Het voortbestaan van de NAVO Een blijvende doorn in het oog van Rusland?

(1)

Het voortbestaan van de NAVO

Een blijvende doorn in het oog van Rusland?

Willem Scholte s1538942 Masterscriptie Geschiedenis

(2)

Inhoudsopgave

Voorwoord……….. 3

Inleiding……….. 5

Hoofdstuk 1: Een nieuwe veiligheidssituatie in Europa (1989 – 1993)..… 10 Hoofdstuk 2: Oude vijanden of nieuwe vrienden? (1994 – 1999)..………. 19 Hoofdstuk 3: De opkomst van het internationale terrorisme (2000 – 2004) 36

Conclusie………. 48

(3)

Voorwoord

Sinds ik in 2005 begon met studeren aan de Rijksuniversiteit Groningen heeft de internationale politiek mij altijd gefascineerd. Veiligheidsrisico’s en conflictmanagement spraken mij in het bijzonder aan, met name in de hoedanigheid van grote organisaties als de Verenigde Naties en de NAVO.

Mijn vader vertelde reeds vanaf mijn prille jeugd enthousiaste verhalen over zijn diensttijd. Hoewel zijn beweringen omtrent de ontberingen die hij met zijn krijgsmaten moest ondergaan tijdens ‘oefening’ op de ‘Duitse laagvlakte’ mij al vanaf jongs af aan schromelijk overdreven leken, moet ik bekennen dat zijn dreigement om ‘het plakboek er even bij te pakken’ soms wel indruk maakte. Zij waren ‘klaar voor de Russen’, zoals hij zijn tijd bij het leger onder woorden bracht. Zodoende kreeg ik vroeger altijd het idee dat ‘we’ kennelijk iets te vrezen hadden uit ‘Het Oosten’. Boeiend vond ik de verhalen van mijn grootmoeder die, samen met mijn grootvader, begin jaren negentig een bezoek had gebracht aan Moskou, kort na het uiteenvallen van de Sovjet-Unie. Het was hun eerste keer achter het ‘IJzeren Gordijn’ en dat had ontegenzeggelijk indruk gemaakt en veel bijzondere ervaringen bovendien. Zij verwonderden zich over de bijzondere architectuur van de metro en de lange rijen Moskovieten voor een marktkraampje dat Coca-Cola verkocht.

Het zal 2007 geweest zijn toen ik zelf een bezoek bracht aan de voormalige Sovjet-Unie. Hoewel de reis niet bestond uit een trip naar de Russische Federatie zelf, kreeg ik met het aandoen van Riga in Letland en Vilnius in Litouwen evenwel een indruk van hetgeen zich ‘achter de Muur’ had voorgedaan. Met de trein via Berlijn en Warschau kwam ik na een goede vierentwintig uur aan in de Baltische Staten. Het verleden was op veel plekken zichtbaar aanwezig, hoewel overrompeld door het grote aantal blauwe vlaggen met twaalf gele sterren. Het lidmaatschap van de Europese Unie en de NAVO was iets waar deze landen erg trots op leken te zijn. Wat mij bijblijft, was de fraaie architectuur in de binnensteden (nadrukkelijk niet daarbuiten), de constant militaire aanwezigheid in het publieke domein en de ‘vrije’ omgang van de bevolking met alcohol. Dat laatste was wellicht ook een vooroordeel dat onze reisgroep indertijd graag bevestigd wilde zien en geeft om die reden wellicht geen (volledig) objectief beeld van de werkelijkheid. Ik kon echter de verleiding niet weerstaan om een fles wodka met CCCP-embleem aan te schaffen en de legendarische ‘U.S.S.R. bondmuts’ heeft ook trouw in mijn studentenkamer gehangen.

(4)

(5)

Inleiding

‘The enlargement of NATO is not directed against any state; NATO does not see any nation as its enemy. By extending security and stability throughout Europe, NATO enlargement will serve the interests of all of Europe's democracies -- whether they are current members, new members, or nonmembers. The United States looks forward to the building of a strong, dynamic relationship and unprecedented partnership between NATO and Russia.’1

Uit dit citaat van de Amerikaanse president Bill Clinton uit 1997 valt niet op te maken dat de relatie tussen de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie en Rusland in de jaren negentig ernstig bekoeld begon te raken en tot op de dag van vandaag niet als warm te typeren valt. Deze brief, verzonden door Clinton aan het Amerikaanse Congres naar aanleiding van de naderende uitbreiding van de alliantie, typeert de houding van het Westen ten opzichte van Rusland in de jaren na de Koude Oorlog. Waar de lidstaten van de NAVO het vergroten van hun organisatie zagen als middel voor een veiliger Europa waar geen land op tegen kon zijn, hielden zij geen rekening met de voormalige grote mogendheid. Met het lidmaatschap van de Baltische Staten in 2004 zag de Russische Federatie het bondgenootschap tot aan de landsgrenzen naderen. Een Russisch aandeel in de nieuwe veiligheidsstructuur bleef echter achterwege.

De NAVO telt anno 2013 achtentwintig lidstaten. Na de Tweede Wereldoorlog werd de organisatie opgericht ter verdediging tegen de communistische landen in Oost-Europa. Met het uiteenvallen van de Sovjet-Unie in 1991 leek de militaire alliantie haar bestaansrecht te verliezen, maar twintig jaar later vervult zij nog steeds een actieve rol in de veiligheidsproblematiek in Europa, ook buiten het eigen verdragsgebied. Voor het einde van de Koude Oorlog bestond het bondgenootschap, naast de Verenigde Staten en Canada, nog voornamelijk uit West-Europese landen. In de daaropvolgende twee decennia kwamen daar veel van de voormalige lidstaten van de uiteengevallen Warschaupact Organisatie (WPO) bij. Vanaf 1999 maakten Polen, Tsjechië en Hongarije deel uit van de alliantie, gevolgd door Bulgarije, Estland, Letland, Litouwen, Roemenië, Slowakije en Slovenië in 2004.

1

(6)

De relatie met Rusland kwam in deze periode van uitbreiding onder druk te staan als gevolg van de toevoeging van Oost-Europese staten aan de alliantie. Met deze expansie leek de voormalige grote mogendheid traditioneel veel moeite te hebben, aangezien het bondgenootschap Rusland op die manier steeds meer in een isolement plaatste wat betreft de Europese veiligheidsproblematiek, terwijl de Russen juist alles in het werk stelden om nog iets van hun oude status als grote mogendheid te behouden. Zij wilden meepraten op het hoogste niveau en wensten daar serieus genomen worden. Voor de Russen stond de NAVO deze ambitie in de weg en derhalve werd het bondgenootschap gezien als een agressor die de belangen van het moederland bedreigde. President Vladimir Poetin verwoordde het Russische standpunt in het voorjaar van 2001 tijdens een redevoering bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken als volgt: ‘We consider the policy of NATO enlargement to be a mistake and we say that it is unacceptable to us’.2 In zijn toespraak zei de president verder dat de conflicten op de Balkan in de jaren negentig weliswaar voor extra spanningen binnen de relatie tussen Rusland en het Westen hadden gezorgd, maar dat de betrokken partijen inmiddels weer nader tot elkaar kwamen en dat een tweede uitbreidingsronde met de Baltische Staten ‘a serious mistake’ zou zijn. De uitbreiding van de NAVO met Estland, Letland en Litouwen vond niettemin doorgang en mede daardoor is voor sommige Russen vandaag de dag het beeld van een agressieve en bedreigende NAVO nog steeds aanwezig, ook als gevolg van jarenlange Koude Oorlog propaganda.3 Voormalige Warschaupactleden die maar al te graag lid wilden worden van de alliantie, maakten de vernedering van Rusland compleet.

De uitbreidingskwestie was dan ook geen vanzelfsprekendheid. Bij de hereniging van Duitsland in 1990 maakten de Westerse regeringsleiders afspraken met Sovjetleider Michael Gorbatsjov over mogelijke toetreding van voormalige leden van het Warschaupact. In september 2008 – toen Georgië en Oekraïne ter sprake kwamen als mogelijke bondgenoten van het Westen – stelde de Russische minister van Buitenlandse Zaken Lavrov nog dat de Verenigde Staten destijds hadden beloofd om de alliantie niet naar het oosten uit te breiden. Rusland leek een verdere uitbreiding van het Atlantisch Bondgenootschap tot aan zijn grenzen geenszins te accepteren, getuige de inval in datzelfde jaar. Gezien het verleden is het echter waarschijnlijk dat de alliantie in de toekomst zal blijven uitbreiden en het is om die reden relevant om de oorsprong van de slechte verstandhouding tussen Rusland en het bondgenootschap in de jaren na het einde van de Koude Oorlog te onderzoeken. De

2

http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/1137859.stm 'Putin warns against NATO expansion' (27 januari 2001) 18-11-2012 16:20 u.

3

(7)

geallieerden hebben altijd nauwe betrekkingen met Rusland nagestreefd, maar de NAVO is daar niet in geslaagd, ondanks de ambitieuze woorden van President Clinton.

De temperatuur van de relatie tussen Rusland en het Westen fluctueerde behoorlijk de afgelopen twintig jaar. Na het einde van de Koude Oorlog was er sprake van enige toenadering, gevolgd door een periode van aversie als gevolg van het weren van Rusland uit Europese veiligheidsproblematiek, hetgeen tot uiting kwam tijdens de conflicten op de Balkan halverwege de jaren negentig. In de periode daarna, toen de Russische president Boris Jeltsin plaats had gemaakt voor Poetin, leken beide partijen echter dichtbij nauwe samenwerking te zijn gekomen, zoals met de installatie van de NAVO-Rusland Raad (NRR) op 28 mei 2002. Enkele dagen daarvoor waren de Verenigde Staten en Rusland met het ondertekenen van het Verdrag van Moskou overeengekomen dat de voorraden nucleaire wapens binnen tien jaar met tweederde verminderd zouden worden. Bovendien sprak men af om samen te werken op het gebied van energiebeleid en contraterrorisme. Bij de eerste vergadering van de NAVO-Rusland Raad kwamen de aanwezigen overeen dat de lidstaten van het bondgenootschap en Rusland op gelijke voet zouden opereren op terreinen van algemeen belang.4 Dit initiatief gaf criticasters aan weerszijden tegengas, welke beweerden dat de relatie tussen Rusland en het Westen altijd uitzichtloos is geweest. Dat was na 9 september 2001, 9/11, zeker niet het geval, daar alle partijen een gezamenlijke vijand troffen in het opkomende internationale terrorisme. Dit partnerschap bleek echter van korte duur, nadat de NAVO in 2004 overging tot een tweede uitbreidingsronde. De – in Russische ogen – agressieve expansie in combinatie met de bemoeienis van het bondgenootschap in de Kaukasische regio in de jaren daarna deed de temperatuur tot een vriespunt dalen. Waarom veranderde de relatie van de NAVO met Rusland na een hoopgevend begin vanaf het einde van de Koude Oorlog in negatieve zin, wat waren de oorzaken en waarom bleven beide actoren desondanks toenadering tot elkaar zoeken?’

Hoofdstukindeling en methodologische verantwoording

In de verschillende hoofdstukken zal zoveel mogelijk getracht worden om de factoren die leidden tot de pieken en dalen in de relatie tussen Rusland en de NAVO te belichten, vanuit zowel Russisch als Transatlantisch perspectief. Het moge duidelijk zijn dat het

bondgenootschap niet bepaald in alle gevallen eensgezind naar buiten trad, zie bijvoorbeeld

4

(8)

de oorlog in Irak in 2003, waarbij de Amerikanen andere belangen binnen de NAVO leken te hebben dan de Duitsers en de Fransen. Ook in Moskou werd de benadering van de alliantie niet altijd door iedereen gedeeld. Binnen het Kremlin was er veel discussie over de vraag of het bondgenootschap als eeuwige vijand beticht moest worden of juist als potentiële partner. Er zijn een aantal momenten geweest die een dergelijke discussie aan weerszijden op gang brachten en daaraan worden de hoofdstukken zoveel mogelijk opgehangen. Hierbij moet men denken aan de Val van de Berlijnse Muur, de crises op de Balkan, de eerste ambtstermijn van Vladimir Poetin en 9/11, en de tweede uitbreidingsronde van de NAVO in 2004. Daar waar geschreven wordt over de NAVO, kan men, tenzij anders vermeld, ook de Amerikaanse overheid lezen. Het standpunt van het bondgenootschap wordt vanuit het Amerikaanse perspectief geschetst, aangezien de Verenigde Staten dominant aanwezig waren binnen de alliantie en het bondgenootschap gebruikten als een middel in de relatie met de Russische Federatie en vice versa. De onenigheden tussen de bondgenoten zullen zoveel mogelijk buiten beschouwing gelaten worden.

In hoofdstuk 1 wordt de nieuwe veiligheidssituatie na de Duitse hereniging behandeld. Welke beloftes had Gorbatsjov van het Westen gekregen en hoe was de relatie direct na het uiteenvallen van de Sovjet-Unie? Waarom werden deze toezeggingen gedaan en hoe werden deze ontvangen? Het werd alle spelers langzaam duidelijk dat de NAVO, anders dan de WPO, de Koude Oorlog zou overleven en het was voor een ieder de vraag welke plaats de Russische Federatie in de nieuwe veiligheidsstructuur zou krijgen. Zeker was wel dat de NAVO zichzelf opnieuw moest uitvinden om nog bestaansrecht te genieten en het was zeer de vraag of de Russen daar in mee konden, wilden of mochten gaan.

In het tweede hoofdstuk zal gekeken worden naar hoe de relatie tussen Rusland en het bondgenootschap zich in de jaren negentig ontwikkelde nadat duidelijk was geworden dat het bondgenootschap niet ontbonden werd en zelfs nieuwe lidstaten toe zou laten tot de organisatie, zonder daarbij Rusland in de gelederen op te nemen of op zijn minst een gelijkwaardige positie te gunnen. Het optreden van het bondgenootschap tijdens de oorlogen op de Balkan was een belangrijke factor voor de moeizame betrekkingen, aangezien voormalig Joegoslavië door de Russen gezien werd als hun traditionele invloedssfeer. Desondanks werden er in de loop van de jaren negentig ook initiatieven tot nauwere samenwerking ontplooid. In hoeverre verslechterde de relatie in deze periode werkelijk? En waarom bleven de NAVO en Rusland toenadering tot elkaar zoeken?

(9)

(10)

Hoofdstuk 1: Een nieuwe veiligheidssituatie in Europa (1989-1993)

Met de Val van de Berlijnse Muur in 1989, de Duitse hereniging die daar op volgde en het uiteenvallen van de Sovjet-Unie in 1991 kwam er officieel een einde aan de Koude Oorlog. Het Warschaupact werd in die periode ontbonden, maar dat gold geenszins voor zijn Atlantische tegenhanger. Waarom bleef de NAVO voortbestaan? Welke beloftes zijn tijdens de onderhandelingen over de eenwording van Duitsland aan Gorbatsjov gedaan met betrekking tot het bondgenootschap en waarom?

Dat de NAVO in de huidige vorm bestaat is opmerkelijk te noemen. Aan het einde van de Koude Oorlog waren er een aantal mogelijkheden betreffende de veiligheidssituatie in Europa.5 Gorbatsjov wenste een Europese organisatie, die het hele continent zou omvatten. De Franse president François Mitterand had belang bij een grotere rol voor de Conferentie over Veiligheid en Samenwerking in Europa (CVSE)6, terwijl de Amerikanen en de West-Duitsers vast wilden houden aan het Atlantisch Bondgenootschap. De alternatieven voor de alliantie hadden gemeen dat ze de rol van de Verenigde Staten op het continent wilden inperken. Dit was voor President George H. W. Bush geen optie. De NAVO was cruciaal voor de Amerikanen om hun militaire aanwezigheid in Europa in eigen land te rechtvaardigen.7

Bush was op de hoogte van het feit dat de West-Duitse kanselier Helmut Kohl een sterke aanhanger van de alliantie was.8 Kohl begreep dat het behoud van de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie een garantie was voor een leidende rol van de Verenigde Staten in de Europese veiligheidsproblematiek en probeerde samen met de Amerikaanse president de andere opties te dwarsbomen. Bush besefte echter dat de Duitse drang om een verenigd land te vormen in combinatie met de impopulariteit van de NAVO onder de Duitse bevolking Kohl wel eens kon dwingen om het bondgenootschap op te geven bij de onderhandelingen over de Duitse eenwording. Meer dan een miljoen West-Duitsers hadden namelijk in de jaren tachtig geprotesteerd tegen de plaatsing van kruisraketten op het Europese continent.9 De Amerikaanse president kreeg bij het bezoek van de Duitse kanselier aan Camp David op 24 februari 1990 echter de door hem gewenste belofte van Kohl dat een verenigd Duitsland toe zou treden tot de NAVO.10

5

Mary Elise Sarotte, ‘Perpetuating U.S. preeminence. The 1990 deals to “bribe the Soviets out” and move NATO in’, International Security 35 (2010), 110-137, aldaar 111.

6

Vanaf 1 januari 1995 bekend onder de naam Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE).

7

Sarotte, ‘Perpetuating U.S. preeminence’, 113.

8

George Bush en Brent Scowcroft, A world transformed (New York 1998) 64.

9

10

(11)

Over de positie die de Bondsrepubliek na een eventuele samenvoeging in de wereld zou innemen was veel discussie onder de bondgenoten. Niet iedereen deelde de tevredenheid van Bush omtrent de toezegging van de Duitse kanselier dat het verenigde Duitsland tot de NAVO zou gaan behoren. Reeds voor de Val van de Muur gaven de Britse en Franse leiders aan de Duitse eenwording überhaupt niet te zien zitten. Mitterand vreesde een te machtig Duitsland en ook Margaret Thatcher had haar zorgen wat betreft de eenwording in het bijzijn van Gorbatsjov geuit:

‘We are very concerned with the processes that are underway in East Germany. It is on the verge of big changes. […] Britain and Western Europe are not interested in the unification of Germany. The words written in the NATO communique may sound different, but disregard them. We do not want a united Germany. This would lead to a change to postwar borders and we cannot allow that because such a development would undermine the stability of the whole international situation and could endanger our security.’11

De Britse premier voegde zich bij de Franse president in zijn pleidooi voor een grotere rol voor de CVSE om op die manier Moskou bij de nieuwe veiligheidsstructuur in Europa te betrekken. Deze organisatie zou meer uitgebalanceerd zijn dan de NAVO en een einde maken aan de tweesplitsing binnen Europa, waar sinds het begin van de Koude Oorlog sprake van was. Een CVSE met meer gewicht zou voorkomen dat de Russen het idee kregen dat ze berooid achterbleven als gevolg van het Amerikaanse belang op het continent, waarin geen plaats was voor een gelijkwaardige partner in de vorm van Rusland. Een dergelijke situatie zou het overwicht van de Verenigde Staten behoorlijk beperken. De twee Europese leiders meenden echter dat Gorbatsjov in ieder geval niet zijn machtspositie in de Sovjet-Unie mocht verliezen, omdat het onzeker was of zijn opvolger op een vergelijkbare manier het Westen zou benaderen.12 Mede om die reden achtten Thatcher en Mitterand het onverstandig om Moskou buiten te sluiten van de nieuwe Europese veiligheidsorde.

Het was sowieso onwaarschijnlijk dat de Russen Westerse troepen in de Duitse Democratische Republiek (DDR) zouden accepteren, aangezien Oost-Duitsland in Moskou werd gezien als de grote winst van de Tweede Wereldoorlog. De DDR was de belangrijkste

11

http://www.margaretthatcher.org/archive/displaydocument.asp?docid=112005, ‘Excerpt from record of conversation between Mikhail Gorbachev and Prime Minister of Great Britain Margaret Thatcher, September 23 1989’ (1989) 15-01-2013, 22:55 u.

12

(12)

component van het Warschaupact en cruciaal in Moskou’s veiligheidsdenken. Oost-Duitsland was een betrouwbare bondgenoot van de Sovjet-Unie en tevens een belangrijke economische partner. Het verliezen van de DDR zou de Russische invloed in Oost-Europa sterk verminderen, zeker als het land daarnaast zou toetreden tot de NAVO. Bush deelde de angst met Thatcher en Mitterand dat een dergelijk verlies fataal kon zijn voor Gorbatsjovs hervormingen en misschien zelfs het einde betekende van zijn machtspositie, hetgeen ook voor de Amerikaanse president een onwenselijk scenario was.13 De Britse premier benadrukte opnieuw tegenover Gorbatsjov:

‘We are not interested in the destabilization of Eastern Europe or the dissolution of the Warsaw Pact either. Of course, the internal changes are ripe in all the countries of Eastern Europe, but in some countries they are more pronounced, in some countries not yet. However, we are in favour of those processes remaining strictly internal, we will not interfere in them and spur the decommunization of Eastern Europe. I can tell you that this is also the position of the US President. He sent a telegram to me in Tokyo, in which he asked me to tell you that the United States would not undertake anything that could threaten the security interests of the Soviet Union, or that could be perceived by the Soviet society as a threat. I am fulfilling his request.’14

De Amerikanen bleven voorzichtig op het vlak van de Duitse eenwording. Om de Russen niet te provoceren, lieten zij Helmut Kohl zelf het initiatief nemen bij de onderhandelingen. De Verenigde Staten mikten tijdens deze gesprekken op het zelfbeschikkingsrecht van Oost-Duitsland zonder daarbij zelf de regie te voeren, zodat de Sovjetleider in zijn vaderland niet in een benarde positie gebracht werd.15

De Sovjet-Unie erkende immers de Helsinki-akkoorden uit 1975. Deze overeenkomst vormde het slot van de Conferentie over Veiligheid en Samenwerking in Europa, waarmee Moskou indertijd zijn bezetting van Oost-Europa wilde legitimeren. De bepaling dat landen zelf mochten beslissen tot welk bondgenootschap zij toetraden, kwam Gorbatsjov in dit geval goed van pas om in Moskou politieke verantwoording af te kunnen leggen over de

13

Ibidem.

14

http://www.margaretthatcher.org/archive/displaydocument.asp?docid=112005, ‘Excerpt from record of conversation between Mikhail Gorbachev and Prime Minister of Great Britain Margaret Thatcher, September 23 1989’ (1989) 15-01-2013, 22:55 u.

15

(13)

eenwording van Duitsland, zonder dat dit proces hem zijn politieke positie zou kosten. De Sovjetleider ging daarbij wel steeds uit van een opgewaardeerde CVSE, die de functie van de NAVO en het Warschaupact over zou moeten nemen als een pan-Europese veiligheidsorganisatie, waaraan Duitsland logischerwijs zou deelnemen.16 In 2009 probeerde Gorbatsjov zijn gedachtegang uit 1990 te verklaren:

‘The Warsaw Pact still existed at the beginning of 1990. […] Merely the notion that NATO might expand to include the countries in this alliance sounded completely absurd at the time.’17

Wellicht wilde hij indertijd niet inzien dat zijn land op de rand van de afgrond stond, zoals Westerse politici meenden. Aan de andere kant maakten de Baltische Staten nog steeds onderdeel uit van de Sovjet-Unie en streefden de Oost-Europese staten nog niet openlijk naar NAVO-lidmaatschap, ook omdat onder andere de Hongaren en Roemenen in de veronderstelling waren dat Duitsland, Groot-Brittannië en Spanje de levens van hun soldaten toch niet zouden opofferen voor de vrijheid van de Oost-Europeanen.

Bovendien was Gorbatsjov in de veronderstelling dat hij de garantie had gekregen van zijn Westerse collegae dat er geen sprake was van een eventuele uitbreiding van de NAVO naar het oosten. Derhalve leek de uiteindelijke ontbinding van het bondgenootschap op termijn een vanzelfsprekendheid. Op 2 februari 1990 was de West-Duitse minister van Buitenlandse Zaken, Hans-Dietrich Genscher, op bezoek gekomen bij zijn Amerikaanse collega James Baker en bij President Bush. Zij bespraken daar onder andere de gevolgen van de Val van de Muur voor de NAVO en kwamen overeen dat de boodschap naar de rest van de wereld moest zijn dat het bondgenootschap geen intentie had om naar het oosten uit te breiden.18 Door een eventuele uitbreiding te ontkennen werd de kans op Russische weerstand tegen een verenigd Duitsland door de staatslieden kleiner geacht. Michael Gorbatsjov was zelf reeds overtuigd dat een hereniging van Duitsland onafwendbaar was.19 Toen Baker enkele dagen later in Moskou was, legde hij de Sovjetleider voor dat wanneer hij zou toestaan dat het nieuwe land zou toetreden tot het Atlantisch Bondgenootschap, de alliantie niet verder zou uitbreiden naar het oosten. Een verhaal met eenzelfde strekking werd door Kohl aan

16

Gorbatsjov, Erinnerungen, 716.

17

http://www.spiegel.de/international/world/nato-s-eastward-expansion-did-the-west-break-its-promise-to-moscow-a-663315-2.html, ‘NATO's eastward expansion. Calming Russian fears’ Spiegel online (26 november 2009) 15-01-2013 22:40 u.

18

19

(14)

Gorbatsjov verteld en door Genscher voorgelegd aan zijn Russische collega Edoeard Sjevardnadze; de NAVO zou niet oostwaarts trekken nadat het verenigde Duitsland onderdeel zou zijn geworden van het bondgenootschap.20

Vanuit zijn plannen voor een sterkere CVSE probeerde Gorbatsjov Baker tijdens zijn bezoek te overtuigen dat een neutraal Duitsland niet per se een gedemilitariseerd Duitsland betekende; het land zou in staat moeten zijn om een eigen nucleair arsenaal op te bouwen.21 Een verenigd Duitsland binnen de NAVO zou volgens de Rus in de toekomst een instabiele factor in Europa zijn en was derhalve niet aan te raden. Deze uitspraak lijkt voornamelijk gebaseerd op Russische aanvaringen met een sterk Duitsland uit het verleden. Uiteindelijk ging de Sovjetleider wel akkoord met de mogelijkheid van toetreding tot het bondgenootschap op basis van de bovengenoemde Helsinki-akkoorden, indien de Amerikanen een Duitse keuze voor een afwijkende veiligheidsstructuur (lees: CVSE) zouden accepteren en in geval van toetreding tot de NAVO aan een aantal voorwaarden werd voldaan.22 Gorbatsjov bleef in eerste instantie vertrouwen op de irrelevantie van het bondgenootschap na het einde van de Koude Oorlog, maar bouwde voor de zekerheid wel wat voorwaarden in, voor het geval dat de NAVO toch bleef bestaan. Zo mocht Duitland nooit chemische, biologische of kernwapens aanschaffen en konden de Russische militairen blijven voor een overgangsperiode van drie tot vier jaren. Bovendien mocht de NAVO geen militairen in Oost-Duitsland stationeren zolang er nog Sovjettroepen aanwezig waren.23

Dat Duitsland uiteindelijk koos voor het lidmaatschap van de NAVO mocht geen verassing meer heten, gezien de eerdergenoemde voorkeuren van Bush en Kohl voor het transatlantische bondgenootschap. De Sovjetleider nam de Amerikanen en West-Duitsers echter wel kwalijk dat ze zijn voorstel voor de CVSE niet serieus namen. De verdere expansie van het bondgenootschap naar het oosten zou Rusland buiten spel zetten en zal om die reden niet de voorkeur van Moskou hebben gehad. Tijdens zijn ontmoeting met James Baker stelde Gorbatsjov voor dat de Sovjet-Unie bij een eventuele uitbreiding ook bij de NAVO moest komen, zodat zijn pan-Europese veiligheidsorganisatie alsnog tot stand kwam, zij het onder een andere naam.24 Het ging de Russen bovenal om deelname aan de nieuwe veiligheidsstructuur in Europa, zoals die zou zijn na het einde van de Koude Oorlog.

20

21

Michael Gorbatschow, Erinnerungen (Berlijn 1995) 716.

22

Ibidem, 723.

23

24

(15)

Tijdens de onderhandelingen over de eenwording werd afgesproken dat de alliantie geen stappen zou ondernemen die de veiligheid van de Sovjet-Unie in gevaar zouden brengen, maar verder werd er opmerkelijk genoeg niets op papier gezet.25 Wellicht wenste Gorbatsjov dat in de Sovjet-Unie nooit helemaal duidelijk zou worden voor welke prijs hij de DDR had opgegeven. Net zo waarschijnlijk is dat hij vertrouwde op de mondelinge toezeggingen die er waren gedaan door Kohl, Baker en Genscher, die beweerden dat de NAVO na de toevoeging van het verenigde Duitsland niet verder zou uitbreiden. De Sovjetleider ging er wellicht om die reden nog steeds vanuit dat het transatlantische bondgenootschap, evenals het Warschaupact, na de Koude Oorlog tot het verleden zou behoren. Ondanks het gebrek aan harde afspraken haalde Rusland bij elke expansie van de NAVO aan dat er beloftes uit het verleden werden geschonden. Gorbatsjov beweerde in 2009 nog steeds dat hem beloofd was dat de alliantie niet ‘as much as a thumb's width further to the East’ zou uitbreiden.26 Over deze claims heeft Sjevardnadze echter gezegd dat een dergelijke garantie nooit gegeven is door de staatslieden uit het Westen. Daar vroegen de Russen ook niet naar, want in de beleving van de Russische leiders was zelfs de ontbinding van het Warchaupact ‘beyond our imagination’.27 Er zijn meerdere versies van hetzelfde verhaal over de onderhandelingen met betrekking tot de Duitse eenwording. De feiten zijn dat er niets op papier gezet werd over een eventuele uitbreiding van het bondgenootschap met staten uit Oost-Europa, omdat Moskou zich eenvoudigweg niet voor kon stellen dat de NAVO nog veel langer een functie zou hebben en überhaupt het Warchaupact zou overleven.

Niet alleen in het Oosten, maar ook in het Westen was men er van doordrongen dat het bondgenootschap met het einde van de Koude Oorlog zijn bestaansrecht begon te verliezen. De Amerikanen gebruikten de NAVO voor hun strategische positie ten opzichte van de Europese bondgenoten, zonder de inmenging van de grote speler die Rusland was. De Verenigde Staten moesten echter toch ook erkennen dat de alliantie met het uiteenvallen van de Sovjet-Unie niet bijzonder veel meer te doen had. De NAVO was na de Koude Oorlog, ondanks bezuinigingen op defensie, militair onovertroffen. In deze nieuwe periode werd er echter meer van de organisatie gevraagd. Zij moest democratie en mensenrechten uitdragen en partnerschappen aangaan met landen uit het voormalige Oostblok om op die manier de veiligheid in Europa te waarborgen: ‘NATO must go out of area or it will go out of

25

Kramer, ‘The myth of a no-NATO-enlargement pledge to Russia’, 54.

26

http://www.spiegel.de/international/world/nato-s-eastward-expansion-did-the-west-break-its-promise-to-moscow-a-663315-2.html, ‘NATO's eastward expansion. Did the west break its promise to Moscow?’ Spiegel

online (26 november 2009) 16-01-2013 08:15 u.

27

(16)

business’.28 De nieuwe gedachtegang was dat veiligheid niet unilateraal wordt afgedwongen, maar gewaarborgd dankzij de promotie van interne veranderingen in landen zelf.

Aanvankelijk waren de Russen enthousiast over het nieuwe streven van het bondgenootschap. In Moskou waren de reacties op het voornemen van de NAVO om militaire contacten te leggen met voormalige lidstaten van het Warschaupact in eerste instantie positief, evenals op het overgaan tot peacekeeping.29 Met het deelnemen aan vredesmissies, veelal in het kader van de Verenigde Naties, creëerde het bondgenootschap een nieuwe, concrete functie voor zichzelf. Het sturen van troepen naar conflictregio’s gaf de NAVO bestaansrecht. Moskou nam in de jaren negentig ook veelvuldig deel aan dergelijke operaties. Na de val van de Sovjet-Unie kende Rusland immers veel veiligheidsdilemma’s, welke voortkwamen uit problemen binnen de nieuwe buurlanden. Deze nog jonge naties hadden vaak nog geen goede instanties om conflicten op een vreedzame manier op te lossen. Het grondgebied van de voormalige grote mogendheid werd derhalve een brandhaard van instabiliteit en gewapende conflicten, hetgeen een bedreiging vormde voor de jonge Russische Federatie in de vorm van vluchtelingenstromen, toegenomen criminaliteit en drugshandel.30

Voor de duur van bijna twee jaren, tussen 1992 en halverwege 1994, waren de Russen in lijn met het bondgenootschap. De functionele verandering van collectieve verdedigingsorganisatie naar die van een collectieve veiligheidsorganisatie maakte Moskou zo enthousiast dat het in deze periode serieuze interesse toonde om op termijn toe te treden tot de NAVO.31 De Russen kregen de indruk dat de nieuwe functie van het bondgenootschap was wat zij wilden; veiligheid binnen Europa in een grote overkoepelende organisatie. De Amerikaanse reactie op deze toenadering was echter gelaten, ondanks dat de Russen na de Koude Oorlog een logische bondgenoot zouden kunnen zijn. Een organisatie waarin zowel de Amerikanen als de Russen concessies aan elkaar zouden moeten doen, was gedoemd om te mislukken. Eventuele Russische deelname aan de alliantie zou de NAVO een stuk meer eurocentrisch maken en daarmee het transatlantische aspect ondergraven. Bovendien zag de Amerikaanse overheid het einde van de Koude Oorlog als een overwinning voor het Westen, maar vergat daarbij dat een zege voor de ene partij niet per se een verlies voor de ander betekende. Moskou had ook ingezien dat het communisme slecht was voor het land. De reden

28

Bekend citaat van de invloedrijke Amerikaanse senator Richard Lugar, tijdens een speech uit 1993 over de toekomst van de NAVO.

29

Vincent Pouliot, International security in practice. The politics of NATO-Russia diplomacy (Cambridge 2010) 155.

30

Dmitry Polikanov, ‘The evolution of Russian peacekeeping under President Putin’, in: John Mackinlay en Peter Cross, eds., Regional peacekeepers. The paradox of Russian peacekeeping (New York 2003) 183-201, aldaar 187.

31

(17)

voor het uiteenvallen van de Sovjet-Unie lag derhalve veel meer bij de interne hervormers dan de Amerikanen wilden geloven.32

Omdat de Russen de verwachting hadden dat de NAVO zou verdwijnen, dan wel dat Moskou zelf onderdeel ging uitmaken van een nieuwe Europese veiligheidsstructuur, kunnen de jaren tot aan 1994 bestempeld worden als relatief rustig wat betreft de relatie tussen Rusland en de NAVO. Zoals Jeltsin zelf bevestigde na afloop van een top met Bill Clinton in semptember 1994: ‘For peace, for humanity, for mankind, for our whole planet, we have agreed to cooperate on most things.’33 Beide staatslieden benadrukten de progressie die er was geboekt sinds het einde van de Koude Oorlog in de vorm van mondiale stabiliteit en nucleaire veiligheid. Er werd onder andere toegezien op de naleving van de START-verdragen ter vermindering van atoomwapens aan beide zijden. Ook het belang van het Anti Ballistic Missile (ABM) verdrag uit 1972 werd onderstreept, waarmee werd benadrukt dat een raketschild niet tot de mogelijkheden kon behoren.34 Jeltsin achtte een gewapend conflict niet langer mogelijk:

‘We never fought the United States, and I can say as a President that we will never fight the United States in the future. Instead, we will focus on building a world of decency and welfare.’35

Het transatlantische bondgenootschap werd echter in leven gehouden zonder een rol toe te kennen aan Rusland in de vorm van lidmaatschap. Toen de NAVO ging nadenken over het uitbreiden van de alliantie, werd duidelijk dat de organisatie wel een omgangsvorm met de Russen moest bedenken. Rusland kon namelijk niet zomaar genegeerd worden. Hoewel een mogendheid in verval, bleef een goede verstandhouding noodzakelijk voor de veiligheid van Europa. Problemen rondom of in de Russische Federatie zelf vormden vroeg of laat een veiligheidsrisico voor de oostgrens van het bondgenootschap, aangezien bedreigingen voor Moskou hun neerslag hadden op de omringende landen. Om een goede verstandhouding te waarborgen, werden er in de loop van de jaren negentig diverse initiatieven tot nauwere samenwerking ontplooit, waar het Kremlin, vanuit de optiek van het behouden van de status als grote mogendheid, weinig terughoudend aan mee werkte. In hoeverre deze initiatieven een

32

Dimitri K. Simes, ‘Losing Russia. The costs of renewed confrontation’, Foreign Affairs 86 (2007) 36-52, aldaar 37.

33

R.W. Apple, ‘U.S. and Russia to speed disarmament’, New York Times (29 semptember 1994).

34

Andrew Felkay, Yeltsin’s Russia and the West (Westport 2002) 108.

35

(18)

(19)

Hoofdstuk 2: Oude vijanden of nieuwe vrienden? (1994-1999)

Vanaf 1994 verhardde de Russische opstelling ten aanzien van het Westerse bondgenootschap. De crises op de Balkan, waar beide partijen belangen hadden, zorgde voor extra spanningen binnen de relatie, evenals de dreigende uitbreiding van de NAVO. Tegelijkertijd werden er pogingen gedaan om tot nauwere samenwerking te komen. In hoeverre verslechterde de relatie tussen Rusland en het Westen daadwerkelijk in deze periode? Wat waren de belangen van beide partijen en waarom bleven ze toenadering tot elkaar zoeken?

Tot 1994, het jaar waarin de NAVO zich voor het eerst ‘out of area’ liet gelden gedurende het conflict in voormalig Joegoslavië, bleef het Kremlin enthousiast over de nieuwe rol van de alliantie om partnerschappen met andere landen aan te gaan. Vanaf dat moment werd het de Russen echter duidelijk dat enkel de levensduur van de organisatie verlengd werd zonder vervangen te worden door de CVSE, ondanks de positieve dialoog die het Westen met het voormalige Oostblok voerde. Moskou begon steeds meer in te zien dat het Kremlin buitenspel gezet werd door de toenadering die de NAVO zocht bij de leden van het voormalige Warschaupact. Het werd de Russen duidelijk dat ze niet welkom waren in de nieuwe veiligheidsstructuur van Europa, getuige ook de toespraak van de Russische president Boris Jeltsin tijdens een CVSE top in Boedapest in 1994:

‘Europe has not yet freed itself from the heritage of the Cold War and is in danger of plunging into a Cold Peace. Why sow the seeds of mistrust? After all, we are no longer enemies. We are all partners. […] It is a dangerous delusion to suppose that the destinies of continents and the world community in general can somehow be managed from one single capital. […] We hear explanations to the effect that this is allegedly the expansion of stability - just in case there are undesirable developments in Russia. If on those grounds the intentions are to move the responsibilities of NATO up to Russia's borders, let me say one thing: It's too early to bury democracy in Russia.’36

Deze top was bedoeld om actuele veiligheidsvraagstukken te behandelen, zoals het conflict in voormalig Joegoslavië. Het uitbreidingsvraagstuk van het bondgenootschap kwam indertijd

36

(20)

ook steeds vaker ter sprake, waarover President Jeltsin zijn ongenoegen verwoordde. Als gevolg van een mogelijke uitbreiding van de NAVO in combinatie met de inmenging van de grote mogendheden in voormalig Joegoslavië verhardde de retoriek tussen Rusland en het Westen aanzienlijk in vergelijking met de jaren daarvoor, getuige ook bovenstaand citaat.

Deze oplaaiende retoriek tussen Rusland en de NAVO had onder andere te maken met het optreden van het bondgenootschap in Bosnië ten tijde van de burgeroorlog. Naar aanleiding van de bomaanslag in Sarajevo op 5 februari 1994, waarbij 68 mensen om het leven kwamen, besloten de bondgenoten om in te gaan op het verzoek van de secretaris-generaal van de Verenigde Naties, Boutros Boutros-Ghali, om luchtaanvallen op Bosnische Serviërs uit te voeren. De Bosnisch-Servische troepen belegerden de stad en de Verenigde Naties kwamen tot de conclusie dat de afgeschoten mortier van hen afkomstig moest zijn, maar konden dit niet bewijzen.37

De Russen waren tegen luchtaanvallen, gezien hun culturele relatie met de Serviërs, maar maakten desalniettemin geen gebruik van hun veto binnen de Veiligheidsraad. Wel heeft het Kremlin, samen met de Fransen en de Britten, die peacekeerpers in Bosnië hadden, lang het internationale wapenembargo voor voormalig Joegoslavië in stand gehouden. De belangrijkste reden voor deze stop op wapens was dat de moslims in Bosnië het meest zouden profiteren van nieuwe wapenleveranties. Het Amerikaanse Congres vroeg President Clinton in september 1994 om in de Veiligheidsraad te pleiten voor opheffing van het embargo. Toen minister van Buitenlandse Zaken Warren Christopher opriep om in de daaropvolgende maanden tot een oplossing te komen voor het conflict, reageerde Jeltsin enigszins bot: ‘Perhaps we can decide once and for all that this should not be done at all.’38 De bemoeienissen in voormalig Joegoslavië leken wat hem betreft in zijn geheel onwenselijk. Het Russische ongenoegen wat betreft het optreden van de Westerse mogendheden in de oorlog op de Balkan werd versterkt toen in 1995 op voorspraak van de Verenigde Staten de

peacekeeping missie in Bosnië geleid werd door de NAVO in plaats van de Verenigde Naties.

Moskou wenste gezien de deelname van Russische militairen aan de missie betrokkenheid in de besluitvorming en was niet gediend van ondergeschiktheid jegens de alliantie.39

De Amerikanen hadden echter hun redenen om zoveel mogelijk binnen de NAVO te willen opereren, zonder inmenging van het Kremlin. Door de Russische bemoeienissen op de Balkan begon Washington Moskou steeds minder als een partner te zien en steeds meer als

37

http://news.bbc.co.uk/onthisday/hi/dates/stories/february/5/newsid_2535000/2535435.stm, ‘1994. Market massacre in Sarajevo’ BBC, 6-12-2011 19:54 u.

38

Apple, ‘U.S. and Russia to speed disarmament’.

39

(21)

een nostalgische, slecht functionerende mogendheid, waarvan naar hartelust geprofiteerd mocht worden.40 De levering van nucleaire middelen aan Iran en de gewelddadigheden in Tsjetsjenië zorgden daarnaast voor een nog sterkere afkeer ten opzichte van de Russen binnen het door Republikeinen gedomineerde Amerikaanse Congres.41 Eind 1994 stuurde de Russische president 40.000 troepen naar de opstandige deelrepubliek om orde op zaken te stellen, waarbij de samenleving compleet ontregeld werd en veel soldaten aan beide zijden sneuvelden. Het conflict in Tsjetsjenië is vandaag de dag nog steeds niet opgelost. De Eerste Tsjetsjeense Oorlog werd beëindigd met een staakt-het-vuren in 1996 en kon vanwege het harde Russische optreden op veel kritiek rekenen in het Westen.

Ondertussen ging de toenadering vanuit de NAVO tot de landen uit het voormalige Oostblok onverminderd door. In januari 1994 kwamen de bondgenoten bijeen in Brussel alwaar het Partnership for Peace (PfP) programma gelanceerd werd. Met name de Verenigde Staten probeerden op deze manier het vertrouwen tussen de NAVO en voormalige Warschaupactleden te bevorderen. De partners kregen permanente faciliteiten bij het hoofdkwartier van de alliantie in Brussel. Rusland nam ook deel aan dit project en het meest opzienbarende dat er op deze manier bereikt werd, was de eerdergenoemde deelname van Russische militairen aan de missie in Bosnië, ondanks de problemen die Moskou kreeg met de leidende rol van de NAVO.

Het PfP-programma leek vanuit Westers perspectief aanvankelijk een middel om Rusland tevreden te houden en de werkelijke toetreding van Oost-Europese landen tot de alliantie uit te stellen.42 Voor de Amerikanen was Moskou indertijd nog de verslagen vijand en zou werkelijke Russische deelname aan de alliantie het transatlantische overwicht van het bondgenootschap ondergraven, zoals in hoofdstuk 1 is beargumenteerd. Een initiatief zoals het PfP-programma kon zodoende goed dienst doen om de Russen aan het lijntje te houden. De meeste Europese politici waren daarnaast direct na de Koude Oorlog niet per se voorstander van een grotere NAVO. Tot het moment dat de Oost-Europese landen zelf met het verzoek kwamen om deel te mogen nemen aan het Atlantisch Bondgenootschap was er van een debat over uitbreiding van de alliantie amper sprake.43 Het PfP-programma was zodoende een goede tussenweg voor de Amerikanen, dat in de toekomst zou moeten leiden tot een grote Europese veiligheidsorganisatie met een belangrijke Amerikaanse stem. Bovendien

40

Simes, ‘Losing Russia’, 42.

41

Andrew Felkay, Yeltsin’s Russia and the West (Westport 2002) 113.

42

Lawrence S. Kaplan, ‘NATO enlargement. An overview’, in: Gustav Schmidt ed., A history of NATO. The

first fifty years (New York 2001) 193-206, aldaar 201.

43

(22)

leken de lidstaten van het voormalige Warschaupact in de nabije toekomst nooit aan de eisen voor toetreding tot het bondgenootschap te kunnen voldoen. Het militaire apparaat van deze landen was ver van het vereiste niveau en werd bovendien niet democratisch gecontroleerd.

Na het uiteenvallen van de Sovjet-Unie hadden vele voormalige Warschaupactleden in eerste instantie behoefte aan bescherming vanuit Amerika. Op de tweede plaats kwam lidmaatschap van de NAVO, gevolgd door nauwe betrekkingen met de Europese Unie.44 Op 15 februari 1991 vormden Tsjecho-Slowakije, Polen en Hongarije de Visegrádgroep. De regeringsleiders van deze drie landen kwamen bijeen tijdens een handelstop in de Hongaarse plaats Visegrád, alwaar zij afspraken maakten over intensieve samenwerking en vriendschap met als doel om uiteindelijk toe te treden tot Westerse organisaties, zoals de Europese Unie en de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie. Destijds maakte President George Bush echter opnieuw duidelijk dat de NAVO geen intentie had om uit te breiden naar het oosten, hetgeen door Moskou werd gewaardeerd.

De geruchten dat enkele Oost-Europese staten op termijn zouden toetreden tot het bondgenootschap zorgden echter voor onrust bij de Russen, zeker toen ook de Baltische Staten halverwege de jaren negentig hun voornemens naar het Westen kenbaar maakten.45 President Boris Jeltsin uitte zijn ongenoegen over de mogelijkheid en Rusland waarschuwde voor het eerst dat het vergroten van de NAVO naar het oosten in strijd was met de afspraken die gemaakt waren bij de hereniging van Duitsland. De Russen hadden zich in augustus 1993 in Warschau echter versproken door te stellen dat Poolse deelname aan het Atlantisch Bondgenootschap de belangen van Rusland niet schaadde: ‘It's up to Poland to decide and up to NATO to decide’ zei minister van Buitenlandse Zaken Andrei Kozyrev op de mogelijkheid van Polen om toe te treden tot het bondgenootschap.46 Moskou zou geen problemen hebben met een uitbreiding van de NAVO met Polen, zolang de alliantie zich ‘not aggressive’ gedroeg jegens de Russische Federatie. Hoewel Moskou zich altijd geuit heeft tegen een uitbreiding van de NAVO naar het oosten, was deze redevoering genoeg om de deur open te zetten.47 Jeltsin probeerde de schade nog te beperken door zich te beroepen op een foutieve vertaling van wat er was gezegd middels een brief aan President Clinton. Een Amerikaanse diplomaat die de brief onder ogen had gekregen, interpreteerde de brief echter anders: ‘Yeltsin calls it an elaboration of his position, but I'd describe it as furious backpedaling’48

44

Lindley-French, The North Atlantic Treaty Organization, 65.

45

Pouliot, International security in practice, 164.

46

Jane Perlez, ‘Yeltsin 'understands' Polish bid for a role in NATO’ The New York Times (26 augustus 1993).

47

48

(23)

Tijdens de lancering van het Partnership for Peace programma bij de top in Brussel in januari 1994, werd door de bondgenoten dan ook benadrukt dat de NAVO openstond voor de toetreding van andere Europese landen. In het document dat destijds werd uitgegeven door de regeringsleiders stond letterlijk: ‘We expect and would welcome NATO expansion that would reach to democratic states to our East […].49 Hoewel deze formulering Russische deelname aan het bondgenootschap officieel niet uitsloot, moge het duidelijk zijn dat Moskou niet bepaald de eerste kandidaat voor lidmaatschap was, gezien het Amerikaanse belang van overwicht houden op het Europese continent. Russische deelname kon echter niet uitgesloten worden, want dat kon de betrekkingen schaden. Officieel probeerden Moskou en Washington immers in de loop van 1994 nog steeds samen te werken, refererend aan de woorden van Jeltsin: ‘For peace, for humanity, for mankind, for our whole planet, we have agreed to cooperate on most things.’50 De Russen steunden het PfP-initiatief van Clinton dan ook van harte. De voornaamste reden zal zijn geweest om niet volledig los van de nieuwe Europese veiligheidsstructuur te komen staan, hetgeen Ruslands status als grote mogendheid verder zou doen afbrokkelen.

Dat Rusland evenwel gepasseerd werd, was duidelijk aan het einde van 1994. De samenwerking tussen het Kremlin en het Westen bleek een wassen neus toen de Noord-Atlantische Raad, het hoogste bestuursorgaan van de NAVO dat in wisselende samenstellingen de lidstaten vertegenwoordigt, in december 1994 naar buiten trad met de beslissing om te onderzoeken hoe de alliantie uitgebreid kon worden met staten uit Oost-Europa. Deze gang van zaken kwam als een complete verassing voor Moskou.51 In september van dat jaar hadden de Amerikanen en de Russen gezamenlijke peacekeeping oefeningen op Russische bodem gehouden en er leek sprake te zijn van een beginnende samenwerking tussen de NAVO en Rusland. De berichten over een mogelijke uitbreiding van het bondgenootschap waren met deze ontluikende vriendschap in strijd en de Russen twijfelden aan de ware bedoelingen van de Amerikanen.52

Aan de ene kant werkten beide landen aan steeds nauwere betrekkingen, maar aan de andere kant leken de bondgenoten Rusland steeds verder te isoleren van de veiligheidsstructuur in Europa. Bevorderlijk voor de relatie was het bezoek van de

49

http://www.nato.int/docu/comm/49-95/c940110a.htm, ‘Ministerial Meeting of the North Atlantic Council/ North Atlantic Cooperation Council, NATO Headquarters, Brussels, 10-11 January 1994’ (1994) 18-11-2011 10:33 u.

50

Apple, ‘U.S. and Russia to speed disarmament’.

51

52

(24)

Amerikaanse president Bill Clinton aan Moskou, op 8 mei 1995. Na lang gesproken te hebben met Boris Jeltsin, kwam de laatste met de volgende verklaring naar buiten:

‘We were not able to dot all i’s and cross all t’s. And if it is so difficult, let us not hurry, and let us continue our consultations when we meet in Halifax, Canada. If the problems could not be resolved in Canada, the negotiations could continue at the Fall meeting of the United Nations when that organization would have its 50th anniversary celebration.’53

Het uitbreidingsvraagstuk bleef een hoofdpijndossier dat beide staatslieden voor zich uit bleven schuiven. Het behoud van goede betrekkingen bleef daarbij centraal staan. In het in 1995 verschenen rapport over het ‘waarom’ en ‘hoe’ van het uitbreiden van de NAVO naar aanleiding van het besluit van de Noord-Atlantische Raad, kwam naar voren dat het bondgenootschap in het belang van de veiligheid en stabiliteit van Europa warme relaties met Rusland nastreefde: ‘constructive, cooperative relations of mutual respect, benefit and friendship between the Alliance and Russia are a key element for security and stability in Europe.’54 Bij deze formulering is het belangrijk om op te merken dat ‘constructive, cooperative relations’ iets anders zijn dan ‘lidmaatschap van een en dezelfde organisatie’. Hoewel het uitbreiden van het bondgenootschap volgens het rapport niet in strijd zou moeten zijn met de veranderende doch beperkte rol van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa, werd het Moskou duidelijk dat Rusland in ieder geval in de nabije toekomst geen onderdeel uit zou maken van een overkoepelende Europese veiligheidsorganisatie van betekenis. Met dit rapport werd de waarde van het bondgenootschap voor het Westen onderstreept en dat deed om die reden afbreuk aan het belang dat aan de OVSE gehecht moest worden. In het document staat dat: ‘NATO-Russia relations should reflect Russia's significance in European security and be based on reciprocity, mutual respect and confidence, no "surprise" decisions by either side which could affect the interests of the other.’55

Hoewel nooit expliciet is genoemd dat Rusland op termijn geen lid zou mogen worden van de NAVO, werden de Russen in het rapport als externe partij beschouwd. In het rapport

53

‘The president’s news conference with President Yeltsin of Russia in Moscow’, Weekly compilation of

presidential documents (15 mei 1995).

54

http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_24733.htm, ‘Study on NATO enlargement’ (1995) 7-12-2011 8:03 u.

55

(25)

stond verder dat: ‘Implementation of Russia's Individual Partnership Programme under the PfP and of our dialogue and cooperation with Russia beyond PfP will together renew and extend cooperation between the Alliance and Russia which we believe will enhance stability and security in Europe’, maar ook: ‘No country outside the Alliance should be given a veto or

droit de regard over the process and decisions [on enlargement, WS].’56

De samenwerking tussen Rusland en de bondgenoten werd weliswaar bevorderd, maar een eventuele uitbreiding van de NAVO en het feit dat Moskou daar niets over te zeggen zou hebben, werd door de Russen zwaar opgevat. De Russische minister van Defensie tussen 1996 en 1997, Igor Rodionov, meende indertijd dat een uitbreiding de militaire balans in Europa zou verstoren. Hij waarschuwde de bondgenoten dat wanneer de expansie doorgang zou vinden: ‘We would have to take countermeasures.’57 Op een andere gelegenheid gaf Rodionov te kennen dat de militaire doctrine wellicht veranderd moest worden, dat Rusland andere bondgenoten moest zoeken en dat het land zich moest terugtrekken uit het

Conventional armed Forces in Europe (CFE) verdrag. Dit document werd in 1990

ondertekend door de lidstaten van de NAVO en de WPO. Het omvatte de limitering van conventionele wapens, zoals tanks en gevechtsvliegtuigen, teneinde een grote verrassingsaanval van een van beide kampen uit te sluiten. Ook vond de minister van Defensie dat de START I en II akkoorden ter vermindering van atoomwapens mogelijk niet langer van toepassing zouden zijn, indien het bondgenootschap oostwaarts zou uitbreiden.58

De Amerikanen hadden Rusland steevast behandeld als een verslagen vijand en leken nooit de oprechte intentie te hebben gehad om van de voormalige Sovjet-Unie een volwaardige partner te maken, terwijl de Russen zich nooit verslagen voelden.59 De mogelijke uitbreiding van de NAVO, waar Rusland in eerste instantie geen problemen mee had mits ze zelf onderdeel zouden worden van de organisatie, bleek vanuit Russisch perspectief niets anders dan een mogelijkheid om de Russen buiten het veiligheidsbeleid van Europa te houden. Ze waren immers geen lid van het bondgenootschap en zouden dat ook niet worden, waarmee de vernedering van de voormalige grootmacht een feit was.60 Op 12 maart 1997 veroordeelde de Russische Doema de uitbreiding van de NAVO met een stemming van 300 tegen 1. Een grotere NAVO zou ‘detract from efforts to construct a new global security

56

Ibidem.

57

‘Russia opposes NATO expansion’, The associated press (18 december 1996).

58

Felkay, Yeltsin’s Russia and the West, 163.

59

Simes, ‘Losing Russia’, 37.

60

(26)

system in Europe’ en de Doema wilde in navolging van Jeltsin een overeenkomst met de Westerse mogendheden sluiten, welke ‘contain effective security guarantees for Russia’.61

Deze Russische stellingname was een reactie op de steeds serieuzer wordende neiging van de NAVO om tot uitbreiding over te gaan. Binnen de alliantie was het debat omtrent de expansie van het Atlantisch Bondgenootschap dankzij de Visegrádgroep relevanter geworden. Vooral Duitsland was een belangrijke voorstander van de toetreding van Polen, omdat men vreesde dat het land anders binnen Russische invloedsferen kwam te liggen.62 Bovendien zag het land grote economische mogelijkheden in het oosten. De Duitse minister van Defensie Volker Rühe was de grootste aanjager van de uitbreidingsplannen. Tijdens zijn ambtstermijn (1992-1998) heeft hij zich regelmatig laten ontvallen dat de NAVO de Visegrádgroep en met name Polen moest opnemen binnen de organisatie. Hij werd naast bovenstaande motieven gedreven door een morele plicht om de verdeling van de Koude Oorlog ongedaan te maken.63 Ook de Amerikanen zagen wat deze landen betreft genoeg redenen om te breken met de afspraken van de conferentie van Jalta, alwaar Europa aan het einde van de Tweede Wereldoorlog door de geallieerden werd opgedeeld in twee invloedsferen. Onder Bill Clinton kwamen er steeds meer politici die het Amerikaanse standpunt deden kantelen door te pleitten voor een uitbreiding van de alliantie met de Visegrádgroep. In een brief aan het Amerikaanse Congres stelde de president op 24 februari 1997 dat de:

‘Inclusion of new members into NATO's ranks is an indispensable element of a broader American strategy to create an undivided, democratic Europe for the 21st century. By extending the underpinnings of security beyond the arbitrary line of the Cold War, NATO can strengthen democratic and free market reforms for all of Europe (…). By admitting new states to the alliance, NATO will limit and help eliminate a potentially destabilizing vacuum in Europe, widening the circle of like-minded nations sharing common values and willing to shoulder common responsibilities and burdens. Already, the prospect of NATO enlargement has strengthened stability and democracy, and promoted regional cooperation among the states of Central and Eastern Europe.’64

61

http://www.friends-partners.org/friends/news/omri/1997/03/970313I.html(28opt,mozilla,unix,english,,new), ‘Duma blasts NATO expansion’, Friends and partners. Linking US-Russia across the internet (13 maart 1997) 16-1-2013 9:45 u.

62

Kaplan, ‘NATO enlargement’, 201.

63

Lasas, European Union and NATO expansion, 69.

64

(27)

Naast Duitsland hadden ook de Verenigde Staten veel voordeel bij nieuwe lidstaten, omdat die hun politieke invloed in Europa vergroten. Het bondgenootschap gaf de Amerikanen een reden om op het continent te blijven. Bovendien moesten de rule of law en democratische principes naar het oosten verspreid worden.65 De rol van de Verenigde Staten in Europa werd als gevolg van de uitbreiding verzekerd door alternatieven voor de NAVO, zoals de OVSE, overbodig te maken. In de praktijk was de uitbreiding vooral gunstig voor het verkleinen van het veiligheidsdilemma tussen Rusland en Duitsland. Dankzij de geografische positie van de Duitsers, centraal in Europa, vreesden de staten in Midden-Europa als eerste last van instabiliteit in de Oost-Europese regio te ondervinden.66 In het geval van nieuwe conflicten tussen Rusland en het Westen of tussen Oost-Europese staten onderling, zouden de landen ten oosten van Duitsland niet voor het eerst in de geschiedenis tussen twee vuren in komen te liggen. Deelname aan het bondgenootschap zou moeten leidden tot meer stabiliteit bij de jonge democratieën en om die reden werd het uitstellen van de toetreding van voormalige Warschaupactleden als gevaarlijk gezien door President Clinton.

Een groot nadeel van meer landen in de alliantie was dat het moeilijker werd om de veiligheid te garanderen. Er zouden in principe geen troepen en nucleaire wapens worden gestationeerd in nieuwe lidstaten, hoewel de bondgenoten daar later, ondanks een belofte uit 1990 van de toenmalige secretaris-generaal van de NAVO Manfred Wörner, op terug zouden komen.67 De Russen hadden lang volgehouden dat ze geen NAVO-troepen en materieel op het grondgebied van de nieuwe leden wilden zien, hetgeen natuurlijk een onmogelijke eis was voor soevereine staten. Echter konden de Verenigde Staten weliswaar gebruik maken van hun nucleaire arsenaal, maar het was de vraag of zij een atoomoorlog wilden riskeren om een Oost-Europees land te beschermen.68 Tegenstanders wezen verder op het feit dat geen van de nieuwe bondgenoten aan de militaire standaard van de NAVO zou voldoen. Louter politieke motieven en geen militaire overwegingen lijken voor de Amerikanen aan de grondslag van de uitbreiding te hebben gelegen. De meeste lidstaten wensten echter goede betrekkingen met Rusland te onderhouden, getuige ook de tekst in het eerder aangehaalde uitbreidingsrapport uit 1995:

65

Sean Kay, ‘NATO Enlargement. Who gains? Who loses?’, in: Gustav Schmidt ed., A history of NATO. The

first fifty years (New York 2001) 221-234, aldaar 222.

66

Nienke de Deugd en Sipke de Hoop, ‘Veiligheid. Een nieuw begin of een terugkeer van oude patronen?’, in: Nienke de Deugd, Sipke de Hoop en Stefan van der Poel, Perspectieven op Midden- en Oost-Europa. Een

gedeelde ruimte waar het verleden maar geen geschiedenis wordt (Assen 2011) 273-293, aldaar 282.

67

De Deugd en De Hoop, ‘Veiligheid’, 275.

68

(28)

‘Russia has raised concerns with respect to the enlargement process of the Alliance. The Alliance is addressing these concerns in developing its wider relationship with Russia and the Alliance has made it clear that the enlargement process including the associated military arrangements will threaten no-one and contribute to a developing broad European security architecture based on true cooperation throughout the whole of Europe, enhancing security and stability for all.’69

De bondgenoten zullen oprecht hebben gedacht dat de uitbreiding van de alliantie voor geen enkel land een bedreiging vormde. Ook Rusland zou immers voordeel hebben bij een stabieler Oost-Europa. Over de vraag of de NAVO ging uitbreiden bestond in de loop van de jaren negentig geen twijfel meer. De argumenten ten gunste een grotere alliantie waren in het Westen gaan overheersen. De relatie met Rusland bleef echter een hekel punt. Op de Helsinki top van 20 t/m 22 maart 1997 gaf Boris Jeltsin, die zich gesteund voelde door de anti-NAVO stemming binnen de Doema, blijk van zijn zorgen over de uitbreiding van het bondgenootschap:

‘President Yeltsin underscored Russian concerns that NATO enlargement will lead to a potentially threatening build up of permanently stationed combat forces of NATO near to Russia. President Clinton stressed that the Alliance contemplates nothing of the kind. President Yeltsin welcomed President Clinton's statements and affirmed that Russia would exercise similar restraint in its conventional force deployments in Europe.’70

De Amerikaanse president deed tijdens het overleg in Helsinki nadrukkelijk zijn best om zijn relatie met Jeltsin niet te beschadigen. Deze aanpak leek succes te hebben, want de Russische president ging akkoord met een plan tot intensievere samenwerking:

‘They [Jeltsin en Clinton, WS] continued to disagree on the issue of NATO enlargement. In order to minimize the potential consequences of this disagreement, the Presidents agreed that they should work, both together and

69

http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_24733.htm, ‘Study on NATO enlargement’.

70

(29)

with others, on a document that will establish cooperation between NATO and Russia as an important element of a new comprehensive European security system. Signed by the leaders of the NATO countries and Russia, this document would be an enduring commitment at the highest political level. They further agreed that the NATO Russia relationship, as defined in this document, should provide for consultation, coordination and, to the maximum extent possible where appropriate, joint decision making and action on security issues of common concern.’71

Het document waarover gesproken werd, kwam bekend te staan als de ‘Founding Act’. Op 27 mei 1997 werd dit verdrag door de lidstaten van het Atlantisch Bondgenootschap en de Russische Federatie ondertekend. Hierin werd de intentie tot intensievere samenwerking tussen Rusland en de NAVO vorm gegeven: ‘This Act defines the goals and mechanism of consultation, cooperation, joint decision-making and joint action that will constitute the core of the mutual relations between NATO and Russia.’72 Naar aanleiding van dit document stelde President Jeltsin na afloop dat:

‘Russia still views negatively the expansion plans of NATO. At the same time, however, we recognize - we pay tribute to the readiness exhibited by NATO countries, despite those difficulties, to reach an agreement with Russia and take into account our interests […] we have agreed not to harm the security interests of each other. And I think it is the most important accomplishment for us all.’73

Na maanden van protesten voorafgaand aan het voorjaar van 1997, leek Jeltsin geen realistische hoop meer te hebben dat hij de expansie van het bondgenootschap kon tegenhouden.74 Zijn doel was om de ‘negatieve consequenties voor Rusland te minimaliseren’, waarmee het land zich neerlegde bij de naderende uitbreiding.75 Veel mensen in het Westen meenden dan ook dat Rusland, met het tekenen van het verdrag, uitbreiding een

71

Ibidem.

72

http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_25468.htm, ‘Founding act on mutual relations, cooperation and security between NATO and the Russian Federation signed in Paris, France’ (1997) 8-12-2011 13:12 u.

73

http://www.nato.int/docu/speech/1997/s970527e.htm, ‘Remarks by Russian President Yeltsin, Paris, 27 May 1997, Signing Ceremony of the NATO-Russia Founding Act’ (1997) 9-12-2011 10:10 u.

74

http://www.washingtonpost.com/wp-srv/inatl/longterm/summit/summit.htm, ‘Clinton, Yeltsin Agree on Arms Cuts and NATO’ Washington Post Foreign Service (22 maart 1997) 9-12-2011 16:10 u.

75

(30)

goed idee vond.76 Dit correspondeerde echter niet met de interpretatie van de Russische regering en dat stond in verhouding met de heersende publieke opinie in Rusland. De tegenvoorstellen die Moskou deed, waren echter gedoemd om te mislukken. Jeltsin was tijdens de onderhandelingen over de ‘Founding Act’ met een ‘Frans scenario’ gekomen, waarbij nieuwe lidstaten geen onderdeel zouden uitmaken van de militaire structuur van de NAVO en reeds in juli 1996 schreef hij in een brief aan Clinton waarin hij in ruil voor instemming met het Poolse lidmaatschap de garantie wilde hebben dat de Baltische Staten nooit tot het Atlantisch Bondgenootschap zouden behoren. De bondgenoten overwogen deze opties nooit serieus en vonden dat de Russen onrealistisch hoog hadden ingezet.77 Dat Moskou uiteindelijk het verzet tegen de uitbreiding van de NAVO staakte, had alles te maken met de concessies die de Amerikanen aan Jeltsin hadden gedaan. Zo boden zij naast de diplomatieke woorden van begrip voor de Russische veiligheidssituatie financiële steun aan het land in de vorm van investeringen in de private sector, hetgeen enig draagvlak zou moeten creëren bij de achterban.78 Gezien de plotselinge verandering in zijn opstelling, lijkt het er sterk op dat Jeltsin met die financiële toezeggingen en de garantie dat er niet getornd zou worden aan het ABM-verdrag, geen andere uitweg meer zag dan akkoord gaan met de uitbreiding. De Russische Federatie kon de investeringen ontegenzeggelijk goed gebruiken en de Russische vrees voor een mogelijk raketschild was met de naleving van het ABM-verdrag minder gegrond.

De Russen meenden evenwel dat het uitbreiden van de alliantie in strijd was met de bewering van het bondgenootschap dat het Rusland niet als vijand zag.79 Hoewel de onderhandelingen over de ‘Founding Act’ waren afgerond en er een basis leek voor een vruchtbare samenwerking tussen Rusland en het bondgenootschap, bleek het document niet direct een stap in de richting van een verbeterde relatie te zijn. Moskou wenste meer dan een partner te zijn van de alliantie. De wil van het Kremlin om gedurende de jaren negentig weer een rol van betekenis te spelen leidde er toe dat de Russen nauwer samen wilden werken met het Westen binnen de Europese veiligheidsstructuur. Deze Russische wens was voor de onderhandelaars van het Atlantisch Bondgenootschap om eerder aangehaalde redenen onbespreekbaar.80

76

Roy Allison, Margot Light en Stephen White, Putin’s Russia and the enlarged Europe (Londen 2006) 5.

77

78

Felkay, Yeltsin’s Russia and the West, 166.

79

De Deugd en De Hoop, ‘Veiligheid’, 284.

80