1
Het functioneren van de Almelose sociale wijkteams
Mirjan Oude Vrielink, Marsha de Vries, Nynke Veenstra November 2016, versie 1
Inleiding
Met het vaststellen van het beleidsplan Samen mee(r) doen heeft de gemeente Almelo een visie ontwikkeld op de transformatie in het sociale domein. Deze transformatie vraagt om een integrale en gebiedsgerichte benadering van problematiek van inwoners, waarbij de potentie van netwerken van inwoners en organisaties optimaal worden benut.
Om van visie naar praktijk te komen, hanteert de gemeente een groeimodel voor een systeeminnovatie. Centrale uitgangspunten zijn:
• één huishouden, één plan, één regisseur;
• de regisseur is generalist en kan dus op meerdere gebieden ondersteuning bieden;
• stimuleren van eigen kracht en samenredzaamheid van mensen en van de sociale omgeving;
• investeren in preventie mits aantoonbaar effectief en efficiënt;
• het inbouwen van mechanismes om niet meer geld uit te geven dan nodig;
• meer efficiency realiseren in de uitvoering.1
Een cruciaal onderdeel van de systeeminnovatie is de inzet van sociale wijkteams. Deze wijkteams vormen voor kwetsbare inwoners de toegang tot ondersteuning en bieden hierbij maatwerk volgens het principe van één gezin, één plan, één regisseur en het 5x zo-principe (zo dichtbij, snel, kort, licht en zorgvuldig mogelijk).
Het belangrijkste doel van de sociale wijkteams is het vergroten van de effectiviteit en efficiëntie van de zorg en verminderen van de vraag naar (duurdere) tweedelijnsvoorzieningen.2 In deze rapportage willen we de gemeenteraad inzicht geven in de potentie van sociale wijkteams om deze doelen te realiseren en de mate waarin de wijkcoaches daar op dit moment al aan denken bij te dragen.
Daarvoor maken we gebruik van een recent ontwikkeld sjabloon, waarmee inzichtelijk wordt wat in de Almelose situatie het potentieel van de wijkteams is, uitgaand van de beleidskeuzen ten aanzien van de inrichting, organisatie en het functioneren en de mate waarin de wijkteams tegen bepaalde drempels aanlopen.
Wat gemeenten van het werken met wijkteams verwachten
In een recente publicatie is ‘de’ beleidstheorie van wijkteams gereconstrueerd: een samenhangend overzicht van oorzaak-gevolgrelaties waarmee gemeenten scherp kunnen krijgen wat er nodig is om de door hen gewenste effecten in het sociale domein te realiseren. De auteurs hebben op basis van de beleidstheorie een sjabloon ontwikkeld, waarmee gemeenten hun beleidsverwachtingen ten aanzien van de wijkteams onder de loep kunnen nemen (zie figuur 1).
1 Gemeente Almelo, Voorjaarsnota 2013, p. 16
2 Gemeente Almelo, Raadsbrief ter informatie Positionering sociale wijkteams en backoffice, 9 september 2014.
2 Waar het werken met sociale wijkteams voor staat, voert terug op de keuzen die gemeenten maken met betrekking tot vier (samenhangende) hoofdprincipes:
1. werken in teams
2. inzetten van een andere professional 3. bieden van andere ondersteuning 4. werken vanuit de wijk
Door in het hierboven genoemde sjabloon bij elk van de vier principes de lokale invulling aan te vinken, wordt inzichtelijk welke oorzaak-gevolg relaties van toepassing zijn. Zo ontstaat een helder beeld wat de te verwachten effecten zijn op basis van de gemaakte beleidskeuzen ten aanzien van het werken met wijkteams.
De auteurs constateren dat als opbrengst van het werken met wijkteams vaak de onderstaande eindeffecten worden genoemd:
• een goedkopere operatie
• een effectievere ondersteuning
• minder (zware) zorg
• een grotere leefbaarheid van de wijk
Redenerend vanuit de gewenste eindeffecten, kan de vraag worden gesteld of de ontwerpprincipes passen bij de geformuleerde ambities.
De gemeente Almelo heeft in het Beleidsplan Samen mee(r) doen een aantal uitspraken gedaan over wat zij met de eerder genoemde systeeminnovatie en de rol van de wijkteams daarin wil bereiken.
Daaraan is door DNO een nadere uitwerking gegeven in een functioneel ontwerp voor de wijkteams.
Tevens hebben de gemeente en DNO afspraken gemaakt over de vormgeving en werkwijze van de wijkteams. Op basis van deze kaders ontstaat een beeld van de beleidskeuzes en –verwachtingen ten aanzien van het werken met wijkteams. Hoe het werken met wijkteams leidt tot de beoogde doelen en maatschappelijke effecten, is in het beleid niet geëxpliciteerd. Aan de hand van het sjabloon brengen we in beeld welke oorzaak-gevolg relaties bij de gemaakte beleidskeuzes te verwachten zijn en welke drempels kunnen belemmeren dat de verwachtingen uitkomen.
3
4
Almelose invulling van de vier principes
Zoals in de inleiding al aan de orde kwam, is in het beleidsplan Samen mee(r) doen een visie op de transformatie in het sociaal domein ontwikkeld. De gemeente beoogt in vier opzichten een andere werkwijze te realiseren: werken in teams, inzetten van andere professionals, bieden van andere ondersteuning en werken vanuit de wijk. Welke concrete invulling hieraan wordt gegeven, bespreken we in de hierna volgende paragrafen. We kijken daarbij zowel naar het beleid als de praktijk.
Op basis van de lokale invulling van de vier principes wordt inzichtelijk welke oorzaak-gevolg relaties in de Almelose situatie van toepassing zijn. Daarmee ontstaat een beeld van de effecten die gegeven de gemaakte beleidskeuzen kunnen worden bereikt. Het maakt met andere woorden de potentie van de wijkteams inzichtelijk. Er kunnen zich in de praktijk echter drempels voordoen, waardoor een oorzaak-gevolg relatie uitblijft. Om de potentie van de wijkteams nader te bepalen, is daarom ook zicht op deze drempels nodig.
We brengen vervolgens in kaart in hoeverre de verwachte oorzaak-gevolg relaties zich in de praktijk al aftekenen. We gebruiken daarvoor uitkomsten van een online-enquête waarmee in kaart is gebracht hoe de wijkcoaches tegen hun eigen functioneren aankijken.3 De enquête is in mei-juni afgenomen en is door 31 van de 38 wijkcoaches ingevuld. Door middel van een vragenlijst en een toelichtend vraaggesprek met hun direct leidinggevenden, vijf people managers4, is onderzocht welke drempels zij in de Almelose situatie tegenkomen. Deze gesprekken hebben in juni plaatsgevonden en duurden gemiddeld 1,5 uur.
Principe 1 – werken in teams
Het principe kort toegelicht
Volgens de beleidstheorie leidt het werken in teams tot minder overleg en afstemming, minder bureaucratie en minder verantwoordingslasten. Daarmee zou ‘de operatie’ goedkoper moeten worden. Het werken in brede teams met verschillende expertise maakt dat professionals van elkaar kunnen leren en ondersteuning gemakkelijker binnen het team te organiseren is. Daardoor zouden betere uitkomsten voor de cliënt ontstaan en is wellicht minder zware zorg nodig. Als teams
verantwoordelijk zijn voor een eigen budget, ontwikkelt het een zeker kostenbewustzijn waardoor de professionals meer zouden letten op de kosten van de operatie en ondersteuning.
Lokale beleidskeuzes ten aanzien van het werken in teams
Met het vaststellen van het Beleidsplan Samen mee(r) doen is er voor gekozen om te starten met vijf wijkteams en één stedelijk ‘wijkteam’, waarbij de teams zo dienen te zijn samengesteld dat daarin de benodigde expertise aanwezig is.5 Het college heeft in september 2014 opdracht gegeven tot de inrichting van de wijkteams als toegangspoort voor Wmo-begeleiding en jeugdhulp. De wijkteams hebben geen budgetverantwoordelijkheid gekregen.
3 Aan de enquête vragen ligt een beleidsreconstructie ten grondslag. Door middel van documentstudie is in kaart gebracht wat de gemeente met de transformatie beoogt, hoe zij de toegang tot ondersteuning heeft geregeld en georganiseerd, en wat specifiek met betrekking tot de wijkteams is bepaald.
4 Er zijn zes wijkteams, waarvan twee teams door één people manager worden aangestuurd.
5 Beleidsplan Samen meer doen, voorjaar 2014, p. 15.
5 Het college besluit om de bouw en ontwikkeling van de wijkteams met De Nieuwe Organisatie (DNO) als een gezamenlijke opgave op te pakken. DNO is een holding van twee stichtingen, Scoop en Maatschappelijk Werk noordwest Twente (MWnwT), waaraan de stichting Sociale Wijkteams Almelo (SWT) wordt toegevoegd om de wijkteams in onder te brengen.
Vanuit de strategie van nabij zijn en lokaal werken en denken heeft DNO besloten om de
wijkcoaches, welzijnswerkers en maatschappelijk werkers samen te brengen in gebiedsteams. Daarin opereren zij als generalisten, soms met een zeker specialisatie op leeftijd of aandachtsgebied
(zogenaamde T-shaped professionals). Binnen de gebiedsteams dragen de wijkcoaches vanuit hun eigen opdracht bij aan het realiseren van de opgaven voor het betreffende gebied.6
De onderstaande figuur laat zien wat op basis van de beleidstheorie de verwachtingen zijn bij de gekozen invulling van het werken in teams.
Het werken in teamverband zou moeten leiden tot minder overleg, bureaucratie en
verantwoordingslasten. Dat kan worden belemmerd als het wijkteam geen echt team vormt (drempel 1B), overleg en bureaucratie in een andere vorm terugkeren (drempel 1A) of nieuwe administratieve lasten ontstaan (drempel 1D).
Het werken in teams met verschillende expertises zou ertoe moeten leiden dat de wijkcoaches van elkaar leren, zodat ze breder naar een casus kunnen kijken. Belemmering hiervoor zijn dat de expertise in het team niet is toegesneden op de vraag in de wijk (drempel 1E) of het onderling leren niet wordt ondersteund (drempel 1C).
De praktijk bezien door de ogen van de wijkcoaches en people managers
Overleg, bureaucratie en verantwoordingslasten
De wijkcoaches nemen volgens de people managers aan diverse overlegvormen deel, maar niet meer dan nodig. Zij hebben wekelijks een kort teamoverleg om de aanmeldingen verdelen. De people managers schuiven hier met een vaste regelmaat bij aan voor het geval er vragen op beleidsniveau zijn of om casuïstiek te bespreken. De wijkteams volgen daarin hun eigen lijn. De wijkcoaches nemen
6 DNO, ‘Werken vanuit de Bedoeling’. Strategie 2014 – 2017, p. 8; DNO, Plan van aanpak, p. 7.
6 periodiek deel aan een overleg van het gebiedsteam. De frequentie van dit overleg varieert van maandelijks tot een paar keer per jaar. Van partners in de wijk komen vaak verzoeken om aan een bepaald overleg deel te nemen. Zeker in het begin was dat zo, maar de wijkteams gaan daar pragmatisch mee om door te kijken of het van direct belang is voor hun werk en het onderling goed te verdelen. De meeste overlegtijd gaat zitten in intercollegiaal- en multidisciplinair overleg rond concrete casussen. Uit de enquête blijkt dat de wijkcoaches naar verhouding weinig tijd zeggen te besteden aan het bijwonen netwerk- en samenwerkingsbijeenkomsten en bijeenkomsten van het wijkteam.7 Ruim de helft vindt dat ze er niet veel/niet weinig tijd aan besteden en 20-25 % besteedt er naar eigen zeggen weinig tijd aan.
Bij bureaucratie denken de people managers aan de tijd die wijkcoaches kwijt zijn aan registratie.
Daarin valt volgens alle people managers nog veel winst te behalen als het registratiesysteem niet zo vaak voor problemen bij het opslaan zou zorgen, waardoor de wijkcoaches alles opnieuw moeten invoeren. Het systeem is ook weinig flexibel waardoor de wijkcoaches alle stappen moeten
doorlopen als ze ergens een wijziging willen aanbrengen. De people managers geven aan dat wat de wijkcoaches voor de verantwoording en managementrapportages moeten vastleggen tijdsintensief is. Daarbij plaatsen meerdere people managers vraagtekens bij de tijd die het vraagt om hun
adviezen aan de backoffice te motiveren. Het beeld van een grote registratie- en verantwoordingslast zien we in de enquête terug in de tijd die de wijkcoaches hieraan zeggen te besteden. De wijkcoaches geven aan dat zij veel (64%) tot zeer veel tijd (25%) aan registratie, rapportage en verantwoording besteden. Na het opstellen van een ondersteuningsplan en regievoering, de kerntaken van de wijkcoaches, gaat hier van alle verdere taken de meeste tijd in zitten.8 Op basis daarvan kunnen vraagtekens worden geplaatst of het doel van minder bureaucratie en minder verantwoordingslast wordt bereikt.
Van elkaar leren
De wijkcoaches werken met maatschappelijk werkers en welzijnswerkers binnen gebiedsteams. Toch vormen de wijkcoaches daarbinnen met elkaar echte teams, waarin de wijkcoaches elkaar bijstaan en aanvullen. Wanneer er nieuwe mensen of een ander specialisme in het team komt, raakt het team daar niet van uit balans.
Op het niveau van de gebiedsteams is er nog niet echt sprake van een teamgevoel. Het blijkt lastig voor de professionals om wat ze doen los te zien van de organisatie waarvoor ze werken. Rond concrete ondersteuningsvragen weten zij elkaar goed te vinden, maar de stap naar generalistisch werken rond een gebiedsagenda is nog niet gezet. Daarbij past dat de wijkcoaches vooralsnog vooral van elkaar leren en minder van de andere collega’s in het gebiedsteam.
Elk wijkteam is zo samengesteld dat het beschikt over de expertise die nodig is voor de uitvoering van de toegangs- en regietaken op het gebied van de Wmo-begeleiding of jeugdhulp. Bij de werving is geselecteerd op competenties en deskundigheid op bepaalde beleids- of werkvelden én op persoonlijkheid. Bij het verdelen van wijkcoaches over de verschillende teams is gekeken naar de vraag en aard van de wijk. In bijlage 1 is een overzicht opgenomen van de huidige samenstelling van elk wijkteam.
7 item vraag 6
8 item vraag 6
7 De people managers geven aan dat de wijkcoaches elkaar opzoeken voor advies en feedback. Ze raadplegen elkaar ook over de grenzen van de teams heen en springen in elkaars teams bij om de wachttijden in de verschillende gebieden zoveel mogelijk gelijk te houden. Het contact over de teamgrenzen heen wordt vergemakkelijkt door de centrale uitvalsbasis van de wijkcoaches, maar het gevoel van verbondenheid tussen de wijkcoaches van de eerste lichting draagt er eveneens aan bij.
Op basis van het voorgaande kan worden geconcludeerd dat de wijkteams echte teams vormen en dat zij zo zijn samengesteld dat de wijkcoaches van elkaar kunnen leren. Door de centrale uitvalsbasis kunnen de wijkcoaches ook gemakkelijk wijkcoaches van andere wijkteams raadplegen.
In de enquête is geen vraag gesteld over de mate waarin de wijkcoaches vinden dat dat zij van elkaar leren. Er is alleen gevraagd hoeveel van hun tijd zij besteden aan scholing, training, intervisie etc.
Ruim de helft vindt dat zij hier zeer weinig (18%) tot weinig (39%) tijd aan besteden. De people managers delen dit beeld. Ze zien dat de wijkcoaches door de hoge werkdruk weinig tijd en ruimte ervaren om te werken aan de ontwikkeling van hun vakmanschap.
Principe 2 – inzetten van een andere professional
Het principe kort toegelicht
Binnen een wijkteam werken professionals anders dan voorheen. De andere handelwijze kan eruit bestaan dat zij naar meerdere levensdomeinen kijken, zelf kunnen indiceren, volgens het principe van één gezin, één plan, één regisseur werken, (een deel van) de uitvoering zelf ter hand nemen, vraaggericht, op maat en soms ook met mandaat werken en op huisbezoek gaan. Volgens de beleidstheorie leidt dit tot:
• meer integraal naar casuïstiek kijken, wat zorgt voor betere vraagstelling (diagnose) en beter passende ondersteuning;
• betere afstemming in de uitvoering van ondersteuning;
• meer vertrouwen van de cliënt in de ondersteuning, waardoor deze effectiever is.
De verwachting is dat dit een effectievere ondersteuning van de cliënt en de inzet van minder zware zorg als eindeffecten heeft.
Lokale invulling van de andere professional
De gemeente heeft gekozen voor wijkteams die werken volgens het principe van één gezin, één plan, één regisseur. De regisseur is een generalist en kan op meerdere gebieden ondersteuning bieden.9 In het functioneel ontwerp voor de sociale wijkteams is vastgelegd dat de wijkteams compacte teams van generalistisch werkende specialisten zullen zijn (T-shaped professionals). De wijkteams hebben de opdracht om de toeleiding naar Wmo-begeleiding en jeugdhulp te organiseren en regie te voeren wanneer multiprobleemhuishoudens, waar van genoemde ondersteuning sprake is, zelf (tijdelijk) geen regie kunnen voeren. Indien nodig leveren de wijkcoaches lichte ambulante hulp.10 De
wijkteams hebben een brede regietaak en een smalle uitvoeringsopdracht.11 Dit laatste houdt in dat de wijkcoaches niet of nauwelijks een rol hebben in de uitvoering van een ondersteuningsplan.
9 Beleidsplan Samen meer doen, voorjaar 2014, p. 29.
10 DNO, Vinden, Verbinden, Versterken - Functioneel ontwerp Sociale Wijkteams, V8, november 2014 Almelo, p. 2.
11 DNO, Notitie ontwikkeling sociaal domein, versie 2, april 2015, p. 2.
8 De onderstaande figuur laat zien wat op basis van de beleidstheorie de verwachtingen zijn bij de invulling die de handelwijze van de wijkcoaches heeft gekregen.
Het integraal kijken en het werken met één regisseur bij multiprobleemgezinnen zou moeten leiden tot een betere vraagstelling en beter passende ondersteuning. Tenzij de wijkcoaches niet
generalistisch kunnen of willen werken (drempel 2E) of niet de tijd kunnen nemen om zich tot een generalist te ontwikkelen (drempel 2G). Daarnaast kan een tunnelvisie een belemmering vormen voor een betere vraagstelling en beter passende ondersteuning (drempel 2H).
Het werken met één regisseur bij multiprobleemgezinnen, zelf de uitvoering van de ondersteuning doen en het vraaggericht en op maat werken zou moeten leiden tot betere afstemming in de ondersteuning. Niet-wijkteampartijen kunnen een belemmering vormen voor de afstemming, en daarmee voor beter passende ondersteuning, als zij niet willen meedoen (drempel 2A) of het oordeel van de wijkcoach over de benodigde ondersteuning in twijfel trekken (drempel 2F).
Het vraaggericht werken en op huisbezoek gaan zou bij de cliënt moeten leiden tot meer vertrouwen in de ondersteuning. Dit kan uitblijven of beschadigd raken wanneer de wijkcoach onwelgevallige beslissingen of maatregelen neemt (drempel 1D).
De praktijk bezien door de ogen van de wijkcoaches en people managers
Integrale vraagstelling en passende ondersteuning
Uit de interviews is gebleken dat bij de werving van de wijkcoaches bewust is gekeken of mensen zonder strakke kaders kunnen werken. Dat is belangrijk, omdat ze met professionele ruimte moeten weten om te gaan, willen ze maatwerk kunnen bieden. Van mensen die toch niet helemaal bleken te
9 voldoen, is weer afscheid genomen. De wijkteams bestaan daardoor uit wijkcoaches die anders willen werken en het ook in zich hebben om dat te doen.
Uit de interviews blijkt dat de wijkcoaches een grote werkdruk ervaren. Dit houdt deels verband met de vele aanmeldingen, waardoor de wijkcoaches aan veel casussen werken. Zij moeten daardoor ook veel schakelen in hun werk, wat de werkdruk vergroot. Ook is er volgens de people managers veel zware problematiek, wat veel crises en spoed met zich meebrengt. In een aantal wijkteams is er een wachtlijst (geweest). Het risico bestaat dus dat de wijkcoaches hierdoor te weinig tijd kunnen nemen om zich tot generalist te ontwikkelen.
Hiervoor kwam al aan de orde dat de wijkcoaches met elkaar sparren en klankborden. Juist omdat alles nog zo nieuw is staan ze daar erg voor open en zoeken ze elkaar gemakkelijk op. Ook tijdens casuïstiekoverleg is er gelegenheid om elkaar scherp te houden. De people managers schatten daarom het risico van een tunnelvisie als gering in.
In het voorgaand kwam al aan de orde dat de backoffice over een aanvraag voor een individuele voorziening besluit. Het risico bestaat dan dat het organiseren van passende ondersteuning wordt belemmerd doordat de backoffice het advies van de wijkcoaches inhoudelijk in twijfel trekt. De people managers horen dit niet uit hun teams terug, met uitzondering van de people manager die de doorontwikkeling van de wijkteams als aandachtgebied heeft. De wijkcoaches geven daar wel eens aan dat de backoffice inhoudelijk het advies ter discussie stelt. Omdat het dan vooral een kwestie is een uitgebreidere motivering van het advies, vormt het geen belemmering voor het organiseren van passende ondersteuning.
Op basis van het voorgaande is de verwachting dat de wijkcoaches integraal kijken en passende ondersteuning weten te organiseren. Dit beeld komt ook naar voren uit de enquête onder de wijkcoaches. 85% van de wijkcoaches vindt dat zij er (sterk) aan bijdragen dat naar het hele gezin en omgeving wordt gekeken en integraliteit wordt nagestreefd.12 Negen op de tien wijkcoaches geeft aan dat ze in staat zijn op alle leefgebieden de situatie te overzien en acht op de tien zegt te kunnen zorgen voor maximaal één plan per cliënt.13 Ook over het vermogen om een passend aanbod te realiseren zijn de wijkcoaches positief. Een zeer ruime meerderheid vindt dat ze met aanbieders snel kunnen schakelen over wat een passend aanbod is (97%)14 en tot een integraal en op maat gesneden aanbod kunnen komen (80%).15 Ook is een zeer ruime meerderheid van mening dat de wijkcoaches in staat zijn om de resultaten van zorg en ondersteuning te evalueren (93%).16 Alleen over het vermogen om te beoordelen of aanbieders tijdig op- en afschalen zijn de meningen minder eenduidig. Twee derde denkt dat de wijkcoaches daar meestal of altijd toe in staat zijn, een kwart soms en een op de tien zelden.17 De wijkcoaches zijn minder eenduidig in hun oordeel over het zelf licht ambulante ondersteuning bieden op alle leefgebieden. Zo geeft de helft aan dat te kunnen, maar is bijna een kwart van mening dat zij daar niet toe in staat is.
12 item vraag 7
13 item vraag 3
14 item vraag 2
15 item vraag 3
16 item vraag 3
17 item vraag 9
10 Organiseren van afstemming in de ondersteuning
Uit de interviews met de people managers ontstaat het beeld dat de wijkcoaches goed in staat zijn om de afstemming te organiseren. Als voorbeelden noemen zij de goede samenwerking met scholen, politie, wijkverpleegkundigen, wijkconsulenten, woningcorporaties en zorginstellingen.
Een van de people managers wijst op de stroevere samenwerking met GGZ-professionals. Daar bestaan soms verschillen van inzicht, doordat GGZ-professionals zich alleen op de individuele cliënt richten. Dit in combinatie met het beroepsgeheim maakt het voor de wijkcoach soms lastig om complementair aan de behandeling of in de nazorg passende ondersteuning voor het gehele gezin te organiseren.
In de interviews wordt ook gewezen op het probleem van malafide pgb-bureaus. De wijkcoaches lopen er tegen aan dat kwetsbare mensen niet de benodigde ondersteuning krijgen. Met de gemeente is de maatregel getroffen dat bij een pgb-aanvraag een ondersteuningsplan wordt gevraagd. In nauwe samenwerking met de sociale recherche wordt nu bij vermoedens van fraude gecontroleerd of de beschreven ondersteuning daadwerkelijk wordt geleverd.
Op basis van het voorgaande mag worden verwacht dat de wijkcoaches over het geheel genomen in staat zijn om afstemming in de uitvoering te organiseren. Dat is ook het beeld dat uit de enquête onder de wijkcoaches naar voren komt. Bijna twee derde zegt meestal in staat te zijn om de
geleverde zorg te monitoren en regisseren. Bijna drie op de tien zegt dat altijd te kunnen.18 Verder is een zeer ruime meerderheid van mening dat de wijkcoaches er voor kunnen zorgen dat afspraken met aanbieders worden nageleefd (90%)19 en in staat zijn om van afspraken tussen de cliënt en aanbieder op de hoogte te blijven (83%).20 Bij maatregelen in het gedwongen kader geeft een ruime meerderheid aan in staat te zijn om de regie onderling af te stemmen (86%).21
Vertrouwen van de cliënt in de ondersteuning
De people managers zijn van mening dat er veel vertrouwen is in de wijkcoaches, ook bij moeilijke zaken. Wel zijn er straten waar de wijkcoach bij een groot aantal huishoudens komt. Als ze daar een in één gezin tot bijvoorbeeld een uithuisplaatsing wordt besloten, dan heeft dat zijn weerslag op de andere huishoudens.
Het vertrouwen in de wijkcoaches leidt volgens de people managers niet vanzelf ook tot tevredenheid over de ondersteuning die de wijkcoach adviseert. Soms willen cliënten meer of andere
ondersteuning of een indicatie voor een langere periode. Een aantal dient dan een bezwaarschrift in en incidenteel leidt het tot een klacht over de wijkcoach. Maar in de meeste gevallen komen de wijkcoach en de cliënt samen tot een ondersteuningsplan. In de enquête onder de wijkcoaches is niet gevraagd naar hun oordeel over het vertrouwen dat cliënten in hen en de geboden ondersteuning stellen.
Minder (zware) zorg
De andere handelwijze van de wijkcoaches zou uiteindelijk moeten leiden tot een effectievere ondersteuning en de inzet van minder (zware) zorg. Integraal kijken kan echter ook meer ondersteuning betekenen (drempel 2B).
18 item vraag 9
19 item vraag 3
20 item vraag 3
21 item vraag 3
11 Uit de interviews met de people managers blijkt dat integraal kijken op drie manieren kan leiden tot meer inzet van ondersteuning. De brede uitvraag over meerdere leefgebieden kan reden zijn om ook op deze gebieden ondersteuning te organiseren. Ook een multidisciplinair overleg kan tot een grotere inzet leiden, omdat de partijen samen een beter beeld hebben van wat er speelt en nodig is.
Tot slot wijst een van de people manager er ook op dat de wijkcoaches mensen niet loslaten als ze tussen wal en schip dreigen te vallen. De wijkcoaches houden de vinger aan de pols of bieden ambulante ondersteuning ter overbrugging of organiseren daar iets voor.
Principe 3 – andere ondersteuning bieden
Het principe kort toegelicht
Het werken met wijkteams houdt vaak het streven in om, waar dat mogelijk is, andere ondersteuning dan professionele eerste- en tweedelijnszorg te bieden. De opdracht van de wijkteams kan zijn om de eigen kracht van een cliënt aan te wakkeren en/of meer ondersteuning vanuit het eigen netwerk en de nuldelijn in te zetten. Dit moet ertoe leiden dat cliënten meer zelf en met hulp uit de omgeving gaan oplossen. De wijkteams kunnen daarnaast de opdracht hebben om beschikbaar te blijven om zo terugval te voorkomen.
Lokale invulling van het bieden van andere ondersteuning
Het stimuleren van eigen kracht en samenredzaamheid vormt een van de uitgangspunten van de Almelose systeeminnovatie.22 Bij het organiseren van de toegang wil de gemeente dat wordt gestuurd op de inzet van zelfhulp en hulp uit de directe omgeving en dat er voor de professional meer ruimte komt om in de toegangsfase hulp op maat te bieden.23 Het bieden van maatwerk betekent voor de wijkteams dat zij in het proces van vraagverheldering en het afpreken van oplossingen aansluiten bij de eigen mogelijkheden en talenten. Indien de directe sociale omgeving hulp kan bieden gaat dat vóór het inzetten van duurdere professionele zorg en ondersteuning. Voor zover mogelijk wordt ondersteuning georganiseerd in een aanbod van algemene of collectieve voorzieningen zo dicht mogelijk bij de burgers.24
De onderstaande figuur laat zien wat op basis van de beleidstheorie de verwachtingen zijn bij de opdracht die de wijkteams hebben gekregen.
22 Beleidsplan Samen meer doen, voorjaar 2014, p. 29.
23 Beleidsplan Samen Mee(r) doen, voorjaar 2014, p. 30.
24 Programmabegroting 2014, p. 66.
12 De opdracht om eigen kracht van cliënten aan te wakkeren zou moeten leiden tot meer inzet van eigen kracht, tenzij de wijkcoach te weinig oog heeft voor eigen kracht (drempel 3E) of de eigen kracht van een cliënt (nog) te beperkt is (3D).
De opdracht om meer gebruik te maken van het eigen netwerk en de nuldelijn en minder eerste- en tweedelijnsondersteuning in te zetten, zou moeten leiden tot meer inzet van informele
ondersteuning. Dit wordt belemmerd als andere ondersteuning niet beschikbaar (drempel 3A) of niet passend (drempel 3B) is. Ook cliënten kunnen meer inzet van het sociale netwerk en de nuldelijn belemmeren, wanneer ze professionele ondersteuning willen (drempel 3C) of aan een toegekende pgb of voorziening wensen vast te houden (drempel 3F).
De praktijk bezien door de ogen van de wijkcoaches en people managers
Inzet van eigen kracht
De people managers zijn van mening dat de wijkcoaches voldoende oog voor eigen kracht hebben.
De wijkcoaches kijken in het keukentafelgesprek goed naar de thuissituatie en welke mogelijkheden iemand in de eigen omgeving heeft om een ondersteuningsvraag op te lossen. Zij geven mensen tips hoe ze mensen uit hun netwerk om hulp kunnen vragen en bemiddelen hier soms in. Een van de people managers denkt dat er wel nog iets meer mogelijk is om de maatschappelijke wederdienst te stimuleren.
Uit de enquête onder de wijkcoaches ontstaat eveneens het beeld dat er voldoende oog voor eigen kracht is. Een zeer ruime meerderheid geeft aan in het gesprek te zoeken naar oplossingen die aansluiten op wensen en talenten. Drie op de vijf doet dit meestal (58%) en twee op de vijf altijd (39%).25 Verder zegt de helft cliënten altijd te stimuleren om, gegeven de eigen mogelijkheden, de handen uit de mouwen te steken (51%)26 en vier op de tien geeft aan dat meestal te doen (41%).27 Gevraagd naar de mate waarin eigen kracht aanwezig is, geven de people managers aan dat bij een deel van de cliënten meer eigen kracht kan worden ingezet. Bij deze groep is het zaak om een mentaliteitsverandering op gang te brengen. Soms betekent het dat mensen er aan moeten wennen
25 item vraag 1
26 item vraag 1
27 item vraag 1
13 dat ze zelf meer moeten organiseren, bijvoorbeeld omdat ze minder dagdelen dagbesteding krijgen.
Voor anderen betekent het dat ze hun eigen kracht meer moeten gaan ervaren, doordat ondersteuning wordt ingezet die hen in hun ontwikkeling stimuleert.
De people managers zien ook dat voor een deel van de cliënten de eigen kracht te beperkt is. Daar is het door de forse problematiek meer inzet van eigen kracht niet haalbaar. Een van de people managers is van mening dat de wijkcoaches dan meer dan ze nu doen bemoeizorg zouden moeten inzetten, bijvoorbeeld als mensen met een laag IQ hun eigen kracht overschatten. Of kortdurend intensief zouden moeten ingrijpen als een jongere ontspoort.
Op basis van het bovenstaande zou de opdracht om aan te sluiten op eigen mogelijkheden en talenten, deels moeten resulteren in een proces waarin de balans meer naar informele ondersteuning verschuift. Voor mensen met zware problematiek zal het gebrek aan eigen kracht hiervoor een drempel vormen.
Inzet sociaal netwerk/nuldelijn
Zoals hiervoor al aan de orde kwam, hebben de wijkcoaches volgens de people managers voldoende oog voor mogelijkheden om een ondersteuningsvraag in het sociale netwerk op te lossen. Dat blijkt ook uit de enquête onder de wijkcoaches. Op de vraag of zij de cliënt stimuleren om oplossingen in de eigen omgeving te zoeken, zegt ongeveer de helft dit meestal (52%) en bijna de helft dit zelfs altijd (45%) te doen.28
Uit de enquête blijkt verder dat een zeer ruime meerderheid van de wijkcoaches aangeeft dat zij proberen om, voor zover mogelijk, algemene en collectieve voorzieningen in te zetten (90%).29 Ook geeft een zeer ruime meerderheid aan dat input wordt gegeven voor nieuwe arrangementen die voorzien in een breder levende vraag (93%)30 of zorg door welzijn vervangen (79%)31. Ook geeft een zeer ruime meerderheid aan dat de wijkcoaches een goed beeld hebben van de sociale kaart (89%)32. In de enquête is de wijkcoaches gevraagd om voor verschillende typen ondersteuningsvragen aan te geven in hoeverre zij informele en formele ondersteuning in de oplossingenmix betrekken. Daaruit komt naar voren dat gemiddeld rond de 70% van de wijkcoaches aangeeft soms gebruik te maken van ondersteuning uit de sociale omgeving/nuldelijn. Rond de 10% zegt dat meestal te doen, rond de 5% altijd en ruim 10% nooit. Op basis hiervan zijn vraagtekens te plaatsen bij het realiseren van de ambitie om problemen vooral met ondersteuning uit de sociale omgeving / nuldelijn op te lossen.
Uit de enquête blijkt dat de wijkcoaches voor alle typen ondersteuningsvragen ondersteuning uit de sociale omgeving / nuldelijn het minst inzetten, terwijl zij het vaakst een beroep doen op de
collectieve (basis)voorzieningen. Ondersteuning uit de sociale omgeving wordt nog het meest frequent ingezet bij hulp in huis. Collectieve basisvoorzieningen worden daarentegen het vaakst ingezet bij schuldenproblematiek, terwijl bij opvoed- en opgroeivragen vaker dan bij andersoortige ondersteuningsvragen een beroep wordt gedaan op individuele voorzieningen.
28 item vraag 1
29 item vraag 2
30 item vraag 2
31 item vraag 2
32 item vraag 9
14 Algemene voorzieningen waar een zeer grote meerderheid van de wijkcoaches van aangeeft dat zij er vaak naar door verwijzen, zijn het brede welzijnswerk, thuisadministratie en dagactiviteiten. Voor activiteiten in wijkcentra, dagactiviteiten voor (licht) verstandelijk beperkten, licht ambulante hulp, vrijwillige ouderenadviseur en mantelzorgondersteuning geldt dat voor ongeveer de helft van de wijkcoaches.33
In het geval van specialistische hulpverlening geeft een zeer ruime meerderheid van de wijkcoaches aan dat zij vaak doorverwijzen naar individuele begeleiding, jeugd- en opvoedhulp en zorg voor en hulpverlening aan (licht) verstandelijk beperkten. Naar (jeugd-)GGZ en verslavingszorg zegt een ruime meerderheid vaak te verwijzen.34
In de interviews is verkend welke drempels volgens de people managers een belemmering vormen voor het bieden van andere ondersteuning. De people managers zijn van mening dat er in Almelo veel voorliggende voorzieningen zijn. Wel constateren een aantal van hen dat sommige daarvan in onvoldoende mate voor handen zijn. Als voorbeeld wordt de alternatieve dagbesteding genoemd.
Mensen die meerdere dagdelen dagbesteding nodig hebben, kunnen er een dagdeel per week terecht. De beschikbaarheid wordt ook door wachtlijsten bepaald. Zo noemt een van de people managers de wachtlijst bij het maatschappelijk werk, waardoor de wijkcoach soms zelf ambulante hulp verlenen waar inzet van maatschappelijk werkers mogelijk zou zijn.
Soms is een voorliggende voorziening niet passend. Zo wijzen enkele people managers op het probleem dat een vrijwilligersorganisatie regelmatig een vraag te zwaar voor vrijwilligers vindt of dat er soms onvoldoende extra begeleiding is om een voorziening bij zwaardere problematiek te kunnen inzetten. Dan zijn de wijkcoaches toch op een maatwerkvoorziening aangewezen, terwijl ze iets lichters zouden willen inzetten. Volgens een van de people managers zijn de wijkcoaches wel alert op mogelijkheden iets te ontwikkelen om als passende ondersteuning ontbreekt. Ze kunnen innovatieve projecten indienen en krijgen uren om het met collega’s uit de organisatie of partners in de wijk te gaan ontwikkelen.
Uit de interviews met de people managers blijkt dat de eerste insteek van mensen doorgaans professionele ondersteuning is, maar dat zij het vaak accepteren als de wijkcoach denkt dat iets met informele ondersteuning op te lossen is. Dat geldt niet voor iedereen, sommigen willen liever professionele ondersteuning en vinden dat ze daar ook recht op hebben. Mensen die een pgb of andere voorziening toegekend gekregen hebben, willen deze vaak behouden in plaats van de inzet van informele ondersteuning te accepteren.
Samenvattend kunnen we concluderen dat er naar het oordeel van de people managers veel voorliggende voorzieningen zijn, maar dat de inzet ervan kan stuiten op ontoereikende
beschikbaarheid of beperkingen in de inzetbaarheid voor doelgroepen met zwaardere problematiek.
Ook is de cliënt niet altijd bereid om andere ondersteuning te accepteren, omdat ze aan een toegekende pgb of voorziening willen vasthouden.
33 vraag 12
34 vraag 13
15
Principe 4 – werken vanuit de wijk
Het principe kort toegelicht
Werken vanuit de wijk houdt in dat een wijkteam zichtbaar en (pro)actief in de wijk aanwezig is, al dan niet met de opdracht om initiatieven in de wijk te ondersteunen of stimuleren. Professionals van het wijkteam kennen de wijk en zijn er een bekend gezicht. De verwachting is dat dit zorgt voor meer mogelijkheden om ondersteuning gemakkelijk en laagdrempelig te organiseren, een sociale kaart die elkaar kent en soepel doorverwijst, vroegtijdig contact met cliënten en meer zicht op de vraag in de wijk. Dat leidt dan naar verwachting tot meer preventief werken en meer inzet van de nuldelijn.
Lokale invulling van het werken vanuit de wijk
Met het vaststelling van het beleidsplan Samen mee(r) doen kiest de gemeente voor een
gebiedsgerichte benadering met sociale wijkteams als toegangspoort voor kwetsbare inwoners. De wijkteams richten zich in eerste instantie op toegang en toeleiding naar jeugdzorg en Wmo.35 In het Functioneel Ontwerp is bepaald dat de wijkteams fysiek een centrale uitvalsbasis hebben, maar zoveel mogelijk werken vanuit laagdrempelige en toegankelijke wijkaccommodaties.
De gebiedsgerichte benadering houdt ook in dat wordt gewerkt met wijkagenda’s om de nuldelijn te versterken en meer preventief te gaan werken. Dit vraagt in de basisvoorzieningen meer aandacht voor de nieuwe doelgroepen en de ontwikkeling van nieuwe zorg- en welzijnsarrangementen passend bij de vraag in de wijk. In het functioneel ontwerp voor de sociale wijkteams is vastgelegd dat de coördinatie en samenstelling van dergelijke arrangementen in afstemming met het wijkteam plaatsvindt.36 De wijkteams hebben geen opdracht om initiatieven in de wijk te ondersteunen of stimuleren.
De onderstaande figuur laat zien wat op basis van de beleidstheorie de verwachtingen zijn bij de gekozen invulling van het werken vanuit de wijk.
35 Beleidsplan Samen mee(r) doen, voorjaar 2014, p. 18.
36 DNO, Vinden, Verbinden en Versterken, Functioneel Ontwerp Sociale Wijkteams Almelo, november 2014, V7, p. 5.
16 Zichtbaar en (pro)actief aanwezig te zijn in de wijk zou ertoe moeten leiden dat de wijkcoaches zicht hebben op de mogelijkheden om ondersteuning dicht bij de cliënt anders te organiseren, meer inzicht krijgen in vraag in de wijk en laagdrempelig in contact komen met wijkbewoners en partners in de wijk. Een belemmering hiervoor is dat het wijkteam niet echt van de wijk wordt (drempel 4A), bijvoorbeeld door te weinig tijd voor het wijkwerk (drempel 4B).
Zichtbaar en (pro)actief aanwezig te zijn in de wijk waardoor de sociale kaart de wijkcoaches kent, zou tot soepele doorverwijzingen moeten leiden. Dit wordt belemmerd als andere partijen niet naar de wijkcoaches willen verwijzen (drempel 4D).
Zichtbaar en (pro)actief aanwezig zijn in de wijk en een soepele doorverwijzing vanuit de sociale kaart, zou wijkcoaches vroegtijdig in contact met cliënten moeten brengen waardoor escalatie van problemen kan worden voorkomen. Dit wordt belemmerd als wijkcoaches bij bewoners niet goed aangeschreven staan (drempel 4E), waardoor cliënten geen gevolg willen geven aan een
doorverwijzing naar het wijkteam.
De praktijk bezien door de ogen van de wijkcoaches en de people managers
Zichtbaar en actief in de wijk aanwezig
De people managers vinden dat de wijkcoaches zichtbaar voor bewoners zijn en goed contact hebben met andere professionals in de wijk. De Bellavistastraat, waar ook de maatschappelijk werkers zitten, vormt de centrale uitvalsbasis van de wijkcoaches van alle wijkteams. Tussen huisbezoeken en andere afspraken door werken de wijkcoaches op plekken waar bewoners, zoals een wijk, activiteiten- of dienstencentrum. Op deze plekken treffen zij ook bijvoorbeeld de wijkagent of het buurtwerk. In twee gebieden hebben de wijkcoaches een eigen locatie, waar ook de
welzijnswerkers zitten. Bewoners kunnen de wijkcoaches daar zien zitten en lopen er soms ook
17 binnen. Door het schoolgericht maatschappelijk werk komen de wijkcoaches op scholen, waardoor ze met leerkrachten en ouders in contact komen. De binding met de wijk wordt sterker, naarmate de wijkcoaches er langer werken.
De contacten met bewoners en professionals komen tot stand rond ondersteuningsvragen. De wijkcoaches hebben geen tijd voor wijkwerk, bijvoorbeeld eens rondlopen in moeilijke straten of buurten, maar zij hebben ook niet de opdracht om te werken vanuit presentie. Doordat zij samen met welzijnswerkers en maatschappelijk werkers een gebiedsteam vormen, is er wel een goede verbinding met welzijnsvoorzieningen, mantelzorgondersteuning en (organisaties van) vrijwilligers.
Veel doorverwijzingen
De people managers geven aan dat de wijkcoaches veel signalen en meldingen krijgen van professionals in de wijk. Sommige daarvan horen niet in het wijkteam thuis, die zetten de wijkcoaches dan door naar bijvoorbeeld bemoeizorg. Ook de samenwerking met huisartsen zorgt voor meer verwijzingen naar de wijkcoaches. Voor een deel komen meldingen ook via het KCC bij de wijkteams binnen. Om te zorgen dat het KCC meldingen en ondersteuningsvragen juist doorverwijst, draaien wijkcoaches in een pilot met het KCC mee. Ook kijken ze met maatschappelijk werkers uit hun gebiedsteam welke zaken uit de werkbak direct daar naartoe kunnen.
Bewoners staan open voor contact met wijkcoaches
De wijkcoaches hebben een goede naam in de wijk volgens de people managers. Partners in de wijk zijn blij met het wijkteam en ze horen ook dat bewoners tevreden zijn, ook al zijn er ook incidenteel wel klachten en is het risico dat bewoners zich tegen een wijkcoach keren vanwege een impopulaire beslissing of maatregel inherent aan de functie.
Inzet nuldelijn in eigen omgeving en voorkomen van escalatie
Samenvattend concluderen we dat de wijkcoaches volgens de people managers voldoende in de wijk geworteld zijn, om zich een beeld te kunnen vormen van de vraag in de wijk en mogelijkheden om ondersteuning aan mensen anders te organiseren. De bekendheid bij professionals in de wijk zorgt voor veel doorverwijzingen en de wijkcoaches hebben bij hen en bewoners een goede naam. Op basis daarvan mag worden verwacht dat dit leidt tot inzet van nuldelijn in de eigen omgeving en preventie in de zin van minder escalaties. Zoals hiervoor al aan de orde kwam, wijst de enquête uit dat een ruime meerderheid soms de nuldelijn inzet.37 Bijna tweederde geeft aan vooral in de wijk naar voorzieningen en ondersteuning zoeken.38 Dat geeft blijk van een oriëntatie op de wijk, al kan het ook inzet uit de eerste- of tweedelijn betreffen. Ten aanzien van het voorkomen van escalaties, geven alle wijkcoaches aan dat zij daar aan bijdragen. Driekwart vindt zelfs dat dit in sterke mate gebeurt.39
Werken vanuit de wijk werkt ondersteuning in de hand
Het werken vanuit de wijk zou uiteindelijk moeten bijdragen aan alle beoogde eindeffecten: een grotere leefbaarheid in de wijk, een goedkopere operatie, effectievere ondersteuning en de inzet van minder (zware) zorg. De nabijheid kan echter ook meer ondersteuning in de hand werken (drempel 4F).
37 vraag 5
38 item vraag 2
39 item vraag 7
18 Op basis van dit onderzoek kan geen uitspraak worden gedaan over de mate waarin dit zich
voordoet. Wel kunnen we op basis van de interviews welke zaken die de omvang van de
ondersteuning kunnen beïnvloeden. De people managers geven aan dat het werken vanuit de wijk maakt de wijkcoaches toegankelijker zijn, waardoor de vraag toeneemt. Het maakt ook dat de wijkcoaches zelf meer vraag in de wijk zien. Daar staat volgens hen tegenover dat de nabijheid meer zicht biedt op mogelijkheden om de ondersteuning anders te organiseren en beter op de vraag in te spelen zodat die ook echt wordt opgelost. Belangrijk is volgens de people managers om goed te kijken of de laagdrempeligheid er niet voor zorgt dat mensen hulp vragen, terwijl ze ook zelf voor een oplossing kunnen zorgen. En om richting partners in de wijk helder te zijn over welk soort hulpvragen bij het wijkteam thuis horen en welke niet.
Beoogde eindeffecten
Lokale invulling van de beoogde eindeffecten
De gemeente stelt zich binnen de transformatie de volgende doelen.
• Een effectievere en efficiëntere hulpverlening;
• Vroegtijdig ingrijpen waarmee wordt voorkomen dat problemen escaleren. Vooral hierin ligt de grote maatschappelijke en financiële winst;
• Realiseren van minder hulpverleners per gezin waar mogelijk;
• Ontschotting: kijken naar het hele gezin en omgeving en nastreven van integraliteit;
• Bij meer huishoudens stabilisatie of sociale stijging bereiken;
• De verbeterde positie van de huishoudens leidt het terugdringen van maatschappelijke kosten. Denk daarbij aan minder uitkeringen, uithuisplaatsingen, woninguitzettingen, maatschappelijk opvang, schuldhulpverleningstrajecten, schoolverzuim, alternatieve scholingstrajecten, dure (tweedelijns)zorg en kosten voor politie en justitie als gevolg van minder incidenten en criminaliteit.
• Door constante ondersteuning daalt het aantal huishoudens dat terugvalt in de problematiek.40
Gewenste maatschappelijke effecten zijn o.a.:
• bij meer huishoudens stabilisatie of sociale stijging bereiken;
• door vroegtijdig ingrijpen voorkomen dat problemen escaleren. Vooral hierin ligt de grote maatschappelijke en financiële winst;
• een grotere deelname aan de samenleving (participatie);
• een verminderde afhankelijkheid van de overheid en een groter beroep op eigen netwerken (zelfredzaamheid);
• verlaging van de gemeentelijke uitgaven aan zorg;
• het verbeteren van de positie van huishoudens leidt tot het terugdringen van maatschappelijke kosten.41
40 Uitvoeringsovereenkomst 2015 Gemeente Almelo en Stichting Sociale Wijkteams Almelo, p. 3;
Uitvoeringsovereenkomst 2016 Gemeente Almelo en Stichting Sociale Wijkteams Almelo, p.7.
41 Uitvoeringsovereenkomst 2015 Gemeente Almelo en Stichting Sociale Wijkteams Almelo, p. 4;
Uitvoeringsovereenkomst 2016 Gemeente Almelo en Stichting Sociale Wijkteams Almelo, p. 8-9.
19
De praktijk bezien door de ogen van de wijkcoaches
In de enquête onder de wijkcoaches is gevraagd in welke mate zij aan het realiseren van de beoogde doelen en gewenste maatschappelijke effecten bijdragen. Om de uitkomsten nader te duiden, leggen we ook hier een relatie met het in dit onderzoek gebruikte sjabloon om de praktijk aan de beleidsverwachtingen te spiegelen.
Goedkopere operatie
Van de doelen binnen de transformatie gaan er twee over een efficiënte inzet van menskracht en middelen:
• een daling van het aantal hulpverleners per gezin. Ongeveer twee op de vijf wijkcoaches denkt hier sterk aan bij te dragen en drie op de vijf enigszins.
• een verlaging van de gemeentelijke uitgaven aan zorg. Van de wijkcoaches denkt 7% dat zij hier niet aan bijdragen. Van de overige wijkcoaches denkt de helft er enigszins en de andere helft sterk aan bij te dragen.
Effectievere ondersteuning
De gemeente streeft naar ondersteuning die in de volgende drie opzichten effectief is:
• kijken naar het hele gezin en nastreven van integraliteit. Een zeer ruime meerderheid (85%) van de wijkcoaches denkt hier sterk aan bij te dragen. De rest vindt dat zij er enigszins aan bijdraagt.
• het voorkomen van escalaties. Driekwart van de wijkcoaches zegt hier sterk aan bij te dragen en een kwart enigszins.
• een daling van het aantal huishoudens dat in de problematiek terugvalt. Ongeveer twee op de vijf wijkcoaches denkt hier sterk aan bij te dragen en drie op de vijf enigszins.
Minder (zware) zorg
Minder (zware) zorg houdt in dat er sprake is van een verminderde afhankelijkheid van de overheid en een groter beroep op eigen netwerken (zelfredzaamheid). Iets minder dan de helft van de wijkcoaches vindt dat zij hier sterk aan bijdragen en de rest enigszins.
Betere uitkomsten voor de cliënt en lagere maatschappelijke kosten
De efficiëntere en effectievere ondersteuning en een minder groot beroep op (zware) zorg moet uiteindelijk leiden tot betere uitkomsten voor de cliënt en minder maatschappelijke kosten. Vanuit de gemeentelijke optiek gaat het dan om:
• bij meer huishoudens stabilisatie of sociale stijging bereiken. Drie op de vijf wijkcoaches vinden dat ze hier sterk aan bijdragen. Ruim een derde zegt dit enigszins te doen en 4% vindt dat ze er niet aan bijdragen.
• een grotere deelname aan de samenleving (meer participatie). Twee op de vijf meent hier in sterke mate aan bij te dragen, ruim de helft enigszins en 7% vindt dat ze er niet aan
bijdragen.
• minder kosten door een daling van maatschappelijke problemen als criminaliteit, schulden, uitkeringsafhankelijkheid en schooluitval. Drie op de negen wijkcoaches denkt hier sterk aan bij te dragen, vijf op de negen enigszins en één op de negen niet.
20 Samenvattend kunnen we concluderen dat de wijkcoaches een positief beeld hebben van hun bijdrage aan beoogde doelen en effecten. Een ruime meerderheid denkt dat de wijkcoaches sterk bijdragen aan een effectieve ondersteuning. Bij minder (zware) zorg denkt bijna de helft sterk bij te dragen en bij een efficiënte operatie (ruim) 40%.
21
Samenvatting
Inleiding
In het beleidsplan Samen mee(r) doen heeft de gemeente Almelo een visie op de transformatie in het sociaal domein ontwikkeld. Om van visie naar praktijk te komen, hanteert de gemeente een groeimodel voor een systeeminnovatie. Centrale uitgangspunten zijn:
• één huishouden, één plan, één regisseur;
• de regisseur is generalist en kan dus op meerdere gebieden ondersteuning bieden;
• stimuleren van eigen kracht en samenredzaamheid van mensen en van de sociale omgeving;
• investeren in preventie mits aantoonbaar effectief en efficiënt;
• het inbouwen van mechanismes om niet meer geld uit te geven dan nodig;
• meer efficiency realiseren in de uitvoering.42
Een cruciaal onderdeel van de systeeminnovatie is de inzet van sociale wijkteams. Deze wijkteams vormen voor kwetsbare inwoners de toegang tot maatschappelijk ondersteuning en jeugdzorg. Het belangrijkste doel van de sociale wijkteams is het vergroten van de effectiviteit en efficiëntie van de zorg en verminderen van de vraag naar (duurdere) tweedelijnsvoorzieningen.43
Met het in werking treden van de Wet revitalisering generiek toezicht (Wrgt) heeft de raad een toezichttaak gekregen op onder meer de uitvoering van de nieuwe taken in het sociaal domein. Om de raad hierin te ondersteunen is binnen de rekenkamercommissie een toezichtfunctie in het leven geroepen. Door middel van een aantal pilot-onderzoeken krijgt deze toezichtfunctie werkenderwijs vorm en inhoud. In overleg met de raad is ervoor gekozen om deze onderzoeken vraagstukken die voortvloeien uit de keuze om met wijkteams te gaan werken.
In het voorliggende rapport doen we verslag van het eerste pilot-onderzoek. Daarin is het
functioneren van de wijkteams onderzocht de tegen de achtergrond van de gewenste transformatie in het sociaal domein.
De beleidstheorie van het werken met wijkteams
In het Beleidsplan Samen mee(r) doen zijn uitspraken gedaan over wat de gemeente met de eerder genoemde systeeminnovatie en de rol van de wijkteams daarin wil bereiken. DNO heeft hieraan een nadere uitwerking gegeven in een functioneel ontwerp voor de wijkteams. Daarnaast hebben de gemeente en DNO in uitvoeringsovereenkomsten afspraken gemaakt over de vormgeving en werkwijze van de wijkteams. Op basis van deze kaders ontstaat een beeld van de beleidskeuzes en – verwachtingen ten aanzien van het werken met wijkteams.
Hoe het werken met wijkteams tot de beoogde doelen en maatschappelijke effecten leidt, wordt in het beleidskader niet geëxpliciteerd. Om zicht te krijgen op de potentie van sociale wijkteams in de Almelose situatie is gebruik gemaakt van een sjabloon dat in opdracht van het kennisinstituut Platform31 is ontwikkeld. Dit sjabloon maakt inzichtelijk welke vier principes aan het werken met wijkteams ten grondslag liggen en welke beleidskeuzes gemeenten kunnen maken bij de concrete invulling ervan. Op basis van deze concrete invulling ontstaat een beeld van te verwachten oorzaak-
42 Gemeente Almelo, Voorjaarsnota 2013, p. 16
43 Gemeente Almelo, Raadsbrief ter informatie Positionering sociale wijkteams en backoffice, 9 september 2014.
22 gevolg relaties en welke drempels ervoor kunnen zorgen dat de verwachtingen niet uitkomen (zie figuur 1 op p. 3).
Met behulp van dit sjabloon is beschreven welke invulling in de Almelose situatie wordt gegeven aan het werken met sociale wijkteams en welke effecten hiermee worden beoogd. Aan de hand van een enquête onder wijkcoaches en interviews met hun direct leidinggevenden, de people managers, is onderzocht in hoeverre de beoogde effecten zich in de praktijk al aftekenen of door juist door bepaalde drempels (nog) niet worden gerealiseerd. We vatten de bevindingen hieronder op hoofdlijnen samen.
Onderzoeksbevindingen
Het functioneren van de sociale wijkteams in Almelo
In Almelo werken de wijkcoaches in wijkteams die onderdeel van een gebiedsteam zijn. In de wijkteams zijn verschillende expertises en achtergronden aanwezig. Doordat de wijkcoaches elkaar opzoeken voor advies en feedback, ook over de teamgrenzen heen, leren zij van elkaar. Dit komt de integraliteit en daarmee de effectiviteit van de ondersteuning ten goede. Het werken in
teamverband zou ook moeten leiden tot minder bureaucratie en overleg, maar dit wordt slechts deels gerealiseerd. De wijkcoaches nemen aan diverse vormen van overleg deel, maar geven aan daar van al hun taken verhoudingsgewijs maar weinig tijd aan te besteden. Registratie, rapportage en verantwoording leggen naar verhouding juist een groot beslag op hun tijd.
In het beleidsplan Samen mee(r) doen is gekozen voor wijkteams die werken volgens het principe van één gezin, één plan, één regisseur. Bij de regisseur wordt gedacht aan een generalist die op meerdere gebieden ondersteuning kan bieden. In de uitwerking van het beleid is gekozen voor wijkteams van generalistisch werkende specialisten (T-shaped professionals). De wijkteams zijn in staat om als collectief integraal te kijken en werken, maar een deel van de wijkcoaches kan niet zelf op alle leefgebieden ondersteuning bieden. Dit is in lijn met de opdracht van de wijkteams, waarin de wijkcoaches een brede regietaak en een smalle opdracht in de uitvoering van ondersteuning hebben.
De invulling die hiermee is gegeven aan het principe ‘inzetten van een andere professional’ heeft hiermee vooral de potentie om de effectiviteit van ondersteuning te vergroten en zal in mindere mate kunnen bijdragen aan een goedkopere operatie door een daling van het aantal hulpverleners per gezin.
Om integrale ondersteuning te bieden, is afstemming en samenwerking tussen de wijkteams en tal van andere partijen nodig. Soms om problemen snel te kunnen signaleren, soms om in samenspraak met aanbieder te bepalen welke ondersteuning passend is, soms om in de uitvoering afstemming te organiseren, soms om de veiligheid van cliënten of in gezinnen te borgen, soms om inwoners naar lichte vormen van ondersteuning (terug) te leiden, soms om met andere verwijzers te zorgen dat de hulp die zij inzetten afgestemd blijft op het ondersteuningsplan voor het hele gezin. Een zeer ruime meerderheid van de wijkcoaches weet naar eigen zeggen ondersteuning snel en integraal te realiseren en kan ook de regiefunctie waarmaken. Daarmee dragen zij bij aan een effectievere ondersteuning.
De ambitie van de gemeente Almelo is dat inwoners minder afhankelijk van de overheid worden en een groter beroep doen op eigen netwerken. Van de wijkteams wordt verwacht dat zij maatwerk bieden in de ondersteuning. Dat betekent aansluiten bij de eigen mogelijkheden en talenten en in
23 het geval van ondersteuning zo veel mogelijk de sociale omgeving en voorzieningen in de nuldelijn inzetten. Een zeer ruime meerderheid van de wijkcoaches geeft aan bij het afspreken van
oplossingen in te zetten op de eigen kracht, mogelijkheden in de sociale omgeving en algemene en collectieve voorzieningen. Daarbij blijken zij voor verschillende typen ondersteuningsvragen het vaakst een beroep te doen op de collectieve (basis)voorzieningen en het minst op ondersteuning uit de sociale omgeving / nuldelijn. Ondersteuning uit de sociale omgeving wordt nog het meest frequent ingezet bij hulp in huis. Collectieve basisvoorzieningen worden het vaakst ingezet bij schuldenproblematiek, terwijl bij opvoed- en opgroeivragen vaker dan bij andersoortige ondersteuningsvragen een beroep wordt gedaan op individuele voorzieningen.
De wijkteams opereren in en vanuit de wijk. Zij hebben geen opdracht om te werken vanuit presentie noch om initiatieven in de wijk te ondersteunen. Dat betekent dat contacten met bewoners en partners in de wijk rond concrete ondersteuningsvragen tot stand komen. De wijkcoaches gaan op huisbezoek, nemen deel aan overleggen met partners in de wijk en werken tussen afspraken door op laagdrempelige locaties in de wijk. Ook voor meldingen en signalen weten partners in de wijk de wijkcoaches te vinden. Het werken vanuit de wijk draagt bij aan de effectiviteit van de
ondersteuning. Vooral de huisbezoeken maken het mogelijk om de vraag en mogelijke oplossingen goed in beeld te krijgen. Doordat de wijkcoaches met welzijnswerkers en maatschappelijk werkers in een gebiedsteam zitten, is er een laagdrempelige ingang naar welzijnsvoorzieningen en vrijwilligers.
Daarmee is er potentie voor een beweging van professionele naar informele zorg, maar op basis van dit onderzoek kunnen we niet vaststellen in welke mate hier daadwerkelijk sprake van in.
Drempels voor het (beter) functioneren van de wijkteams
Sociale wijkteams kunnen ondersteuning efficiënter organiseren als de ‘regelruimte’ groot en de lijnen kort zijn. Bureaucratie en een uitgebreide overlegstructuur kunnen hieraan in de weg staan.
Zoals hiervoor al is opgemerkt, geven de wijkcoaches aan verhoudingsgewijs weinig tijd te besteden aan overleg en juist veel aan registratie, rapportage en verantwoording. Dat komt enerzijds doordat de motivering van een aanvraag voor een maatwerkvoorziening juridisch wordt ingestoken en anderzijds zorgt het registratiesysteem voor tijdverlies.
Professionals die in een wijkteam gaan werken, moeten leren om generalistisch te werken of dat naar nieuwe domeinen te verbreden. Uit het onderzoek blijkt dat de wijkcoaches vooral van elkaar leren door advies en feedback te vragen. Van al hun taken blijken zij de minste tijd te besteden aan scholing, training, intervisie etc. Dat houdt verband met de hoeveelheid werk, maar ook met de werkdruk die de wijkcoaches ervaren. Het gevolg kan zijn dat wijkcoaches te weinig tijd nemen om zich tot generalist te ontwikkelen en daardoor minder breed inzetbaar zijn, omdat ze vooral casussen op het gebied van hun eigen specialisme oppakken.
De opdracht om in het organiseren van ondersteuning meer aan te sluiten op de eigen kracht en het sociale netwerk van cliënten, zou tot een verschuiving moeten leiden in de mix van oplossingen die in overleg met de cliënt wordt afgesproken. Uit het onderzoek blijkt, zoals gezegd, dat de sociale omgeving / nuldelijn soms en algemene en collectieve voorzieningen het vaakst worden ingezet. Dit laatste kan betekenen dat er een beweging van tweedelijnszorg naar lichtere vormen van
ondersteuning wordt gemaakt, maar dat kan op basis van dit onderzoek niet worden vastgesteld.
Wat wel uit het onderzoek naar voren komt is dat de people managers constateren er naar het oordeel van de people managers voldoende voorliggende voorzieningen zijn, maar dat de inzet van
24 kan stuiten op een ontoereikend volume of beperkingen in de inzetbaarheid voor doelgroepen met zware problematiek. Ook blijkt dat de inzet van andere ondersteuning soms op weerstand bij de cliënt stuit, vooral wanneer zij aan een toegekende pgb willen vasthouden. Tevens constateren de people managers dat voor een deel van de inwoners de eigen kracht te beperkt is, waarbij één van hen de vraag opwerpt of de wijkcoaches bij burgers die hun eigen kracht overschatten niet meer zouden moeten varen op hun professionele inschatting van wat nodig is.
Vooruitblik
Zoals al is opgemerkt, is met dit onderzoek een eerste stap gezet om werkenderwijs vorm en inhoud te geven aan de toezichtfunctie die de gemeenteraad heeft ingericht om de uitvoering van de decentralisatiewetten te kunnen volgen. Onderzocht is hoe de wijkteams functioneren in het licht van de gemeentelijke doelstellingen binnen de transformatie en de beleidskeuzen en –
verwachtingen die zijn geformuleerd ten aanzien van de wijkteams. Het beeld dat hieruit opkomt, is dat de lokale invulling die is gegeven aan de organisatie en werkwijze van de wijkteams in theorie bijdraagt aan het realiseren van de beoogde doelstellingen effecten. Uit de enquête onder de wijkcoaches en de interviews met de people managers maken wij op dat zij dit in de praktijk grotendeels ook al waarnemen. Wel ervaren zij nog wel drempels op het gebied van de registratie, scholing, caseload / werkdruk en de inzet van eigen kracht, sociale netwerk en nuldelijn voor een deel van de inwoners.
De vraag die opkomt, is of het vrij positieve beeld van het functioneren van de wijkteams breder leeft. Wij denken dan in het bijzonder aan hoe inwoners en aanbieders tegen de samenwerking rond het opstellen en uitvoeren van de ondersteuningsplannen aankijken en hoe zij de ingezette
ondersteuning beoordelen. Vanuit de Universiteit Twente voert een student momenteel een afstudeeronderzoek uit, waarin de ervaringen van organisaties die vaak met de Almelose wijkteams samenwerken worden onderzocht.44 In de rekenkamercommissie is de intentie uitgesproken om begin volgend jaar opdracht te geven tot een onderzoek onder cliënten van de wijkteams.
De samenwerking met inwoners en partners rond het opstellen en uitvoeren van
ondersteuningsplannen roept ook vragen op over de omgang met persoonsgegevens en de borging van privacy. Vooral het principe van één gezin, één plan, één regisseur als er meerdere problemen spelen en de opdracht om maatwerk in de ondersteuning te bieden, vragen om een zorgvuldige afweging van het doel en de noodzaak van informatie-uitwisseling binnen welke kring. Ook vanuit de gemeenteraad zijn eerder al vragen over dit onderwerp gesteld.45 Eind van dit jaar start een volgend onderzoek waarin wordt onderzocht wat een zorgvuldige en juiste omgang met persoonsgegevens van de wijkteams vraagt en wat in beleid en anderszins kan worden georganiseerd en geregeld om deze werkwijze in de praktijk te verankeren.
44 Dit is vanuit de Almelose rekenkamercommissie gefaciliteerd, onder meer door in de enquête van het voorliggende onderzoek te inventariseren met welke organisaties de wijkcoaches vaak samenwerken.
45 Naar aanleiding van het toesturen van de VNG-modelverordeningen Jeugdwet en Wmo 2015 ter voorbereiding politiek beraad 23 sept 2014.
25
Bijlage 1 Expertise en aandachtsgebieden in de wijkteams
Ossenkoppelerhoek
doktersassistente, daarna maatschappelijk werk gestudeerd. Stage en werk bij Toegang BJZ en nog paar maanden werk VTT
re-integratie en jobcoach, gedrags-, psychiatrische- en verslavingsproblemen ambulante begeleiding ervaring met mensen met een beperking (Losserhof), BJZ en Loes Loket (o.a. triple p)
mbo verpleegkunde en maatschappelijk werk, wijkverpleegkundige, ambulant en groepswerk verstandelijke beperkingen en psychiatrie, verslaving
ambulant en groepswerk. Mensen met verstandelijke beperkingen, NAH problematiek, jongeren BJZ gezinsvoogd, gezinsvoogd WSG (mensen met een beperking), penitentiaire inrichting, groepswerk jongeren gedragsproblemen/psychiatrie
Nieuwstraatkwartier MEE Twente
ambulant en groepswerk mensen met psychiatrie, psychosociale problemen, oa ook met TBS maatregel
HBO- V en maatschappelijk werk. oa Mee Twente en BJZ gezinsvoogdij
verpleegkundige, volwassenen en kinderen met beperkingen, groepswerk en ambulant, wijkverpleging
Sluitersveld/ Schelfhorst
MEE Twente en BJZ gezinsvoogdij en Toegang , tevens pilot Sluitersveld 2014 groepswerk mensen met psychiatrische aandoeningen, BJZ Toegang
algemeen maatschappelijk werk en schoolgericht mw algemeen maatschappelijk werk en schoolgericht mw
mensen met verstandelijke beperking, groep en ambulant. Momenteel veel jeugd hierdoor snel jeugdervaring opgedaan
CIZ, groepswerk verstandelijk beperkte jongeren, groepswerk psychogeriatrie
De Riet
MEE Twente, groepswerk kinderen, vrouwenopvang
Welzijnswerk (coördinerende taken), Loes loket (o.a. triple P)
BJZ gezinsvoogdij, begeleiding mensen met verst beperking en of psychische problemen, groepswerk jongeren
zorgcoach beschermd wonen, stadsbank consulent en coach, WSG gezinsvoogd, amb begeleider, groepswerk beperkte jongeren
werken met verstandelijke beperkten, woonbegeleiding psychiatrische problemen, sociotherapeut
Wierdensehoek
ambulante begeleiding gezinnen LVB en/of psychiatrie, pleegzorg, groepswerk verstandelijk beperkten, verpleegkunde
algemeen maatschappelijk werk en schoolgericht mw, casuscoördinatie
BJZ gezinsvoogd, coach, videotrainer, ambulant en groepswerk mensen met LVB
woonbegeleiding jongeren psychiatrische problemen, korsakov patiënten begeleid, NAH ervaring, medisch maatschappelijk werk
LVB doelgroep, psychogeriatrie, LVB en gedragsproblemen
26 Stedelijk Wijkteam
BJZ gezinsvoogdij
algemeen maatschappelijk werk en schoolgericht mw, casuscoördinatie (oa van Tunnelgroep Almelo)
MBO verpleegkunde, maatschappelijk werk, groepswerk kinderen en jongeren LVB, verpleegkundige chronisch zieken, BJZ gezinsvoogdij
Algemeen Maatschappelijk Werk en schoolgericht maatschappelijk werk, casuscoördinatie groepswerk jongeren LVB, BJZ gezinsvoogdij
docent en diverse functies cliënten LVB
Algemeen Maatschappelijk Werk en schoolgericht maatschappelijk werk
Orthopedagoge, ervaring in verstandelijke beperking, kinderen met eetstoornissen groepswerk kinderen gedragsproblemen, BJZ gezinsvoogdij
Mee Twente en kinder-/jeugdpsychiatrie
CIZ, ambulant begeleider gezinnen kinderen met gedragsproblemen/pleegzorg
Ambulante begeleiding volwassenen met psychische problemen, woonbegeleiding LVB doelgroep, jobcoach
