DT\938070NL.doc PE513.089v01-00
NL
In verscheidenheid verenigdNL
EUROPEES PARLEMENT 2009 - 2014
Commissie begrotingscontrole
31.5.2013
WERKDOCUMENT
over Speciaal verslag nr. 17/2012 van de Europese Rekenkamer over de bijdrage van het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) aan een duurzaam wegennet in Afrika bezuiden de Sahara
Commissie begrotingscontrole
Rapporteur voor advies: Bart Staes
PE513.089v01-00 2/7 DT\938070NL.doc
NL
Inleiding
Het wegennet in Afrika bezuiden de Sahara omvat ongeveer 2,2 miljoen kilometer aan wegen.
De EU is een van de belangrijkste donoren van de wegensector in Afrika bezuiden de Sahara en wegvervoer is een concentratiesector in de samenwerkingsstrategie van het EOF (Europees Ontwikkelingsfonds1) met de meeste landen in Afrika bezuiden de Sahara. In financieel opzicht is het met afstand de belangrijkste sector, met ongeveer 7,4 miljard EUR aan EOF- vastleggingen in deze regio in de periode 1995-2011.
In Afrika bezuiden de Sahara zijn wegen als belangrijkste vervoersmodaliteit voor passagiers en vracht, goed voor meer dan 80% van de totale goederen- en dienstenbewegingen, en de vervoersbehoeften nemen snel toe naarmate de bevolking, de verstedelijking en de handel toenemen. Een ontoereikend wegonderhoud en de overlading van voertuigen brengen de duurzaamheid van het wegennet in Afrika bezuiden de Sahara echter in gevaar.
Daarnaast heeft Afrika bezuiden de Sahara een veel lagere dichtheid van verharde wegen dan andere regio’s2, en zijn de economieën van vele landen, met name van die welke niet aan zee grenzen, in sterke mate afhankelijk van een betrekkelijk klein aantal internationale corridors waar het meeste verkeer samenkomt.
Het wegennet is echter relatief uitgebreid wanneer het wordt afgezet tegen de
bevolkingsgrootte en de nationale inkomensniveaus en het onderhoud drukt derhalve zwaar op de begroting, en bovendien is deze druk de afgelopen jaren aanzienlijk gestegen,
hoofdzakelijk als gevolg van de stijgende trend van de olieprijzen en onvoldoende concurrentie tussen aannemers.
Het merendeel van de verharde wegen in Afrika bezuiden de Sahara wordt ontworpen voor een levensduur van 15 jaar op voorwaarde dat er regulier onderhoud plaatsvindt, waarbij de levensduur soms kan worden verlengd van 15 tot 20 jaar of nog langer. In het ontwerp van wegen wordt rekening gehouden met de verwachte verkeersdrukte en een maximale asdruk van 13 ton, maar wegen slijten veel sneller wanneer de feitelijke asdruk hoger is.
De EOF-interventie in de sector wegvervoer in Afrika bezuiden de Sahara wordt met name uitgevoerd door middel van projecten, veelal ter financiering van de aanleg, opwaardering en/of renovatie van hoofdwegen, maar EOF-steun kan ook worden gecombineerd met
commerciële leningen, bijvoorbeeld van de Europese Investeringsbank. In dergelijke gevallen wordt een deel van de EOF-bijdrage verstrekt via het Infrastructuurpartnerschap tussen de EU en Afrika en neemt deze de vorm aan van subsidies, technische bijstand of rentesubsidies.
1 Het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) is het belangrijkste instrument door middel waarvan de Europese Unie ontwikkelingshulp verleent aan de staten in Afrika, het Caribische gebied en de Stille Oceaan, en aan de landen en gebieden overzee. Het EOF wordt beheerd door de Commissie.
2 Afrika bezuiden de Sahara heeft 204 kilometer aan wegen per duizend vierkante kilometer landoppervlakte tegenover een wereldwijd gemiddeld van 944 kilometer per duizend vierkante kilometer. Bron: „The burden of maintenance: roads in sub-Saharan Africa” (De last van onderhoud: wegen in Afrika bezuiden de Sahara), Africa Infrastructure Country Diagnostic (Landendiagnostiek Afrikaanse infrastructuur), juni 2008, Wereldbank, Washington.
DT\938070NL.doc 3/7 PE513.089v01-00
NL
Reikwijdte en doelstellingen van de controle
De Rekenkamer wilde met haar prestatiecontrole onderzoeken of het EOF op doeltreffende wijze heeft bijgedragen aan de duurzaamheid van het wegennet in Afrika bezuiden de Sahara.
De controle was met name gericht op de volgende twee vragen:
(a) Is de door het EOF ondersteunde wegeninfrastructuur duurzaam?
(b) Bevordert de Commissie de duurzaamheid van de wegeninfrastructuur op doeltreffende wijze?
De controle was gericht op de technische, financiële en institutionele duurzaamheid van de infrastructuur voor wegvervoer in de landen bezuiden de Sahara. Bij de controle werd gekeken naar programma’s die sinds 1995 zijn gefinancierd in het kader van het achtste, negende en tiende EOF.
Naast controles aan de hand van documenten en vraaggesprekken werden zes landen bezocht:
Benin, Burkina Faso, Kameroen, Tanzania, Tsjaad en Zambia, geselecteerd op basis van vier criteria:
- de materialiteit van de EOF-uitgaven,
- de geografische dekking van ten minste drie regio’s in Afrika, - landen met verschillende soorten programma’s en
- buurlanden, teneinde regionale aspecten aan bod te laten komen.
De controlewerkzaamheden omvatten een gedetailleerde inspectie van 48 programma’s en ongeveer 2 400 km aan door het EOF gefinancierde wegen.
De EOF-vastleggingen in de wegensector in de bezochte landen sinds 1995 belopen 1 959 miljoen EUR, d.w.z. 26,5% van de EOF-vastleggingen in deze sector in Afrika bezuiden de Sahara gedurende deze periode.
Bevindingen
De belangrijkste bevindingen van het onderzoek waren de volgende:
De door de Rekenkamer bezochte ontvangende landen doen niet genoeg om de duurzaamheid van de wegeninfrastructuur te waarborgen en in alle bezochte partnerlanden vertonen de wegen in uiteenlopende mate voortijdige slijtage. Bovendien is meer dan twee derde van de door de Rekenkamer geïnspecteerde wegen in de zes bezochte landen in redelijke conditie en kan nog steeds worden gebruikt zoals bedoeld, maar een groot deel ervan heeft in
uiteenlopende mate met voortijdige slijtage te maken. Als gevolg daarvan is de levensverwachting van deze wegen korter.
PE513.089v01-00 4/7 DT\938070NL.doc
NL
De meeste van de gecontroleerde landen hebben institutionele hervormingen doorgevoerd, met name wat betreft de oprichting van wegenfondsen en wegenagentschappen, en hebben significante vooruitgang geboekt in het onderhoud van de wegen. Ook zijn de uitgaven voor wegenonderhoud in de loop der tijd in alle partnerlanden gestegen, maar niettemin blijven ze ontoereikend om de behoeften te dekken.
De belangrijkste impact van deze financieringskloof is dat het periodiek onderhoud te laat of in het geheel niet wordt verricht. Periodiek onderhoud wordt ook dikwijls veronachtzaamd door de partnerlanden omdat de behoefte aan onderhoud niet zichtbaar is: wegen kunnen nog altijd worden gebruikt zoals ze waren bedoeld, zelfs wanneer het aanbrengen van een nieuwe deklaag nodig is. In alle zes landen wordt het meeste onderhoudswerk uitbesteed aan
particuliere bedrijven, maar beschikt een groot deel van de bedrijven niet over het benodigde materiaal, bekwame arbeidskrachten of de financiële capaciteit om werk van hoge kwaliteit te leveren.
Hoewel verscheidene regionale Afrikaanse organisaties wetgeving hebben aangenomen die is gericht op de harmonisering van het nationaal vervoersbeleid en de handhavingsmodaliteiten, meer bepaald op het gebied van de maximale asdruk, moeten partnerlanden meer bereidheid tonen om de overlading van voertuigen terug te dringen. Daarnaast zijn er verschillen tussen de regionale regels, en is de toepassing ervan door de nationale autoriteiten wisselend en loopt over het algemeen achter op schema.
Tevens beschikt de Commissie over mogelijkheden om de duurzaamheid van de wegeninfrastructuur beter te stimuleren door:
(a) voorwaarden vast te stellen die verband houden met de programmadoelstellingen en worden overeengekomen met het partnerland;
(b) een beleidsdialoog met de regering van het partnerland te voeren over de
vaststelling en uitvoering van passend sectoraal beleid en sectorale strategieën voor de verwezenlijking van duurzaam wegvervoer;
(c) technische ondersteuning te bieden om het partnerland te helpen zijn capaciteit voor beleidsvorming en beheer, alsmede de capaciteit van particuliere bedrijven die betrokken zijn bij het onderhoud te versterken.
Voor investeringsprojecten in de wegeninfrastructuur hanteert de Commissie de voorwaarden zo dat partnerlanden er nauwelijks toe worden aangezet ze na te leven. De vastgestelde voorwaarden zijn niet juridisch bindend, maar worden in de financieringsovereenkomsten omschreven als door het partnerland te treffen „begeleidende maatregelen” en ondanks de ernst van dit probleem voor de duurzaamheid van de wegeninfrastructuur in de meeste van deze landen heeft de Commissie bij de bepaling van de voorwaarden voor haar programma’s onvoldoende aandacht geschonken aan overlading.
De door het EOF gefinancierde technische samenwerking heeft relevante gebreken inzake de institutionele capaciteit op het gebied van het onderhoud aan wegen verholpen, hoewel de
DT\938070NL.doc 5/7 PE513.089v01-00
NL
samenwerking in sommige gevallen niet gericht was op de belangrijkste gebreken, zoals in Burkina Faso, waar geen technische samenwerking werd geboden ter ondersteuning van de hervorming van het wegenfonds, de operationele start van het wegenagentschap en de versterking van de capaciteit van particuliere ondernemingen.
Samenvatting van de antwoorden van de Commissie
De Commissie verklaart zoveel mogelijk rekening te zullen houden met de opmerkingen van de Rekenkamer om de doeltreffendheid van de ontwikkelingshulp verder te vergroten.
De Commissie wijst erop dat de doeltreffendheid van haar steun voor een duurzaam wegennet in Afrika bezuiden de Sahara aanzienlijk is verhoogd, maar erkent dat er nog onvoldoende vooruitgang is geboekt om de algehele duurzaamheid van het totale Afrikaanse wegennetwerk te waarborgen.
De Commissie merkt op dat twee derde van de wegen die de Rekenkamer in behoorlijke tot zeer goede staat achtte, 90% van het totale aantal kilometers vertegenwoordigt en dat de wisselende graad van voortijdige slijtage derhalve enkel bepaalde secties van deze wegen betreft, hetgeen een weerspiegeling is van de prioriteit die vaak wordt gegeven aan investeringen boven onderhoud.
De Commissie is van mening dat de inspanningen van de partnerlanden te lijden hebben onder hun beperkte capaciteit en dat de overlading van voertuigen een hardnekkig probleem is dat moet worden aangepakt op regionaal niveau en in veel verschillende deelsectoren, en dat vooruitgang is geboekt, maar dat de strijd nog niet is gestreden.
De Commissie heeft zich tegenover de nationale autoriteiten vaak bezorgd getoond over het feit dat de geleverde inspanningen niet beantwoordden aan de in het kader van de
financieringsovereenkomst gedane beloften, en meegedeeld dat dit (indien geen maatregelen werden getroffen) zou leiden tot de afkeuring van een contract voor wegenwerken dat momenteel wordt aanbesteed. Deze aanpak heeft gemengde resultaten opgeleverd.
Opmerkingen en aanbevelingen van de rapporteur voor mogelijke opname in het verslag inzake kwijting aan de Commissie over 2012
1. is ingenomen met het feit dat in veel van de bezochte partnerlanden de technische
samenwerking ook heeft bijgedragen tot de opstelling van strategieën voor de wegensector en verbetering van het toezicht op het onderhoud van wegen en dat opleidingsactiviteiten goed zijn opgezet en doeltreffend waren en dat op een groot aantal gebieden technische studies zijn uitgevoerd die nuttige informatie opleverden voor de besluitvorming over het beleid;
2. betreurt dat over het algemeen de door de Commissie geleverde steun slechts gedeeltelijk doeltreffend was voor het bevorderen van de vaststelling en uitvoering van de hervormingen van het beleid die nodig zijn om de bestaande belemmeringen voor een duurzaam wegennet in Afrika bezuiden te Sahara weg te nemen;
PE513.089v01-00 6/7 DT\938070NL.doc
NL
3. wijst erop dat de partnerlanden niet genoeg doen om de duurzaamheid van de
wegeninfrastructuur te waarborgen en dat de wegen in uiteenlopende mate voortijdige slijtage vertonen; wijst erop dat de meeste partnerlanden aanzienlijke vooruitgang hebben geboekt bij het wegenonderhoud, maar dat dit niettemin ontoereikend blijft en dat het onderhoud vaak te laat of onvolledig wordt uitgevoerd; wijst er verder op dat de meeste partnerlanden
onbevredigende vooruitgang hebben geboekt op het punt van de overlading van voertuigen, hetgeen ernstige nadelige gevolgen heeft voor de levensduur van wegen en de
onderhoudskosten;
4. is van mening dat indien het wegenonderhoud wordt uitbesteed aan particuliere aannemers dit bij voorkeur moet gebeuren op lokaal niveau, om kleine ondernemingen en lokale
gemeenschappen te steunen en ervoor te zorgen dat plaatselijk knowhow op dit gebied wordt opgebouwd;
5. verzoekt de Commissie om verplichte voorwaarden te stellen voor de verlening van financiële steun en op passende wijze op te treden indien partnerlanden hun verplichtingen niet nakomen, en moedigt de Commissie aan de beleidsdialoog ten volle in te zetten; wijst erop dat deze dialoog van groot belang is geweest om vorderingen te maken op sommige gebieden, met name ten aanzien van het institutionele kader en de financiering van het onderhoud aan wegen; is van mening dat gefinancierde projecten alleen mogen worden goedgekeurd indien het nodige technisch materieel reeds beschikbaar is of zo nodig kan worden ingezet;
5. steunt de aanbeveling van de Rekenkamer dat de Commissie de EOF-financiering in de wegensector moet richten op de punten waar de grootste impact kan worden bereikt door (i) de middelen te richten op wegensectoren in partnerlanden die een adequaat sectoraal beleid uitvoeren, (ii) de EOF-middelen te richten op landen waarin het EOF in het verleden grote investeringen in de wegeninfrastructuur heeft gefinancierd, en (iii) het hefboomeffect van de EOF-middelen te vergroten door deze subsidies te combineren met leningen en de deelname van de particuliere sector aan de financiering van de opwaardering en uitbreiding van het wegennet te stimuleren;.
6. spreekt zijn volledige steun uit voor de aanbeveling van de Rekenkamer dat de Commissie duidelijke, meetbare en tijdgebonden formele voorwaarden moet vaststellen die inspelen op de belangrijkste behoeften voor beleidshervorming op het gebied van wegenonderhoud en de overlading van voertuigen, en periodieke en gestructureerde analyses moet verrichten van de naleving van de voorwaarden, alsook periodieke evaluaties van de wegensector per land en projectevaluaties achteraf;
7. verzoekt de Commissie binnen 6 maanden een verslag in te dienen waarin wordt toegelicht hoe bij de vorming van het beleid van de Commissie inzake wegeninfrastructuur rekening wordt gehouden met de bescherming van het milieu en de bevordering van de
verkeersveiligheid; wijst er in dit verband op dat het wegennet in Afrika bezuiden de Sahara wordt gebruikt voor alle soorten vervoer, zonder langzaam en snel verkeer te scheiden, met als voorbeeld kinderen die over de weg naar school lopen, en dat de verkeersveiligheid om die reden een belangrijk aandachtspunt is; wenst daarnaast op de hoogte te worden gehouden van de wijze waarop door de Unie gefinancierde projecten worden gecoördineerd met andere
DT\938070NL.doc 7/7 PE513.089v01-00
NL
donoren en organisaties, niet alleen op het gebied van wegaanleg, maar ook wat betreft planning en onderhoud;
8. beveelt de Commissie aan om kordaat, proportioneel en tijdig te reageren wanneer
regeringen onvoldoende bereidheid tonen om de opgeworpen problemen aan te pakken en de aanbevelingen van de Commissie uit te voeren, onder andere door EOF-financiering voor individuele programma’s of de gehele wegensector op te schorten of te annuleren;
9. steunt de aanbeveling van de Rekenkamer dat de Commissie ernaar dient te streven om te waarborgen dat regeringen op geloofwaardige wijze verantwoordelijkheid nemen voor de geplande activiteiten, zich meer dient te richten op de oorzaken van de overlading van voertuigen en steun dient te bieden om partnerlanden te helpen een deugdelijke economische analyse te verrichten voor besluiten over de juiste balans die moet worden bereikt tussen het onderhoud en de uitbreiding van hun wegennet, rekening houdend met alle relevante
economische, sociale, ecologische, financiële, technische en operationele criteria.
