Sociaal en cultureel rapport 1974 · dbnl

bron

Sociaal en cultureel rapport 1974. Sociaal en Cultureel Planbureau, Staatsuitgeverij, Den Haag 1975

Zie voor verantwoording: http://www.dbnl.org/tekst/_soc002soci01_01/colofon.htm

© 2008 dbnl

7

Voorwoord

Wie zich verdiept in het beleid op het terrein van het maatschappelijk en cultureel welzijn stuit op velerlei praktische problemen: problemen van subsidie, personeel, opleiding, organisatie enzovoort.

Zij zijn zo talrijk en ingewikkeld dat helaas het zicht op de mensen en hun leefsituatie nogal eens verloren gaat.

Een van de redenen waarom het Sociaal en Cultureel Planbureau per 1 januari 1974 werd opgericht, is de wens van de Regering dat alle betrokkenen bij dit beleid (uitvoerende werkers, politici, bestuurders, ambtenaren, studenten of zomaar geïnteresseerden), op gezette tijden, dwars door hun dagelijkse beslommeringen heen, worden herinnerd aan het lot van de mensen voor wie alle beleidsinspanningen bedoeld zijn. Daarom is aan het Sociaal en Cultureel Planbureau opgedragen periodiek een Sociaal en Cultureel Rapport te vervaardigen. Een rapport dat de stand van zaken op maatschappelijk en cultureel gebied en de bewegingen, die daarin gaande zijn, beschrijft. De Regering stelt daarbij prijs op een onafhankelijk oordeel; de inhoud van het Sociaal en Cultureel Rapport komt dan ook geheel voor de verantwoording van het Planbureau.

Dit rapport 1974 is weliswaar het eerste van een serie, maar vorm en inhoud van de volgende rapporten staan nog niet vast. In navolging van vele landen zijn eerst de omtrekken van het terrein geschetst en enkele verkenningen verricht. De nadruk is gelegd op de totaliteit van het terrein, hetgeen betekent dat specialisten op de deelterreinen weinig aan hun trekken zijn gekomen.

Als coördinerend Minister voor het Welzijnsbeleid bied ik dit rapport gaarne ter kennisneming aan. De staf van het bureau hoopt dat de commentaren erop (in welke vorm dan ook gegeven) voorstellen zullen bevatten voor eventuele wijzigingen in opzet en uitvoering van volgende rapporten. Van alle instanties die hebben geholpen dit eerste rapport op tafel te brengen verdient het C.B.S. speciale dank voor de snelle wijze waarop aan het Leefsituatiesurvey 1974 - dat mede de basis heeft gevormd voor dit rapport - vorm en uitvoering is gegeven.

De coördinerend Minister voor het Welzijnsbeleid,

Mr. H.W. van Doorn.

Deel I Samenvattende beschouwingen

11

Hoofdstuk 1 Inleiding

Het Sociaal en Cultureel Planbureau (S.C.P.) heeft als opdracht een samenhangende beschrijving van de sociale en culturele situatie in Nederland te geven, voorstellen te ontwikkelen over hoe op dat terrein beleid gevoerd zou kunnen worden en tenslotte na te gaan, hoe het beleid in werkelijkheid gevoerd wordt (Koninklijk Besluit van 30.3.1973 - stb. 175). Wat het eerste deel van deze taak betreft, moet het Bureau in navolging van wat reeds in vele landen gebeurt op gezette tijden een zogenaamd Sociaal en Cultureel Rapport uitbrengen dat een overzicht geeft van de stand van zaken op sociaal en cultureel terrein, inclusief de ontwikkelingen die zich bezig zijn te voltrekken.

Om nu tot een dergelijk Rapport te komen, kan men zich voorstellen dat het Bureau zoveel mogelijk personen en instanties zou raadplegen over de wensen en opvattingen die zij hebben met betrekking tot wat er in het rapport moet staan en hoe het opgesteld dient te worden. Hiermee wordt immers bereikt dat het rapport zoveel mogelijk aansluit bij de voorstellingen van de gewone burger, de vele werkers en de vele wetenschappelijke en beleidsinstanties op maatschappelijk en cultureel terrein. Deze weg is echter moeilijk begaanbaar en wel omdat men in het algemeen wel de noodzaak ziet van een Sociaal en Cultureel Rapport en wensen kan formuleren voor het eigen werkterrein, maar zich toch moeilijk een idee kan vormen van het geheel. Daarom is een andere procedure gekozen. Er wordt een eerste rapport opgesteld zonder uitvoerige raadpleging van de betrokkenen; de reacties op dat rapport, suggesties en kritiek (men heeft nu immers een voorbeeld bij de hand) zullen voor het Bureau richtsnoer zijn bij de opstelling van de volgende rapporten.

Het Rapport 1974 - dat dus als een eerste proeve te beschouwen is - wordt dan nu ook aan betrokkenen aangeboden, met het verzoek om zoveel mogelijk suggesties te geven die de informatie en het inzicht in de toekomst kunnen verbeteren.

Wat de opbouw van het Rapport betreft, valt nog het volgende op te merken.

Kern vormt de beschrijving van de situatie van het maatschappelijk en cultureel welzijn in deel III, en wel naar 10 sectoren. In de beschrijving van deze 10 sectoren is slechts getracht een tour d'horizon te geven van wat er aan de orde is in het sociaal en cultureel beleid. Deel III moet dan ook opgevat worden als een soort ‘groepsfoto van familieleden’, met alle kenmerken van dien. De verschillende sectoren zijn sterk afhankelijk van een aantal algemene ontwikkelingen, waarvan de belangrijkste zijn de demografische, de economische en de ruimtelijke ontwikkelingen in Nederland.

In deel II staat in grote trekken een aantal elementen op deze gebieden opgesomd die waarschijnlijk van belang zijn voor het maatschappelijk en cultureel welzijn.

Ofschoon de relatie tussen de diverse gebieden, behandeld in deel III, op

verschillende punten aangegeven wordt, moet men deze toch vooral zoeken op twee plaatsen die de onderlinge relatie tussen de diverse beleidsterreinen speciaal tot onderwerp hebben; nl. in deel IV dat handelt over de concentratie van tekorten bij enkele bevolkingsgroepen en de concentratie in het gebruik van voorzieningen, en in deel I, hoofdstuk 2, waar in een algemeen commentaar verbindingen tussen de diverse sociale en culturele sectoren gemaakt worden.

Het moge duidelijk zijn dat de verbindingen tussen de verschillende sectoren op

het maatschappelijk en cultureel terrein pas goed bestudeerd kunnen worden door

middel van methoden en technieken (zoals het ontwikkelen van sociale indicatoren

wordt aan zo'n instrumentarium gewerkt. Het spreekt vanzelf dat ook op het S.C.P.

ruimschoots aandacht wordt geschonken aan dit onderwerp. Deze arbeid bevindt

zich echter nog in een beginstadium. De produkten zijn nog zeer abstract en vaak

weinig beleidsrelevant, met name ook omdat de opgenomen elementen weinig

beleidsvatbaar zijn. Wanneer deze achterstand is ingelopen, zullen de nieuwere

benaderingen in volgende rapporten een rol spelen.

12

Het Rapport is gebaseerd op feiten die op zich meestal bekend zijn, maar die niet eerder geselecteerd en gezamenlijk in één publikatie uitgebracht werden. Het bevat ook informatie die van belang is omdat zij recent verworven is. Dit werd mogelijk doordat het C.B.S. bereid is geweest op zeer korte termijn een Leefsituatiesurvey (verder geciteerd als L.S.S.) te verrichten ten behoeve van het Sociaal en Cultureel Planbureau. Het verslag van dit Survey verschijnt ongeveer gelijktijdig met dit Rapport. Voor de technische gegevens m.b.t. het Survey wordt verwezen naar bijlage 2. Het grondmateriaal van dit Leefsituatiesurvey zal in 1975 en 1976 nog enkele malen ten behoeve van allerlei studieprojecten bewerkt worden. Het zal opvallen dat de behandeling per hoofdstuk in deel III van uiteenlopend karakter is. Voor veel sectoren komt de behandeling niet boven het beschrijvende niveau uit, enkele andere bevatten nadere analyses, terwijl een enkel hoofdstuk een evaluatie van het beleid bevat.

Deze diversiteit - en het onevenwichtige beeld dat hieruit voortvloeit - is een gevolg van het feit, dat de stand van de informatie over de diverse welzijnsterreinen in het algemeen - eufemistisch gesteld - nogal erg verschillend is. Hierdoor worden dan wel enige terreinen zichtbaar waarop in de toekomst aan uitbreiding van informatie en analyse gewerkt dient te worden. In de bijlage 1 treft men ter vergelijking aan een beschrijving van de opzet van de sociale en culturele rapporten zoals die in andere landen verschenen zijn.

november 1974

Hoofdstuk 2 Samenvatting en enige conclusies

§1 Uitgangspunten

Het Sociaal en Cultureel Rapport is bedoeld als een eerste poging om de stand van zaken weer te geven op het gebied van het maatschappelijk en cultureel welzijn in Nederland. Dit zal geschieden op grond van een aantal uitgangspunten waarvan hier een overzicht gegeven wordt.

Sociaal en cultureel welzijn

Van het begrip welzijn, en met name maatschappelijk en cultureel welzijn, bestaan vele definities die alle één facet accentueren van het complexe geheel dat men er in het algemeen mee associeert. Als voorlopig uitgangspunt is hier de volgende werkomschrijving gekozen: sociaal en cultureel welzijn is des te meer aanwezig naarmate in een samenleving de kwaliteit van het bestaan hoger is en bevredigender groepsverhoudingen worden aangetroffen. Onder kwaliteit van het bestaan wordt de mate van realisering van hoog geschatte waarden verstaan, zoals die zichtbaar worden in gezondheid, vorming, wonen enz. Het welzijn zoals hier opgevat, heeft twee duidelijk te onderscheiden aspecten: een subjectief (uitgaande van de beleving van degene over wiens welzijn een uitspraak wordt gedaan) en een objectief (waarbij de beoordeling van de toestand waarin iemand verkeert, geschiedt op grond van criteria die buiten de eigen subjectieve beleving gelegen zijn). Uiteraard vallen deze twee aspecten vaak samen en wordt ‘objectief’ on-welzijn ook subjectief als zodanig beleefd, soms ook vallen zij niet samen; bij de ‘beoordelingscriteria’ zullen hiervan enige voorbeelden worden genoemd.

Voor de beschrijving van de stand van zaken op het welzijnsgebied bestaan twee ingangen, nl. vanuit leefverbanden of groeperingen (de bejaarden, de jeugdigen etc.) of vanuit functies of waarden (de gezondheid, het wonen e.d. de zgn. kwaliteit van het bestaan dus). In de meeste landen wordt voor de tweede benadering gekozen, omdat een beschrijving vanuit groeperingen gemakkelijk leidt tot overlappingen en doublures. Moet bijv. naast de situatie van bejaarde die van de vrouw beschreven worden, dan ontstaat een doublure doordat de helft van het aantal bejaarden vrouw is en 12% van de vrouwen bejaard. In dit Rapport is voor de tweede benadering gekozen, aansluitend bij het internationale gebruik, met dien verstande dat van bepaalde groeperingen (in deel IV) een dwarsdoorsnede is gemaakt door alle levensgebieden heen, met name voor de sociaal-economisch laagst geklasseerden (personen met een laag beroep en geringe opleiding), de geïsoleerden en personen die stress-kenmerken vertonen. Dit neemt niet weg dat in de diverse hoofdstukken, handelend over bepaalde functies, de situatie van groepen vaak aan de orde komt.

§2 Beoordelingscriteria

Een beschrijving van de sociale en culturele toestand van de Nederlandse bevolking kan langs twee wegen geschieden. Men kan hem in een historisch perspectief zien door de huidige toestand te vergelijken met die in het verleden en men kan de toestand toetsen aan huidige maatstaven en daarbij bijv. speciale aandacht schenken aan die categorieën van mensen wier toestand in vergelijking met anderen als ongunstig moet worden aangemerkt.

Volgt men de eerste werkwijze, dan dringt de conclusie zich op dat de sociale en culturele toestand van de Nederlandse bevolking - ook volgens de maatstaven die men nu hanteert - zich heeft verbeterd: de Nederlander leeft gemiddeld langer (ook al is de laatste jaren een ontwikkeling ten ongunste bij de mannelijke bevolking op te merken); hij arbeidt onder betere omstandigheden en korter, de kans op

werkloosheid schommelt weliswaar, maar is toch nog aanzienlijk minder dan voor

de Tweede Wereldoorlog, de gevolgen van de werkloosheid zijn verzacht en op het

materiële vlak vrijwel geheel opgevangen; hij bezit meer kennis, is in het algemeen

sociaal wat gestegen; hij woont beter; hij recreëert zich meer. Een nadere beschouwing

zou dit beeld aanzienlijk nuanceren, zou het misschien zelfs minder rooskleurig doen

worden, maar zou toch de algemene positieve indruk niet wegnemen.

Anders wordt het als men de huidige toestand op zich beziet en afmeet aan de criteria die vandaag de dag geldig zijn; geheel anders wordt het ook als men de bevolking niet meer als één geheel beschouwt, maar delen ervan gaat onderscheiden, en niet meer naar het gemiddelde maar naar de spreiding kijkt.

Bij het opstellen van beoordelingscriteria is er van uitgegaan dat de beschrijving dient ter oriëntering van het beleid. Een van de oogmerken van het beleid is tekorten te voorkomen en te bestrijden ten einde situaties te optimaliseren. Om deze tekorten op te sporen, doet zich een aantal mogelijkheden, afzonderlijk of gezamenlijk, voor.

a. Een voor de hand liggend aanknopingspunt wordt geboden door de ‘algemeen aanvaarde waarden en opvattingen’ die meestal in het politieke proces hun vorm krijgen. Op grond hiervan is een situatie te beoordelen en eventueel als negatief aan te merken. Voorzichtigheid blijft echter altijd geboden omdat in een pluriforme samenleving als de Nederlandse meerdere waardensystemen naast elkaar bestaan. Vaak is dit uitgangspunt alleen maar bruikbaar voor niet te specifieke situaties, waarover in het algemeen een communis opinio bestaat:

gezond zijn, onderdak hebben, een inkomen hebben, e.d. Bij negatief te waarderen situaties is het niet uitgesloten dat de beleving van de situatie door de betrokkene toch positief wordt geacht (‘de tevreden zieke’, ‘de gelukkige krotbewoner’, ‘de blijde arme’ e.d.) Er dient tegen gewaakt te worden dat deze algemene waarden absoluut worden opgevat: in een zich wijzigende wereld zijn zij in principe voortdurend aan een herwaardering toe.

b. Als andere aanduiding van een tekort zou genoemd kunnen worden de ongelijke verdeling van goederen en diensten over personen of groepen, zonder dat daar redelijke gronden voor zijn.

c. Het subjectieve element wordt recht gedaan door een situatie als een tekort op te vatten wanneer de betrokkenen deze ook als zodanig beleven. Onder a. is al opgemerkt dat dit niet behoeft samen te vallen met een objectief tekort. Zoals eerder gesteld wordt een gedeelte van de subjectieve beleving niet bepaald door de objectieve situatie zoals die door de overheid beïnvloed kan worden en lijkt derhalve voor het beleid ‘ongrijpbaar’: het scheppen van een infrastructuur van sociale en culturele voorzieningen maakt een mens nog niet noodzakelijkerwijze gelukkig, hoewel de voorwaarden daartoe dan verbeterd zijn. Voor een gedeelte echter beïnvloedt de objectieve situatie de beleving wel.

Waar sprake is van tekorten zal gepoogd worden de groeperingen bij wie ze voorkomen te lokaliseren; voor de hand ligt dan om na te gaan of de ingezette beleidsmiddelen erin slagen die mensen te bereiken bij wie de tekorten zich voordoen.

Ook de plaats van deze mensen in het proces van politieke beïnvloeding - bij uitstek immers het kanaal waarlangs men iets aan zijn situatie kan proberen te doen - zal beschreven worden.

Het voorgaande legt een sterk accent op tekorten, maar in de sociale en culturele

beschrijving die dit rapport beoogt te geven, kan natuurlijk niet uitsluitend en zelfs

niet in hoofdzaak sprake zijn van tekorten: de toestand van de Nederlandse bevolking

op sociaal en cultureel gebied en de ontwikkelingen daarin zullen dan ook meer in

het algemeen beschreven worden. Bij dit laatste heeft het besef meegespeeld dat dit

een zeer omvangrijke taak is: het heeft dan ook niet meer opgeleverd dan een zeer

globale schets. In volgende jaren zal gepoogd worden deze op essentiële punten te verfijnen.

Een laatste opmerking om deze voorbeschouwing af te ronden, geldt het feit dat

aan de inkomensverdeling als bron van sociaal en cultureel on-welzijn geen aandacht

is geschonken. Hiermee is niet het belang van deze zaak miskend, integendeel: de

onlust en ontevredenheid enerzijds en de directe nadelige materiële gevolgen

anderzijds, die hun bron hebben in een te laag inkomen, zijn evident en algemeen

bekend. Aan dit onderwerp wordt echter reeds van overheidswege veel aandacht

geschonken: een nota van de Minister van Sociale Zaken hierover is in voorbereiding.

§3 Een aanzet tot sociale en culturele inventarisatie

Op het gebied van de gezondheidstoestand zijn in Nederland spectaculaire resultaten bereikt: niet voor niets is de levensverwachting er op één na het hoogst der wereld!

Niettemin vraagt een aantal problemen nog om een oplossing. Alhoewel de levensverwachting in het algemeen hoger is, daalt zij sinds het begin der zestiger jaren voor mannen. Er zijn tendenties waarneembaar, waaruit blijkt dat ook een daling van de levensverwachting voor vrouwen niet onwaarschijnlijk zal worden.

Het patroon van doodsoorzaken is gewijzigd: hart- en vaatziekten en kwaadaardige nieuwvormingen zijn op de voorgrond getreden en vertonen nog steeds een toename.

In toenemende mate wordt duidelijk hoe groot de omvang van de zgn. psycho-sociale stoornissen is, ook al is niet geheel duidelijk of het verschijnsel is toegenomen of dat het alleen nu meer onderkend wordt; belangrijk is dat het naar de huidige maatstaven als ziekte of ten minste als ‘onwelzijn’ wordt ervaren en opgevat. De oorzaken van dit complex geheel van klachten lijken gedeeltelijk en soms helemaal te liggen in omstandigheden buiten de medisch-biologische sfeer. Toch komt een groot aantal mensen met deze klachten in het medische kanaal terecht via de huisarts, die echter qua opleiding, instelling en werkorganisatie vaak onvoldoende geëquipeerd is om adequate hulp te verlenen.

Men kan zich niet aan de indruk onttrekken dat de zorg zich nog onvoldoende aan deze ontwikkelingen heeft aangepast, alhoewel er wel tendenties waarneembaar zijn, die een verbetering op bepaalde punten van de problematiek mogelijk kunnen maken.

Door preventieve maatregelen van uiteenlopende aard is men erin geslaagd, tuberculose en andere infectieziekten terug te dringen. Dit feitelijk voorkomen van het ontstaan van kwalen is voor ziekten, die tegenwoordig de aandacht eisen, minder gemakkelijk. Enerzijds liggen mogelijke bedreigingen van de gezondheid in de dalende kwaliteit van het fysisch milieu, hetgeen op korte termijn moeilijk te verhelpen is. Anderzijds dringen zich ziekten naar voren, welker preventie berust bij de verantwoordelijkheid van het individu: gezonde voeding, meer lichaamsbeweging, minder tabaks- en alcoholverbruik. Effectieve gezondheidsvoorlichting en -opvoeding zijn derhalve een eerste vereiste. De mogelijkheden van vroegtijdige opsporing van ziekten door verschillende vormen van georganiseerd bevolkingsonderzoek dienen de volle aandacht te hebben. Mede op grond van het toenemend signaleren van psycho-sociale stoornissen wordt aan een reorganisatie van de eerstelijnsvoorzieningen gedacht. (Structuurnota Gezondheidszorg). Centraal in deze nieuwe opvatting staat een benadering van de patiënt vanuit verschillende disciplines en werkervaringen, naast de medische in ieder geval ook die van de maatschappelijke dienstverlening.

Alhoewel deze ontwikkeling toe te juichen is, is het niet onwaarschijnlijk, dat zij tot

een taakverzwaring van de huisarts zal leiden, wanneer deze de centrale figuur in

het eerste echelon wordt. De organisatorische samenwerking tussen de huisarts en

de diverse takken van de sociale dienstverlening is nog onvoldoende expliciet

gemaakt. In samenhang met de reorganisatie van het eerste echelon wordt een

taakverlichting in de kostenintensieve tweedelijnsvoorzieningen nagestreefd. Ook

op dit punt is derhalve een exact omschreven samenwerking, nl. tussen huisarts en specialistische voorzieningen, van groot belang.

Alhoewel de belangstelling voor de (nieuwe vorm van) huisartsenopleiding toeneemt, doet zich de vraag voor, of de ontwikkelingen kunnen inlopen op de verslechtering van de algemene gezondheidstoestand zoals boven beschreven.

Een groot aantal mensen ondervindt tijdelijk of permanent belemmeringen bij de

uitoefening van de dagelijkse bezigheden. Dit treft voornamelijk de ouderen in onze

samenleving; de veroudering van de categorie der bejaarden neemt toe en daardoor

wordt de hulpbehoevendheid groter. Tevens bestaat de opvatting de bejaarden zich

zo lang mogelijk zelfstandig in de maatschappij te laten handhaven. Het aantal situaties waarin mensen huishoudelijke of gezinshulp nodig hebben, en daarmee een beroep doen op deze vorm van maatschappelijke dienstverlening, stijgt derhalve. De gesubsidieerde gezinszorg is in de mogelijkheid door arbeidsbesparende middelen meer werk per gezinsverzorgster te laten verrichten, echter begrensd. Bij een tegemoet komen aan de in de toekomst te verwachten vraag zullen de kosten hiervan wellicht onoverkomelijk blijken te zijn. Een fundamenteel nieuwe beleidsoriëntering op dit gebied lijkt derhalve geboden.

Op het terrein van de arbeid is het meest in het oog lopende verschijnsel de, vergeleken met vorige jaren, hoge werkloosheid. Deze is waarschijnlijk zelfs hoger dan gemeenlijk wordt aangegeven (geregistreerde arbeidsreserve 1973: gemiddeld ongeveer 117 000) omdat reden bestaat om aan te nemen dat een aantal werknemers dat anders werkloos zou worden, via de Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering afvloeit. Bovendien worden de ingeschrevenen voor part-time werk en de

niet-bemiddelbaar verklaarden niet in de werkloosheidsstatistiek opgenomen. De werkloosheid van 1974 is er een die voor een belangrijk deel onafhankelijk van de conjunctuur toeneemt en die met zich meebrengt dat het aantal langdurig werklozen ook relatief stijgt.

Meer van nabij bezien vertoont de arbeidsmarktsituatie een genuanceerd beeld, er is geen sprake van een gelijke mate van werkloosheid over de gehele linie, voor sommige categorieën is zij groter dan voor andere. Zo bestaat er een tekort aan ongeschoolde arbeiders dat men door gastarbeid tracht op te heffen en een overschot aan academici. Het laatste, dat opmerkelijk veel publiciteit heeft gekregen, is niet zo groot als wel wordt gemeend; het toekomstperspectief voor deze categorie is echter - als men op de prognoses afgaat - somber te noemen. Kijkt men niet primair naar beroepsgroepen, maar naar de persoonlijke kenmerken, dan vallen hoge

werkloosheidscijfers te constateren voor de jeugdigen en de oudere werknemers, de grote groep daartussen bevindt zich in een gunstiger situatie. De werkloosheid onder jeugdigen kan minstens voor een deel worden toegeschreven aan het zgn.

minimumjeugdloon en de extra vormingsdag: een opmerkelijk voorbeeld van een goed bedoelde maatregel die voor de betrokkenen ook negatieve effecten kan hebben.

De andere kwetsbare categorie wordt gevormd door de oudere werknemers voor wie, eenmaal werkloos geworden, herintreding in het arbeidsproces bijzonder moeilijk blijkt.

De arbeidsmarktsituatie kent dus twee problemen: werkloosheid en

personeelstekorten. Het structurele karakter en de lange duur van de werkloosheid voor sommige categorieën doen inzien dat zich waarschijnlijk secundaire effecten van die werkloosheid zullen gaan voordoen: werkloosheid en dreiging van

werkloosheid wordt door de betrokkenen meestal negatief ervaren en kan haar uitwerking hebben op gezondheid en sociaal functioneren. Men kan niet aan de indruk ontkomen dat in het denken over deze zaken de zorg voor de materiële aspecten (loonderving, werkloosheidsuitkering) zo op de voorgrond staat, dat de immateriële aspecten naar de achtergrond worden gedrongen. Toch vraagt men zich af of op de lange termijn bezien de mogelijke schade aan het individu toegebracht in aanmerking nemend, deze aspecten niet nadrukkelijk onder ogen moeten worden gezien.

Het tekort aan plaatsen voor hoger geschoolden in sommige sectoren en de geringe

bereidheid onaantrekkelijke ongeschoolde arbeid te verrichten, lijkt haast nog

moeilijker oplosbaar. Regulering van het aantal abituriënten kan voor het

eerstgenoemde probleem een oplossing zijn, hogere beloning voor ongeschoolde arbeid voor het andere. Er speelt niettemin een ander aspect mee, een van

sociaal-psychologische aard, waarvan moeilijk is in te zien hoe men daar vat op kan

krijgen. Het besef ligt diep verankerd, dat onderwijs de weg naar het

maatschappelijke succes opent, dat hoe meer onderwijs men volgt hoe beter het is.

Ook het geringe aanzien van ongeschoolde arbeid heeft sociaal-psychologische wortels en is niet los te denken van een samenleving die een zekere welvaart kent en waarvan de leden het zich kunnen veroorloven selectief te zijn ten opzichte van de wijze waarop men het dagelijks brood kan verdienen.

Onderwijs en vorming zijn vanouds een middel geweest tot kennisvergroting en sociale mobiliteit. Ten aanzien van het eerste aspect is een aanzienlijke verbetering te bespeuren, beoordeeld althans naar de gemiddelde scholingsgraad van de bevolking.

De onderwijsexplosie die de laatste 15 à 20 jaar heeft plaatsgevonden in de

geïndustrialiseerde landen, uit zich in Nederland in de volgende cijfers: in 1974 telt het onderwijs ± 3,3 miljoen leerlingen en 200 000 onderwijzenden.

Het percentage van de bevolking dat op het 16e jaar nog volledig dagonderwijs volgt, is gestegen van 15% in 1930 (de thans zestigjarigen) tot 62% in 1971 (de thans negentienjarigen). Een groot verschil in onderwijsniveau tussen de oudere en jongere leeftijdsgroepen is een gevolg hiervan. Terwijl in 1961 de uitstroom uit het onderwijs nog ongeveer aansloot op de samenstelling van de beroepsbevolking, is sindsdien het aandeel van de uitstroom op het laagste niveau gehalveerd en op het hoogste niveau meer dan verdubbeld. Dit roept de vraag op of het onderwijs nog wel past op de structuur van de werkgelegenheid (of omgekeerd), die in Nederland bestaat en voor de toekomst voorzien wordt. Het tekort aan ongeschoolde arbeiders pleit er voor deze vraag ontkennend te beantwoorden.

De sociale mobiliteit is door het onderwijs minder bevorderd dan mogelijk zou zijn geweest, hetgeen verband houdt met het feit dat de lagere sociale milieus binnen het schoolsysteem geringere kansen hebben dan andere. Nog steeds is het zo dat kinderen uit deze milieus lagere schoolprestaties vertonen en ook op hetzelfde prestatieniveau minder ertoe komen hogere opleidingen te volgen.

Bij de beschouwing van het vraagstuk van de verhouding onderwijs-maatschappij mag de maatschappij niet gereduceerd worden tot de arbeidsmarkt. Onderwijs en vorming dragen er daarnaast immers ook toe bij de burger beter uit te rusten om te kunnen participeren aan allerlei samenlevingsverbanden; bovendien scheppen zij meer gelijke kansen voor ieder om maatschappelijke goederen van immateriële aard deelachtig te worden.

De diverse doeleinden van het onderwijs (fundamentele democratisering, gelijke kansen, arbeidsmarkt en meer) zijn niet makkelijk te combineren.

Zou men er in de toekomst meer naar streven ernst te maken met het principe van de education permanente, en zou dat gepaard gaan met de nieuwe idee dat een hoge opleiding niet automatisch een beter betaald beroep en vrijwaring voor minder aantrekkelijk werk oplevert, dan kunnen veel van de huidige knelpunten verdwijnen.

Ook ten aanzien van de sexen werkt het schoolsysteem allerminst egaliserend: meisjes blijken in het algemeen nog steeds meer naar lagere opleidingen te gaan dan jongens.

Algemene vooroordelen van ouders en onderwijzend personeel spelen hierbij een rol.

De woonsituatie van de Nederlander is vergeleken met het verleden verbeterd: er

is meer ruimte per huishouden beschikbaar gekomen, er is minder inwoning en er is

meer wooncomfort. Toch blijft in ruime kring een zekere ontevredenheid met dit

aspect van de leefsituatie bestaan, een ontevredenheid die minstens gedeeltelijk

toegeschreven moet worden aan een discrepantie tussen de wooneisen en de actuele

woonsituatie. De volkshuisvesting bevindt zich wat dat betreft in een moeilijke situatie omdat de woningvoorraad nu eenmaal groot is en de vervanging langzaam geschiedt, te langzaam om gelijke tred te kunnen houden met de stijgende wooneisen.

Er zijn echter ook meer specifieke omstandigheden die begrijpelijk maken dat de

stand van de volkshuisvesting niet aan ieders verwachting voldoet: de kwalitatieve

sanering van de oude woningvoorraad is relatief achtergebleven; de vorm en sfeer van de nieuwbouw vinden bij weinigen genade.

Kritiek bestaat tenslotte in sommige kringen ook over de hoogte van de huren, maar het is goed op te merken dat de financiering van het wonen in Nederland relatief zwaar op de overheid en weinig op de bewoner drukt. In het nieuwe voorgestelde huurbeleid blijft de lage huurquote op lange termijn gehandhaafd, maar de

lastenverdeling wordt herzien ten gunste van de lagere inkomensgroepen die relatief zware lasten dragen.

Een ander kenmerk van het nieuwe huurbeleid is dat er een nauwere relatie tussen de huur en de kwaliteit van de woning wordt gelegd.

De woonwensen van de individuele burger, die in toenemende mate een aanslag betekenen op ruimte en landschap, komen in botsing met eisen die vanuit de ruimtelijke ordening gesteld worden en waarbij zuinig gebruik en behoud van het landschap voorop staan. Deze eisen passen weer in een streven naar bescherming of kwaliteitsverbetering van het natuurlijk milieu, dat zoals bekend, bij het huidige tempo van aantasting gevaar loopt.

Op het gebied van de kunst en cultuur en ook van andere vormen van

vrijetijdsbesteding brengt de overheid de waarde die zij eraan hecht dat de burgers bepaalde activiteiten in hun vrije tijd verrichten tot uitdrukking in een subsidiëring van de verrichtingen. Dit streven is niet met succes bekroond op het terrein van kunst en cultuur voor zover het beoogde de deelname aan culturele manifestaties breder ingang te doen vinden. Met uitzondering van musea en openbare leeszalen is het gebruik van culturele voorzieningen de laatste tien jaar afgenomen. Dit geldt ook voor die voorzieningen ten aanzien waarvan de overheid de afgelopen decennia een participatie-bevorderend beleid heeft gevoerd. Culturele voorzieningen worden disproportioneel veel gebruikt door de bevolkingscategorieën, gekenmerkt door hogere opleiding, hoger beroep en hoger inkomen (de amateuristische kunstbeoefening in verenigingsverband vormt hierop een belangrijke uitzondering). Er zijn geen aanwijzingen dat dit belangrijk veranderd is, zulks ondanks het spreidingsbeleid in sociaal en geografisch opzicht.

Een en ander leidt tot de conclusie dat verdelende rechtvaardigheid als doelstelling niet bereikt is, zo het ooit bereikbaar is geweest. Dit verdelingsprincipe doet bovendien te kort aan andere essentiële functies van culturele voorzieningen.

De feitelijke zwaartepunten in het cultuurbeleid liggen echter nog steeds bij zaken die voortvloeien uit het verdelingsbeginsel. Het verdient aanbeveling de doeleinden en middelen met betrekking tot de verbreiding van kunst en cultuur over de diverse bevolkingsgroepen nader te bezien. Te denken valt aan een aanpassing aan de huidige gebruikspatronen; tegelijkertijd zal het cultuurbeleid sterker gericht moeten worden op nieuwe toepassingsmogelijkheden van kunst en cultuur (onderwijs, massa-media, stadswijken).

Andere vormen van vrijetijdsbesteding vinden een grotere adhesie: de belangstelling

voor en de beoefening van sport neemt toe, de openluchtrecreatie mag zich in een

grote en groeiende belangstelling verheugen, zodanig zelfs dat zij problemen kan

scheppen voor ruimtelijke ordening en verkeer. De algemene tendens dat de

laaggeklasseerden in het gebruik van de betreffende voorzieningen achterblijven,

doet zich ook hier voor, zij het waarschijnlijk minder dan bij die activiteiten die met

een hoger intellectueel prestige worden bedacht, als bibliotheek- en museumgebruik.

Een moeilijkheid is dat er geen vrijetijdsbeleid in strikte zin bestaat. Er is een

jeugdbeleid, een sportbeleid, kunstbeleid, enz., maar een vrijetijdsbeleid met een

enigszins integraal karakter ontbreekt. Dit is om een aantal redenen te betreuren. In

de eerste plaats brengt iemand een groot deel van zijn leven met vrije tijd door. Dit

deel is nog groeiende en kan zelfs sneller groeien als men, om de werkloosheid te

drukken, de arbeidstijd verkort of als men produktiebeperkingen wil doorvoeren als

consequentie van de opvatting dat aan de economische groei grenzen dienen te worden gesteld. In de tweede plaats is de speculatie te maken dat de oriëntering op de vrije tijd toeneemt, m.a.w. dat het persoonlijk welzijn van een toenemend aantal mensen meer gaat afhangen van wat zij in hun vrije tijd doen. In de derde plaats kan in een integraal vrijetijdsbeleid een betere en vooral ook sociaal rechtvaardiger afweging plaatsvinden van bepaalde vrijetijdsbestedingen en de mate waarin men deze door financiële steun wil bevorderen.

Over dit laatste punt is iets meer te zeggen. Het is opmerkelijk dat binnen het geheel van gangbare vrijetijdsbestedingen sommige wel, andere niet worden gesubsidieerd. De argumentatie voor deze selectie is vaak zwak, overtuigt derhalve niet geheel en roept de verdenking op dat - in ieder geval gedeeltelijk - de beoordeling of activiteiten waardevol geacht moeten worden of niet, steunt op het waardenpatroon van de groeperingen, gekenmerkt door een hoge opleiding en hoog beroep. Tegen zo'n handelwijze zijn twee bedenkingen aan te voeren. In de eerste plaats komen de zo tot stand gekomen voorzieningen grotendeels ten goede aan de hogere groepen, de lagere blijven ervan verstoken en in de tweede plaats komt men niet tegemoet aan andere subculturen, maar onthoudt ze integendeel steun uit de algemene middelen, hetgeen uit een oogpunt van sociale rechtvaardigheid onwenselijk is te achten.

Ieder mens kan in de loop van zijn leven in een aantal ontwrichtende situaties terecht komen als gevolg van wat ook wel aangeduid wordt als ‘sociale ongelukken’

(social accidents). Om hem in die situaties te helpen is een staalkaart van maatschappelijke dienstverlening beschikbaar, gericht op niet-financiële

ondersteuning. Voor de financiële gevolgen bestaat een uitgebreid stelsel van sociale uitkeringen, bedoeld om althans voor die zijde van het probleem sociale zekerheid te verschaffen.

Voor werknemers in Nederland is de financiële sociale zekerheid vrijwel

gerealiseerd. Voor alle ingezetenen zijn enige belangrijke basiszekerheden geschapen, door middel van de Bijstandswet, de Algemene Ouderdomswet, de Algemene Weduwen- en Wezenwet, en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten. Verdere verbeteringen liggen in het verschiet in de vorm van een aanvullende

pensioenvoorziening voor werknemers en een algemene

arbeidsongeschiktheidsverzekering. In haar huidige staat steekt de Nederlandse sociale zekerheid gunstig af bij de sociale zekerheid in het buitenland; met name de welvaartsvastheid is vrijwel uniek. Een hieruit voortvloeiend probleem is dat terwijl de bovengenoemde wensen tot uitbreiding steeds dringender geuit worden, de kosten van het stelsel sneller toenemen dan het nationaal inkomen, alleen al door de autonome groei van de reeds bestaande verzekeringen en regelingen. Momenteel stroomt ongeveer ¼ deel van het nationaal inkomen via de sociale zekerheidsinstellingen.

De organisatie van de sociale zekerheid is in de loop der tijd bij stukjes en beetjes tot stand gekomen: de organisatie-structuur draagt hiervan de sporen. Voor de verzekerde is deze structuur vaak zeer ondoorzichtig (zo bestaan er bijv. voor werkloze werknemers vier uitkeringsregelingen); de uitvoering is versnipperd en duurder dan nodig, en het beleid wordt bemoeilijkt door het ontbreken van systematische gegevens.

Zorg moet bestaan over de algemeen toenemende criminaliteit. Ofschoon de

stijging gerelativeerd kan worden met eigenaardigheden in de registratie, ontwikkeling

van omvang en samenstelling van de bevolking, de toeneming van het verkeer e.d.,

betekent dit niet dat de negatieve effecten verdwijnen. Preventie door betere

beveiliging van ontvreembare objecten, verkeersmaatregelen en het creëren van vrijetijdsmogelijkheden van jeugdigen kunnen de cijfers doen dalen.

Stelt men nu de vraag van welke groeperingen de sociale en culturele situatie

negatief beoordeeld moet worden en waarvan de tekorten onvoldoende door het

beleid schijnen te worden gecompenseerd, dan dient zich een aantal aan. Ouderen

in het algemeen, oudere werknemers in het bijzonder, vrouwen, kwamen in het

voorgaande als zodanig al naar voren. Dan zijn er nog vele groeperingen waarvan men mag veronderstellen dat hun positie zwak is, maar die in dit eerste Rapport niet aan de orde zijn gekomen: Rijksgenoten, buitenlandse arbeiders, enz. Met enige regelmaat kwam echter de categorie naar voren die in deze samenleving

‘laaggeplaatst’ is, gekenmerkt door een geringe opleiding, een laag beroep en een laag inkomen. Het is deze groep wiens situatie in het algemeen slechter dan normaal is en die wat betreft het gebruik van voorzieningen, geschikt om deze situatie te verlichten, juist achterblijft. Dat achterblijven is als zodanig vast te stellen tegen de achtergrond van hun situatie die immers om extra compensaties vraagt, maar zelfs kan men de vraag stellen of er ook geen sprake is van een onder-gebruik van bepaalde voorzieningen, vergeleken met andere bevolkingscategorieën en los van hun nood of behoefte. Meer dan een vraag is het niet en het antwoord wordt in dit rapport niet gegeven: er zal nog veel studie en onderzoek moeten geschieden voordat hij

beantwoord kan worden. De mate waarin men van deze voorzieningen gebruik maakt, is nogal verschillend, maar het blijkt toch dat de categorie, waarvan eerder

gesignaleerd werd dat zij in een relatief slechtere situatie verkeert, zich ook in dit opzicht het minst laat gelden.

De nieuwe ideeën voor mondigheid en inspraak beperken zich niet tot de politiek:

op alle gebieden waar over mensen wordt beslist, wenst men dat deze mensen ook een stem in het kapittel krijgen. De discussies over deze inspraakmogelijkheden wekken de indruk dat het centrale probleem is, hoe de inspraak-grage burgers hun invloed kunnen kanaliseren. Dit is een belangrijk probleem en het wordt ook algemeen als zodanig onderkend: allerwege experimenteert men met procedures die de burger meer zeggenschap kunnen geven. Maar dit is maar één facet, een ander - minstens even belangrijk - is hoe men de passieven en lauwen ertoe kan brengen hun

mogelijkheden te realiseren. Het is sinds jaar en dag het streven van het opbouwwerk geweest dit te stimuleren en het zou onrealistisch zijn te verwachten dat dit streven op korte termijn met succes bekroond wordt. Een zo gigantische taak, dwars tegen wat aan eeuwenoude structurele wetmatigheden onderworpen schijnt, kan niet door één dienst of werksoort verricht worden. Het behoort een dimensie te zijn in al het overheidshandelen en denken. Het behoort ook een streven te zijn en te blijven, zelfs al lijkt de verwezenlijking op sommige ogenblikken zeer ver en zelfs onbereikbaar:

het is de moeite van een serieuze poging waard.

§4 Enkele maatschappelijke ontwikkelingen

In het voorgaande is een overzicht gegeven van de situatie op de diverse

welzijnsterreinen. Zoals aangegeven, zijn deze terreinen volop in beweging. Deze

beweging wordt eensdeels bepaald door krachten binnen de afzonderlijke terreinen

zelf, maar met nadruk dient er op gewezen te worden dat veel van deze beweging

haar oorzaak vindt in algemene maatschappelijke ontwikkelingen. Dit betekent ook

dat beïnvloeding van maatschappelijk en cultureel welzijn slechts kan geschieden

door de beïnvloeding van deze algemene maatschappelijke ontwikkelingen. Hier

wordt slechts de aandacht gevestigd op wat in deel II van het rapport uitvoeriger aan

de orde is gesteld, nl. enkele ontwikkelingen op het gebied van de demografie, de economie en de ruimte.

Puntsgewijze weergegeven zijn deze:

• afnemende bevolkingsgroei;

• toenemende acceptatie van geboorteregeling;

• toenemende gezinsverdunning;

• uitstel van het eerste kind;

• meer zelfstandig wonen van alleenstaanden;

• verplaatsing van de bevolking naar kleinere gemeenten: het zgn. proces van suburbanisatie gepaard gaande met leegloop van de binnensteden;

• het toenemen van de aantallen allochtonen in ons land;

• het toenemen van mechanisatie en automatisering van het produktie-proces, gepaard gaande met een vermindering van het aantal arbeidsplaatsen t.o.v. het aantal werkwilligen;

• toenemende welvaart;

• de afnemende inkomensongelijkheid;

• het in toenemende mate beschikbaar komen van geldmiddelen voor het maatschappelijk en cultureel welzijn;

• bederf van bodem, water en lucht.

§5 Enkele onderling strijdige effecten van beleidsmaatregelen

Er werken niet alleen externe krachten op het sociaal en cultureel welzijn, ook binnen dit terrein zijn mechanismen die elkaar diepgaand beïnvloeden en - wat belangrijker is - elkaar soms tegenwerken: een resultaat van de ene sector kan dat van een andere sector doorkruisen. Zo heeft het onderwijs grote groepen burgers bereikt, hetgeen uiteraard positief te beoordelen is vanuit het ideaal van optimale kansen voor iedereen op ontwikkeling en ontplooiing. Een gevolg is echter dat enkele categorieën van opgeleiden op de arbeidsmarkt niet geplaatst kunnen worden. Wat voor het onderwijs misschien een bijeffect is, is voor het arbeidsmarktbeleid een centraal probleem aan het worden. Er is een situatie van overscholing op sommige plaatsen en van

misscholing op weer andere. De overscholing kan ertoe leiden dat er meer academici worden opgeleid dan er op de arbeidsmarkt passend geplaatst kunnen worden. Het houdt ook in dat voor sommige beroepen gegadigden meer moeten leren dan ze voor hun beroep nodig hebben. Een voorbeeld daarvan is de opleiding voor

gezinsverzorgsters die in het algemeen langer duurt dan strikt overeenkomt met de beroepseisen.

Uit een onderzoek onder economen bleek dat 40% van hen een functie had waarvan zij meenden dat deze ook door personen zonder universitaire opleiding vervuld zou kunnen worden.

Overscholing in deze zin is natuurlijk op zichzelf niet schadelijk omdat daardoor andere nastrevenswaardige doeleinden gediend worden. Wanneer dit ‘extra’ echter automatisch gaat leiden tot bijbehorende beroeps- en inkomensaspiraties ontstaan er moeilijkheden: de abituriënten gaan zich ‘te goed’ voelen voor de functies die op hen wachten. De situatie wordt ook gekenmerkt door het verschijnsel dat vraag naar onof laaggeschoolden bestaat, waaraan het aanbod niet kan voldoen. Zoals bekend wordt dit tekort opgevuld door het aantrekken van allochtonen. Maar het aantrekken van allochtonen schept weer een vraag naar woongelegenheid en andere goede levensomstandigheden waaraan niet op humane wijze voldaan wordt. Daardoor kunnen in de minder aantrekkelijke woonwijken concentraties van allochtonen ontstaan die spanningen oproepen bij de gevestigde bevolking, evenals een aantal problemen van juridische en medische aard. Een op het oog paradoxale situatie lijkt het gevolg van het afzonderlijke handelen der betrokken departementen. Sterk

1 F. Nicholas, De arbeidsmarkt voor economen. Instituut voor S.W.O. van de Katholieke

Hogeschool, Tilburg 1973, p. 2.

vereenvoudigd is deze als volgt weer te geven: het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen vormt een arbeidsaanbod dat het ministerie van Sociale Zaken moet plaatsen op de arbeidsmarkt zoals die in de diverse economische sectoren bestaat en tot de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Economische Zaken behoren. Er ontwikkelen zich onvervulde arbeidsplaatsen wat leidt tot het aantrekken van allochtone arbeidskrachten en dit schept weer problemen voor de Ministeries van resp. Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, Cultuur, Recreatie en

Maatschappelijk Werk, Justitie, en Volksgezondheid en Milieuhygiëne. Men zou

kunnen zeggen dat de efficiënte wijze waarop diverse deelproblemen worden opgelost

een verre van optimaal totaalresultaat bewerkstelligt. Uiteraard is dit slechts een

voorbeeld; ook op

andere plaatsen is niet-synchroon verlopend deelbeleid te signaleren,

werkloosheidsbestrijding trekt soms de spreiding van sociaal-culturele accommodaties scheef, tendensen in de volksgezondheid doen de premies stijgen, terwijl de structuur van de verzekeringen die tendensen weer versterkt, enz. De conclusie kan slechts zijn dat het streven naar de zgn. integrale planning in ons land geen overbodige luxe is.

§6 De toekomst

Aan het slot van dit hoofdstuk past een opmerking over de toekomstige ontwikkeling op het gebied van het maatschappelijk en cultureel welzijn. Een gedegen prognose, gedragen door een beproefde methodiek en gevuld met betrouwbaar cijfermateriaal, is in dit stadium nog niet te maken. In de Inleiding (hoofdstuk 1) kwam reeds ter sprake dat van meer dan aanzetten op dit terrein nog niet gesproken kan worden. In verschillende landen (zie bijlage 1) wordt momenteel gewerkt aan de uitbreiding van wetenschappelijke informatie op de diverse beleidsterreinen (areas of social concern) en aan sociale indicatoren die met elkaar in verband gebracht, een model op kunnen leveren. Pas dan bestaat de basis voor een prognose. Momenteel kan er wat de toekomstige ontwikkeling betreft niet meer geboden worden dan een vermoeden, welke krachten er werkzaam zijn en met welke situaties het beleid in de

(ongedateerde) toekomst te maken kan krijgen. Een schema van welke elementen een rol spelen en elkaar beïnvloeden gaat hierbij (zie schema).

Wezenlijk in deze tijd - het is uiteraard al vaker verkondigd - is de verandering (zie A in schema) van waarden, opvattingen en houdingen; hetgeen een tiental jaren geleden nog ondenkbaar was, is nu gemeengoed: men denke aan zaken als

geboorteregeling, gezagsverhoudingen e.d. Van deze veranderingen is zeker niet met zekerheid te zeggen dat zij een gemeenschappelijke richting bezitten, laat staan dat deze richting gepreciseerd kan worden. Met enig voorbehoud kan men echter wel zeggen dat een aantal van deze waardenveranderingen tenderen naar een grotere aandacht voor het welzijn van individuele personen. Meer en meer worden de persoonlijke satisfacties van leden van de samenleving even zovele bakens voor het beleid. Daarmee wordt steeds meer datgene wat het persoonlijk geluk van de mens in de weg staat, negatief gewaardeerd en komt voor bestrijding in aanmerking.

Dit heeft in hoofdzaak twee consequenties. Een ervan is dat de geestelijke en culturele verrijking van de mens een sterker accent krijgt: veel onderwijs en vorming, veel gezondheidszorg, meer mogelijkheden om van de culturele produkten gebruik te maken, meer gelegenheid tot recreatie enz. (zie B in schema). Een tweede consequentie is dat de definiëring en bewustwording van problemen steeds verder gaat. Reeds eerder bestaande problemen worden nu herkend, erkend en gelegitimeerd en misschien ook eerder als onaanvaardbaar beleefd. Hoe meer de mens toegewenst wordt, hoe meer er te doen valt (zie C in schema). Als gevolg hiervan stijgt de druk om allerlei sociale en culturele waarden (zie B in schema) te realiseren. Het

constateren van de afwezigheid hiervan bij velen doet het aantal deelgroepen in het

beleid toenemen (zie D in schema).

Uiteraard zijn onafhankelijk van de ontwikkelingen in het waardenpatroon ook andere algemeen maatschappelijke factoren te bespeuren, die hun invloed op de groei van de zorgterreinen doen gelden (zie E in schema). Twee liggen er voor de hand.

In de eerste plaats zijn er de structureel maatschappelijke ontwikkelingen die zorgcategorieën creëren. Men behoeft niets steeds aan de economie te denken die psycho-sociale problemen schept maar men kan ook denken aan ontwikkelingen in de (mechanisatie van) arbeid en demografische ontwikkelingen (bijv. de groei van het aantal ouden van dagen, het kleiner worden van gezinnen enz.) die hun autonome invloed hebben. In de tweede plaats wordt de groei van de zorg en de zorgcategorieën versterkt door het automatisme (zie D in schema) van organisaties die hun

werkingssfeer uitbreiden: de organisaties die met de zorg belast

zijn tenderen er in de meeste gevallen naar - tenzij zij uiteraard van buiten worden bijgestuurd - méér zorg te geven.

Dit maakt dat activiteiten steeds omvangrijker worden en daardoor duurder. Door de grote arbeidsintensiviteit en de relatief geringe stijgingsmogelijkheden van de arbeidsproduktiviteit die de meeste sociale en culturele zorg eigen is, stijgen de kosten relatief sterker. De financiering van deze activiteiten moet uiteindelijk geschieden vanuit de nationale economie, aan de groei waarvan in de huidige opvattingen echter grenzen gesteld zijn. Dit brengt met zich mee dat de mogelijkheid, een groter gedeelte van het nationale inkomen te bestemmen voor de sociale en culturele activiteiten, ook zijn grenzen heeft. Deze zijn gedeeltelijk politiek van aard, maar houden ook verband met de vraag of met een voortschrijdende relatieve inperking van de particuliere bestedingen niet een negatief ‘welzijnssaldo’ kan optreden.

De gevolgen van deze ontwikkeling laten zich in principe op drie niveaus keren:

• op het niveau van de waarden-ontwikkeling;

24

• op het niveau van de maatschappelijk-structurele ontwikkelingen;

• op het niveau van de autonome ontwikkeling van organisaties.

Aandacht voor het laatste niveau bestaat reeds (de gedachten over ontwikkelingen op het gebied van de volksgezondheid in de bekende Structuurnota is er een voorbeeld van) maar zou geïntensiveerd kunnen worden. Het sturen van de

maatschappelijk-structurele ontwikkeling verdient vanuit deze gedachtengang meer aandacht. De vergaring van de daarvoor benodigde kennis is in Nederland kortelings opgedragen aan de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.

Het meest weerbarstige niveau is dat van de waardenontwikkeling. Dit terrein zit

vol voetangels en klemmen. Totale onbekendheid met het sturen van waarden maakt

direct ingrijpende initiatieven op dit terrein onverantwoord. Maar de hoop uitsluitend

vestigen op zelfcorrectie door pijnlijke maatschappelijke processen, waarschijnlijk

nog minder.

Deel II Algemene ontwikkeling

27

Hoofdstuk 3 Demografie

Op demografisch gebied zijn de volgende ontwikkelingen voor het maatschappelijk en cultureel welzijn van belang.

§1 De afnemende bevolkingsgroei

De daling van het aantal geboorten en de daarmee gepaard gaande afname van de bevolkingsgroei kan worden beschouwd als de voornaamste demografische ontwikkeling van de laatste jaren. De betekenis van deze ontwikkeling kan waarschijnlijk het best geïllustreerd worden aan de hand van het veranderend perspectief voor het jaar 2000. Dat gaf in 1965 nog uitzicht op 20 miljoen

Nederlanders en thans - volgens de in 1973 gepubliceerde laatste vooruitberekeningen van het C.B.S. - op 15 à 16 miljoen voor dat jaar. Volgens het hoogste alternatief (A)

van deze berekeningen laat het zich aanzien dat de bevolkingsgroei zich ook na 2000 nog zal voortzetten, waarna in de eerste helft van de volgende eeuw een stationaire toestand, d.w.z. een toestand waarbij geboorte en sterfte elkaar in evenwicht houden, kan optreden. De snelle geboortedaling der laatste jaren kan evenwel impliceren dat het vruchtbaarheidsniveau lager zal komen te liggen dan het voor het op den duur in stand houden van de bevolking noodzakelijke peil. In het laagste alternatief (B) van de C.B.S.-prognose zijn de consequenties hiervan bezien. Ook in dit geval gaat de bevolkingsgroei vooralsnog door en zal eerst na het jaar 2000 van een bevolkingsvermindering sprake kunnen zijn.

Het gevoel dat van overbevolking sprake is, neemt duidelijk toe. Uit

N.I.P.O.-enquêtes van 1966 en 1971 blijkt dat het deel van de bevolking, dat ons land overbevolkt vond, toenam van respectievelijk 57% tot 70%. Uit dezelfde enquêtes bleek dat driekwart van de bevolking vond dat de regering iets tegen de overbevolking moest doen.

1 Zie toelichting bij tabel 3.4.

12% van de respondenten is van mening dat de overheid geen maatregelen dient te

nemen. Voorlichting zowel over de bevolkingsproblematiek als

28

over de geboortebeperkende middelen wordt frequent genoemd. Uit tabel 3.2 kan worden gelezen dat slechts 17% van de bevolking geboorteregeling als zodanig afwijst, althans zegt er niet aan te zullen doen. Het meest frequent is deze afwijzing in kerkse kringen, en onder de kerksen nog het minst in rooms-katholieke kring. Er dient echter wel de aandacht op gevestigd te worden dat het hier gaat om ‘één of andere

Antwoorden, gegeven op de vraag: ‘Welke maatregelen zou de overheid moeten nemen in het kader van de

bevolkingsproblematiek?’

Tabel 3.1

in procenten van het aantal respondenten in procenten van de

antwoorden aantal malen

gegeven maatregelen

overheid

12 7

557 geen maatregelen

31 18

1 475 voorlichting over de nadelen van de bevolkingsgroei

36 21

1 753 voorlichting over

geboortebeperkende middelen

39 23

1 873 tegen geringe prijs

anticonceptiemiddelen beschikbaar stellen

12 7

564 financiële

maatregelen in de inkomenssfeer

23 13

1 087 toestaan van abortus provocatus ook op wens van de vrouw

3 1

128 andere maatregelen

17 10

796 geen mening

100 8 233

totaal antwoorden

4 806 totaal respondenten

Bron: L.S.S. 1974.

Antwoorden op de vraag: ‘Als u nu een gezin zoudt beginnen, zoudt u dan aan één of andere vorm van geboorteregeling doen?’

(per kerkelijke gezindte van de respondenten in procenten) Tabel 3.2

neen weet niet

ja totaal

kerkelijke

gezindte

kerks

18 19

62 100

protestant-christelijk niet kerks

20 18

61 100

rooms-katholiek kerks

11 10

79 100

rooms-katholiek niet kerks

30 22

48 100

andere

kerkgenootschappen, kerks

13 21

66 100

andere

kerkgenootschappen, niet kerks

17 15

68 100

totaal

Bron: L.S.S. 1974.

29

vorm van geboorteregeling’. De antwoorden sluiten goed aan bij de aanbevelingen van het interimrapport van de Staatscommissie Bevolkingsvraagstuk.

§2 Stijging van deelname aan de procreatie

Mede als gevolg van het feit dat tegenwoordig slechts een gering percentage vrouwen ongehuwd blijft, is de deelneming aan de procreatie een vrij algemeen verschijnsel geworden. Naar schatting brengt thans 85% van de vrouwen die thans geboren worden, zelf weer kinderen voort. De geboortedaling is dan ook voornamelijk een gevolg van het geringere aantal kinderen dat gemiddeld per vrouw wordt

voortgebracht. Om de bevolking precies in stand te houden is het uiteraard noodzakelijk dat iedere geboorte van een meisje gemiddeld weer aanleiding geeft tot de geboorte van een ander meisje. Rekening houdend met de huidige sterfte voor het bereiken van de vruchtbare leeftijd en de verhouding jongens-meisjes-geboorte betekent dit dat de vrouwen die de vruchtbare leeftijd bereiken gemiddeld 2,1 kinderen moeten krijgen. Betrekt men ook nog de - al dan niet vrijwillige - kinderloosheid in de beschouwing, dan komt dit neer op gemiddeld 2,4 kind per vrouw die aan de procreatie deelneemt. Uit de verhouding tussen de aantallen eerstgeborenen en kinderen van een hoger rangnummer blijkt dat deze toestand thans ongeveer bereikt is. De evenwichtstoestand treedt dan echter eerst op, wanneer het sterftecijfer zich door het ouder worden van de totale bevolking aan het geboortecijfer aangepast heeft.

Een aanwijzing dat het gemiddeld aantal kinderen per vrouw die aan de procreatie deelneemt vermoedelijk nog enigszins zal dalen, vindt men in een overeenkomstige trend in de opvattingen omtrent de gewenste gezinsgrootte. Bij N.I.P.O.-enquêtes uit 1960 en 1965 bleek dat de ideale gezinsgrootte 3,2 respectievelijk 3,0 kinderen geacht werd. In het L.S.S. 1974 leveren de antwoorden op de vraag: ‘Wanneer u nu een gezin zoudt beginnen, hoeveel kinderen zoudt u dan willen krijgen’, een gemiddelde van 2,3 op. Nog opvallender in dit verband is dat thans 6% opgeeft geen kinderen te willen. Bij de vorige vermelde onderzoeken was dit percentage 2 respectievelijk 3.

De antwoorden van deze vraag zijn vermeld in tabel 3.3. Het blijkt dat het gezin met twee kinderen een duidelijke voorkeur heeft. De voorkeur voor een kinderloos gezin is het grootst bij de onkerkelijken en te verwaarlozen bij zowel de kerkse rooms-katholieken als protestanten. Opvallend groot is het percentage ‘weet niet’

antwoorden onder de kerksen. Hoewel een dergelijke vraag niet voor alle respondenten een even groot realiteitsgehalte heeft, is er toch een aanwijzing, dat

Antwoorden op de vraag ‘Indien u nu een gezin zoudt beginnen, hoeveel kinderen zoudt u dan willen krijgen?’ (per kerkelijke gezindte in procenten)

Tabel 3.3

aantal opgegeven kinderen

weet niet 5 of

meer 4

3 2

1 geen totaal

kerkelijke gezindte

8 1

4 13

59 5

10 100

onkerkelijk

15 2

5 16

52 3

7 100 protestant-christelijk niet kerks

13 5

12 24

42 2

2 100 rooms-katholiek

9 2

4 18

58 4

5 100 rooms-katholiek niet kerks

31 6

8 13

35 0

7 100 anders kerks

20 4

9 18

41 1

7 100 anders niet kerks

13 3

7 18

50 3

6 100 allen

Bron: L.S.S. 1974.

30

een mentaliteitsverandering, gericht op een bewuste planning van de gezinsgrootte, in bepaalde groepen van de bevolking nog noodzakelijk is. Opvallend is voorts het geringe aantal ‘weet niet’ antwoorden bij de onkerkelijke respondenten, hetgeen ook reeds t.a.v. de vraag over de geboorteregeling werd geconstateerd in tabel 3.2. Het feit dat de deelname aan de procreatie zo algemeen is, heeft een aantal belangrijke consequenties voor het welzijnsbeleid.

In de eerste plaats moet er bij een beleid, dat er op gericht is de vrouw een grotere plaats in het maatschappelijk leven te geven, rekening mee worden gehouden dat moederschap het normale beeld is; al zijn er indicaties dat de tot op heden toenemende deelname aan de procreatie zou kunnen omslaan in een afnemende,

zij het dan een moederschap van een geringer aantal kinderen. Voor vaderschap geldt mutatis mutandis hetzelfde.

In de tweede plaats is deze tendens van belang voor een eventueel te ontwerpen bevolkingsbeleid, gericht met name op het terugdringen van de bevolkingsgroei of eventueel op het veroorzaken van een bevolkingsafname. Hiervoor staan in principe een tweetal wegen open, nl. het stimuleren van bewuste kinderloosheid en het terugdringen van de neiging om grote gezinnen te vormen. Gezien de huidige ontwikkeling is deze eerste weg vermoedelijk de moeilijkste. Het is echter niet ondenkbaar dat het resultaat hiervan stabieler is. De stap immers van geen kinderen naar wel één of meer kinderen is - mits bewust gedaan - veel groter dan van zeg drie naar vier kinderen. Maatschappelijke toevalligheden zullen bij dit laatste vermoedelijk een grotere rol spelen. De door verschillende onderzoekers voorgenomen

onderzoekingen naar de motieven om kinderen te krijgen, moeten dan ook bij voorbaat als zeer belangrijk aangemerkt worden.

§3 Consequenties van de huidige trends voor de leeftijdsopbouw In het volgende wordt kort ingegaan op de te verwachten ontwikkeling in de leeftijdsopbouw. In tabel 3.4 wordt de te verwachten groei in enkele grove leeftijdsgroepen aangegeven.

De leeftijdsgroep 0 - 19 zal in de toekomst ongeveer gelijk blijven en wellicht zelfs iets in omvang afnemen. Dit betekent dat de sociale en culturele sectoren waarin deze groepen zich bij uitstek bewegen met name het onderwijs, in het algemeen geen groei meer vertonen als gevolg van de bevolkingstoename. De verdere groei zal dan nog uitsluitend worden veroorzaakt door vergroting van de belangstellings- en deelnemingspercentages. Uiteraard geldt deze conclusie alleen in zijn algemeenheid.

In nieuwe groeikernen is uitbreiding nodig, terwijl elders inkrimpingen vereist zullen zijn. Dergelijke lokale verschillen plegen eerst op langere duur tegen elkaar weg te vallen. Voorts verlopen de ontwikkelingen binnen de groep voorshands nog

ongelijkmatig.

Het aantal bejaarden zal in de komende kwart eeuw nog met ruim een derde toenemen. Een groei die zich ook daarna nog zal voortzetten. Het percentage bejaarden onder de totale bevolking zal - afhankelijk van de groei van het aantal jongeren - doorgroeien tot rond 12% in het jaar 2000. Op de voorzieningen in de sector

2 Zie R. Veenhoven: Is er een aangeboren behoefte aan kinderen? Intermediair 13-9-1974.

voorzieningen is deze ontwikkeling van betekenis.

De beide ontwikkelingen tezamen zullen tot gevolg hebben dat de z.g.

demografische druk - d.w.z. het aantal personen van 0-19 jaar en die van 65 jaar en

ouder bijeen geteld t.a.v. het aantal 20-64 jarigen - zal afnemen. Rond de laatste

eeuwwisseling waren beide groepen ongeveer even groot. In 1970 trof men per 100

20-64 jarigen 85

31

Berekende toekomstige bevolking naar leeftijd. 1972-2000 (1972 = 100)

Tabel 3.4

20-34 jaar 0-19 jaar

65 jaar en ouder 35-64 jaar

B B

A

A

100 100

100 100

100 100

1972

106 102

106 106

99 99

1975

115 107

113 113

97 101

1980

128 126

116 116

92 100

1990

137 144

109 114

90 101

2000

Bron: C.B.S.

De ontwikkeling van de afhankelijkheidsverhouding.

Tabel 3.5

2000

1980

1970 1930

29,5 33,3

35,7 40,0

a. personen jonger dan 20 jaar (in % van de bevolking)

11,7 11,1

10,2 6,2

b. personen van 65 jaar en ouder (in % van de bevolking)

58,9 55,7

54,1 53,8

c. personen van 20-64 jaar (in

% van de bevolking)

69,9 79,7

84,8 85,9

a + b/c

(afhankelijkheidsverhouding)

Bron: C.B.S. Statistisch zakboek 1973, p. 17.

1 Voor de leeftijden onder de 35 jaar zijn twee alternatieve berekeningen gemaakt. Alternatief A gaat er van uit dat in de sinds kort bestaande en in de toekomst te vormen gezinnen niet meer kinderen geboren zullen worden dan nodig zijn voor de vervanging van de generaties der ouders. Alternatief B toont het effect als de huwelijksvruchtbaarheid 10% beneden dit z.g. vervangingsniveau zal dalen. Daar het verschil uitsluitend betrekking heeft op de na 1972 geborenen, speelt het in de beschouwde periode geen rol voor de leeftijdsgroepen boven 35 jaar.

1 Voor de vooruitberekening is het alternatief met de hoogste bevolkingsgroei gekozen. In het alternatief met de lagere bevolkingsgroei is de afhankelijkheidsverhouding voor het jaar 2000 nog verder gedaald tot 65,6.

1 Voor de vooruitberekening is het alternatief met de hoogste bevolkingsgroei gekozen. In het

alternatief met de lagere bevolkingsgroei is de afhankelijkheidsverhouding voor het jaar

2000 nog verder gedaald tot 65,6.

vermelding, dat de demografische druk slechts een globale aanduiding is van de verhouding ‘produktieven’ ten opzichte van de ‘uitsluitend consumptieven en zorg behoevenden’. Illustratief hiervoor is tabel 3.6, waarin de deelnemingspercentages aan de beroepsbevolking zijn vermeld. De afname van de mannelijke deelname aan het arbeidsproces hangt samen met de tendens langer onderwijs te volgen. De mutaties in de deelnemingspercentages van vrouwen jonger dan 25 jaar zijn de resultante van een samenspel van bewegingen, te weten:

• het langer onderwijs volgen;

32

• het vroeger huwen;

• het meer als gehuwde deelnemen aan het arbeidsproces.

In de hoofdstukken Onderwijs en Arbeid wordt op het eerste en laatste verschijnsel teruggekomen.

Beroepsbevolking van 15 jaar en ouder naar leeftijd en geslacht in percentages van elke groep.

Tabel 3.6

vrouwen mannen

1971 1960

1971 1960

leeftijd in jaren

48.1 81.7

42.1 63.1

15 t/m 19

54.9 52.8

84.0 91.2

20 t/m 24

23.7 18.1

96.5 98.2

25 t/m 49

20.9 16.3

93.3 96.8

50 t/m 54

17.6 13.9

87.7 93.4

55 t/m 59

12.0 9.5

75.2 80.8

60 t/m 64

3.1 2.6

14.1 19.8

ouder dan 64

25.8 22.5

76.6 81.0

totaal in % van de bevolking van 15 jaar en ouder

18.8 16.1

54.9 56.8

idem in % tot bevolking

Bron: C.B.S. Volkstelling, 1960 respectievelijk 1971.

§4 Huishoudens en gezinsvorming

Ondanks de steeds meer gehoorde pleidooien voor andere samenlevingsvormen blijft het huwelijk zeer gezocht. Het aantal huwelijkssluitingen vertoont sinds 1970 weliswaar een geringe daling, maar dit is echter toe te schrijven aan het feit dat de geboortegolf thans de jaren van de meest intensieve huwelijkssluitingen gepasseerd is. Op de 25ste verjaardag is immers de meerderheid van de mannen gehuwd; bij vrouwen is dat reeds op de 23ste het geval. De grootste huwelijksdichtheid ligt in het 24ste respectievelijk het 22ste levensjaar.

Uit de door het C.B.S. voor de jaren 1961 t/m 1965 samengestelde tafels van sterfte naar burgerlijke staat, huwelijkskansen, huwelijksontbindingskansen en

hertrouwkansen kan worden afgeleid dat slechts 8,6% van de mannen en 6% van de

het 15de levensjaar bereiken, zijn deze percentages nl. 6,0 respectievelijk 4,0 voor 1961 t/m 1965 en 5,9 respectievelijk 3,4 voor 1966-1970. Ook de directe cijfers bevestigen de toename van de huwelijkse staat met name op jongere leeftijd. In 1899 was slechts 55,1% van de vrouwen van 25-29 jaar gehuwd, in 1960 78,6% en in 1972 84,5%.

Tegenover de 117,5 duizend huwelijken welke in 1972 gesloten werden, werden 71,7 duizend huwelijken ontbonden waarvan 21% door echtscheiding. De overige huwelijken werden ontbonden door de dood van één van de huwelijkspartners, in 70% van de gevallen door de dood van de man. Van de overlevende weduwen was 53% ouder dan 65 jaar, van de weduwnaars 67%. De hoge leeftijd van de

huwelijksontbinding door overlijden brengt met zich mee dat slechts een gering aantal kinderen onder de 21 jaar half wees wordt, nl. 15 000. Het aantal bij

echtscheiding betrokken kinderen is groter nl. rond 19 000. Hetgeen een verdubbeling betekent t.o.v. 1966.

3 Bureau van Statistiek der gemeente Amsterdam. Statistische mededeling nr. 193, 1973.