Auteur: Hofman, R
Begeleiders: Mr. Grooten, W.M.H.
Dr. Janssen, E.J.P.
Alserda, A. RA
De auteur is verantwoordelijk voor de inhoud van het afstudeerverslag.
Het auteursrecht van het afstudeerverslag berust bij de auteur.
Inhoudsopgave
INLEIDING ... 5
SAMENVATTING ... 7
HOOFDSTUK 1: ONDERZOEKSOPZET ... 14
§ 1.1 I
NLEIDING... 14
§ 1.2 P
ROBLEEMANALYSE... 14
§ 1.2.1 Doelstelling ... 15
§ 1.2.2 Vraagstelling... 16
§ 1.2.3 Deelvragen... 16
§ 1.2.4 Randvoorwaarden ... 17
§ 1.3 P
ROJECT MODEL... 17
§ 1.4 T
HEORETISCH KADER... 20
§ 1.5 D
ATAVERZAMELINGSMETHODEN... 21
§ 1.5.1 Onderzoeksmateriaal... 21
§ 1.5.2 Dataverzamelingsmethoden ... 22
§ 1.6 O
NDERZOEKSSTRATEGIE... 23
§ 1.6.1 Onderzoeksstrategie ... 23
§ 1.6.2 Beargumentering... 24
§ 1.6.2.1 Knelpunten kwalitatief onderzoek... 25
§ 1.7 S
TRATEGISCHE STEEKPROEF... 26
§ 1.7.1 Selectie gemeenten ... 27
§ 1.7.2 Selectie informanten en deskundigen ... 28
§ 1.8 B
EGRIPPENDEFINIËRING... 28
HOOFDSTUK 2: WAT IS HET BTW-COMPENSATIEFONDS... 29
§ 2.1 I
NLEIDING... 29
§ 2.2 D
OELSTELLINGENBCF ... 29
§ 2.3 W
ERKINGBTW-
COMPENSATIEFONDS... 30
§ 2.3.1 Inleiding... 30
§ 2.3.2 Overheid versus ondernemer ... 30
§ 2.3.3 Voeding BCF... 32
§ 2.3.4 Uitname uit gemeentefonds... 33
§ 2.3.5 Minimumbijdrage ... 34
§ 2.3.6 Vereveningspercentage... 34
§ 2.3.7 Hoogte van de bijdrage ... 34
§ 2.3.8 Uitzonderingen... 34
§ 2.3.9 Invloed bestemming en gebruik op compensatie/gemengd gebruik ... 35
§ 2.4 D
E BELEIDSMATIGE GEVOLGEN VAN DE INVOERING VAN HETBCF ... 35
§ 2.4.1 Inleiding... 35
§ 2.4.2 Gevolgen voor begroting ... 36
§ 2.4.3 Budgettaire gevolgen... 36
§ 2.4.4 Investeringsbeleid... 37
§ 2.4.5 Uitbestedingsbeleid ... 38
HOOFDSTUK 3: BEOORDELINGSCRITERIUM ... 39
§ 3.1 I
NLEIDING... 39
§ 3.2 B
EOORDELINGSCRITERIUM... 39
HOOFDSTUK 4: BESCHRIJVING GEMEENTEN ... 40
§ 4.1 I
NLEIDING... 40
§ 4.2 G
EMEENTEW
INSCHOTEN... 40
§ 4.2.1 Algemeen... 40
§ 4.2.2 Politieke samenstelling ... 40
§ 4.2.3 Financiële toestand ... 40
§ 4.2.4 Invloed BCF ... 40
§ 4.3 G
EMEENTEE
EMSMOND... 41
§ 4.3.1 Algemeen... 41
§ 4.3.2 Politieke samenstelling ... 41
§ 4.3.3 Financiële toestand ... 41
§ 4.3.4 Invloed BCF ... 41
§ 4.4 G
EMEENTET
YNAARLO... 42
§ 4.4.1 Algemeen... 42
§ 4.4.2 Politieke Samenstelling... 42
§ 4.4.3 Financiële toestand ... 42
§ 4.4.4 Invloed BCF voor Tynaarlo ... 42
HOOFDSTUK 5: BESLUITVORMING ... 43
§ 5.1 I
NLEIDING... 43
§ 5.2 E
CONOMISCH RATIONEEL MODEL... 43
§ 5.3 I
NCREMENTELE BENADERING... 45
§ 5.4 C
ONTINGENTIE BENADERING VAN BESLUITVORMING... 47
§ 5.5 I
MPLICATIES GEHANTEERDE BESLUITVORMINGSBENADERINGEN VOORBCF ... 48
HOOFDSTUK 6: FACTOREN UITBESTEDEN ... 50
§ 6.1 I
NLEIDING... 50
§ 6.2 O
NTWIKKELINGEN... 50
§ 6.3 M
OTIEVEN VOOR UITBESTEDEN... 51
§ 6.5 M
OTIEVEN TEGEN UITBESTEDEN... 55
§ 6.6 C
ONCLUSIE... 57
HOOFDSTUK 7: BEVINDINGEN... 58
§ 7.1 I
NLEIDING... 58
§ 7.2 G
EMEENTEW
INSCHOTEN... 58
§ 7.2.1 Inleiding... 58
§ 7.2.2 Besluitvorming bij gemeenten en verbanden met de effectiviteit van het BCF?... 58
§ 7.2.3 Factoren uitbestedingsbeslissingen en het economisch aspect ... 59
§ 7.2.4 Politieke kleur ... 61
§ 7.2.5 Verwachtingen en attituden omtrent BCF ... 61
§ 7.2.6 Conclusie ... 64
§ 7.3 G
EMEENTEE
EMSMOND... 65
§ 7.3.1 Inleiding... 65
§ 7.3.2 Besluitvormingsproces... 65
§ 7.3.3 Factoren uitbestedingsbeslissingen en het economisch aspect ... 66
§ 7.3.4 Politieke kleur ... 67
§ 7. 3.5 Verwachtingen en attituden omtrent BCF ... 68
§ 7.3.6 Conclusie ... 70
§ 7.4 G
EMEENTET
YNAARLO... 71
§ 7.4.1 Inleiding... 71
§ 7.4.2 Besluitvorming ... 71
§ 7.4.3 Factoren uitbestedingsbeslissingen... 72
§ 7.4.4 Politieke invloed... 73
§ 7.4.5 Verwachtingen en attituden omtrent BCF ... 73
§ 7.4.6 Conclusie ... 74
HOOFDSTUK 8: INTEGRATIE BEVINDINGEN EN CONCLUSIES ... 76
§ 8.1 I
NLEIDING... 76
§ 8.2 I
NTEGRATIE BEVINDINGEN... 77
§ 8.2.1 Besluitvormingsprocessen ... 77
§ 8.2.2 Factoren uitbestedingsbeslissingen en het financieel aspect ... 78
§ 8.2.3 De verwachtingen ten opzichte van de werking en effectiviteit van het BCF... 80
§ 8.2.4 Politieke kleur ... 82
§ 8.3 C
ONCLUSIE... 82
HOOFDSTUK 9: VERKLARINGEN EN AANBEVELINGEN ... 87
§ 9.1 I
NLEIDING... 87
§ 9.2 V
ERKLARINGEN... 87
§ 9.3 A
ANBEVELINGEN... 89
LITERATUURLIJST... 91 BIJLAGE 1: WET OP HET BTW-COMPENSATIEFONDS....ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.
BIJLAGE 2: ARTIKEL-12 GEMEENTE ... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.
BIJLAGE 3: FISCALE GEVOLGEN ... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.
§ 1 F
ISCALE GEVOLGEN... E
RROR! B
OOKMARK NOT DEFINED.
§ 2 B
TW-28
REGELING... E
RROR! B
OOKMARK NOT DEFINED.
§ 3 S
AMENWERKINGSVERBANDEN... E
RROR! B
OOKMARK NOT DEFINED.
§ 4 G
EMEENTELIJKE VENNOOTSCHAPPEN EN STICHTINGEN.. E
RROR! B
OOKMARK NOT DEFINED.
§ 5 K
OSTENDEKKENDE HEFFINGEN... E
RROR! B
OOKMARK NOT DEFINED.
§ 6 S
PECIFIEKE UITKERINGEN... E
RROR! B
OOKMARK NOT DEFINED.
BIJLAGE 4: INTERVIEWSCHEMA ... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.
Inleiding
Op 13 februari 1996 heeft de Ministerraad de werkgroep ’’Markt en Overheid’’opgericht die als taak had het analyseren van het marktoptreden van overheidsorganisaties die in concurrentie treden met derden.
Het eindrapport is op 8 april 1997 aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten- Generaal.
Uit dit eindrapport blijkt dat de marktwerking tussen overheidsorganisaties en private marktpartijen wordt vertroebeld door de fiscale problematiek. De vooraftrek van BTW bij gemeenten is afhankelijk van de hoedanigheid waarin de overheid optreedt. Gemeenten kunnen optreden als ondernemer of als niet- ondernemer. Voor een nadere uiteenzetting wanneer een gemeente optreedt als ondernemer dan wel als niet-ondernemer wordt verwezen naar § 2.2. Als de overheidsorganisatie optreedt als niet-ondernemer komt deze overheidsorganisatie niet in aanmerking voor recht op vooraftrek van de BTW. Wanneer een overheidsorganisatie wel optreedt als ondernemer komt deze wel in aanmerking voor vooraftrek van BTW. Daardoor ontstaat er calculerend gedrag. Dit gedrag doet zich voor wanneer de gemeente een pro- duct of dienst wenst in te kopen welke door zowel de gemeente zelf als ook door private marktpartijen kan worden vervaardigd. Als de overheidsorganisatie er voor kiest uit te besteden, wordt ze geconfron- teerd met kostprijs verhogende BTW. De overheid heeft in haar hoedanigheid van niet-ondernemer im- mers geen recht op vooraftrek. Aldus komt het in de praktijk voor dat er wordt afgezien van uitbesteding louter vanwege de hoogte van de BTW-lasten. Voor marktpartijen brengt dit een aanzienlijk concurren- tienadeel met zich mee. Een zuivere afweging tussen zelf doen en uitbesteden wordt dus vertroebeld door de systematiek van de Omzetbelasting. Om hier een eind aan te maken is het Btw-compensatiefonds (BCF) in het leven geroepen. Dit fonds voorziet gemeenten, provincies en kaderwetgebieden (een regio- naal overheidslichaam als bedoeld in artikel 1, onder d, van de kaderwet bestuur in verandering) van de mogelijkheid om betaalde BTW te compenseren, waardoor de factor BTW geen rol meer zal spelen bij de afweging in- of uitbesteden, aangezien het betreffende overheidslichaam de betaalde BTW kan compen- seren bij het BCF. Gemakshalve wordt hierna gesproken over gemeenten.
Daarnaast was het de Ministerraad reeds een lange tijd een doorn in het oog, dat er allerlei fiscale con- structies werden opgezet om de BTW-druk te ontlopen. Voorbeelden zijn de in het verleden opgerichte afzonderlijke stichtingen voor bijvoorbeeld de aanleg van kunstgrasvelden, om op deze wijze in aanmer- king te komen voor BTW-aftrek op de relatief hoge aanlegkosten. Dit zou niet mogelijk zijn, indien het kunstgrasveld rechtstreeks door gemeente of sportvereniging zou zijn aangelegd.
Tevens wenste het Rijk een flexibeler inzet van personeel. Voorheen werden gemeenten geconfronteerd met kostprijs verhogende BTW bij het inhuren van extra personeel. Ook bij het detacheren van personeel van een gemeente aan een andere gemeente krijgt de gemeente die het personeel inhuurt te maken met te betalen BTW. Door de invoering van het BCF wordt dit nadeel weggenomen en wordt het goedkoper om extra personeel in te huren. Hierdoor wordt de drempel hiertoe verlaagd, waardoor een flexibeler inzet van personeel wordt bewerkstelligd.
Teneinde een oplossing te bieden aan de in de in het eindrapport gesignaleerde knelpunten heeft de Mi- nisterraad in september 1999 kenbaar gemaakt, dat het voornemen bestaat om per 1 januari 2001 een BTW-compensatiefonds in te voeren. Nadien is de beoogde invoeringsdatum verschoven naar 1 januari 2003.
Gemeenten, provincies en kaderwetgebieden kunnen prestaties verrichten uit hoofde van onderne- merschap of uit hoofde van “overheid”. Voor de prestaties uit hoofde van ondernemerschap komen ze in aanmerking voor vooraftrek van de BTW volgens de Wet op de Omzetbelasting 1968. Voor de over- heidstaken (waar voorheen de betaalde BTW op de kosten drukte), komen ze nu in aanmerking om de betaalde BTW te compenseren waardoor de kosten van deze taken bijna 20% goedkoper worden. Het Rijk veronderstelt dat gemeenten nu meer zullen gaan uitbesteden.
Het doel van dit onderzoek is het evalueren van de ingevoerde wet. Ik wil inzicht verschaffen of de ver-
onderstelling van het Rijk overeenkomt met de werkelijkheid.
Deze scriptie kent de volgende opbouw. Na een korte introductie te hebben gegeven in het BCF in de
inleiding, wordt in hoofdstuk 1 de onderzoeksopzet uiteengezet. Hier wordt de probleemstelling gespeci-
ficeerd en uitgewerkt door middel van deelvragen en een project model. Daarnaast wordt in dit hoofdstuk
het theoretisch kader geïntroduceerd. Tevens wordt in dit hoofdstuk de strategische keuze van mijn on-
derzoek, de selectie van gemeenten en deskundigen beargumenteerd. Ook de dataverzamelingsmethoden
worden in dit hoofdstuk besproken. Tot slot worden in dit hoofdstuk enkele belangrijke begrippen gedefi-
nieerd. In het tweede hoofdstuk wordt het BCF uiteengezet. Hierin wordt ingegaan op de doelstellingen
en de werking van het BCF. Ook wordt hier in gegaan op de beleidsmatige gevolgen van de ingevoerde
wet. In het derde hoofdstuk wordt dan vervolgens een beoordelingscriterium opgesteld aan de hand waar-
van het BCF zal worden beoordeeld. In hoofdstuk vier wordt ingegaan op de selectie van mijn gemeenten
die in het onderzoek zijn betrokken. Kenmerken als de politieke samenstelling en de financiële toestand
van die gemeenten komen aan de orde. Tevens komt aan de orde welke implicaties deze kenmerken heb-
ben voor het slagen van het BCF. Vervolgens zal in hoofdstuk 5 een beschrijving volgen van verschillen-
de besluitvormingstheorieën. Ingegaan wordt hier op de implicaties die de, door de gemeenten gehanteer-
de, besluitvormingsbenadering heeft voor de effectiviteit van het BCF. In hoofdstuk 6 zal dan worden
ingegaan op de, vanuit de literatuur gegeven, relevante factoren bij uitbestedingsbeslissingen. Hierna
worden in hoofdstuk 7 de bevindingen bij de drie gemeenten uiteengezet. Hier wordt ingegaan op de ge-
hanteerde besluitvormingsbenaderingen, de rol die het financieel aspect speelt bij uitbestedingsbeslissin-
gen, de rol van de politieke kleur op het uitbestedingsgedrag van gemeenten en de verwachtingen en op-
vattingen van deskundigen en praktijkmensen omtrent de werking en effectiviteit van het BCF. Ook
wordt hier ingegaan op de vraag of het BCF succesvoller zal zijn bij financieel niet gezonde gemeenten
(artikel-12 gemeenten) dan bij financieel gezonde gemeenten. Ook wordt ingegaan op de vraag of er een
verschil in opvattingen bestaat tussen wethouders en hoofden financiën. In hoofdstuk 8 vervolgens, zullen
de drie deelbevindingen worden geïntegreerd om vervolgens conclusies te trekken. In hoofdstuk 9 zullen
dan verklaringen worden gegeven. Tevens worden enkele aanbevelingen gegeven ter effectuering van het
BCF.
Samenvatting
Dit onderzoek is gedaan in het kader van de afstudeerrichting accountancy bij de faculteit Bedrijfskunde aan de Rijksuniversiteit Groningen. Het onderzoek is gedaan in opdracht van en in samenwerking met Deloitte & Touche. Het doel van dit onderzoek is het beoordelen van de mate waarin de doelstelling van het Rijk (effectievere afweging, meer uitbesteden) wordt gerealiseerd door de invoering van het BCF. Het Rijk veronderstelt dat door de invoering van het BCF, gemeenten meer zullen gaan uitbesteden. De Raad voor de financiële verhoudingen stelt dat uitbesteden wordt ingegeven door de volgende factoren: visie, kosten, kwaliteit en of de gemeente in staat is het product of dienst zelf te vervaardigen. Door de lagere kosten en gelijkblijvende andere factoren veronderstelt zij, dat gemeenten meer zullen gaan uitbesteden (Raad voor de financiële verhoudingen, advies BTW-compensatiefonds, Den Haag, intern rapport, 16 april 1998) Dit herbergt twee impliciete veronderstellingen:
1. Gemeenten onderwerpen het vraagstuk BCF aan een planmatige en analytische beschouwing 2. Het financieel aspect is van dermate belang dat op basis van dit argument tot uitbesteden wordt
over gegaan.
Deze veronderstellingen worden in dit onderzoek getoetst. Dit zal gebeuren door inzicht te verschaffen in besluitvormingsprocessen binnen gemeenten, de meningen en verwachtingen van deskundigen en de rol die het economische aspect speelt temidden van andere factoren bij uitbestedingsoverwegingen/ - beslissingen.
Om bovengenoemde doelstelling te halen, zijn de volgende centrale vragen opgesteld:
1. In hoeverre voldoet het BCF aan het gehanteerde criterium voor de beoordeling van de effectiviteit bij de drie geselecteerde gemeenten?
2. Wat zijn de belangrijkste overeenkomsten en verschillen tussen de resultaten bij de verschillende gemeenten omtrent de effectiviteit van het BCF in het kader van uitbesteden voor de gekozen taakvel- den en wat voor conclusies kunnen daaruit worden getrokken?
Om antwoord te geven op deze vragen zijn de volgende deelvragen opgesteld:
Wat is het Btw-compensatiefonds?
Zoals in de inleiding vermeld wordt, wordt een zuivere afwegen tussen uitbesteden en zelf doen, vertroe- beld door de fiscale problematiek. Om hier een eind aan te maken is het Btw-compensatiefonds (BCF) in het leven geroepen. Dit fonds voorziet gemeenten, provincies en kaderwetgebieden (een regionaal over- heidslichaam als bedoeld in artikel 1, onder d, van de kaderwet bestuur in verandering) van de mogelijk- heid om betaalde BTW te compenseren, waardoor de factor BTW geen rol meer zal spelen bij de afwe- ging in- of uitbesteden, aangezien het betreffende overheidslichaam de betaalde BTW kan compenseren bij het BCF. Tevens beoogt het Rijk door de invoering van het BCF een einde te maken aan het opzetten van allerlei fiscale constructies om de BTW-druk te ontlopen. Een derde doelstelling die het Rijk tracht te bereiken is het realiseren van een flexibeler inzet van personeel. Voor de werking van het BCF wordt verwezen naar hoofdstuk 2.
Welk criterium geldt er voor de beoordeling van de effectiviteit van het BCF bij de drie geselec- teerde gemeenten?
Het gehouden onderzoek is te typeren als een evaluatief onderzoek. Een beoordelingscriterium is noodza- kelijk om deze evaluatie plaats te kunnen laten vinden. Het onderzoek richt zich op het al dan niet berei- ken van de doelstelling van het Rijk door het invoeren van het BCF. Het criterium luidt:
Neemt het BCF een dermate prominente rol in temidden van alle relevante factoren bij uitbestedingsbe- slissingen, dat op basis van het BCF tot uitbesteden wordt over gegaan.
Het onderzoek moet inzicht verschaffen in de invloed van het BCF op het uitbestedingsgedrag van ge-
meenten. Dit wordt gedaan door het verschaffen van inzicht in de besluitvormingsprocessen van gemeen-
ten, inzicht verschaffen in de rol die het financieel aspect speelt bij uitbestedingsbeslissingen en inzicht
verschaffen in de verwachtingen en opvattingen van praktijkmensen en deskundigen. Tevens richt het
onderzoek zich op of het succes van het BCF afhankelijk is van de politieke kleur van een gemeente en van de financiële positie van de desbetreffende gemeente. Ook zal onderzocht worden of er verschillen bestaan tussen de verwachtingen van wethouders en de van hoofden financiën.
Hoe zien de geselecteerde gemeenten eruit?
Drie gemeenten zijn betrokken bij het onderzoek. De gemeenten zijn geselecteerd op basis van de politie- ke kleur en op basis van de financiële positie. De geselecteerde gemeenten zijn:
• Gemeente Winschoten: PvdA-gemeente en financieel ongezond (artikel-12 gemeente)
• Gemeente Eemsmond: CDA-gemeente en financieel gezond
• Gemeente Tynaarlo: VVD-gemeente en financieel gezond
Hoe vindt besluitvorming bij gemeenten plaats en welke verbanden kunnen worden gelegd met de effectiviteit van het BCF?
Er worden vanuit de literatuur verschillende besluitvormingstheorieën beschreven. Behandeld wordt in dit verslag het rationeel model, incrementeel model en de contingentietheorie van besluitvorming. De door gemeenten gehanteerde benaderingen kunnen implicaties hebben voor de effectiviteit van het BCF en kunnen mij tevens voorzien van verklaringen voor het al dan niet slagen van het BCF.
Het Rijk heeft bij het tot stand komen van het BCF duidelijk een planmatige en analytische benadering toegepast. Rationeel zijn alle stappen van de contingentiebenadering doorlopen, zoals in § 1.2 beschreven is. Het Rijk verwacht dat gemeenten het vraagstuk uitbesteden, voortkomend uit de invoering van het BCF, ook aan een planmatige en analytische benadering onderwerpen. Dit rationeel proces zal uitgevoerd worden om activiteiten tegen het licht te houden en eventuele uitbestedingsmogelijkheden te verkennen.
Als gemeenten daadwerkelijk de rationele benadering hanteren, zal het BCF kans van slagen hebben. Bij toepassing van deze benadering worden namelijk álle vraagstukken geanalyseerd (Hogwood en Gunn, 1984). Alle kansen en bedreigingen zullen dan in kaart worden gebracht, dus ook het vraagstuk BCF.
Gemeenten zullen het BCF diepgaand analyseren, alle mogelijkheden verkennen die het BCF biedt in relatie tot uitbesteden en alle consequenties hiervan analyseren om vervolgens een weloverwogen besluit te nemen die vaker in het voordeel van uitbesteden zal uitvallen. Door de invoering van het BCF wordt uitbesteden namelijk financieel aantrekkelijker. Voorwaarde is dan echter wel dat het financieel aspect van dermate belang is dat op basis van dit argument wordt overgegaan tot uitbesteden en dus belangrijker is dan andere factoren die van belang zijn bij uitbesteden.
Als gemeenten daarentegen de incrementele benadering hanteren, zal het BCF weinig kans van slagen hebben. Gemeenten zullen huiverig zijn in het doorvoeren van grote veranderingen in een onbekende toekomst. Zij zullen daarentegen stapsgewijs het bestaande beleid aanpassen. Uitbesteden heeft grote consequenties voor het gemeentelijk apparaat en is dan ook als een grote stap te noemen in een onbeken- de toekomst waar het onzeker is of uitbesteden nadelig of voordelig zal uitpakken.
Als gemeenten de contingentie benadering van besluitvorming hanteren, zal het afhangen van het vraag-
stuk of er diepgaande analyses zullen worden uitgevoerd (Hogwood en Gunn, 1984). Gezien de aard van
het vraagstuk (BCF) en de gevolgen die uitbesteden met zich mee brengt, zal het vraagstuk uitbesteden in
relatie tot het BCF aan een diepgaande analyse onderworpen moeten worden. Een voorwaarde voor deze
diepgaande analyse, is dat het vraagstuk op de politieke agenda komt te staan en door de filter komt. Als
dit gebeurt, moet het ook nog aan een verdere afbakening en definiëring onderworpen worden (Hogwood
en Gunn, 1984). Als het vraagstuk BCF door deze stappen komt, is het waarschijnlijk dat het BCF aan
een diepgaande analyse onderworpen wordt. Als dit allemaal geschiedt, zullen de aannames van het Rijk
gerechtvaardigd zijn, daar meer beslissingen uitvallen in het uitbesteden van activiteiten omwille van het
financieel rendement. Voorwaarde is dan wel dat het financieel aspect van dermate belang is dat op basis
van dit aspect tot uitbesteding wordt overgegaan en dus belangrijker is dan de andere aspecten die van
belang zijn bij uitbestedingsbeslissingen.
Als het vraagstuk ‘uitbesteden voortkomend uit het BCF’ niet onderworpen wordt aan een planmatige en analytische benadering, kunnen de factoren en beperkingen aan rationeel handelen mij van verklaringen voorzien.
Welke factoren spelen een rol bij uitbestedingsoverwegingen/- beslissingen bij gemeenten en welke rol speelt het economisch aspect temidden van deze factoren?
Vanuit de literatuur worden verschillende factoren gegeven, die van belang zijn bij uitbestedingsbe- slissingen. Deze kunnen worden onderverdeeld in motieven die voor uitbesteden pleiten en mo- tieven die tegen uitbesteden pleiten. Deze factoren zijn:
Voor: kostenbesparing, verwerven kapitaal, inbouwen flexibiliteit, reduceren risico’s, visie, capaciteit, betere beheersing en doorvoeren van veranderingen in het gemeentelijk apparaat.
Tegen: afhankelijkheid (betrouwbaarheid, kwaliteit), sociale gevolgen, verlies aan vaardigheden, begun- stiging en trend volgen.
Bevindingen
Welke besluitvormingstheorieën worden door de onderzochte gemeenten gehanteerd?
Gemeenten blijken niet alle vraagstukken aan een planmatige en analytische beschouwing te onderwer- pen. Verrassend is dan ook, dat gemeenten eerder kunnen worden onderverdeeld in het incrementeel mo- del. Ingrijpende vraagstukken worden wel degelijk aan een rationele analyse onderworpen. Het BCF zou dan ook onderworpen moeten worden aan een dergelijke analyse. Toch gebeurt dit niet. De intentie van gemeenten is wel om volgens een rationeel proces te werk gaan, maar dat garandeert nog geen rationele uitkomst. Hier liggen verschillende grenzen aan het rationeel model aan ten grondslag, zoals beschreven in hoofdstuk 5.
Gemeenten hanteren duidelijk niet het rationele model van beleidsvoering. Daarentegen zijn zij eerder onder te verdelen richting het incrementele model. Zoals Hogwood en Gunn (1984) stellen in hun contin- gentiebenadering van beleidsvorming, is voor grote, ingrijpende vraagstukken een rationele analyse ver- eist. Dit is tevens het geval bij uitbestedingsbeslissingen. Deze hebben namelijk ingrijpende gevolgen en er zijn veel aspecten die in oogschouw moeten worden genomen. Bij de in het verleden genomen uitbe- stedingsbeslissingen zijn deze analyses dan ook uitgevoerd als men eenmaal heeft besloten om activitei- ten uit te besteden. Voor minder ingrijpende vraagstukken neigt men naar een incrementele benadering.
Deze vraagstukken worden dan niet onderworpen aan diepgaande analyses. Bij deze vraagstukken wordt de analytische capaciteit van de gemeente niet belast, maar wordt er voort geborduurd op bestaand beleid.
Bij de gemeente Winschoten is er een duidelijk rationele aanpak van vraagstukken. Meer vraagstukken worden aan een planmatige en analytische beschouwing onderworpen. Dit is ingegeven door het feit dat er binnen deze gemeente bezuinigingen door moeten worden gevoerd. Hiertoe dienen alle mogelijkheden te worden onderkend die deze bezuinigingen kunnen realiseren. De voordelen die het BCF biedt zouden dus ook aan een rationele analyse onderworpen moeten worden. De verwachting is dus, dat door een meer rationele aanpak van de gemeente Winschoten, het BCF hier eerder een factor zal zijn die een rol speelt in de besluitvorming. Dit is dus duidelijk niet het geval. Zelfs bij een artikel-12 gemeente staat het vraagstuk BCF niet op de politieke agenda en heeft derhalve geen invloed op de besluitvorming binnen deze ge- meente.
De gemeenten Eemsmond en Tynaarlo hanteren een minder rationelere aanpak dan de gemeente
Winschoten. Een verklaring kan zijn dat bij deze gemeenten de noodzaak niet zo aanwezig is, zoals bij de
gemeente Winschoten, om te streven naar de economisch-rationeel beste oplossing. Het BCF heeft bij
deze gemeenten tot nu toe geen invloed op het uitbestedingsbeleid. Het BCF heeft hier dus nog niet geleid
tot het voeren van een debat omtrent uitbestedingsmogelijkheden. Derhalve zullen er ook geen rationele
analyses worden uitgevoerd omtrent het BCF. Het BCF heeft hier dus duidelijk (nog) geen invloed op het
uitbestedingsbeleid van gemeenten.
Welke factoren zijn van belang bij uitbestedingsbeslissingen en welke rol speelt het financieel as- pect?
Als het financieel aspect van dermate belang is dat omwille van dit argument wordt besloten tot uitbeste- den is het aannemelijk dat het BCF bij zal dragen tot meer uitbesteden. Het BCF zorgt er namelijk voor dat het financieel gezien aantrekkelijker wordt om uit te besteden. Onderzocht is of dit aspect inderdaad van wezenlijk belang is en of het financiële voordeel dat behaald kan worden wel opweegt tegen de vele gevolgen die uitbesteden teweegbrengt.
Op basis van de drie bevindingen bij de onderzochte gemeenten kunnen we in ieder geval concluderen dat uitbestedingsbeslissingen niet worden ingegeven omwille van het behalen van financieel voordeel. Ande- re factoren zijn belangrijker. Zelfs bij de gemeente Winschoten, waar er gestreefd moet worden naar het doorvoeren van bezuinigingen, blijkt dat er niet wordt gestreefd naar de financieel beste oplossing. Er wordt volstaan met een financieel bevredigende oplossing. In de in het verleden genomen uitbestedings- beslissingen bij de drie onderzochte gemeenten, is er geen een ingegeven door het behalen van financieel voordeel. Zelfs bij de artikel-12 gemeente Winschoten is het financieel gewin niet het voornaamste aspect geweest. Natuurlijk werden zij wel ingegeven door het doorvoeren van bezuinigingen, maar zelfs deze uitbestedingsbeslissing werd ingegeven door andere factoren. Andere opties zijn aanwezig om te bezuini- gen, zoals het intern reorganiseren van het gemeentelijk apparaat. Dat toch gekozen is om te gaan uitbe- steden kwam voort uit de visie van de gemeente.
De geïnterviewden hebben de in de theorie opgedane factoren (zie hoofdstuk 6) gewogen naar mate van belang. De uitkomst wordt hieronder weergegeven.
1. Visie
2. Sociale gevolgen 3. Financieel gewin 4. Kwaliteit
5. Afhankelijkheid/ verlies aan knowhow 6. Capaciteit
Welke rol speelt de politieke kleur in het uitbestedingsgedrag van gemeenten en daarmee op de effectiviteit van het BCF?
Mijn verwachting was dat de politieke kleur van een gemeente mede zal bijdragen aan het succes van het BCF. Zo leefde ik in de veronderstelling dat een PvdA-gemeente veel waarde zal hechten aan een sterke en sociale gemeente en derhalve niet snel activiteiten over willen laten aan de markt. VVD-gemeenten daarentegen, zijn een voorstander van een optimale marktwerking. Het BCF zal dan een extra duwtje in de rug zijn om activiteiten uit te besteden. Dit vanwege het aantrekkelijker worden van uitbesteden.
Op grond van het gehouden praktijkonderzoek kunnen we over de rol die de politieke kleur speelt bij uitbestedingsbeslissingen kort en krachtig zijn. Uit het gehouden onderzoek blijkt dat de politieke kleur geen invloed heeft op het uitbestedingsgedrag van gemeenten. Alle, aan mijn interview onderworpen personen, onderstrepen deze stelling. Als de noodzaak om uit te besteden aanwezig is, zal men hier toe overgaan, ongeacht de politieke kleur. Als er voordeel kan worden behaald door activiteiten uit te beste- den, zullen beleidsmakers deze kans niet laten liggen. Beleidsmakers zullen zich dus niet blind staren op de politieke kleur. Een andere factor die deze stelling onderschrijft, is de veranderlijke politieke samen- stelling om de vier jaar. Om de vier jaar verandert de politieke samenstelling van de gemeente, maar het uitbestedingsgedrag is niet onderhevig aan deze fluctuaties. De stelling dat het uitbestedingsgedrag niet wordt beïnvloed door de politieke kleur van een gemeente wordt tevens bekrachtigd door het feit dat de PvdA-gemeente Winschoten, de meest smalle gemeente is. Winschoten heeft van alle onderzochte ge- meenten de meeste activiteiten uitbesteed, meer dan de VVD-gemeente Tynaarlo.
Wat zijn de verwachtingen en attituden met betrekking tot de werking en effectiviteit van het BCF bij de praktijkmensen en deskundigen van de geselecteerde gemeenten?
Werking BCF
Zoals gezegd heb ik onderscheid gemaakt tussen wethouders en hoofden financiën. Voor de beargumen-
tering wordt verwezen naar § 1.7.2. Bij de geselecteerde geïnterviewden heerste er grote consensus tussen de opvattingen van de wethouder en het hoofd financiën omtrent de werking van het BCF. Ik zal hier dan ook geen onderscheid maken tussen de wethouders en de hoofden financiën.
Over de werking van het BCF liggen de opvattingen dus niet ver uiteen. Onderstaand zullen de punten van kritiek nog eens weergegeven worden:
• Complexiteit alsmede onoverzichtelijk. Door de vele regels en uitzonderingen raakt men het over- zicht kwijt. Het BCF wordt ook als zeer complex ervaren waardoor een goede werking van het BCF wordt bemoeilijkt en meer weerstand op roept onder ambtenaren. Het gevaar is aanwezig, dat ambtenaren zich afkeren van het BCF, terwijl zij diegenen zijn die het BCF tot een succes moeten maken.
• Daarnaast kent het BCF nog vele grijze gebieden die de nodige onduidelijkheden met zich mee brengen. Zo heerst er onduidelijkheid omtrent de compensabele BTW.
• De bovengenoemde punten van kritiek komen voort uit de verschillende rollen die een gemeente kan aannemen. Deze hebben hun weerslag op de compensabele BTW, zoals weergegeven in § 7.2.2.4. Onder ambtenaren heerst er onduidelijkheid over wanneer men als ondernemer of als niet-ondernemer optreedt en in welke mate de BTW in het laatste geval compensabel is.
• Daarnaast is de motivatie om intensief, de door het BCF geboden voordelen, te verkennen op zijn zachtst gezegd, niet groot. In hun ogen levert het alleen maar meer werk op (en dus geld) die niet opwegen tegen de voordelen die te behalen zijn. De extra werkzaamheden wordt door het Rijk ernstig onderschat.
• De verwachting bestaat dat door de vele grijze gebieden die het BCF nog kent, er meer discussies met de belastingdienst zullen plaatsvinden. Heftige, tijdrovende en dus kostbare discussies zullen losbranden met de belastingdienst omtrent de hoogte van de compensabele BTW. Hierdoor is het gevaar aanwezig dat men uit het oog verliest waar het BCF voor is ingevoerd: een debat en kern- takendiscussie voeren om activiteiten tegen het licht te houden en uitbestedingsmogelijkheden verkennen.
• Verschillende hoofden financiën stelden dat het slechts rondpompen van geld is. Voor het Rijk dient het budgettair neutraal te verlopen. De totale, door gemeenten gecompenseerde BTW wordt weer onttrokken uit de algemene uitkering. “Je haalt er iets uit wat je er vervolgens weer in stopt;
moet je daar nou zo omslachtig over doen?”, aldus een geïnterviewde.
Deze bevindingen bij de onderzochte gemeenten liggen in de lijn der bevindingen van eerder gehouden onderzoek.
Effectiviteit
Zoals gezegd, is bij de verwachtingen en opvattingen omtrent de effectiviteit van het BCF wel een schei- ding aan te brengen. Daarbij zijn de verwachtingen en opvattingen van de hoofden financiën een stuk sceptischer dan die van de wethouders. De verwachtingen liggen voor de korte termijn op een lijn, maar de verwachtingen voor de lange termijn liggen uiteen. Deze zullen onderstaand worden besproken.
Het BCF zal allereerst op de politieke agenda moeten staan. Dit is bij alle onderzochte gemeenten niet het geval. Bij alle onderzochte gemeenten heeft het BCF nog niet geleid tot debat. De voor- en nadelen die het BCF teweegbrengt zijn nog niet in kaart gebracht. Uitbestedingsmogelijkheden die het BCF biedt worden nog niet verkend. Het BCF heeft duidelijk nog niet voor een extra impuls gezorgd om een kernta- kendiscussie op te starten. Geconcludeerd kan dan ook worden dat het BCF tot nu niet heeft bijgedragen aan het realiseren van de beoogde effecten. Volgens geïnterviewden spoort het BCF nu nog niet aan om activiteiten te heroverwegen en uitbestedingsmogelijkheden te verkennen.
Ook op korte termijn zal het BCF niet op de politieke agenda verschijnen. De verwachting is dat er voor-
lopig nog geen debat plaats zal vinden. Voorlopig is men nog zeer terughoudend met betrekking tot het
BCF en kijkt men eerst de kat uit de boom. De complexiteit en de vele onduidelijkheden zijn hier als oor-
zaak voor te geven. Het BCF spoort gemeenten niet aan om bestaand beleid te heroverwegen. Activiteiten worden dan ook niet tegen het licht gehouden om uitbestedingsmogelijkheden te verkennen. Binnen ge- meenten is er weinig motivatie te vinden onder ambtenaren. Dit is mede ingegeven door de complexiteit van het BCF. Het BCF belandt voorlopig dan ook in de ijskast, ondanks dat het rationeel-economisch gezien onverstandig kan zijn. Emoties kunnen dus de rationaliteit te boven gaan. Daarnaast staat het be- leid tot 2005 al grotendeels vast. Zo zijn de meerjarenplannen, investeringsplannen en de begroting al opgesteld. Het BCF zal hier geen beleidsmatige verandering in aanbrengen, is de algehele verwachting.
Voor de lange termijn liggen de verwachtingen omtrent de effectiviteit van het BCF uiteen tussen wet- houders en hoofden financiën. Duidelijk waarneembaar is dat de hoofden financiën sceptischer zijn om- trent het BCF dan de wethouders. Twee van de drie wethouders waren aanvankelijk hoopvol over het bereiken van de doelstelling en beoogde effecten van het Rijk. Deze aanvankelijk hoge verwachtingen zijn al snel tenietgedaan door de grote complexiteit van het BCF en de vele grijze gebieden. De verwach- tingen zijn dus flink getemperd, maar toch verwachten zij, dat het BCF na 2005 wel zal zorgen voor een debat en een kerntakendiscussie. Eerst moeten de kinderziektes verdwenen zijn en moet er meer inzicht komen in het BCF. Waar de opvattingen van de wethouders dus relatief mild zijn voor de toekomst om- trent het BCF, zijn de hoofden financiën een stuk sceptischer. Zij zijn unaniem van mening dat het BCF berust op wishful thinking van de overheid. Volgens de hoofden financiën zal de doelstelling van het Rijk dan ook bij lange na niet worden bereikt. Zij karakteriseren het BCF dan ook slechts als het rondpompen van geld. Een opvatting die ook binnen andere gemeenten valt te beluisteren.
Conclusie en verklaringen
Het BCF kan dus niet succesvol worden genoemd. Bij geen één onderzochte gemeenten heeft de invoe- ring van het BCF geleid tot een debat. Activiteiten zijn niet tegen het licht gehouden om uitbestedings- mogelijkheden te verkennen. Het BCF heeft tot nu toe geen invloed op het uitbestedingsbeleid van de onderzochte gemeenten. De volgende verklaringen worden aangedragen:
• Gemeenten zijn niet planmatig en analytisch bezig met het in kaart brengen van nieuwe kansen en bedreigingen. Het vraagstuk BCF wordt niet onderworpen aan een rationele beschouwing. Verklarin- gen waarom dit niet gebeurd zijn: de imperfecte informatie, de subjectief gekleurde waarden, grenzen door kosten en situationele grenzen. Tevens staat het beleid tot 2005 al vast. Het BCF brengt hier geen verandering in teweeg.
• Het financieel aspect speelt niet een dermate prominente rol als het Rijk veronderstelt bij uitbestedingsbeslissingen. Andere factoren wegen zwaarder. De visie wordt beschouwd als belangrijkste factor bij uitbestedingsbeslissingen. Geen enkele uitbestedingsbeslissing, bij de drie onderzochte gemeenten, werd ingegeven door het behalen van financieel voordeel.
• Ook het BCF zelf zorgt er voor dat op korte termijn het BCF niet succesvol kan worden geacht. De motivatie onder ambtenaren met betrekking tot het BCF is zodanig slecht, dat zij het BCF links laten liggen. Zij zijn diegenen die het BCF tot een succes moeten maken. De macht van het slagen van het BCF ligt bij hen. Zij beschikken over de feitelijke macht. Zij zijn diegenen met de benodigde kennis.
Zij beschikken over meer gedetailleerde en diepgaande kennis omtrent vraagstukken. Zij beschikken dus over een machtsbron die er voor zorgt dat de feitelijke macht bij de ambtenaren ligt en niet bij de wethouders. Zij bepalen in hoge mate het succes van het BCF.
Ondanks deze negatieve geluiden, is mijn verwachting dat het BCF in de toekomst wel degelijk een rol zal kunnen gaan spelen. Het is nog te vroeg om eenduidige conclusies te trekken, maar mijns inziens zijn alle ingrediënten aanwezig, om het BCF wel van invloed te laten zijn op beleidsvorming binnen gemeen- ten. Voorwaarde is wel, dat het Rijk eerst alle onduidelijkheden weg neemt. Gemeenten moeten worden voorzien van eenduidige informatie. Mijn verwachting wordt ingegeven door de volgende factoren:
Ten eerste is de marginale importantie van het kostenplaatje en de meer incrementele benadering van
beleidsvorming te verklaren in een tijd van economische voorspoed. De noodzaak om te streven naar
financieel de beste oplossing is niet aanwezig. Volstaan kan dan worden met een financieel bevredigende
oplossing. Ook de noodzaak om rationeel op zoek te gaan naar deze financieel beste oplossing is niet
aanwezig. Zoals een uitdrukking luidt: geld maakt lui. Maar gezien de verslechterende economische situa- tie zullen ook gemeenten worden geconfronteerd met bezuinigingen. De verwachting is dan ook dat het economisch aspect alsmede het kostenplaatje aan belang zal winnen. Er zal meer rationeel worden ge- zocht naar kostenbesparingen. Daartoe zullen alle mogelijkheden in kaart moeten worden gebracht dus ook het BCF. Gemeenten zullen dus rationeler op zoek gaan naar kostenbesparingen. Een middel daartoe kan het uitbesteden van activiteiten zijn. Vooral nu door het BCF uitbesteden nog aantrekkelijker wordt, zal de keus wel degelijk eerder vallen op het uitbesteden van activiteiten.
Ten tweede worden gemeenten door de invoering geconfronteerd met een budgettair tekort in de vorm van de oude activa. De kapitaallasten worden nog berekend op basis van de historische kostprijs, inclusief de niet compensabele BTW. De korting op de algemene uitkering uit het gemeentefonds is echter bere- kend op een situatie waarin de BTW geen kostenpost vormt. Dit nadeel kan worden weggewerkt door meer compensabele BTW te genereren dan de korting op de algemene uitkering. Dit kunnen ze bereiken, zoals beschreven in § 7.2.3.5.
Ten derde valt door de invoering van het BCF het BTW-verstorend effect weg en wordt een onderlinge vergelijkbaarheid bevorderd. De verwachting is dan, dat er eerder een vergelijking zal plaatsvinden die zonder het BCF niet plaats zou hebben gevonden. Voor een verdere uiteenzetting wordt verwezen naar § 7.2.3.5.
Ten vierde zal een gemeente door de invoering van het BCF ten opzichte van de markt relatief gezien nog duurder worden. Zo vond men bij Winschoten dat de buitendienst te duur was. Doordat de BTW nu geen kostenpost meer vormt, wordt men in vergelijking met de markt nog duurder. Het is nog aantrekkelijker om te gaan uitbesteden (zie § 7.2.2.4).
Financiële toestand en effectiviteit BCF
De veronderstelling dat het BCF bij een financiële ongezonde gemeente (artel-12 gemeente) succesvoller zal zijn dan bij een financieel gezonde gemeente lijkt onhoudbaar. Ook bij deze gemeente staat het BCF niet op de politieke agenda. Het BCF heeft hier (voorlopig) dan ook nog geen invloed op het uitbeste- dingsbeleid van de gemeente.
Verschil verwachtingen wethouders en hoofden financiën
Er is duidelijk een verschil waar te nemen tussen de verwachtingen van de wethouders en die van hoofden financiën. Zo zijn de opvattingen van wethouders een stuk milder. Zij kunnen zich dan ook beter vinden in de gedachtegang van het Rijk. Zij verwachten dat het BCF zal zorgen voor een debat en een kerntaken- discussie. Waar de opvattingen van de wethouders dus relatief mild zijn voor de toekomst omtrent het BCF, zijn de hoofden financiën een stuk sceptischer. Zij zijn unaniem van mening dat het BCF berust op wishful thinking van de overheid. Volgens de hoofden financiën zal de doelstelling van het Rijk dan ook bij lange na niet worden bereikt.
Aanbevelingen
Verschillende aanbevelingen kunnen worden mee gegeven:
• Maak de BTW-stroom inzichtelijker
• Snellere terugkoppeling vanuit de belastingdienst
• Om het BCF kracht bij te zetten, kan het Rijk een model opstellen aan de hand waarvan gemeenten de activiteiten kunnen evalueren
• Pak knelpunten niet aan met nieuwe, aanvullende regelgeving. Probeer dit zo veel mogelijk te beper- ken. Het BCF is al ingewikkeld genoeg.
• Om het opzetten van fiscale constructies te voorkomen, is het raadzaam om de mogelijkheden te ver-
kennen om ook andere openbare lichamen te betrekken in het BCF.
Hoofdstuk 1: Onderzoeksopzet
§ 1.1 Inleiding
In dit hoofdstuk wordt uiteengezet waar mijn onderzoek zich op zal gaan richten. Kernonderwerp van mijn onderzoek betreft het verschaffen van inzicht in de invloed van de invoering van het BCF op het uitbestedingsgedrag van gemeenten. Onderzoeken ga ik, of door het Rijk beoogde doelstelling en effecten worden bereikt door het invoeren van het BCF. Ik richt me dus op de belangrijkste doelstelling van het Rijk, namelijk meer uitbesteden door een effectievere afweging tussen zelf doen en uitbesteden. Ten be- hoeve van de afbakening laat ik de andere twee doelstellingen buiten beschouwing. Het gaat hier om het tegengaan van ongewenste fiscale constructies en een flexibeler inzet van personeel bewerkstelligen.
Voor een nadere uiteenzetting van deze doelstellingen wordt verwezen naar § 2.2. Onderzocht wordt of het BCF een dermate prominente rol zal spelen in de uitbestedingsbeslissingen dat op grond daarvan wordt besloten om te gaan uitbesteden.
In § 1.2 wordt dit onderwerp verder afgebakend door middel van een probleemanalyse volgens het model van de interventiecyclus (Verschuren en Doorewaard, 1995). Naar aanleiding van dit model kom ik in § 1.3 tot het formuleren van een probleemstelling. Vervolgens zal in § 1.4 het project model en het theore- tisch kader worden uiteengezet waarmee ik het onderzoek gestalte heb gegeven. De te nemen stappen worden in deze paragraaf uiteengezet om uiteindelijk tot mijn doelstelling te kunnen komen. De te nemen stappen dienen mij van informatie te voorzien om valide conclusies te kunnen trekken. In § 1.5 worden dan ook de dataverzamelingsmethoden behandeld die mij moeten voorzien van die informatie. Ingegaan wordt hier op de objecten, bronnen en methoden van dataverzameling. In § 1.6 wordt vervolgens mijn onderzoeksstrategie uiteengezet. Het gaat hier met name om de keuze om een kwalitatief danwel een kwantitatief onderzoek uit te voeren. Ik ga hier in op de keuze die ik gemaakt heb en waarom. Dit wil ik doen aan de hand van de voor- en de nadelen die voortkomen uit die keuze. Tevens geef ik in deze para- graaf aan hoe ik de nadelen voortkomende uit de keuze omtrent mijn onderzoek het hoofd probeer te bie- den. Een manier om bijvoorbeeld het gebrek aan mogelijkheden om conclusies te kunnen generaliseren voortkomende uit de keus om een kwalitatief onderzoek te verrichten, is het zorgvuldig selecteren van een steekproef (Verschuren en Doorewaard, 1995). In § 1.7 wordt dan ook ingegaan op de selectie van gemeenten die ik in mijn onderzoek heb betrokken. Tot slot volgt in § 1.8 nog een definiëring van enkele belangrijke begrippen die worden gehanteerd in mijn onderzoek.
§ 1.2 Probleemanalyse
De overheid heeft het BCF ingevoerd met bepaalde beoogde doelstellingen. Een daarvan is een effectie- vere keuze tussen in- en uitbesteden (zie inleiding). Het Rijk beoogt met de invoering bepaalde effecten, namelijk dat door een effectievere keuze gemeenten meer uit zullen besteden. Het Rijk veronderstelt dus, dat de invoering van het BCF leidt tot meer uitbesteden bij gemeenten. Ik wil met mijn onderzoek een bijdrage leveren aan het inzicht in de rol die het BCF zal spelen bij uitbestedingsbeslissingen. Ik wil on- derzoeken of het BCF wel invloed heeft op uitbestedingsbeslissingen bij gemeenten of dat dit een zeer marginale rol speelt en dat andere factoren van veel meer belang zijn. Mijn onderzoek evalueert dus in wezen de doelmatigheid van de ingevoerde wet. Mijn onderzoek is dan ook te typeren als een evaluatief onderzoek. Dit heeft allerlei consequenties voor onder andere de doelstelling en onderzoeksmethoden die later worden behandeld.
Met het uitvoeren van een (praktijkgericht)onderzoek kun je een bijdrage leveren aan verschillende aspec- ten (Verschuren en Doorewaard, 1995). Om mijn rol als onderzoeker te verduidelijken en af te bakenen wat ik nu precies voor mijn rekening neem, maak ik gebruik van een probleemanalyse volgens het model van interventiecyclus, zoals opgenomen in Verschuren en Doorewaard (1995).
In dit model worden vijf stappen of fasen van probleemoplossend handelen onderkend. De verschillende
stappen zijn probleemsignalering, diagnose, ontwerp, interventie en evaluatie.
Met mijn onderzoek wil ik een bijdrage leveren aan de laatste fase, namelijk de evaluatie. De overige fases zijn reeds doorlopen. Ik zal per fase aangeven wat ik hier mee bedoel.
Ad 1 Probleemsignalering
Op 13 februari 1996 heeft de Ministerraad de werkgroep “Markt en Overheid” opgericht die als taak had het analyseren van het marktoptreden van overheidsorganisaties die in concurrentie treden met derden.
Uit dit eindrapport blijkt dat de marktwerking tussen overheidsorganisaties en private marktpartijen wordt vertroebeld door de fiscale problematiek. Er vindt geen eerlijke concurrentie plaats tussen private en pu- blieke partijen. Er is sprake van een discrepantie tussen de wenselijke en feitelijke situatie.
Ad 2 Diagnose
De vooraftrek van BTW bij gemeenten is afhankelijk van de hoedanigheid waarin de overheid optreedt.
Hierdoor ontstaat er calculerend gedrag. Dit gedrag doet zich voor wanneer de gemeente een product wenst in te kopen welke door zowel de gemeente zelf alswel door private marktpartijen kan worden ver- vaardigd. Als de overheidsorganisatie er voor kiest uit te besteden, wordt ze geconfronteerd met kostprijs verhogende BTW. De overheid heeft in haar hoedanigheid van niet-ondernemer geen recht op vooraftrek.
Aldus komt het in de praktijk voor dat er wordt afgezien van uitbesteding louter vanwege de hoogte van de BTW-lasten. Voor marktpartijen brengt dit een aanzienlijk concurrentienadeel op. Een zuivere afwe- ging tussen zelf doen en uitbesteden wordt dus vertroebeld door de systematiek van de Omzetbelasting.
Ad 3 Ontwerp
Aan de hand van de probleemsignalering en de diagnose heeft het Rijk een interventieplan opgesteld om tot een oplossing te komen voor het gesignaleerde probleem. Het Rijk veronderstelt dat het BCF het ge- signaleerde probleem het hoofd biedt.
Ad 4 Interventie
Er is reeds een veranderingstraject opgezet. Het BCF is ingegaan op 1 januari 2003 met de daarbij beho- rende overgangsproblematiek. Het wetsontwerp is dus inmiddels ingevoerd.
Ad 5 Evaluatie
Het is nuttig om te controleren of de ingevoerde verandering ook daadwerkelijk het eerder gesignaleerde probleem heeft opgelost.
Met mijn onderzoek beoog ik een bijdrage te leveren aan het inzicht of de invoering van het BCF de ge- wenste doelstelling zal realiseren. Ik verricht dus een evaluatief onderzoek. Verschuren en Doorewaard (1995) onderkennen verschillende evaluaties. Het betreft de vragen zoals was het een haalbaar plan (pla- nevaluatie), is het plan goed uitgevoerd (procesevaluatie) en zijn de resultaten bevredigend (producteva- luatie)? Het Rijk heeft bepaalde verwachtingen over de resultaten. Ik wil nagaan in hoeverre deze ver- wachtingen in vervulling zullen gaan, waaraan tekortkomingen kunnen worden toegeschreven en welke verbeteringen er mogelijk zijn. Verschuren en Doorewaard (1995) noemen dit het projectkader waarmee ik begin met mijn onderzoek.
§ 1.2.1 Doelstelling
Nu ik middels de probleemanalyse volgens het interventiemodel mijn rol als onderzoeker heb verduide- lijkt en heb afgebakend wat ik precies voor mijn rekening neem ben ik tot de volgende doelstelling geko- men:
Het doel van mijn onderzoek is het beoordelen van de mate waarin de doelstelling van het Rijk (effec-
tievere afweging, meer uitbesteden) wordt gerealiseerd door de invoering van het BCF door inzicht te
verschaffen in besluitvormingsprocessen binnen gemeenten, in de meningen en verwachtingen van
deskundigen alsmede in de rol die het economische aspect temidden van andere factoren speelt bij uit-
bestedingsoverwegingen/ - beslissingen.
§ 1.2.2 Vraagstelling
De hieruit afgeleide vraagstellingen luiden dan ook:
1. In hoeverre voldoet het BCF aan het gehanteerde criterium voor de beoordeling van de effecti- viteit bij de drie geselecteerde gemeenten?
2. Wat zijn de belangrijkste overeenkomsten en verschillen tussen de resultaten bij de verschil- lende gemeenten omtrent de effectiviteit van het BCF in het kader van uitbesteden voor de ge- kozen taakvelden en wat voor conclusies kunnen daaruit worden getrokken?
Inzicht in het betreffende criterium komt voort uit mijn gekozen onderzoeksoptiek (Verschuren en Door- ewaard, 1995). Inzicht in het gehanteerde criterium krijg ik door de aangegeven theorieën over het BCF en uitbesteden te bestuderen en deskundigen op dit terrein te raadplegen. Het resultaat is het gekozen criterium voor de beoordeling van de effectiviteit van het BCF. Het antwoord op de eerste centrale vraag ontstaat door een confrontatie van het object met de optiek en bestaat uit de resultaten van de analyse van het onderzoeksobject.
De tweede centrale vraag wordt beantwoord door een analyse van de verschillende deelresultaten bij de drie verschillende gemeenten. Het antwoord op deze vraag moet leiden tot een valide conclusie omtrent de effectiviteit van het BCF.
§ 1.2.3 Deelvragen
Het soort kennis dat mijn onderzoek moet opleveren is evaluatieve kennis. Evaluatieve kennis bestaat uit oordelen in termen van gunstig of ongunstig (Verschuren en Doorewaard, 1995). Dit soort kennis vergt minimaal tevens beschrijvende kennis, namelijk een beschrijving van het te beoordelen fenomeen (BCF) en een beschrijving van het beoordelingscriterium (Verschuren en Doorewaard, 1995). De gekozen deel- vragen moeten bijdragen aan het realiseren van mijn doelstelling, namelijk het evalueren van het BCF. Ik ben dan ook tot de volgende deelvragen gekomen:
1. Wat is het BCF?
2. Welk criterium geldt er voor de beoordeling van de effectiviteit van het BCF bij de drie geselec- teerde gemeenten?
3. Hoe zien de geselecteerde gemeenten eruit?
4. Hoe vindt besluitvorming bij gemeenten plaats en welke verbanden kunnen worden gelegd met de effectiviteit van het BCF?
5. Welke factoren spelen een rol bij uitbestedingsoverwegingen/- beslissingen bij gemeenten en welke rol speelt het economisch aspect temidden van deze factoren?
6. Wat zijn de verwachtingen en attituden met betrekking tot de werking en effectiviteit van het BCF bij de praktijkmensen en deskundigen van de geselecteerde gemeenten?
7. Welke rol speelt de politieke kleur in het uitbestedingsgedrag van gemeenten en daarmee op de effectiviteit van het BCF?
8. Wat zijn de belangrijkste verschillen en overeenkomsten tussen de drie evaluaties van de drie gemeenten?
9. Wat kunnen we concluderen uit deze vergelijkingen voor de beoordeling van de invloed van het BCF op het uitbestedingsgedrag van gemeenten als geheel in het licht van de genoemde criteria en welke aanbevelingen kunnen het Rijk worden meegeven?
De antwoorden op deze deelvragen moeten uitmonden in een valide conclusie omtrent de effectiviteit van
het BCF.
§ 1.2.4 Randvoorwaarden
Bij het verrichten van onderzoek word je altijd beperkt door randvoorwaarden die van belang zijn voor je onderzoek. Ik ben tot de volgende randvoorwaarden gekomen m.b.t. mijn onderzoek:
• Relevantie: Het onderzoek moet relevantie hebben op het gebied van bedrijfskunde en accoun- tancy. De resultaten van mijn onderzoek zijn relevant voor het Rijk, omdat er een eerste aanzet wordt gegeven in het inzicht van de doelmatigheid van de ingevoerde wet. Eventuele relevante aanbevelingen worden gedaan, zodat het Rijk hierop kan anticiperen ter effectuering van het BCF zodat de doelstellingen van het Rijk zullen worden bereikt.
• Het onderzoek dient wetenschappelijk verantwoord te zijn.
• De uitkomsten van het onderzoek dienen van waarde te zijn voor de opdrachtgever. Dat wil ik in mijn geval bereiken door het verschaffen van meer inzicht voor Deloitte & Touche omtrent de invloed van de invoering van het BCF op het uitbestedingsgedrag van gemeenten. Met dit inzicht kan een meerwaarde worden gecreëerd voor klanten van Deloitte & Touche. Deloitte &
Touche is marktleider op de non-profit markt. Als extra service en ter ondersteuning voor de bij D&T in portefeuille zijnde gemeenten, willen zij het BCF inzichtelijk maken. De klanten zijn in dit geval de gemeenten.
• Het onderzoek dient binnen de afgesproken tijdslimiet te zijn uitgevoerd en afgerond.
§ 1.3 Project model
Nu het bredere projectkader duidelijk is, waarbinnen ik ga werken en welke bijdrage ik aan dit kader ga leveren komt de volgende vraag aan de orde. Hoe zorg ik er voor dat deze doelstelling wordt bereikt? In deze paragraaf maak ik een overzicht van de verschillende stappen die gezet moeten worden om de doel- stelling te bereiken. Mijn project model ziet er visueel dan ook als volgt uit:
Theorie uitbe- steden
BCF
Vooronderzoek
Beoorde- lingscriteri- Gemeente A
Gemeente B Gemeente C
Analyse resultaten
Analyse resultaten
Analyse resultaten
Evaluatie BCF
Kwantitatief onderzoek Theorie besluit- vorming
Figuur 1: Projectmodel
