Advies en commentaar uitvoeringstoets ontwerp Postregeling
Datum: 25 november 2008 Kenmerk: OPTA/AM/2008/202461
Algemeen
In de ontwerp Postregeling (hierna: ontwerpregeling) worden ter uitvoering van het wetsvoorstel voor de nieuwe Postwet (hierna: het wetsvoorstel) en van het Postbesluit nadere regels gesteld ten aanzien van:
a. de starttarieven en de periodieke tariefregulering (pricecap) van de universele postdienst;
b. een aantal verplichtingen van de verlener van de universele postdienst;
c. de waarborging van de kwaliteit van de universele postdienstverlening;
Geen invulling artikel 25, derde en vijfde lid van het wetsvoorstel, starttarieven geen kostengeoriënteerde tarieven
Het college stelt allereerst vast dat de ontwerp Postregeling geen invulling geeft aan de verplichting van artikel 25, derde en vijfde lid van het wetsvoorstel dat de tarieven voor de te onderscheiden postvervoersdiensten binnen de universele postdienst door het college moeten worden vastgesteld op de daadwerkelijke kosten en een redelijk rendement (kostengeoriënteerde tarieven)
1.
Het college constateert ten eerste dat het stelsel van verplichtingen voor de verlener van de universele postdienst dat in de ontwerpregeling is opgenomen met betrekking tot een boekhoudkundige
scheiding, een toerekeningsysteem met het oog op de vaststelling van kostengeoriënteerde tarieven ontoereikend is om tot vaststelling van kostengeoriënteerde tarieven te komen.
Ten tweede worden aan het college geen (beoordelings-)bevoegdheden toegekend, waardoor het vaststellen van de tarieven door het college in de praktijk uit niet veel anders zal kunnen bestaan dan het overnemen van de door de verlener van de universele postdienst berekende/bepaalde tarieven.
In de regeling zijn in ieder geval voor het eerste jaar na inwerkingtreding van de Postregeling artikelen opgenomen die betrekking hebben op starttarieven, maar door de gekozen invulling daarvan verandert er qua tariefstelling in wezen niets ten opzichte van de situatie onder de huidige postregelgeving. Er wordt gekozen voor continuïteit van de huidige tarieven en van het stelsel voor toerekening van kosten en opbrengsten van de universele postdienst. Daarbij is in de ontwerpregeling vastgelegd dat het redelijk rendement het rendement is dat de verlener van de universele postdienst in het jaar
voorafgaand aan de inwerkingtreding van de nieuwe postregelgeving heeft behaald. De normering van het redelijk rendement wordt vooralsnog niet ingevuld. Evenmin krijgt het college bevoegdheden om tot die invulling over te gaan. In ieder geval voor het eerste jaar na inwerkingtreding van de Postregeling zijn de starttarieven voor de universele postdienst de facto de tarieven van de verlener van de
1 Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 536, nr. 50
universele postdienst in het kalenderjaar voorafgaand aan de inwerkingtreding van de wet, waarna deze starttarieven het uitgangspunt zullen zijn voor tariefwijzigingen onder een pricecap.
De toelichting bij de ontwerp Postregeling geeft aan dat het college de starttarieven opnieuw zal vaststellen wanneer het wetsvoorstel een volledig kalenderjaar van toepassing is geweest. Het college constateert echter dat de tekst van de ontwerpregeling zelf hier thans geen basis voor biedt. Het vorenstaande geeft geen invulling aan het gestelde in artikel 25, derde lid, van het wetsvoorstel dat bepaalt dat zes maanden na inwerkingtreding van dit wetsartikel voor de te onderscheiden
postvervoerdiensten binnen de universele postdienst kostengeoriënteerde tarieven moeten worden vastgesteld.
Naar het oordeel van het college biedt de ontwerpregeling thans geen garantie dat tot de vaststelling van daadwerkelijk kostengeoriënteerde tarieven kan worden gekomen vanwege het ontbreken van een samenhangend stelsel tussen boekhoudkundige scheiding ud/niet-ud, een toerekeningsysteem van kosten en opbrengsten, een ud-rapportage met de resultatenrekening, het geïnvesteerd vermogen en het rendement van de ud en vanwege het ontbreken van bevoegdheden op grond waarvan het college daadwerkelijk kostengeoriënteerde tarieven kan vaststellen.
Ontoereikend stelsel voor vaststellen kostengeoriënteerde tarieven
Het college heeft in zijn op een eerdere versie van de ontwerpregeling uitgebrachte uitvoeringstoets van 3 december 2007 aangegeven en toegelicht dat de ontwerpregeling, om tot vaststelling van daadwerkelijk kostengeoriënteerde tarieven te komen, een sluitend (toezicht)systeem moet bevatten.
Het college heeft daarbij geschetst hoe een toezichtstelsel dat leidt tot kostengeoriënteerde tarieven, naar zijn oordeel zou moeten worden ingericht en heeft de samenhang van de elementen in de onderstaande figuur weergegeven:
Voor de toelichting op deze figuur verwijst het college hier kortheidshalve naar zijn eerdere uitvoeringstoets.
Het college stelt vast dat in de voorliggende ontwerpregeling regels zijn opgenomen voor de
afzonderlijke elementen van het toerekeningsysteem, de boekhouding, de financiële verantwoording en vaststelling van de daadwerkelijke kosten. De samenhang van deze elementen in het
toezichtstelsel en de hierbij behorende verplichtingen is echter onvoldoende in de ontwerpregeling uitgewerkt om op basis daarvan vaststelling van daadwerkelijk kostengeoriënteerde tarieven te waarborgen. Bovendien ontbreekt in dit stelsel een aantal essentiële elementen die nodig zijn om dergelijke tarieven te kunnen bepalen.
Zo dient het toerekeningsysteem niet alleen op kosten, maar ook op opbrengsten betrekking te hebben. Zonder inzicht in deze laatste categorie kunnen bijvoorbeeld geen gefundeerde uitspraken worden gedaan over het behaalde rendement op omzet of over de vraag of de universele
dienstverlening al dan niet netto-kosten oplevert. Van belang is voorts dat duidelijk is op welke wijze kosten en opbrengsten bepaald moeten worden. Daarvoor ontbreekt thans eveneens een voorziening in de ontwerpregeling. De inrichting van het stelsel zal er verder rekening mee moeten houden dat artikel 25 van het wetsvoorstel voorschrijft dat kostengeoriënteerde tarieven moeten worden vastgesteld per te onderscheiden postvervoerdienst binnen de universele postdienst. Een en ander vergt vervolgens weer een consequente doorvertaling in de aan de boekhoudkundige scheiding en de jaarlijkse rapportage te stellen eisen, die thans in de ontwerpregeling ontbreekt. Daarbij acht het college het noodzakelijk dat de bij de jaarlijkse rapportage te voegen financiële verantwoording een directe koppeling met jaarrekening en jaarverslag mogelijk maakt. De ontwerpregeling biedt voor een dergelijke koppeling echter onvoldoende basis.
Op de hiervoor geconstateerde gebreken en onvolkomenheden in het stelsel zal het college in het navolgende meer in detail ingaan.
Marginale toezichtstaak college
Het college stelt voorts vast dat in de voorliggende ontwerpregeling de toezichtbevoegdheden van het college zowel ten aanzien van tariefregulering als ten aanzien van het toezicht op de kwaliteit van de universele dienst gemarginaliseerd zijn ten opzichte van het huidige Besluit algemene richtlijnen post (hierna: Barp). Het college heeft op grond van het huidige Barp de bevoegdheid om het
toerekeningsysteem van de universele dienstverlener goed te keuren en daaraan voorschriften te verbinden. Verder heeft het college op grond van het Barp beoordelings- en controlebevoegdheden ten aanzien van de uitvoering van de kwaliteitseisen voor de universele postdienst. Deze bevoegdheden voor het college zijn niet overgenomen in de ontwerpregeling.
De bevoegdheden voor het college zouden ten opzichte van die in het Barp juist ruimer moeten zijn, teneinde tot vaststelling van daadwerkelijk kostengeoriënteerde tarieven te kunnen komen.
De toepassing van de artikelen 7, 8 en 11 tot en met 16 van de ontwerp regeling zou moeten leiden tot de vaststelling van kostengeoriënteerde tarieven door het college. Het college constateert evenwel dat alleen met betrekking tot de aanwijzing van de in de artikel 12 en 15 bedoelde accountant een
concrete bevoegdheid voor hem is opgenomen. Het vaststellen van de tarieven zelf door het college
kan daardoor uit niet veel anders bestaan dan het overnemen van de facto door de verlener van de
universele postdienst berekende en voorgestelde tarieven. Het college vraagt zich in dit licht af wat de
toegevoegde waarde van zijn toezichtstaak is, nu deze in de ontwerpregeling is gemarginaliseerd tot
een rol van in wezen ceremoniële aard. Het college meent dat deze uitwerking van zijn bevoegdheden
in de ontwerpregeling niet in overeenstemming is met de bedoeling van artikel 25, derde en vijfde lid,
van het wetsvoorstel.
De toelichting bij artikel 7 van de ontwerpregeling geeft aan dat voor de opneming van taken en bevoegdheden voor het college een wettelijke grondslag ontbreekt. Het college realiseert zich dat wijziging van het wetsvoorstel een ander wetgevingstraject betreft dan dat voor de ontwerpregeling.
Toch doet het college in zijn voorliggende uitvoeringstoets, naast voorstellen om de ontwerpregeling aan te scherpen, voorstellen om dit hiaat via herstelwetgeving weg te nemen. Zoals hij hiervoor heeft aangegeven, is het opnemen van een wettelijke grondslag in het wetsvoorstel noodzakelijk om in de ontwerpregeling invulling te geven aan de hem in artikel 25, derde en vijfde lid, van het wetsvoorstel opgedragen taak om daadwerkelijk kostengeoriënteerde tarieven vast te stellen voor de onderscheiden postvervoerdiensten binnen de universele postdienst en om daadwerkelijk toezicht te houden op de kwaliteit van de universele postdienst. Voor het toekennen van elk van die bevoegdheden aan het college ontbreekt een wettelijk grondslag, omdat in het wetsvoorstel een algemene basis ontbreekt om bij lagere regelgeving taken en bevoegdheden aan het college op te dragen en toe te kennen. In onderdeel F van de voorliggende uitvoeringstoets pleit het college er dan ook voor om deze algemene wettelijke basis alsnog in het wetsvoorstel op te nemen. Het college wijst er daarbij op dat hij bij brief van 22 januari 2008 aan de staatsecretaris van Economische Zaken, al heeft aangegeven dat het uitstel van de inwerkingtreding van de nieuwe Postregelgeving in zijn visie de mogelijkheid bood om alsnog een aantal verbeteringen in het wetsvoorstel aan te brengen.
Conclusie college
Het college concludeert dat de ontwerpregeling die hem thans voor uitvoeringstoets is voorgelegd hem niet in staat stelt om op grond van artikel 25, derde en vijfde lid, van het voorstel van de Postwet om daadwerkelijk kostengeoriënteerde tarieven vast te stellen, omdat:
1. er structureel een ontoereikend en onvoldoende samenhangend stelsel van verplichtingen voor de verlener van de universele postdienst in de ontwerpregeling is opgenomen met
betrekking tot een boekhoudkundige scheiding ud/niet-ud, een toerekeningsysteem van kosten en opbrengsten, een ud-rapportage met de resultatenrekening, het geïnvesteerd vermogen en het rendement van de ud, met het oog op de vaststelling van kostengeoriënteerde tarieven.
2. aan het college geen bevoegdheden worden gegeven, waardoor het vaststellen van de tarieven door het college in de praktijk uit niet veel anders zal kunnen bestaan dan het overnemen van de door de verlener van de universele postdienst berekende/bepaalde tarieven;
3. in de regeling in ieder geval voor het eerste jaar na inwerkingtreding van de Postregeling artikelen zijn opgenomen die betrekking hebben op starttarieven, maar waarmee door de gekozen invulling qua tariefstelling in wezen niets verandert ten opzichte van de situatie onder de huidige postregelgeving. De toelichting bij de ontwerp Postregeling geeft weliswaar aan dat het college de starttarieven opnieuw zal vaststellen wanneer het wetsvoorstel een volledig kalenderjaar van toepassing is geweest, maar de tekst van de ontwerpregeling zelf biedt hier thans geen basis voor. Hoe het traject naar de vaststelling van nieuwe en daadwerkelijk kostengeoriënteerde starttarieven zal verlopen, blijft op grond hiervan vaag.
Opbouw en inrichting van het artikelsgewijs commentaar van het college
Het college stelt vast dat in de ontwerpregeling een complexe materie moet worden geregeld en dat
uitwerking van de samenhang van de elementen voor de vaststelling van kostengeoriënteerde tarieven
nauw luistert.
Zoals hiervoor is aangegeven heeft het college al een uitvoeringstoets gedaan op een eerdere versie van de ontwerp Postregeling (hierna: de eerdere uitvoeringstoets). In paragraaf 5 van het algemeen deel van toelichting bij de voorliggende versie van de ontwerpregeling, wordt ook naar deze eerdere uitvoeringstoets verwezen. Deze eerdere uitvoeringstoets is daarom als bijlage bijgevoegd. Hierin heeft het college al geconcludeerd dat de artikelen van de ontwerpregeling die betrekking hebben op uitwerking van artikel 25, derde en vijfde lid, van het wetsvoorstel het hem in zijn ogen niet mogelijk maken om conform dat artikel daadwerkelijk kostengeoriënteerde tarieven vast te stellen. In dat verband heeft het college geadviseerd hoe naar zijn oordeel de systematiek rond de vaststelling van kostengeoriënteerde tarieven in de ontwerpregeling zou moeten worden vastgelegd. Het college stelt thans vast dat de voorliggende ontwerpregeling wel op punten afwijkt van het ontwerp dat hem bij brief van 29 november 2007 voor een uitvoeringstoets is voorgelegd, maar dat daarin en vooral op cruciale punten voorbij is gegaan aan zijn eerdere advies.
Het college wijst er voorts op dat hij bij brief van 22 januari 2008 (OPTA/IPB/2008/200020), eveneens als bijlage bijgevoegd, heeft aangegeven dat het uitstel van de inwerkingtreding van de nieuwe Postregelgeving in zijn visie de mogelijkheid bood om alsnog een aantal verbeteringen in het wetsvoorstel aan te brengen. Deze verbeteringen zien onder andere op het opnemen van een wettelijke basis voor het in de ontwerpregeling vastleggen van bevoegdheden voor het college ten behoeve van de vaststelling van daadwerkelijk kostengeoriënteerde tarieven. Het college stelt vast dat van deze mogelijkheid geen gebruik is gemaakt.
Gelet hierop blijft het commentaar van het college uit zijn eerdere uitvoeringstoets dan ook grotendeels zijn gelding houden en zou een hernieuwde uitvoeringstoets in zoverre neerkomen op een herhaling van zetten. Om niettemin aan de onderhavige uitvoeringstoets verdere toegevoegde waarde te geven, zal het college in het navolgende naar aanleiding van zijn bevindingen zoveel mogelijk concrete voorstellen doen ten aanzien van de inhoud van de ontwerpregeling. De door het college geadviseerde tekstvoorstellen zijn in de desbetreffende artikelen cursief aangegeven. Daar waar het college voorstelt tekstdelen in de artikelen te verwijderen, is dit aangegeven met (…).
Het commentaar van het college is hierna gestructureerd naar de volgende onderwerpen:
A. Het stelsel voor het vaststellen van kostengeoriënteerde tarieven;
B. De normering van het redelijk rendement;
C. De regulering van tarieven en tariefwijzigingen onder een pricecap;
D. De rol van de accountant en accountantscontrole;
E. Verplichtingen die betrekking hebben op de uitvoering van de universele postdienst;
F. Voorstellen voor aanpassingen in het wetsvoorstel voor de nieuwe Postwet (voor zover aan opneming van bevoegdheden voor het college in de ontwerpregeling wettelijke beletselen in de weg zouden staan);
G. Kosten werkzaamheden college
1 Deel A: het stelsel voor het vaststellen van kostengeoriënteerde tarieven
1.1 Algemeen
Het college heeft hiervoor al geconcludeerd dat de verplichtingen in de ontwerpregeling ontoereikend zijn voor het, op grond daarvan, vaststellen van daadwerkelijk kostengeoriënteerde tarieven. Het college zal in deel A toelichten welke onvolkomenheden er in zijn ogen staan in de artikelen die tot vaststelling van kostengeoriënteerde tarieven zouden moeten leiden (artikelen 7, 8, 11, 13, 14, 15 en 16) worden in deel A door het college uitgelicht.
Het college leest in de toelichting bij de ontwerpregeling dat het de bedoeling is dat het vaststellen van daadwerkelijke kosten en een redelijk rendement een jaar na de inwerkingtreding van het wetsvoorstel zal worden ingevuld. Paragraaf 4 geeft aan: ‘Voor de vaststelling van de starttarieven na
inwerkingtreding van het wetsvoorstel zal bij wijze van overgang worden uitgegaan van de kosten en het rendement van het voorafgaande jaar. Er zijn immers geen boekhoudkundige gegevens
beschikbaar op basis van de op grond van het wetsvoorstel voorgeschreven universele dienst en boekhoudkundige indeling. Wat exact onder een genormeerd redelijk rendement zal worden verstaan zal na inwerkingtreding van het wetsvoorstel nader worden ingevuld. Daarvoor is inzicht nodig in de gegevens op basis van de nieuwe regels. Het college zal de starttarieven opnieuw vaststellen wanneer het wetsvoorstel een volledig kalenderjaar van toepassing is geweest en het derhalve mogelijk is de kosten en het rendement vast te stellen op basis van de gegevens zoals bedoeld in het wetsvoorstel.’
Het college constateert echter dat in de ontwerpregeling geen regels zijn opgenomen die zouden moeten leiden tot het vaststellen van kostengeoriënteerde tarieven. Het college is, in tegenstelling tot het gestelde in de toelichting, van oordeel dat het niet nodig is om een jaar te wachten om eerst inzicht te verkrijgen in de gegevens op basis van de nieuwe regels. Het college is van oordeel dat de verlener van de universele postdienst wel in staat is om direct bij inwerkingtreding van het wetsvoorstel de daadwerkelijke kosten en opbrengsten van de te onderscheiden postvervoersdiensten binnen de universele dienst te berekenen op basis van het ingevolge artikel 7 van de ontwerpregeling in te richten toerekeningsysteem. De verlener van de universele postdienst is in staat is dan wel moet in staat worden geacht om het toerekeningsysteem van kosten en opbrengsten aan te passen en vervolgens de kosten en het behaalde rendement te bepalen/berekenen per te onderscheiden postvervoerdienst binnen de universele dienst. Deze universele postdienst op grond van het
wetsvoorstel bestaat namelijk uit de huidige universele dienst minus de partijenpost brieven tot en met 50 gram en minus de postbussendienst. Naar het college bekend is, worden de volumes en omzet van de partijenpost brieven tot en met 50 gram door TNT Post B.V. apart geregistreerd en is dat ook het geval voor de omzet en kosten van de postbussendienst.
Het college adviseert dan ook om de artikelen in de ontwerpregeling voor het vaststellen van
kostengeoriënteerde tarieven zodanig aan te passen dat het college wel in staat wordt gesteld om
binnen een half jaar na inwerkingtreding van de wet daadwerkelijk kostengeoriënteerde tarieven vast
te stellen zoals artikel 25, derde en vijfde lid, van het voorstel voor de Postwet voorschrijft.
1.2 Toerekeningsysteem
1.2.1 Commentaar 1.2.1.1 Algemeen
De voorschriften en verplichtingen die in de visie van het college ten aanzien van het toerekeningsysteem zouden moeten gelden, hebben betrekking op twee punten:
de inrichting van het toerekeningsysteem zelf en de toepassing hiervan die als basis dient voor de boekhoudkundige scheiding, gescheiden financiële rapportage en kostengeoriënteerde tarieven;
de beschrijving van het toerekeningsysteem zodat op basis hiervan het toezicht door het college en de controle van de accountant kan plaatsvinden.
1.2.1.2 Bepaling van kosten en opbrengsten
Het college is van oordeel dat in het toerekeningsysteem ook de bepaling van kosten en opbrengsten inzichtelijk moet worden gemaakt. Voordat kosten en opbrengsten worden toegerekend, zullen deze namelijk eerst moeten worden bepaald. De wijze waarop dit gebeurt, kan de omvang van de kosten en opbrengsten beïnvloeden. Zo kan de afschrijving van vaste activa op basis van lineaire afschrijving op de historische waarde plaatsvinden of op basis van economische waarde. De keuze van de manier waarop de afschrijvingskosten worden bepaald, heeft dus gevolgen voor de omvang van deze kosten in een bepaald jaar.
Een ander voorbeeld zijn de kosten van reorganisaties. In de regel wordt er ten behoeve van een reorganisatie in één of meerdere jaren een reservering getroffen. In het kader van de bepaling van de kostprijzen is dan de vraag aan de orde of de dotaties aan deze reservering in de jaren dat ze plaatsvinden tot de kosten moeten worden gerekend (zoals in de regel is voorgeschreven in het kader van de jaarrekening) of dat deze kosten over een groter aantal jaren gespreid kunnen worden. Het college adviseert dan ook om artikel 7 hierop aan te passen. Het college wijst er wel op dat voor deze aanpassingen ook wijziging van het wetsvoorstel nodig is. Het college verwijst hiervoor naar de uitwerking in onderdeel F.
1.2.1.3 Toerekening van kosten
In artikel 7 van de ontwerpregeling is voor de toerekening van kosten aangesloten bij artikel 14, derde lid van richtlijn 97/67/EC. Het college wijst erop dat in richtlijn 2008/6/EC aan artikel 14, derde lid, een sub iv is toegevoegd over de toerekening van de
gemeenschappelijke kosten. Deze toevoeging is gericht op de situatie waarin er niet langer sprake is van een monopolie. Het college meent, dat nu op grond van de voorgestelde postregelgeving het monopolie wordt opgeheven, deze toegevoegde verplichting voor de toerekening van gemeenschappelijke kosten, in de ontwerpregeling moet worden
opgenomen. Het college stelt voor om deze verplichting in artikel 7, eerste lid, onderdeel b, onder (v) in te voegen.
1.2.1.4 Toerekening van opbrengsten
Het toerekeningsysteem in de voorliggende ontwerpregeling is beperkt tot kosten. Het
college wijst er op dat de toerekening van opbrengsten noodzakelijk is voor de bepaling van
return on sales
2en voor de nacalculatie gerealiseerd rendement (boekhoudkundige scheiding). Bovendien is bij vaststelling van eventuele nettokosten van de UD de
toerekening van opbrengsten van groot belang. In een toerekeningsysteem van kosten en opbrengsten vormt de betrouwbaarheid en juistheid van de toerekening van de
opbrengsten (door bijv. metingen of registratie) een belangrijk element. Dit valt thans onder de huidige Barp ook onder de controle van de accountant die controleert of het
toerekeningsysteem van kosten en opbrengsten is toegepast. Als de toerekening van de opbrengsten in de ontwerpregeling geen onderdeel uitmaakt van het toerekeningsysteem, dan vormt dit dus ook geen onderdeel van een accountantscontrole. Als de verlener van de universele postdienst op grond van de voorliggende ontwerpregeling zelf en zonder enig toezicht van het college kan bepalen hoe de opbrengsten zullen worden toegerekend, dan bepaalt de verlener van de universele postdienst daarmee ook zelf de verdeling van de opbrengsten over de universele dienst en de overige diensten. Een dergelijke situatie, werkt strategisch gedrag van de verlener van de universele postdienst in de hand waardoor het risico aanwezig is dat minder opbrengsten zullen worden toegerekend aan de universele postdienst. Dit is naar het oordeel van het college een onwenselijke situatie. Het college is van oordeel dat het nodig is dat het toerekeningsysteem in artikel 7 ook betrekking heeft op de toerekening van opbrengsten (zie ook onderdeel F voor een voorstel tot aanpassing van het wetsvoorstel op dit punt).
1.2.1.5 Te onderscheiden postvervoersdiensten
Uit artikel 25, derde lid van het voorstel voor de nieuwe Postwet volgt dat binnen zes maanden na inwerkingtreding van de wet, de tarieven voor de te onderscheiden postvervoersdiensten binnen de universele postdienst gebaseerd dienen te zijn op de daadwerkelijke kosten van de universele postdienst en een redelijk rendement. Op grond hiervan dient het toerekeningsysteem van kosten en opbrengsten zodanig te worden ingericht door de verlener van de universele postdienst dat toerekening naar de te onderscheiden postvervoersdiensten kan plaatsvinden.
Onder de te onderscheiden postvervoerdiensten moet naar het oordeel van het college in dit kader worden verstaan elke afzonderlijke postvervoerdienst waarvoor een afzonderlijk tarief gehanteerd wordt door de verlener van de universele postdienst. Het college wijst er daarbij op dat in richtlijn 2008/6/EC eveneens is geregeld dat voor elk van de diensten die
onderdeel vormen van de universele postdienst kostengeoriënteerde tarieven moet worden vastgesteld. Het vervoer van brieven in de gewichtsklasse van 0-20 gr zou dan bijvoorbeeld een specifieke dienst betreffen en brieven met de volgende gewichtsklasse 20-50 gram een andere specifieke dienst. De verlener van de universele postdienst hanteert binnen de in het wetsvoorstel gedefinieerde postdienst verschillende tariefklassen. Dit leidt tot de volgende aantallen te onderscheiden postvervoersdiensten:
Diensten Aantal onderscheiden tarieven voor
postvervoersdiensten
Binnenland 25 (brieven, aangetekend zendingen, pakketten, zendingen met frankeermachine)
Buitenland binnen Europa 47
2 Return on sales (ROS) = resultaat/omzet
Buitenland buiten Europa 32
Totaal 104
Het college wijst er op dat, indien wordt uitgegaan van de wijze waarop artikel 25 van het wetsvoorstel in de ontwerpregeling wordt uitgewerkt, te weten vaststelling van de kosten en rendement van de universele postdienst als geheel, dat dan de verlener van de universele postdienst in staat wordt gesteld tot kruissubsidiëring tussen de diensten en strategisch prijsgedrag. Dit gedrag zou tot gevolg kunnen hebben dat tarieven in bepaalde
marktsegmenten dusdanig worden vastgesteld dat het concurrerende postvervoerders moeilijk wordt gemaakt om hun diensten op deze segmenten aan te bieden. Het college merkt echter ook op dat het aantal te onderscheiden postvervoersdiensten omvangrijk is. De vraag is of op eenvoudige wijze op basis van de door universele postdienstverlener reeds toegepaste activity based costing systeem de kosten en opbrengsten aan deze 104 te onderscheiden postvervoersdiensten toe te rekenen zijn. De vraag is ook in hoeverre kostenoriëntatie dan zou moeten leiden tot een omvangrijke herbalancering van de tarieven van de te onderscheiden postvervoersdiensten. Het college is van oordeel dat nader
onderzocht moet worden wat het effect is van het uitgangspunt van kostenoriëntatie voor elk van de te onderscheiden postvervoersdiensten. Indien dit onevenredig belastend zou zijn en/of zou leiden tot ongewenste effecten, dan zou een oplossing gevonden kunnen worden in het clusteren van diensten in dienstencategorieën. Voor deze oplossing is mogelijk een wijziging van artikel 25, derde lid van het wetsvoorstel nodig.
Naar het oordeel van het college geeft artikel 7 van de ontwerpregeling met de vaststelling van de kosten en rendement van de universele postdienst als geheel geen juiste invulling artikel 25 van het wetsvoorstel. Het college zou bij de vaststelling van daadwerkelijk
kostengeoriënteerde tarieven nader kunnen onderzoeken of clustering van te onderscheiden postvervoerdiensten in dienstencategorieën mogelijk is zonder kruissubsidiëring tussen de diensten en strategisch prijsgedrag door de verlener van de universele postdienst in de hand te werken.
1.2.1.6 Detailniveau van toerekeningsysteem
In de toelichting bij artikel 7 van de ontwerpregeling is aangegeven dat het
toerekeningsyststeem is gebaseerd op de methode van activity based costing en dat de verlener van de universele postdienst deze methodiek al hanteert. En dat in zoverre sprake is van continuering van het toerekeningsysteem met dien verstande dat het systeem moet worden aangepast aan de omvang van de universele postdienst zoals opgenomen in artikel 16 van het wetsvoorstel.
Het college is van oordeel dat er in de ontwerpregeling aan voorbij gegaan wordt dat de
globale inrichting en beschrijving van het huidige toerekeningsysteem van onderdeel 6.3 van
het Besluit algemene richtlijnen post (hierna: Barp) ontoereikend zijn, als op basis daarvan
daadwerkelijk kostengeoriënteerde tarieven moeten worden vastgesteld. Op grond van
onderdeel 6.3 van het Barp dient de verlener van de universele postdienst thans de kosten
en opbrengsten toe te rekenen naar de voorbehouden, de overige opgedragen en de vrije
diensten. Als het de bedoeling is om kostengeoriënteerde tarieven voor de te onderscheiden
postvervoerdiensten binnen de universele dienst vast te stellen, dan zal het huidige
toerekeningsysteem voor kosten en opbrengsten zowel qua inrichting als beschrijving verder moeten worden uitgebreid en gedetailleerd. Het toerekeningsysteem dat in de
ontwerpregeling moet worden opgenomen, dient zodanig te worden ingericht dat een de kosten en opbrengsten van de universele postdienst en de overige diensten zichtbaar worden gemaakt. Het belang hiervan zal hierna bij artikel 11 van de ontwerpregeling worden toegelicht. Tegelijkertijd dient de inrichting van het toerekeningsysteem zodanig te worden ingericht dat kosten en opbrengsten aan de te onderscheiden postvervoersdiensten binnen de universele postdienst kunnen worden toegerekend. De beschrijving van het
toerekeningsysteem dient hierop te worden aangepast.
Niet alle beslispunten over de toerekening van kosten en opbrengsten en boekhoudkundige scheiding kunnen echter op voorhand in regelgeving worden vastgelegd. Daarom zal het college in de praktijk naar bevind van zaken moeten kunnen beslissen en zo nodig voorschriften voor het toerekeningsysteem van kosten en opbrengsten moeten kunnen geven. Het college stelt voor om deze bevoegdheid voor het college in artikel 7 op te nemen.
Voor zover voor het toekennen van deze bevoegdheid een wettelijke basis ontbreekt, adviseert het college om het wetsvoorstel hierop aan te passen (zie onderdeel F).
1.2.2 Voorstel voor artikel 7 van de ontwerpregeling Artikel 7
1. Bij de (…) toerekening van de kosten en de opbrengsten van de universele postdienst hanteert de verlener van de universele postdienst een toerekeningsysteem dat:
a. inzichtelijk maakt hoe de toe te rekenen kosten en opbrengsten zijn bepaald;
b. de toe te rekenen kosten als volgt naar de onderscheiden postvervoerdiensten toerekent:
i) de kosten die rechtstreeks zijn toe te rekenen aan een bepaalde dienst of aan een bepaald product, worden aldus toegerekend;
ii) de gemeenschappelijke kosten worden toegerekend op basis van een rechtstreekse analyse van de aard van de kosten zelf, zo nodig op basis van een analyse van de samenstelling van de poststroom.
iii) indien een rechtstreekse analyse niet mogelijk is, worden de gemeenschappelijke kosten toegerekend op grond van een indirect verband met een categorie van kosten of met een andere groep van kostencategorieën waarvoor een rechtstreekse toerekening mogelijk is, waarbij het indirecte verband steunt op vergelijkbare kostenstructuren;
iv) indien geen rechtstreekse of indirecte toerekening als bedoeld onder ii en iii mogelijk is, wordt de kostencategorie toegerekend op grond van een algemene verdeelsleutel waarbij de verhouding wordt weergegeven tussen enerzijds alle kosten die rechtstreeks of indirect worden toegerekend aan de universele postdienst, en anderzijds, alle kosten die
rechtstreeks of indirect worden toegerekend aan andere activiteiten van de verlener van de universele postdienst;
v) gemeenschappelijke kosten die nodig zijn voor het aanbieden van zowel universele diensten als overige diensten worden proportioneel toegerekend; voor universele diensten en overige diensten worden in beginsel dezelfde kostendrijvers gehanteerd.
c. de toe te rekenen opbrengsten als volgt naar de onderscheiden postvervoerdiensten
toerekent:
i) de opbrengsten die rechtstreeks zijn toe te rekenen aan een bepaalde dienst of aan een bepaald product, worden aldus toegerekend;
ii) de overige opbrengsten worden toegerekend op basis van een rechtstreekse analyse van omvang en de samenstelling van de poststroom;
iii) gemeenschappelijke opbrengsten die voortvloeien uit het aanbieden van zowel universele diensten als overige diensten worden proportioneel toegerekend.
2. Het toerekeningsysteem:
a. betreffende de kostenbepaling bedoeld in het eerste lid, onder a, hanteert het uitgangspunt van fully allocated costs;
b. betreffende de toerekening van kosten en opbrengsten bedoeld in het eerste lid, onder b en c:
i) voldoet aan artikel 14 van de richtlijn 97/67/EG en, in overeenstemming daarmee, beantwoordt aan de beginselen van marktconformiteit, proportionaliteit en integraliteit;
ii) voldoet aan het toerekeningconcept van activity based costing;
iii) is gebaseerd op een door de verlener van de universele postdienst gehanteerde consistente, objectieve en transparante methode;
iv) geeft het oorzakelijk verband aan tussen de kosten die variëren met het volume van de universele postdienst;
v) rekent de kosten en opbrengsten slechts eenmaal toe.
vi) geeft bij de berekening van de kosten het verband aan met kosten en de volumes van de postdienst zoals gerapporteerd in de meest recente jaarrekening.
3. Het toerekeningsysteem bedoeld in het eerste en tweede lid behoeft de goedkeuring van het college.
4. Met inachtneming van het bepaalde in artikel 39 van de wet, kan het college aan de verlener van de universele postdienst alle informatie verzoeken die hij nodig acht voor de beoordeling van het toerekeningsysteem. Ook kan het college verzoeken om aanpassing van het voorgestelde goedkeuringssysteem overeenkomstig de voorschriften die hij daaraan verbindt.
5. Tenzij artikel 16, vijfde lid van toepassing is, verstrekt de verlener van de universele postdienst de verzochte informatie binnen een door het college te bepalen redelijke termijn aan het college.
1.3 Boekhoudkundige scheiding
1.3.1 Commentaar
Gelet op de samenhang van de elementen van het stelsel op grond van daadwerkelijk
kostengeoriënteerde tarieven moet, naar het oordeel van het college, ook de boekhouding van de universele postdienstverlener zien op de kosten én opbrengsten van de te onderscheiden
postvervoerdiensten binnen de universele postdienst. In artikel 8 moet bovendien de relatie worden gelegd tussen de boekhouding van de verlener van de universele postdienst met de boekhoudkundige scheiding op grond van artikel 22, eerste lid van het wetsvoorstel.
Zoals hierboven, onder paragraaf 1.2.2.6, met betrekking tot artikel 7 is aangegeven, kunnen niet alle
beslispunten over de toerekening van kosten en opbrengsten en boekhoudkundige scheiding op
voorhand in regelgeving worden vastgelegd en moet het college naar bevind van zaken kunnen beslissen en zo nodig hiervoor voorschriften kunnen geven aan de verlener van de universele
postdienst. Het college stelt daarom voor om in artikel 8 de bevoegdheid voor het college op te nemen tot het geven van voorschriften over de inrichting van de boekhouding voor zover de
toerekeningsystematiek bedoeld in artikel 7 hierop van invloed is (zie ook onderdeel F voor een voorstel tot aanpassing van het wetsvoorstel op dit punt). Hiermee wordt de samenhang tussen het toerekeningsysteem en de boekhouding gewaarborgd en wordt de invloedsfeer van de voorschriften beperkt tot deze samenhang.
1.3.2 Voorstel artikel 8 van de ontwerpregeling Artikel 8
1. De boekhouding, bedoeld in artikel 22, eerste lid van de wet, van de verlener van de universele postdienst wordt ingericht overeenkomstig consequent toegepaste en objectief gerechtvaardigde en algemeen aanvaarde normen voor bedrijfsadministratie.
2. De boekhouding van de verlener van universele postdienst geeft de kosten en de
opbrengsten van de onderscheiden postvervoerdiensten weer, zoals toegerekend op grond van het toerekeningsysteem bedoeld in artikel 7.
3. Het college kan de verlener van de universele postdienst voorschriften geven met betrekking tot de inrichting van de boekhouding voor zover relevant voor de jaarlijkse rapportage van de verlener van de universele postdienst bedoeld in artikel 23 van de wet.
1.4 Financiële verantwoording
1.4.1 Commentaar
1.4.1.1 Gescheiden financiële verantwoording
In artikel 11 van de ontwerpregeling dient wat betreft de verplichting tot het jaarlijks rapporteren voor de verlener van de universele postdienst duidelijk de relatie te worden gelegd met de boekhoudkundige scheiding van kosten en opbrengsten. Naar het oordeel van het college moet de jaarlijkse financiële verantwoording in ieder geval op dezelfde principes zijn gebaseerd als de boekhoudkundige scheiding. Deze financiële rapportage is een verantwoording achteraf van hetgeen in de boekhoudkundige scheiding is geregistreerd en vastgelegd. De financiële rapportage moet derhalve betrekking hebben op deze
scheiding van universele postdienst en de overige diensten.
Weliswaar bevat artikel 11, derde lid, van de ontwerpregeling een verplichting voor de verlener van de universele postdienst tot het overleggen van de jaarrekening en jaarverslag maar zonder een verplichting tot gescheiden financiële rapportage is de informatie uit de jaarrekening onvoldoende. De jaarrekening en het jaarverslag hebben namelijk betrekking op de financiële resultaten van alle diensten van de verlener van de universele postdienst.
Daarbij wordt er geen scheiding gemaakt naar de universele postdienst en de overige diensten. Het college acht het belang om in het kader van de beoordeling van de financiële verantwoording de aansluiting te kunnen maken met ‘objectieve’ bronnen zoals de
jaarrekening en jaarverslag van de verlener van de universele postdienst. Dit dient ter
vergroting van het inzicht en de samenhang in de aannames die zijn gedaan bij de
toerekening van kosten en opbrengsten. Voor een adequate aansluiting is het nodig dat
zowel de boekhoudkundige scheiding als de financiële rapportage bedoeld in artikel 11 van de ontwerpregeling, is uitgesplitst naar de financiële resultaten (overzicht van kosten en opbrengsten en het behaalde rendement) van de universele postdienst enerzijds en de overige diensten anderzijds. Zo is het mogelijk dat in de financiële verantwoording en de jaarrekening verschillende grondslagen worden gebruikt voor het bepalen en toerekenen van kosten en opbrengsten. Dit kan tot heel verschillende resultaten en cijfers leiden. Het college dient te kunnen beschikken over deze gegevens om te kunnen nagaan of er sprake is van verschillen en waardoor deze worden veroorzaakt.
Ter illustratie kan het volgende voorbeeld dienen. Stel dat het college alleen de beschikking heeft over de financiële verantwoording van de universele dienst en niet van de overige activiteiten en wel over de jaarrekening van de universele dienstverlener beschikt. Deze jaarrekening heeft betrekking op het totaal van alle diensten. In die situatie zou het volgende zich kunnen voordoen:
UD-rapportage Jaarrekening
UD Niet-UD Totaal Totaal
Loonkosten 100 ? ? 400
Op grond van deze gegevens, kan het college niet vaststellen of de grondslagen voor de toerekening van de arbeidskosten in de financiële verantwoording juist zijn.
Als het college wel over de volledige gegevens, dus ook niet-ud, zou beschikken, dan kan blijken dat de toepassing van het toerekeningssysteem leidt tot het volgende:
UD-rapportage Jaarrekening
UD Niet-UD Totaal Totaal
Loonkosten 100 325 425 400
Deze cijfers zouden voor het college aanleiding kunnen zijn om het verschil met de cijfers uit de jaarrekening nader te onderzoeken en vragen te stellen bij de toegepaste grondslagen en wijze van toerekening naar ud/niet ud. Dit voorbeeld illustreert het belang voor een adequaat toezicht van het overleggen van de financiële verantwoording over de universele dienst en overige diensten als resultaat van de boekhoudkundige scheiding op grond van artikel 22, eerste lid van de wet. Dan kan ook de aansluiting worden gemaakt tussen de financiële verantwoording en de jaarrekening en het jaarverslag over het betrokken jaar. Zonder de gegevens over de overige activiteiten, worden de mogelijkheden voor het college tot het verkrijgen van inzicht in de toepassing van het toerekeningsysteem van kosten en
opbrengsten, beperkt. Zoals hieronder, bij artikel 12 van de ontwerpregeling, nog zal worden aangegeven, is de taak van de accountant in dit verband beperkt tot het controleren of het toerekeningsysteem juist is toegepast, waarbij dit systeem als een gegeven wordt
beschouwd. Tot het toezicht van het college dient naar zijn oordeel echter ook te behoren de
beoordeling of de keuzes die door de verlener van de universele dienst worden gemaakt
over de wijze van toerekenen, de juiste zijn. Daarom adviseert het college om aan hem de
bevoegdheid toe te kennen om aan de jaarlijkse rapportage en financiële verantwoording
voorschriften te kunnen verbinden. Hiervoor is zoals eerder aangegeven een algemene
grondslag in het wetsvoorstel nodig (zie onderdeel F).
1.4.1.2 Jaarrekening en jaarverslag
In de vorige paragraaf heeft het college al aangegeven dat het van belang is om in het kader van de beoordeling van de financiële verantwoording de aansluiting te kunnen maken met de ‘objectieve’ bronnen van de jaarrekening en het jaarverslag. In de toelichting bij artikel 11 wordt in het midden gelaten of de universele dienstverlener al dan niet een jaarverslag vaststelt. Het college is van oordeel dat de verplichting tot het overleggen van een stuk dat nodig is voor zijn beoordeling van de financiële verantwoording, niet afhankelijk mag worden gesteld van de afweging van de universele dienstverlener om dat stuk al dan niet vast te stellen. De jaarrekening en het jaarverslag van de universele dienstverlener moeten
derhalve jaarlijks worden overgelegd bij de financiële verantwoording, Het college adviseert dit aldus in artikel 11 vast te leggen.
1.4.2 Voorstel artikel 11 van de ontwerpregeling Artikel 11
1. De jaarlijkse rapportage gaat vergezeld van een financiële verantwoording van de verlener van de universele postdienst over de activiteiten in het voorgaande jaar ter uitvoering van de universele postdienst, welke is gebaseerd op de boekhouding van de verlener van de universele postdienst als bedoeld in artikel 8.
2. De financiële verantwoording bevat de financiële gegevens over het behaalde rendement en de behaalde financiële resultaten van de activiteiten ter uitvoering van de universele postdienst en van de andere activiteiten als bedoeld in artikel 22, eerste lid.
3 De financiële resultaten bedoeld in het tweede lid, zijn opgenomen in een overzicht van de opbrengsten en de kosten aan de hand waarvan het netto bedrijfsresultaat van de
activiteiten ter uitvoering van de universele postdienst kan worden vastgesteld en de toepassing van het door het college goedgekeurde toerekeningsysteem bedoeld in artikel 7, kan worden beoordeeld.
4. De verlener van de universele postdienst legt bij de financiële verantwoording de (…) jaarrekening, en het (…) jaarverslag over van het jaar waarop de financiële verantwoording betrekking heeft, alsmede de bijbehorende accountantsverklaring.
5. Ten behoeve van het toezicht op de naleving van het bepaalde in de hoofdstukken 3 en 4 van deze regeling, kan het college de verlener van de universele postdienst voorschriften geven ten aanzien van de jaarlijkse rapportage en de bijbehorende financiële
verantwoording.
6. Met inachtneming van het bepaalde in artikel 39 van de wet, kan het college de verlener van de universele postdienst alle informatie verzoeken die hij in redelijkheid nodig acht voor zijn controle op de daadwerkelijke toepassing van het toerekeningsysteem als bedoeld in artikel 7. De verlener van de universele postdienst is verplicht de gewenste informatie binnen een door het college te bepalen redelijke termijn over te leggen.
7. Het college doet zijn bevindingen aan de Minister toekomen, en zendt hiervan tegelijkertijd
een afschrift aan de verlener van de universele postdienst.
1.5 Daadwerkelijke kosten
1.5.1 Commentaar
Zoals het college hiervoor al heeft aangegeven is de verlener van de universele postdienst na
aanpassing van het toerekeningsysteem, op grond van het door het college voorgestelde artikel 7 van de ontwerpregeling, in staat dan wel moet in staat worden geacht om de kosten en het behaalde rendement te bepalen/berekenen per te onderscheiden postvervoerdienst binnen de universele dienst.
Vervolgens zou het college dan daadwerkelijke kosten en een redelijk rendement voor de te onderscheiden postvervoersdiensten kunnen vaststellen.
Indien de verlener van de universele postdienst daadwerkelijke kosten zou moeten berekenen voor de universele postdienst als geheel, dan zou vervolgens alleen kunnen worden vastgesteld of de tarieven gemiddeld genomen kostengeoriënteerd zijn. Daardoor zouden de verschillen in kosten en dus ook de mogelijke verschillen in mate van kostenoriëntatie tussen de onderscheiden postvervoersdiensten niet tot uitdrukking komen in de uiteindelijke tarieven. Dit is naar het oordeel van het college niet in
overeenstemming met artikel 25, derde lid, van het wetsvoorstel. Het college adviseert om in artikel 13 te regelen dat de daadwerkelijke kosten voor de onderscheiden postvervoersdiensten binnen de universele dienst worden vastgesteld aan de hand van het door het college voorgestelde artikel 7 betreffende het toerekeningsysteem.
1.5.2 Voorstel voor artikel 13 van de ontwerpregeling Artikel 13
De daadwerkelijke kosten van de onderscheiden postvervoerdiensten, bedoeld in artikel 25, derde lid, van de wet, zijn de aan de onderscheiden postvervoerdiensten van de verlener van de universele postdienst toe rekenen kosten bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdeel b, zoals die zijn gemaakt in het kalenderjaar voorafgaand aan de inwerkingtreding van de wet.
2. (…)
1.6 Redelijk Rendement
1.6.1 Toelichting
Zoals in het algemene deel van het commentaar al door het college is aangegeven, wordt de normering van het redelijk rendement vooralsnog niet ingevuld, aangezien in artikel 14 van de ontwerpregeling is vastgelegd dat het redelijk rendement, het rendement is dat de verlener van de universele postdienst in het jaar voorafgaand aan de inwerkingtreding van de nieuwe post regelgeving heeft behaald op haar afzonderlijke postvervoersdiensten onder de universele dienst. Hiermee wordt duidelijk dat de in de ontwerpregeling beoogde starttarieven, de (huidige) tarieven van vóór de inwerkingtreding zijn.
Het college wijst er op dat in artikel 14 van de ontwerpregeling niet is geregeld via welke principe het rendement berekend zou moeten worden en bij wie de verantwoordelijkheid daarvoor ligt. Op grond daarvan kan de universele dienstverlener voor vaststelling van de starttarieven zelf de
berekeningsmethode voor de bepaling van het rendement kiezen. In het algemene deel van toelichting
bij de ontwerpregeling is, onder paragraaf 4, het volgende opgenomen: ‘Wat exact onder een
genormeerd redelijk rendement zal worden verstaan zal na inwerkingtreding van het wetsvoorstel nader worden ingevuld. Daarvoor is inzicht nodig in de gegevens op basis van de nieuwe regels. Het college zal de starttarieven opnieuw vaststellen wanneer het wetsvoorstel een volledig kalenderjaar van toepassing is geweest en het derhalve mogelijk is de kosten en het rendement vast te stellen op basis van de gegevens zoals bedoeld in het wetsvoorstel.’
Het college kan deze redenering in de toelichting niet volgen. Voor het vaststellen van een redelijk rendement zijn weliswaar gegevens van de universele postdienstverlener nodig maar het college ziet niet in waarom het daarvoor nodig zou zijn eerst gedurende een jaar de nieuwe regels toe te passen.
Het college adviseert dan ook om daadwerkelijk invulling te geven aan artikel 25, derde en vijfde lid, van het wetsvoorstel door in artikel 14 van de ontwerpregeling op te nemen dat het college de normering voor het redelijk rendement van de te onderscheiden postvervoersdiensten binnen de universele postdienst vaststelt.
Tevens staat in de toelichting op de ontwerpregeling ten aanzien van de rendementsvaststelling nadat het wetsvoorstel een volledig kalenderjaar van toepassing is geweest, het volgende:
“Op dit moment wordt het rendement voor TNT Post uitgedrukt in een rendement op omzet. Gezien de hoge arbeidsintensiteit van het bedrijf blijft dit een redelijk vertrekpunt. Uitgangspunt is een objectief redelijk rendement op omzet. Een rendement op omzet is echter moeilijk te objectiveren. Voor de vaststelling van wat uiteindelijk als een redelijk normrendement op omzet is te beschouwen zal dan ook in samenhang moeten worden gekeken naar een aantal andere elementen, zoals:
1. de kosten en de rendementen in voorafgaande jaren;
2. een benchmark met andere vergelijkbare bedrijven, en 3. het rendement op investeringen of kapitaal.
Het rendement op investeringen of op kapitaal is een gangbare rendementsnorm die is vast te stellen op basis van algemeen aanvaarde objectieve maatstaven. Door daarnaast tevens te kijken naar het rendement van andere, vergelijkbare bedrijven en naar de kosten en de rendementen van TNT Post in voorafgaande jaren wordt gewaarborgd dat wordt uitgegaan van een objectief redelijk rendement op omzet”.
Het college is echter van oordeel dat een objectief vast te stellen redelijk rendement gebaseerd dient te zijn op de gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet. Het college adviseert dan ook om deze normering op te nemen in artikel 14. De motivering hiervoor is opgenomen onder onderdeel B van de voorliggende uitvoeringstoets.
1.6.2 Voorstel voor artikel 14 van de ontwerpregeling Artikel 14
1. Het redelijk rendement van de onderscheiden postvervoerdiensten van de verlener van de universele postdienst, bedoeld in artikel 25, derde lid, van de wet, wordt bepaald door het college.
2. Het college baseert het redelijk rendement van de onderscheiden postvervoerdiensten op
de gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet.
1.7 Procedure voor vaststelling van kostengeoriënteerde tarieven
1.7.1 Commentaar 1.7.1.1 Algemeen
Op grond van artikel 25, derde en vijfde lid, van het voorstel voor de Postwet dient het college binnen zes maanden na inwerkingtreding van de wet kostengeoriënteerde tarieven vast te stellen. Het college is van oordeel dat de procedure daarvoor een goede en
voortvarende uitvoering moet ondersteunen en transparant dient te maken wat en wanneer verwacht wordt van de verlener van de universele postdienst enerzijds en het college
anderzijds. Het algemeen deel van de toelichting, onder paragraaf 4, van de ontwerpregeling geeft dit ook met zoveel woorden aan. Het college wijst er evenwel op dat de procedure van artikel 16 van de ontwerpregeling naar zijn oordeel in wezen overbodig is als de starttarieven de facto de tarieven van de universele postdienstverlener van het jaar voorafgaand aan inwerkingtreding van de ontwerpregeling zijn.
Een procedure aan de hand waarvan binnen zes maanden daadwerkelijk
kostengeoriënteerde tarieven voor de te onderscheiden postvervoerdiensten binnen de universele postdienst moeten worden vastgesteld, moet scherp worden geformuleerd en moet verplichtingen voor de universele postdienstverlener, de taken en bevoegdheden voor het college, en de termijnen voor uitvoering daarvan helder weergeven.
Gelet op de korte termijn voor het college om daadwerkelijk kostengeoriënteerde tarieven vast te stellen, zullen in de visie van het college de volgende procedures deels parallel moeten verlopen:
• de normering van een redelijk rendement door het college,
• het voorstel voor de daadwerkelijke kosten door de verlener van de verlener van de universele postdienst en de beoordeling en vaststelling van de daadwerkelijke kosten door het college,
• het voorstel voor het toe te passen toerekeningsysteem van kosten en opbrengsten en het opleveren van de beschrijving hiervan door de verlener van de universele
postdienst, en de beoordeling en goedkeuring van het toerekeningsysteem waaraan het college eventueel voorschriften kan verbinden.
In de procedure moeten strakke termijnen worden opgenomen. Uitloop hierin is niet mogelijk.
Dit vergt volledige medewerking van de verlener van de universele postdienst. De verlener van de universele postdienst dient daarbij steeds op korte termijn te voldoen aan verzoeken van het college tot het aanleveren van gegevens en het uitvoeren van herberekeningen. Het college sluit niet uit dat dergelijke verzoeken binnen de uitvoering van deze procedures zich meerdere malen kunnen voordoen. Alleen dan moet het in beginsel mogelijk zijn om binnen een half jaar kostengeoriënteerde tarieven vast te stellen.
1.7.1.2 Vaststelling en inwerkingtreding van de starttarieven
Het vijfde lid van artikel 16 van de ontwerpregeling geeft aan dat de verlener van de
universele postdienst uiterlijk drie maanden nadat de starttarieven, bedoeld in artikel 25,
derde lid, van de wet, door het college zijn vastgesteld, de postvervoerdiensten binnen de
universele postdienst tegen deze tarieven verricht. Op het moment dat het college conform zijn voorstel daadwerkelijk kostengeoriënteerde tarieven vaststelt, acht hij een termijn voor inwerkingtreding daarvan, bijvoorbeeld voor het drukken van postzegels met de
kostengeoriënteerde tarieven, redelijk. Het college ziet echter niet in waarom het nodig zou zijn om de verlener van de universele postdienst nog eens drie maanden te gunnen om zich voor te bereiden op het hanteren van starttarieven, als deze op grond van de
ontwerpregeling de facto dezelfde tarieven zijn als de tarieven in het jaar voorafgaand aan de inwerkingtreding van het wetsvoorstel.
1.7.1.3 Bevoegdheid college tot verzoek om inlichtingen
In de slotalinea van paragraaf 4 van de toelichting wordt gesteld dat de verplichting om gegevens te verstrekken ten behoeve van het vaststellen van de starttarieven voortvloeit uit de algemene inlichtingenplicht van artikel 39 van het wetsvoorstel. Het college is niet geheel zeker in hoeverre dit een houdbare stelling zal blijken. Een voorziening op dit punt in de procedure acht hij daarom zeker nodig.
1.7.2 Voorstel voor de artikelen 15 en 16 van de ontwerpregeling Artikel 15
1. Binnen twee weken na inwerkingtreding van deze regeling verzoekt het college de verlener van de universele postdienst om gegevens die redelijkerwijs nodig zijn voor de bepaling van het redelijk rendement van de onderscheiden postvervoerdiensten, bedoeld in artikel 14.
2. Binnen twee weken na het verzoek bedoeld in het eerste lid verstrekt de verlener de verzochte gegevens.
3. Indien hij zulks nodig acht, en uiterlijk één week na de ontvangst van de gegevens bedoeld in het voorgaande lid, verzoekt het college aan de verlener van de universele postdienst om aanvullende gegevens De verlener van de universele postdienst verstrekt de aanvullende gegevens uiterlijk twee weken nadat het verzoek daartoe is ontvangen.
4. Uiterlijk vier weken na ontvangst van de gegevens bedoeld in het tweede lid dan wel het derde lid, stelt het college het redelijk rendement vast als bedoeld in artikel 14, en doet hij de verlener van de universele postdienst hiervan mededeling.
Artikel 16
1. Uiterlijk 6 weken na inwerkingtreding van deze regeling legt de verlener van de universele postdienst aan het college over:
a. een overzicht van de daadwerkelijke kosten per onderscheiden postvervoerdienst, bedoeld in artikel 13;
b. een beschrijving van het goed te keuren toerekeningsysteem bedoeld in artikel 7, eerste en tweede lid.
2.Uiterlijk een week na de mededeling bedoeld in artikel 15, vierde lid doet de verlener van de universele postdienst een voorstel voor de door het college vast te stellen
kostengeoriënteerde starttarieven.
3. De stukken bedoeld in het eerste en tweede lid gaan vergezeld van een verklaring van
een onafhankelijke, door het college aan te wijzen, accountant. Deze verklaring heeft
betrekking op de controle van de accountant op de juistheid en volledigheid van de gegevens bedoeld in artikel 15, tweede en derde lid en artikel 16, eerste en tweede lid, alsmede op de controle op de naleving van het bepaalde in artikel 7, bij de berekening van de daadwerkelijke kosten bedoeld in artikel 13.
4. Onverminderd zijn bevoegdheid op basis van artikel 39, eerste lid, van de wet, kan het college binnen vier weken na ontvangst van de stukken bedoeld in het eerste en tweede lid, de verlener van de universele postdienst verzoeken om een nadere onderbouwing, een nadere toelichting, en het overleggen van nadere gegevens. Ook kan het college aan de verlener van de universele postdienst verzoeken om wijziging van het voorgestelde toerekeningsysteem, herberekening van de daadwerkelijke kosten en aanpassing van de voorgenomen starttarieven. Dit verzoek kan gepaard gaan met voorschriften.
5. De verlener van de universele postdienst voldoet binnen drie weken aan het verzoek bedoeld in het vierde lid.
6. Tot uiterlijk 3 weken na ontvangst van de stukken bedoeld in het vijfde lid kan het college aan de verlener van de universele postdienst opnieuw een verzoek doen bedoeld in het vierde lid. De verlener van de universele postdienst voldoet binnen twee weken aan dit verzoek.
7. Tenzij het college tijdig een verzoek heeft gedaan op grond van het vierde of zesde lid, keurt het college het toerekeningsysteem goed, en stelt hij de starttarieven vast. Hiervan doet hij uiterlijk vier weken na ontvangst van de stukken bedoeld in het eerste, tweede en derde, dan wel het vijfde lid, mededeling aan de verlener van de universele postdienst.
8. Wanneer het college tijdig een verzoek heeft gedaan bedoeld in het vierde of zesde lid, kan het tot uiterlijk een week na ontvangst van de stukken als bedoeld in voornoemde leden, opnieuw een verzoek doen tot aanpassing als bedoeld in het vierde lid. De verlener van de universele postdienst voldoet binnen 1 week aan dit verzoek.
9. Na ontvangst van de stukken bedoeld in het voorgaande lid, en uitsluitend wanneer de verlener van de universele postdienst heeft voldaan aan de door het college gestelde voorschriften, keurt het college het voorgestelde toerekeningsysteem goed en stelt hij de starttarieven vast. Alsdan, en uiterlijk binnen een week na ontvangst van vorenbedoelde stukken, doet het college hiervan mededeling aan de verlener van de universele postdienst..
Indien de verlener van de universele postdienst niet heeft voldaan aan de voorschriften, dan stelt het college uiterlijk 6 maanden na inwerkingtreding van deze regeling de startarieven vast die naar zijn oordeel passend zijn.
7. Het college kan in iedere periode van drie jaar na de inwerkingtreding van deze regeling of na beoordeling van een verzoek van de verlener van de universele postdienst opnieuw kostengeoriënteerde starttarieven vaststellen.. De voorgaande leden zijn dan van
overeenkomstige toepassing.
9. De verlener van de universele postdienst gaat binnen 3 maanden na vaststelling van de
starttarieven over tot invoering ervan.
1.8 Tarieven tot het moment van invoering van kostengeoriënteerde tarieven
1.8.1 Commentaar
Het college wijst er op dat thans niet is voorzien in een overgangsregeling die regelt welke tarieven voor de universele postdienst zullen gelden totdat het college binnen 6 maanden na de inwerkingtreding van de Postwet daadwerkelijk kostengeoriënteerde (start)tarieven heeft vastgesteld. Het wetsvoorstel bevat evenmin een overgangsartikel met betrekking tot de tarieven, waardoor het in het huidige Barp geldende tariefbeheersingsysteem niet kan worden gecontinueerd.
De toelichting bij de ontwerpregeling geeft aan dat niet voor de hand ligt dat de verlener van de universele dienst tariefwijzigingen voorstelt bij het college het gedurende de periode van het vaststellen van de starttarieven. Immers, zo stelt de toelichting, een dergelijke
tariefswijziging zal getoetst moeten worden aan de starttarieven en zal aldus bij afwezigheid van die starttarieven moeilijk te onderbouwen zijn voor de verlener van de universele dienst, alsmede moeilijk te beoordelen zijn door het college.
Het college is van mening dat het wellicht niet in de rede ligt dat de verlener van de universele dienst tariefswijzigingen voorstelt bij het college gedurende de periode van het vaststellen van de starttarieven, maar dat zulks ook niet uigesloten is. In ieder geval bieden noch de ontwerpregeling noch de toelichting daarbij een basis voor beoordeling door het college van voorstellen tot tariefwijziging indien de universele dienstverlener deze toch zou indienen in de periode tot vaststelling van de starttarieven.
Uit een oogpunt van rechtszekerheid en duidelijkheid adviseert het college om in de
ontwerpregeling middels een overgangsartikel te regelen dat de tarieven van de verlener van de universele postdienst die golden op het moment van inwerkingtreding van de nieuwe Postwet, blijven gelden tot het moment van invoering van daadwerkelijk kostengeoriënteerde tarieven. Hierbij gaat het college ervan uit dat conform artikel 25, derde lid, van het
wetsvoorstel kostengeoriënteerde tarieven worden vastgesteld.
1.8.2 Voorstel voor een overgangsartikel in de ontwerpregeling
Artikel 21
De regeling treedt in werking op het tijdstip waarop de Postwet in werking treedt. De tarieven die gelden op het moment van inwerkingtreding duren voort totdat het college de
starttarieven voor de eerste keer heeft vastgesteld en de verlener van de universele postdienst deze heeft ingevoerd.
2 Deel B: de normering van het redelijk rendement
2.1 Inleiding
Het college zal in dit deel van de uitvoeringstoets zijn standpunt uiteenzetten ten aanzien van de wijze
van normering van het rendement. Het college baseert zich daarbij mede op de resultaten van een in
zijn opdracht verricht onderzoek door CentER AR over de bepaling van het redelijk rendement in de Postsector. Het desbetreffende definitieve onderzoeksrapport zal het college op korte termijn aan het ministerie van Economische Zaken doen toekomen.
2.2 De toelichting bij de ontwerpregeling en standpunt college in eerdere uitvoeringstoets
In de toelichting op de ontwerpregeling wordt gesteld:
“Op dit moment wordt het rendement voor TNT Post uitgedrukt in een rendement op omzet. Gezien de hoge arbeidsintensiteit van het bedrijf blijft dit een redelijk vertrekpunt. Uitgangspunt is een objectief redelijk rendement op omzet. Een rendement op omzet is echter moeilijk te objectiveren. Voor de vaststelling van wat uiteindelijk als een redelijk normrendement op omzet is te beschouwen zal dan ook in samenhang moeten worden gekeken naar een aantal andere elementen, zoals:
1. de kosten en de rendementen in voorafgaande jaren;
2. een benchmark met andere vergelijkbare bedrijven, en 3. het rendement op investeringen of kapitaal.
Het rendement op investeringen of op kapitaal is een gangbare rendementsnorm die is vast te stellen op basis van algemeen aanvaarde objectieve maatstaven. Door daarnaast tevens te kijken naar het rendement van andere, vergelijkbare bedrijven en naar de kosten en de rendementen van TNT Post in voorafgaande jaren wordt gewaarborgd dat wordt uitgegaan van een objectief redelijk rendement op omzet”.
In zijn eerdere uitvoeringstoets heeft het college al gesteld dat in de ontwerpregeling ten aanzien van de normering van het redelijk rendement kennelijk wordt gedacht aan toepassing van een andere norm dan de ROA (return on assets = resultaat/balanstotaal). Hij heeft toen aangegeven van oordeel te zijn dat de toepassing van een andere norm in tegenspraak is met het in de financierings- en
beleggingstheorie en -praktijk algemeen aanvaarde uitgangspunt dat, onafhankelijk van de mate van kapitaalintensiteit van de betreffende onderneming, de ROA de enige objectieve maatstaf is voor de bepaling welk rendement redelijk is. Het college heeft daarbij gesteld dat hij ervan uit gaat dat de invulling van wat als het redelijk rendement heeft te gelden, door hem zal plaatsvinden en niet al in de regeling zelf zal worden vastgelegd.
2.3 Standpunt van het college met betrekking tot een rendementsnorm ten opzichte van de omzet.
Het college merkt op dat in de hiervoor aangehaalde passage uit de toelichting bij de ontwerpregeling niet is aangegeven hoe de kosten en rendementen van voorgaande jaren, de benchmarks en het rendement op investeringen of kapitaal samen moeten leiden tot een norm voor het rendement op omzet. Het college verwacht dat deze onduidelijkheid tot onnodige discussies aanleiding kan geven.
Hieronder zal het college nader ingaan op de voor- en nadelen van een norm voor het redelijk rendement op basis van de omzet
2.3.1 Voor- en nadelen van een norm voor het redelijk rendement op basis van de omzet
Een normrendement ten opzichte van de omzet kan op twee manieren worden bepaald, zoals ook al
uit vorenstaande toelichting bij de ontwerpregeling blijkt:
• Op basis van een vergelijking (benchmark) met eerdere jaren of met vergelijkbare bedrijven.
• Op basis van de bepaling van de zogenaamde marktwaardeneutrale Return on Sales.
Het college wijst er op dat een vergelijking met voorgaande jaren weliswaar zeer eenvoudig is, maar geen objectieve norm geeft voor een redelijk rendement. Immers, indien het rendement in voorgaande jaren niet redelijk was, zal de rendementsnorm die daarop is gebaseerd ook niet redelijk zijn, tenzij er een objectieve maatstaf is om vast te stellen of de rendementen uit het verleden redelijk waren. Maar als die norm er is, hoeven de rendementen uit het verleden geen rol meer te spelen, want dan kan die norm rechtstreeks worden gehanteerd.
Een vergelijking (benchmark) met vergelijkbare bedrijven geeft, naar het oordeel van het college, al iets meer indicatie. Hij is echter van oordeel dat er ook grote bezwaren kleven aan deze vergelijking (benchmark). Op de eerste plaats is het vinden van echt vergelijkbare bedrijven niet eenvoudig. Op de tweede plaats is het onzeker of er betrouwbare gegevens beschikbaar zijn over deze bedrijven. En op de derde plaats is het de vraag hoe redelijk de rendementen van de bedrijven in de benchmark zijn.
Als de bedrijven namelijk écht vergelijkbaar zijn, genereren ze wellicht ook vergelijkbare rendementen.
Zo ligt voor TNT Post een vergelijking met andere Europese postbedrijven voor de hand, maar deze bedrijven opereren ofwel in vergelijkbare marktomstandigheden als TNT, ofwel ze zijn niet echt vergelijkbaar met TNT.
2.3.2 Cijfers benchmark vergelijkbaar maken
Als de bedrijven in de benchmark niet volledig vergelijkbaar zijn, dan dienen naar het oordeel van het college de cijfers over de gerealiseerde rendementen in de benchmarkgroep vergelijkbaar te worden gemaakt. Een belangrijke factor die van invloed is op het rendement dat als ‘redelijk’ kan worden beschouwd, is de omzetsnelheid van het kapitaal. Een onderneming met een hoge omzet ten opzichte van het balanstotaal hoeft per Euro omzet minder winst te maken om de verschaffers van het
vermogen tevreden te stellen dan een bedrijf met een relatief lage omzet. Om bedrijven met elkaar vergelijkbaar te maken, dient dus met de omzetsnelheid van het kapitaal rekening te worden
gehouden. Een relatief arbeidsintensieve (en dus relatief kapitaalextensieve) onderneming heeft een relatief hoge omzetsnelheid van het kapitaal en heeft dus een relatief lage winstmarge nodig om de vermogensverschaffers tevreden te stellen. Met andere woorden: voor een arbeidsintensieve onderneming zal een relatief laag redelijk rendement op basis van ROS gelden.
Het college concludeert derhalve dat, indien de rendementsnorm op basis van ROS wordt bepaald met behulp van een benchmark, de cijfers van de bedrijven in de benchmark dan vergelijkbaar zullen moeten worden gemaakt door een correctie voor verschillen in de omzetsnelheid van het kapitaal. In feite betekent dit dat de bedrijven in de benchmark niet vergeleken worden op hun ROS, maar op hun ROA
3.
3 Immers:
ROA = resultaat/balanstotaal
Omzetsnelheid kapitaal = Ok = omzet/balanstotaal
ROS = resultaat/omzet = (resultaat/balanstotaal) x (balanstotaal/omzet) = (ROA/Ok)
