodzakelijkeinvesteringenbij concurrentie tusseninfrastructuren;voorieder gelijketoegankelijkheid van de voorzieningbij concurrentie opeeninfrastructuur; de eisen waaraan de dienstverlening moet voldoenbij concurrentie omeeninfrastructuur. Bij de eerstetwee moeten uiteraard ook eisen aan de dienstverlening worden gesteld, maar hier kan, omdat verschillende aanbieders wedijveren om de gunst van de consument, worden volstaan met het vaststellen van de eisen waaraan de universele dienstverlening moet voldoen en de randvoorwaarden waarbinnen men moet blijven. Bij concurrentie om een infrastructuur moet hetteleveren product zelf vrij nauwkeurig worden omschreven, omdat de consumentin dit geval afhankelijkis van een (tijdelijke) monopolist.

Verzelfstandiging van de weginfrastructuur en pps

Minder natuurlijke monopolies door functiescheiding

Minder collectieve goederen door technologischeinnovatie

Concurrentie tussen, op en om infrastructuren

Toezien op totstandkoming investeringen, toegankelijkeid voorziening en dienstverlening zelf

(7)

Aanbevelingen

Een nieuwe rol en missie voor Verkeer en Waterstaat

•

^De^‘^pre^s^terende’^taak^van^he^t^mⁱⁿⁱ^s^terîe^van^Vêrkeerên^Wâ^ter^s^taa^t^za^l

veel beperkter worden, met uitzondering wellicht van een aantal (nationale)taken op het gebied van het waterbeheer. Veel uitvoerende taken zullen door verzelfstandigde organisaties of private partijen worden verricht. Het ministerie zou dit grotendeels wegvallen van de presterendetaak moeten aangrijpen als een kans om haar eigenlijke taken- het ordenen,sturen, controleren en arbitreren- meer expliciet vormte geven. De nieuwesituatiestelt hieraan ook hogere eisen.

•

^He^t^mⁱⁿⁱ^s^terîe^bevînd^t^zîchⁱⁿêen^s^terk veranderende omgeving en moet zich herbezinnen op de vraag waaraan zij haar bestaansrecht ontleent, oftewel voor wie zij dienstbaaris. Volgens de Raadis het algemeen belang ersteeds minder mee gediend dat het ministerie optreedt als behartiger vansectorale belangen(zie ook het RVW-advies Van eindige zaken en blijvendetaken). Naarmate deinternationale markten vrijer worden, zullen publieke belangen en die van burgers en consumenten meer voorop moeten komentestaan. De Raadis voor- nemens een apart advies uitte brengen over ‘Verkeer en Waterstaat en de burger’.

•

^V&W^draag^t^hoo^fdveran^twoorde^lⁱ^jkheîd^voor^de^(verkeer^s^)veⁱ^lîgheîd^.

Datis- naast het waarborgen van de universele dienstverlening bij het personen- en berichtenverkeer- een publiek belang van de eerste orde. De Raad bereidt momenteel een advies voor over het veiligheidsbeleid.

•

^De^Raad^vînd^t^da^t^he^t^mⁱⁿⁱ^s^terîe^ze^l^f^zo^weⁱⁿîg^moge^lⁱ^jk^moe^t^voor^-

zienin het aanbod vaninfrastructuur en diensten. De Raadformuleert als nieuwe missie voor het droge deel van Verkeer en Waterstaat:

‘Het bevorderen van de economische dynamiek van onsland en de welvaart van zijn burgers doorte bevorderen dat de Nederlandse samenleving kan beschikken over goedfunctionerende markten voor het verplaatsen van personen, goederen en berichten, onder de maatschappelijke randvoorwaarden van milieu, veiligheid, ruimtelijke kwaliteit,leefbaarheid ensociale rechtvaardigheid’.

•

^He^t^beperken^van^de^groeⁱ^van^de^mobⁱ^lⁱ^teⁱ^tⁱ^sⁱⁿ^deze^mⁱ^s^s^ie^geen

doel, wel hetscheppen van voorwaarden voor het duurzaam en veilig maken ervan.

•

^De^kwa^lîteît^van^de^bereîkbaarheîd^,^dat^wⁱ^l^zeggen^de^tⁱ^jd^waarⁱⁿên^de

kosten en moeite waartegen bestemmingen bereikt kunnen worden,is geen directe zorg van de overheid meer, maar komtin de vervoersmarkt tot stand. De rijksoverheid ziet er op toe dat de vervoersmarkt

in goedfunctionerende verkeers- en vervoerssystemen voorziet, ook wanneer andere overheden daarvoor de directe verantwoordelijkheid dragen.

•

^V&W^hee^f^t^we^l^dîrec^te^veran^twoorde^lⁱ^jkheîd^voor^dîeⁱⁿ^fra^s^truc^tuur

en vervoerdiensten die maatschappelijk gewenst zijn, maar niet(optimaal) via de markttotstand komen. V&Wlaat dan deinfrastructuur aanleggen en exploiteren of koopt de betreffende dienstenin.

(8)

•

^V&W^voorzîe^tⁱⁿêen^sy^s^teem^van^ze^l^fregu^lerîng^,^zoda^t^de^samen^levîng

zelf kan aangeven welke vraag naar mobiliteit prioriteit heeft. Deze zelfregulering behelst een vorm van ‘beprijzen’ waarin zowel de integrale kosten van de voorziening als de maatschappelijke kosten zijn verdisconteerd, en waarbij bovendien een ‘fair price’ garantie bestaat. Telecommunicatie

•

^Bînnen^de^te^lecommunîca^tîeⁱ^s^sprake^van^concurren^tîe^tu^s^senⁱⁿ^fra^-

structuren. De concurrentieis echter nog niet op alle deelmarkten optimaal. Hiervooris capaciteitsuitbreiding nodig. Die kan, gezien de technologische ontwikkeling en de reeds bereikte mate van concurrentie, via de markttotstand komen. In voorkomende gevallen moet de overheid zich echterinspannen om partijen bij elkaarte brengen. Ditis o.a. nodig om het breedbandnetwerksnellertotstandtelaten komen(zie ook het RVW-advies Nederland,let op uwsaeck).

•

^Zodra^bînnenêen^dee^lmark^t^de^concurren^tîeê^f^fec^tîe^fⁱ^s^,^dîen^t^he^t

sectorspecifieketoezicht vooraf(door de OPTA)te worden vervangen door generiektoezicht achteraf(door de NMa). Ditis nu het geval bijinternationaletelefonie. Ook convergentie vergt generiekin plaats vansectorspecifiektoezicht omdat bij convergentie desectorgrenzen vervagen.

•

În^terconnec^tîe^tarîeven^moe^ten^vanêen^zodanîge^hoog^te^zⁱ^jn^da^t^de

gewenste capaciteitsuitbreidingtotstand komt, maar mogen geen onoverkomelijke barrières opwerpen voor nieuwetoetreders. De Raad pleit voor redelijkheidin deze, maar vindt desgevraagd dat hetlange termijn belang(capaciteitsuitbreiding) het zwaarst moet wegen. Openbaar vervoer

•

^S^tad^s^-^en^streekvervoer: de aanbestedingssystematiek van de Wet personenvervoer 2000 berust op concurrentieomde weg en omhetspoor. Hetinitiatief komt daardoor bij de aanbestedende overhedenteliggen. De aanbestedende overheid geeftin het programma van eisen aan met welke voorwaarden en wensen de vervoerder rekening moet houden. De wet moet zo worden uitgelegd en geïmplementeerd dat desondanks zoveel mogelijk ruimte wordt geboden aaninitiatieven van marktpartijen. Op den duur moet rekening worden gehouden met eensystema- tiek met meer concurrentie zodat meerdere vervoerderstegelijk actief kunnen zijn en er nieuwe diensten kunnen worden ontwikkeld.

•

^Mark^tmach^tâ^l^s^toe^tredîng^sdrempe^l^voorâanbe^s^tedîng^dîen^t^te^worden

geschrapt uit de Wet personenvervoer 2000. Naast aanbestedingis een dergelijk voorschrift overbodig enfrustreert het de aanbesteding. Hetis nietin het belang van de klant ensteeds minder noodzakelijk nu de relevante marktsteeds meer de Europeseis.

•

^He^t^spoor^:^de^Raad^denk^t^voor^de^langere^termⁱ^jnâanêen^drîe^ledîg

model: concurrentie omhetspoor met aanbesteding door de nationale overheid op het binnenlandse ‘kernnet’(vanwege dete behouden net- werkvoordelen; aanleg van concurrerende netten, zoals Randstadrail of een zweeftrein, moet echter mogelijk zijn), concurrentie omhetspoor met aanbesteding door de Europese Commissie bij deinternationale

(9)

HSL-lijnen(vanwege het grensoverschrijdende karakter van deze lijnen) en verticaal geïntegreerde bedrijven bij zelfstandigestads- gewestelijke en regionalelijnen(vanwege de omgevings- en benut- tingsvoordelen).

Weginfrastructuur en pps

•

^De^wegⁱⁿ^fra^s^truc^tuur^d^ien^t^te^worden^verze^l^f^s^tand^igd^.^Voora^l^ten

behoeve van een gedifferentieerd aanbod en een betere benutting van de bestaande capaciteit zouden de wegenin onsland door een

‘staatswegbedrijf’- als een overkoepelende holding- moeten worden geëxploiteerd. Deze holding en de daaronder hangende bedrijven zijn verantwoordelijk voor aanleg, onderhoud en exploitatie van de rijks- wegen, en voorzienin huninkomsten door middel van een kilometerheffing. De aandelen van deze bedrijven en het eigendom van de wegen blijven vooralsnog bij de overheid. Op den duur zijn mede- aandeelhouders uit de privatesector mogelijk. Die kunnen bijdragen tot een betere prijs/prestatieverhouding. De bedrijven kunnen wel meteenin een pps deelnemen of zelf een pps zijn. Delen van Rijkswaterstaat(RWS) kunnenin ditstaatswegbedrijf worden ondergebracht. Uit andere delen van RWS kan eentoezichthoudend orgaan worden geformeerd.

•

^De^kⁱ^lome^terhe^f^fîng^vorm^t^de^prîkke^l^voorêen^be^tere^benu^t^tîng^van

de wegen(= hogere efficiency). Veiligheid en duurzaamheid moetenin de eerste plaats via algemene enspecifieke wetgeving worden gegaran- deerd. Daarnaast kan worden gezocht naar aanvullende prikkels om extra veiligheid ook extrate belonen.

•

Êr^moe^têen^he^lder^fînancîee^l^s^te^l^se^l^wordenôn^twîkke^ld^voor^de^fînan^-

ciering en exploitatie van weginfrastructuur, waarin commerciële exploitatie kan worden gecombineerd metfinanciering uit publieke middelen. Ditstelsel moet zowel ruimte bieden aan verdereintroductie van pps als rekening houden mettoekomstige verzelfstandiging van de weginfrastructuur. Nuis ersprake van een voor de burgers ondoor- zichtigelappendeken aanfinancierings- entariferingsconstructies.

•

Ôp^kor^te^termⁱ^jn^moe^t^bînnen^de^rⁱ^jk^sbegro^tîng^voor^(weg⁾ⁱⁿ^fra^s^truc^-

tuur een deelbegroting worden gecreëerd die op een baten- enlasten- stelselis gebaseerd. Dit omtoepassing van delevenscyclusbenadering bijinfrastructuurprojecten mogelijkte maken.

•

^Pp^s^-pro^jec^ten^moe^tenⁿîe^tâ^l^s^‘êx^tra^’^worden^be^schouwd^.^Juⁱ^s^t^dîe

projecten waaraan de meeste behoefte bestaat, moetentot pps-project worden bestempeld, omdat die de meeste mogelijkheden bieden voor commerciële exploitatie.

(10)

1 . Achtergrond van het adv ies

1.1 Vraagstelling van de minister

De minister van Verkeer en Waterstaat heeft de Raad voor verkeer en waterstaat de volgende vragen gesteld(zie bijlage 1):

•

^Kan^he^t^toepa^s^sen^vanîndîvîdue^leâ^fwegîng^(he^t^mark^tmechanⁱ^sme⁾

in plaats van collectieve afweging(via de overheid) bij het aanbod van verplaatsingsmogelijkheden voor personen, goederen en berichten de uiteindelijke maatschappelijke uitkomstintermen van verplaatsingsmogelijkheden, economie, milieu-effecten en veiligheid verbeteren?

•

^Wâar^zou^da^t^wⁱⁿ^s^tôp^leverenênônder^we^lke voorwaardentreedt deze winst op?

•

^Op^we^lke^dee^l^terre^inen^kan^he^t^sne^l^s^t^vooruⁱ^tgang^worden^geboek^t^ten

opzichte van de huidigesituatie? 1.2 Context en doel

Markt en overheidleven bij voortduring op gespannen voet. Ze willen van elkaar af en zijntegelijkertijdtot elkaar veroordeeld. Om een paar voorbeeldente noemen: de handelis afhankelijk van de overheid voor het garanderen van eigendomsrechten, maar heeft niet altijd belang bij geopolitieke grenzen; de overheidis afhankelijk van de handel voor het creëren van economische voorspoed, maar bestaat bij gratie van een afgebakendterritorium.

De verhoudingtussen markt en overheidstaat op dit moment optal van terreinenter discussie. Ditis onder andere het gevalin de gezondheids- zorg, desociale zekerheid en bij uiteenlopende nutsvoorzieningen. Binnen het werkterrein van het ministerie van Verkeer en Waterstaat gaat het om detelecommunicatie, de posterijen, hetloodswezen, het taxivervoer, alle vormen van openbaar vervoer, maar ook om de weginfrastructuur en de mainports.

Voor al diesectoren geldt dat de huidige verhoudingtussen markt en overheid niet meer vanzelfsprekendis. Hetis de vraag waarom dat zois. Zijn er nieuwe mogelijkheden? Zijn andere dingen gewenst? Allebei misschien? Voor een goed begripis het nodig vrij nauwkeurigte weten wat er aan de handis. De Raad voor verkeer en waterstaat wil zich daarom niet beperkentot hetschetsen van mogelijke verhoudingen tussen markt en overheid. De Raad wil ook de veranderende omgeving in kaart brengen en de richting waarin wensen, eisen en mogelijkheden zich ontwikkelen.

Maar hiermee kan niet worden volstaan. Een probleem bij vraagstukken van markt en overheidis, dat er geen kader bestaat met behulp waarvan inrichtings- eninstrumentatievragen op consistente wijze kunnen worden beantwoord. Dat brengt een gevaar van ad hoc beslissingen mee. Emoties en verkeerde argumenten krijgen daardoor meer kans dan gewenstis. De Raad heeft zich daarom ook gericht op het ontwikkelen van een kader, eenset van algemene en meerspecifieke overwegingen,

(11)

van waaruit vragen van markt en overheid op deterreinen van Verkeer en Waterstaat kunnen worden beantwoord.

1.3 Opbouw van het advies

De Raad heeft de vragen van de minister als volgt geïnterpreteerd en geordend:

•

^Hoo^fd^s^tuk²^(A^lgemeneôverwegîngenôver^mark^tênôverheîd)^:^Wê^lke

trends zijn vaninvloed op ons denken over de gewenste verhouding tussen markt en overheid? Wat zien we als belangrijkste problemen? Watis het verschiltussen allocatie via de markt en allocatie via de overheid? Wat zijn desysteemkarakteristieken van markt en overheid?

•

^Hoo^fd^s^tuk³^(Hê^t^mⁱⁿⁱ^s^terîe^van^Vêrkeerên^Wa^ter^s^taa^tôp^weg^naarêen

nieuwe missie): Welkespecifieke mogelijkheden en beperkingen zijn er bijinfrastructuur- en dienstregelinggebondensectoren? Welke eisen stelt marktwerking aan de overheid en de politiek? Hoe verhouden verzelfstandiging en deintroductie van concurrentie zichtot elkaar? Wat betekent dit voor de rol en detaakopvatting(‘missie’) van het ministerie?

•

^Hoo^fd^s^tuk⁴^(Tôepa^s^sîngôpêenâan^ta^l^terreînen^van^he^t^mⁱⁿⁱ^s^terîe^van

Verkeer en Waterstaat): Welke mate van zelfstandigheid en/of concurrentieis gewenst en mogelijk binnen een aantalterreinen van V&W? Waar kan maatschappelijke winst worden gerealiseerd en onder welke voorwaarden?

(12)

2 . A lgemene overweg ingen over markt en overhe id

2.1 Marktwerking als oplossing voor overheidsproblemen

‘Marktwerking’ houdtin dat het mechanisme van vraag en aanbod wordt gebruikt voor de coördinatie van economische beslissingen.¹ In zijn algemeenheid geldt dat de markt beterinstaatis dan de overheid omte weten wat mensen willen en dat de markt ook meertot efficiency stimuleert. Naar de mening van de Raad zijn ertwee belangrijke catego- rieën van problemen waarvoor marktwerkingin principe een oplossing kan bieden:

•

^P^rob^lemen^dîe^van^doen^hebben^me^t^deâ^f^s^temmîng^van^vraagên

aanbod. De Raad constateert dat bij het verplaatsen van personen, goederen en berichten, net alsin andere economischesectoren, een almaar grotere differentiatie optreedtin gevraagde en aangeboden diensten, een differentiatie diesoms culmineertin ‘massa-individualisering’. Mondiaalissprake van een‘maatwerktrend’.²Vanwege de om democratische redenen noodzakelijk centralistische wijze van besluiten nemen binnen de overheid, kan de overheid niet goed overweg met deze maatwerktrend, wanneer zein het aanbod van diensten wil voorzien. De kansis groot dat dan een dienstverlening resulteert die op den duur kwantitatief en kwalitatief minder goed past bij de wensen van afnemers;

•

^P^rob^lemen^dîe^van^doen^hebben^me^t^verv^lech^tîng^van^be^leîdên

uitvoering en/of van beleid, eigendom entoezicht. De overheidis er in de eerste plaats voor de beleidsvorming en-bepaling. Wanneer ze zich daarnaast ook zelf met het aanbieden van diensten bezighoudt, bestaat er een gerede kans dat de genoemdetaken niet optimaal worden vervuld. De reden daarvanis dat ‘zelf doen’ nietstimuleerttot hetformuleren van heldere opdrachten(waardoor de beleidsvorming tekort kanschieten), nochtot explicietetoetsing van het resultaat (met consequenties voor detoezichtstaak), nochtot het verbinden van consequenties aan niet goedfunctioneren(waardoor de uitvoeringin gevaar kan komen). Dan resulteert een overheid die minder doelmatig en doeltreffend opereert dan mogelijkis.

Of deintroductie van(meer) marktwerking een oplossingis, hangt ook af van de vraag of de voordelen opwegentegen de nadelen. Met nameis van belang hoeveel moeite de overheid zich moet getroosten om publieke- en consumentenbelangenin de nieuwesituatie veiligtestellen(transactie- kosten).

1Bijlage 3 bevat een overzicht van dein dit advies gebruikte begrippen.

2De Raad heeft hieraan o.a. aandacht besteedin haar advies Nederland,let op uwsaeck (1999), een advies over de betekenis vaninformatie- en communicatietechnologie voor economie enlevensstijl.

(13)

2.2 Visie van de Raad Meer marktwerking nodig

Innovatie, maatwerk en kwaliteit wordensteeds belangrijker bij het aanbod van producten en diensten. De overheid kan hierin niet goed voorzien omdat zij altijd eeninformatieachterstand heeft. Zijisingericht op hetleveren van eenheidsproducten. Wanneer wel een gedifferentieerd aanbod wenselijk en mogelijkis(ten behoeve van betere producten en diensten, maar ook om bepaalde maatschappelijke doelente kunnen realiseren)ligt het voor de hand de afstemming van vraag en aanbod meer via de markttotstandtelaten komen. Omdat ersteeds meersectoren zijn waar differentiatie van belangis,is het einde van hetstreven naar meer marktwerking noglang nietin zicht. Dat de eerste ervaringen met marktwerking voor enige onrust zorgenis begrijpelijk. Consumenten- en publieke belangen zijn niet altijd goed gedefinieerd en veilig gesteld. Om daarom nu gasterugte nemen, zou echter een historische vergissing zijn. Er moet wel meer duidelijkheid komen omtrent de gebieden waar marktwerking nodigis en hettype overheid wat daarbij nodigis. Misverstanden over marktwerking

Er bestaan nogal wat misverstanden als het om marktwerking gaat. Ten eerste wordt marktwerking vaaktot doel verheven. Zoals uit het voorgaande blijktis marktwerking geen doel maar een middel. Alternatieven voor de historisch gegroeide verhoudingtussen markt en overheid moeten altijd worden beoordeeld op hun meerwaarde voor de samenleving. Dat wil zeggen: op hun consequenties voor de prijs en de kwaliteit van dienstverlening, de(toekomstige) keuzemogelijkheden voor de consument, hetinnovatiepotentieel van de betreffendesector, de transparantie voor de burger, en het kunnen voldoen aansteeds hogere eisen op het gebied van privacy, veiligheid, milieu,leefbaarheid en ruimtelijke kwaliteit. Scoort het alternatief op deze punten niet beter, dan heeftinvoering van marktwerking geen zin.

Eentweede veel voorkomend misverstandis dat meer marktin minder overheid zou resulteren. Markt en overheid zijn echter geen communice- rende vaten. Meer markt betekent vooral een andere overheid, een overheid die als change agent,in de zin van katalysator bij veranderingen, optreedt en die- namens desamenleving- op hoofdlijnen en op afstand stuurt, meer op beoogde effecten(doelen en randvoorwaarden) dan op nauw omschreven producten. Marktwerkingstelt dus bijzondere eisen aan de overheid. Om namens desamenlevingte kunnensturen, zal de overheid gevoelig moeten zijn voor watin desamenlevingleeft en zal ze goedin de gaten moeten houden of datgene wattotstand komt wel het gewensteis. Ze moet dustoezien op de uitvoering. Verder moet ze richt- lijnen en gedragsregels expliciteren die bijinterne dienstverleningimpli- ciet kunnen blijven. Omdat hierbijin veel gevallen normen en waarden in het geding zijn, vergt dit een debat met desamenleving. Ook zal de politiek explicietere keuzes moeten maken dan ze nu gewendis. Grenzen aan de markt

Hoever kunnen en willen we gaan? Er zijn grenzen aan wat via de markttotstand kan komen. Hiervoor kwamen altwee criteria aan bod: 1) consument ensamenleving moeten erop vooruit gaan en

2) de overheid moet eroptoegerust zijn. Hieronder wordt een derde

(14)

criteriumtoegelicht: 3) de eigen aard van markt en overheid moet worden gerespecteerd.

De eigen aard van markt en overheid

De marktis de plaats(letterlijk offiguurlijk) waar vraag en aanbod elkaar ontmoeten. Transacties vinden plaats op basis van ruil en niet- zoals bij de overheid- op basis van een collectieve beslissing. De partijen zijn primair gericht op het behartigen van hun eigen belang, niet het algemene belang. Daardoor zijn ze niet aan geografischeterritoria gebonden. Zodra de mogelijkheid zich voordoet, breiden ze hun werkterrein uit. Vaak wordt gedacht dat het bedrijfsleven uitsluitend op de kortetermijn is gericht, maar datis nietjuist.

Volgens de economischetheorieis het belangrijkste verschiltussen het prijs- en budgetmechanisme dat op een vrije markt de consumentenvoor- keuren bepalen hoe de productiefactoren wordeningezet(via het vrije spel van vraag en aanbod),terwijl bij het budgetmechanisme een centrale autoriteit- democratisch gelegitimeerd- beslist over de aanwending van collectieve middelen. Bij het budgetmechanismeis dussprake van een collectieve afweging die democratisch wordt gelegitimeerd; bij het prijs- mechanisme van een groot aantalindividuele afwegingen.

De overheid heeftin de eerste plaatstottaak om de democratische rechts- staatlevendte houden(zie kader). Daarnaast moet ze het algemeen belang behartigen, marktimperfecties verzachten en haar burgers beschermen. Hierinligt de bestaansgrond van de overheid. Dit brengt o.a. met zich dat de overheidterritoriaalis georganiseerd en- wat haar kerntaken betreft- op delangetermijn gericht. Dit neemt niet weg dat de waan van de dag vaak regeert.

De democratische rechtsstaat

Vraagstukken van markt en overheid moeten binnen de context van de democratische rechtsstaat worden geplaatst. De reden daarvanis dat de overheid niets mag doen of nalaten waardoor de democratische rechtsstaatin gevaar wordt gebracht. De belangrijkste beginselen van een democratische rechtsstaat zijn:

•êrîs^sprake^van^democratîe^(een^vorm^van^ze^lfsturîng^berustendôpêen^ste^lse^l^van

vertegenwoordiging) en van democratischelegitimatie van het overheidsoptreden (het bekleden van overheidsorganen met gezag en de uitoefening van dat gezag moeten gelegitimeerd zijn);

•êrîs^sprake^vanêen rechtsstaat, dat wil zeggen van rechtsgelijkheid en rechtszeker- heid. De burgers zijn voor de wet gelijk en de staatis ondergeschikt aan het recht, waardoor burgers tegen de overheid worden beschermd;

•^deôverheîdîsêr^voor^de^burgers^:^de^‘^dîenendeôverheîd’^schept^de voorwaarden voor een menswaardig bestaan en richt haar werkzaamheden doelmatig en doeltreffendin.

Het bovenstaandelegt beperkingen op aan het optreden van de overheid als marktpartij. Wat wel en niet kan,is meestal niet onmiddellijk duidelijk. Daaromis van belang dat daarover eenintensieve, openbare discussie ontstaat.

(15)

Het behartigen van het algemene belang, het beschermen van zwakkeren en het verzachten van marktimperfecties kan volgens de Raadin zes concretetaken uiteengelegd worden:

Ahet(continu)formuleren van een visie, op basis van een publiek debat, op wat Nederland nodig heeft en op deinpassing daarvanin hettotaal (formuleren vanintegraal beleid);

Bhetformuleren van concrete randvoorwaarden waarbinnen activiteiten mogen plaatsvinden en hettoezien op de naleving daarvan(o.a. op het gebied van privacy,sociale rechtvaardigheid, veiligheid, milieu, ruimtelijke kwaliteit enleefbaarheid);

Chet zorgdragen voor adequate organisatiestructuren(om op afstand en op hoofdlijnente kunnensturen en controleren);

Dhet waarborgen van het gewenste niveau van dienstverlening(bijvoorbeeld met behulp van Programma’s van Eisen);

Ehet zekerstellen vanstrategische belangen(voorzieningen van vitaal belang voor de Nederlandsesamenleving);

Fhet(waar relevant) waarborgen van effectieve concurrentie;

Gbij overheidsfinanciering: waarborgen van doelmatigheid entransparantie.

Eris meer dan markt en overheid

De Raad vindt ook dat er, met name als het om de beleidsvorming gaat, meer onder de zonis dan markt en overheid alleen. De ontwikkeling van normen en waarden(het geestesleven) kan niettot één van deze catego- rieën worden herleid. We zouden ervan uit kunnen gaan dat het maatschappelijk bestel uit grofweg drie, deels overlappende‘sferen’ bestaat: de markt(desfeer van de materiële behoeftenbevrediging), de overheid(die verantwoordelijkheid heeft gekregen voor een belangrijk deel van het omgangsleven) en het geestesleven(desfeer van normen en waarden). De overheid bemiddelt dantussen desfeer van normen en waarden en die van de materiële behoeftenbevrediging. Ze doet dat door- namens de samenleving- continuteformuleren wat als algemeen belang moet worden gezien. Tegen de achtergrond van deze dynamische driehoek van markt, overheid en geestesleven,is hetideaal van de Raad een overheid die-samen met andere partijen- een visie op detoekomstformuleert, die noodzakelijke veranderingsprocessenidentificeert en ze vervolgens onder- steunt, vanuit de erkenning dat desamenleving z’n eigen werkelijkheid creëert.

Feitelijkisin onzesnel veranderendesamenleving, met mondige burgers en bedrijven diesteeds meer verantwoordelijkheid kunnen en willen nemen, naast de hiërarchie van de overheid en de afstemming van vraag en aanbod via de markt, al een derde beslissingsmodel ontstaan, dat vaak met ‘netwerk’ wordt aangeduid, en waarin naast overheid en private partijen ook maatschappelijke organisaties enindividuen een rolspelen. Hetis bij uitstekin deze netwerken dat de bovengenoemde driesferen- markt, overheid en de wereld van normen en waarden-tot afstemming komen. Het netwerk kent zowel elementen van de hiërarchie als van de markt. Kenmerken van netwerkordening zijn(De Bruijn en Ten Heuvelhof, 1995; De Bruijn, Ten Heuvelhof en In ’t Veld, 1998):

•

^de^par^tⁱ^jen^zⁱ^jn^van^e^lkaar^a^fhanke^lⁱ^jk⁽ⁱⁿterdependentie);

•

^ze^s^treven^bepaa^lde^(eîgen^-ô^fâ^lgemene⁾^be^langen^na^(p^lurⁱ^formⁱ^teⁱ^t⁾^;

(16)

•

^ze^hande^len^s^tra^tegⁱ^schên^maken^gebruîk^van^hen^ter^be^schîkkîng

staande machtsbronnen(geld, expertise,informatie, politiekeinvloed);

•

^erⁱ^s^een^gemeen^schappe^lⁱ^jk^be^lang^;

•

^de^be^s^luⁱ^tvormîng^ken^t^geen^duîde^lⁱ^jk^begⁱⁿô^fêînd^;

•

^de^inhoud^van^prob^lemen^ver^schuⁱ^f^t^;

•

^de^be^schîkbareôp^lo^s^sîngen^bepa^len^mede^we^lke^prob^lemenâan^de

orde kunnen komen;

•

^de^toegang^to^t^he^t^ne^twerkⁱ^s^ge^l^imⁱ^teerd^;

•

^par^tⁱ^jen^kunnen^te^a^l^len^tⁱ^jde^he^t^ne^twerk^ver^la^ten^,^maar^komen^e^lkaar

daarbuiten weertegen.

In dergelijke netwerken behouden overheid, marktpartijen en maatschappelijke organisaties hun eigenidentiteit en verantwoordelijkheid. Ze con- centreren zichidealiter op datgene waarin ze het beste zijn(marktpartijen: zorgen voor welvaart; overheid: zekerstellen van de rechtsorde, bewaken algemeen belang, beschermen zwakkeren en verzachten marktimperfecties; maatschappelijke organisaties: behartigen vanspecifieke belangen).

De overheid neemtin deze netwerken een bijzondere plaatsin. Zeis de enige die afspraken gelding kan geven buiten degenen die zich uitdrukke- lijkjegens elkaar verbinden entevens de enige die eenzijdig regels kan vaststellen. Ditis een belangrijke machtsbron. Dit middel kan echter alleen wordeningezet als de overheid voldoende gezag heeft en als het betreffende besluit wordt geaccepteerd. Als dit niet het gevalis, ontstaan opnieuw deelhiërarchieën. Een ander verschiltussen de overheid en de andere partijenin het netwerkis dat de overheid niet vrijis omte beslis- sen welke maatschappelijke problemen ze op zich wil nemen.

Actief zijnin netwerkenten behoeve van de beleidsvorming vraagt van de overheidterughoudendheidin het gebruikmaken van haar zwaardmacht. Van marktpartijen en maatschappelijke organisaties vraagt het(bredere) maatschappelijke verantwoordelijkheid, want wanneer zijsteeds het onderste uit de kan willen hebben, dwingen ze de overheidin haar oude, hiërarchische rolterug.

2.3 Samenvatting

Innovatieis nodig om de kwaliteit van producten en dienstente verhogen en om maatschappelijke doelente kunnen realiseren. Innovatie vergt meer maatwerkin productie en consumptie. De hiervoor noodzakelijke technologie en creativiteit zijnin veel gevallen wel beschikbaar, maar de overheid, die de diensten voortbrengt of er nauw bij betrokkenis, kan niet adlibitum maatwerk voor elke groep ofindividuleveren,tegen aan- vaardbare kosten. Daaromis het wenselijk de preferenties van consumenten meer via de markttot uitdrukkingtelaten komen. Een nevendoel, maar ook een noodzakelijke voorwaarde voor meer marktwerking,is een andersfunctionerende overheid: een overheid die maatschappelijke veranderingsprocessen begeleidt en op afstand en op hoofdlijnenstuurt. Dat vraagt om andere kerncompetenties danthans bij de overheid aan- wezig zijn.

Hetstreven naar meer marktwerking kent de volgende grenzen:

•

^con^sumen^tên^samen^levîng^moe^tenêrop^vooruⁱ^t^gaan^;

•

^deôverheîd^moe^têrop^zⁱ^jn^toegeru^s^tôm^mark^twerkîngⁱⁿ^goede^banen

teleiden;

•

^deêîgenâard^van^mark^tênôverheîd^moe^t^worden^gere^spec^teerd^.

(17)

3 . Het m in ister ie van Verkeer en Waterstaat op weg naar een n ieuwe m iss ie

3.1 Oude vliegers die niet meer opgaan Inleiding

In de afgelopen eeuw zijn veel activiteitentot hetterrein van de overheid gaan behoren. Daarvoor bestonden uiteraard geldige motieven.

Echter: nieuwetijden brengen nieuweinzichten en mogelijkheden. Detechnisch-economische en organisatorische kenmerken van eensector kunnensterk veranderen. Daardoor veranderen ook de mogelijkheden van afstemming van vraag en aanbod via het marktmechanisme, en daarmee de mogelijkheidtot hetleveren van maatwerk. In dit hoofdstuk en het volgende beziet de Raad de mogelijkheden hiertoe binnen het personenvervoer en detelecommunicatie.³

Scheiding van functies schept ruimte voor marktwerking

Een belangrijk kenmerk van het personen- en berichtenverkeeris dat het afhankelijkis van netwerkenin de vorm vanfysiekeinfrastructuren en/of dienstregelingen. Tot voor kort bestond deidee dat het hierbij per definitie om natuurlijke monopolies ging(een productieproces waarbij, bijvoorbeeld als gevolg van de benodigde kapitaalsinvesteringen, deschaal- voordelen blijventoenemen met detoename van de productie, waardoor eenheid van beheer de meest efficiënte exploitatievormis). Hetligt dan voor de hand om het gehele aanbod door één bedrijftelaten verzorgen. Europa kent van oudsher overheidsmonopolies, vanuit de gedachte dat de overheid een monopoliepositie nietsnel zou misbruiken, maar ook om de beschikbaarheid van de voorzieningte kunnen garanderen. Ookspeelde mee dat enorme, niet rendabeleinvesteringen moesten worden gepleegd om defysiekeinfrastructurente completeren en regionale netwerkente koppelen. Private partijen konden of wilden die middelen niet opbrengen. In Europa kwam het merendeel van de huidige netwerkenin de periodetussen de beide wereldoorlogentotstand. In de Verenigde Statenis van het begin af aansprake vansterk gereguleerde private monopolies.

Nu overheerst deidee, zowel hier alsin de VS, dat de ‘natuurlijkheid’ van deze monopolies erodeert door nieuwetechnologie, waardoorsubsitutie mogelijk wordt, en doorfunctiestescheiden(‘unbundling’). Daarbij gaat het met name om hetscheiden van het beheer van deinfrastructuur en het aanbod van diensten over dieinfrastructuur. Hetlaatste valt na functiescheiding niet meer onder het natuurlijke monopolie en kan dan aan enige vorm van concurrentie worden onderworpen. Het grote voor- deel hiervanis dat de overheid geen bemoeienis meer behoeftte hebben met de afstemming van vraag en aanbod, waardoor ruimte ontstaat voor innovatie, diversificatie en kwaliteitsverbetering.

3Over het goederenvervoer heeft de Raadin 1998 en 1999 reedstwee adviezen uitge- bracht: Ruimtelijke vernieuwing voor het goederenvervoer(over het binnenlandse vervoer) en Ruimtelijke vernieuwinginternationaal goederenvervoer(over hetinterna- tionale vervoer). Over de verdereliberalisering van de postmarkt verschijntin 2000 een afzonderlijk advies.

(18)

Technologischeinnovaties maken een gedifferentieerd aanbod mogelijk Ook hetfeit datiets een collectief goedis,istraditioneel een reden om de overheid er voor verantwoordelijkte houden. Collectieve goederen zijn goederen of diensten die nietindividueel kunnen worden verhandeld en waarvan de consumptie niet uitsluitbaar en niet rivaliserendis. Hetis dan niet mogelijkiemand de consumptiete ontzeggen en door consumptie ontstaat geenschaarste. Collectieve goederen moeten door een overheid worden betaald, omdat het product nietindividueel kan worden verhandeld. Ze behoeven echter niet door de overheid zelfte worden geprodu- ceerd. Typische voorbeelden van collectieve goederen zijn defensie,straat- verlichting en de beschermingtegen hoog water. Ietsis zelden voor eens en altijd een collectief goed. Technologische en organisatorische veranderingen kunnen destatus ervan wijzigen.

De wegen bieden hiervan een mooi voorbeeld. In onsland waren de wegentot de eerste wereldoorlog geen collectief goed, omdat op veel plaatsentol werd geheven voor definanciering ervan. In dejarentwintig werd detolheffing vervangen door algemene wegenbelasting- o.a.ten behoeve van het rijkswegenplan- waardoor de wegentoen een collectief goed werden(Ligtermoed, 1990). Moderne, elektronische vormen van beprijzen, zoals een kilometerheffing, kunnen er nu weer voor zorgen dat het weggebruik weerindividueel verhandelbaar en uitsluitbaar wordt. (Rivaliserendis het al door de congestie). Danis een gedifferentieerd aanbod mogelijk met verschillendetypen rijstroken en naar plaats entijd variërendetarieven.Verder ontstaat voor de burger een meertransparante situatie door de rechtstreekse koppelingtussen het gebruik en dete betalen vergoeding, zodat opindividueel niveau een betere afweging totstand komt met betrekkingtot het gebruik vaninfrastructuur en vervoersdiensten.

In detelecommunicatie hebben de digitalisering en de ontwikkeling van mobieletelefonie de concurrentiemogelijkhedensterk vergroot, waardoor een enorme verscheidenheid aan nieuwe dienstenis ontstaan. Op het spoor wordt- voorlopig alleenintheorie- een diverser aanbod mogelijk door een ander beveiligingssysteem en descheiding vaninfrastructuur- beheer en het aanbod van diensten. In hetstads- enstreekvervoer biedt de chipkaart de mogelijkheid om binnen een openbaar vervoersysteem met concurrerende aanbiederste werken en het vervoer vraagafhankelijkerte maken. In bijna allesectoren doen zich dustechnologische(en culturele) ontwikkelingen voor die gaanin de richting van meer concurrentie en meer differentiatie. Hiermee zou rekening moeten worden gehouden bij het vaststellen van een concurrentie-regime voor eensector. Het moet mogelijk zijn overtestappen naar een regime met meer concurrentie, wanneer dattechnologisch kan en maatschappelijk gewenstis. Ook concurrentie tussen modaliteiten moet open en eerlijk zijn

Concurrentietussen verschillende modaliteiten-tussen bijvoorbeeld het autoverkeer, het openbaar vervoer en de elektronischesnelweg- moet worden onderscheiden van concurrentie binnen een modaliteit, zoals bij concurrentie op hetspoor en concurrentiein hetstads- enstreekvervoer. Naarmate de concurrentietussen de modaliteiten effectieveris,is minder concurrentie binnen een modaliteit nodig om een kwalitatief goed en divers aanbodtelaten ontstaan. De wedijver om de gunst van de concur- rent vindt danimmers al plaats met een aanbieder van een andere dienst. Binnen het personenvervoeris nu geensprake van eerlijke en effectieve

(19)

concurrentie. Het openbaar vervoer wordt gesubsideerd. Bij het autoverkeer worden de kosten(indirect) wel voor een groot deel verhaald, maar de presentatie en perceptieis die van een algemene belasting. Het elektronische berichtenverkeer, dat deels een alternatief zou kunnen zijn voor personenvervoer, moet zichzelf ziente bedruipen. Volgens de Raad zou het ministerie van Verkeer en Waterstaat zichtottaak moeten stellen de voorwaardentescheppen voor een eerlijke en effectieve concurrentietussen de verschillende modaliteiten. Het modalshift beleid, ook dat met betrekkingtot de elektronischesnelweg, krijgt dan vorm door er optoete zien dat overal de maatschappelijke kostenintegraalin rekening worden gebracht, zodat de prijzen van de modaliteiten de maatschappelijke kosten weerspiegelen. Dan kan de reiziger zijn/haar keuze op de juisteinformatie baseren.

Het beleid met betrekkingtot deintroductie van concurrentie kan dus nietlos worden gezien van het beleid met betrekkingtot beprijzen. Als een monopolie niet kan worden vermeden...

Een belangrijke vraagis of consumenten wel beter af zijninsituaties waarin maar weinig concurrentie ontstaat. Kan de betreffende dienst dan niet beter door de overheid worden verzorgd? Weinig concurrentie ontstaat bijvoorbeeld bij het periodiek aanbesteden van concessies, zoals voorzien voor hetstads- enstreekvervoer. De consumentis met zo’ntijde- lijk monopolietoch beter af, mits de overheid namens hem/haar op niet vrijblijvende wijze eisen aan de dienstverleningstelt. De overheid moet dan niette afhankelijk zijn van de partij waarmee zaken moeten worden gedaan. De overheidis zeer afhankelijk, wanneerin het geheel geen concurrentie(dreiging) bestaat, wanneer alleensprakeis van verzelfstandiging.⁴Dan moeten andere middelen worden aangewend om een bedrijf tot betere prestatieste dwingen. Die zijn uiteraard niet zo krachtig als het middel van(potentiële) uitsluiting. Voorbeelden van andere middelen zijn prestatiecontracten en bonus/malusregelingen.⁵Het heeft de voor- keur deze zo vormte geven dat boetes voorin gebreke blijven aan de consument worden uitgekeerd. Danstaat de overheid niet onnodig tussen producent en consument en ontstaat de beste prikkel voor het leveren van kwaliteit.

3.2 Publieke belangen en andere taken

De overheid heeft, zoals gezegd, de volgendetaken met betrekkingtot het bewaken van het algemeen belang, het beschermen van zwakkeren en het verzachten van marktimperfecties:

•

^formu^leren^vanêen^vⁱ^sîeên^bepa^len^van^doe^len^;

•

^va^s^t^s^te^l^len^van randvoorwaarden entoezien op de naleving ervan;

•

^zorgen^voorâdequa^teôrganⁱ^sa^tîe^s^truc^turen^;

•

^waarborgen^van^he^t^gewen^s^teⁿîveau^van^dîen^s^tver^lenîng^;

•

^veⁱ^l^ig^s^te^l^len^van^s^tra^tegⁱ^sche^be^langen^;

•

^waarborgen^vanê^f^fec^tîeve^concurren^tîe^;

4Integenstellingtot wat vaak wordt gedacht, vergen publieke monopolies minstens zo veel regulering als private, omdat bij publieke monopolies de efficiency ook moet worden afgedwongen.

5bij verzelfstandiging kan ook worden gedacht aan het periodiek aanbesteden van het management als middel om een bedrijf alertte houden. Dit gebeurt o.a.in Frankrijk.

(20)

•

^waarborgen^van^doe^lma^tîgheîdên^tran^sparan^tîe^bⁱ^jôverheîd^s^-

financiering.

De visie, de doelen en de randvoorwaarden van het nationale verkeer- en vervoersbeleid zullenin het Nationale Verkeer- en Vervoersplan (NVVP) moeten worden verwoord. De visie moet uiteraardinspireren. Het NVVP zou niet alleen politieke betekenis moeten hebben, maar ook een operationeel plan moeten zijn. Voor het motiveren van partijenis van belang dat de doelen haalbaar zijn en dat zowel doelen als randvoorwaar- denin goedte operationaliserentermen zijn geformuleerd(zie ook het RVW-advies SVV-III: Nee,tenzij).

Wat betreft de benodigde organisatiestructuur: wanneer uitvoerende taken grotendeels door anderen worden verricht,is een overheid nodig die namens desamenleving op hoofdlijnen en op afstand kansturen. De discussie over kerndepartementenis daarom nu weer hoogst actueel. De Raadis er een voorstander van om vanuit het gedachtegoed van dit advies opnieuw de mogelijkhedente bezien van een kerndepartement voor V&W, met daaromheen een aantal verzelfstandigde, uitvoerende diensten die zoveel mogelijk bedrijfsmatig worden opgezet en eventueel ook voor andere ministeries werken. Integraal beleid komt waarschijnlijk gemakkelijkertotstand wanneer de departementen kleiner zijn en gebruik maken van dezelfde gespecialiseerde, uitvoerende diensten. De wijze waarop het Nieuw Zeelandse ministerie van Transportis georganiseerd,is wat dit betreft zeer aansprekend. Veel aandachtisin elk geval nodig voor proces- en contract-management. Ook zal nog veel expertise moet worden ontwikkeld op het gebied vantoezicht houden en hand- haven.

Detestellen randvoorwaarden kunnenin algemene wetgeving worden vastgelegd. Op de naleving ervan moet wordentoegezien. De overige publieke belangen zullen per deelterrein moeten worden geformuleerd. Ze kunnenlangs de volgende wegen zeker worden gesteld:

•

^he^tⁱⁿ^s^tand^houden^van^he^t^gewen^s^teⁿîveau^van^dîen^s^tver^lenîng^:^vîa

wettelijke normen en het opnemen van criteriain Programma’s van Eisen, concessies en prestatiecontracten m.b.t. beschikbaarheid, voor- zieningszekerheid,toegankelijkheid, betaalbaarheid etcetera. In het openbaar vervoer en detelecommunicatie betreft het met name de invulling van desocialefunctie;

•

^zeker^s^te^l^len^van^s^tra^tegⁱ^sche^be^langen^(voorz^ien^ingen^van^vⁱ^taa^l^be^lang

voor de Nederlandsesamenleving): via wetgeving voor bijzondere omstandigheden en noodwetgeving;

•

^handhavîng^vanê^f^fec^tîeve^concurren^tîe^:^vîa^mededîngîng^s^toezîch^t^,

zoals door de NMa;

•

^con^tro^leôp^de^be^s^tedîng^vanôverheîd^sge^lden^:^vîa^we^t^te^lⁱ^jke^rege^l^s

voor verslaglegging entoezicht(met eisen op het gebied van doelmatigheid entransparantie).

Het bepalen van het gewenste niveau van dienstverlening(kwantitatief en kwalitatief) wordt van groot belang geacht. Het gaat daarbij om het aan ieder aante bieden minimum niveau. Hiermee moet voorzichtig worden omgesprongen. Niet altijd zal dit alleen van de overheid afhangen. Vaak zal de markt er ook zelfin willen voorzien. Deideeën omtrent de nood-