De paragraaf weerstandsvermogen ontwikkelt zich verder

(1)

De paragraaf weerstandsvermogen ontwikkelt zich verder

Rijksuniversiteit Groningen Master Accountancy & Controlling Richtsje Tel

(2)

ter sc ri p ti e: R ic h ts je Tel 2 0 1 3

De paragraaf weerstandsvermogen ontwikkelt zich verder

Een onderzoek naar de ontwikkeling van de kwaliteit van de paragraaf weerstandsvermogen van de G32

gemeenten in het jaar 2011 ten opzichte van 2006.

Rijksuniversiteit Groningen

Faculteit Economie en Bedrijfskunde Master Accountancy & Controlling

Auteur: R. Tel

Studentennummer: S1838644

Onderzoeksperiode: November 2012 – Mei 2013 Begeleider: Dr. W.J. van Elsacker Datum van inzending: 26 mei 2013

(3)

M as ter sc ri p ti e: R ic h ts je Tel 2 0 1 3

Voorwoord

Het is alweer enige tijd geleden dat ik met de Master Accountancy ben begonnen. Vol moed ben ik hiermee gestart, maar naast een drukke baan en andere uiteenlopende oorzaken, was dit soms lastig te combineren. Eindelijk, maar toch, ben ik bij het eindpunt aangekomen om mijn studie te kunnen afronden, namelijk door het indienen van deze scriptie.

De publieke sector, en met name de lokale overheden, staat centraal in mijn scriptie. Deze keuze heb ik bewust gemaakt, omdat daar mijn interesse naar uit gaat. In de jaren dat ik werkzaam ben in de accountancy, is mijn focus zich gaan richten op de sector Binnenlands Bestuur en heb ik meerdere gemeenten uit Noord-Nederland in mijn klantenportefeuille. Omdat ik uiteenlopende verschillen heb waargenomen in de jaarverslagen van gemeenten, is daar mijn interesse gewekt wat heeft geleidt tot het formuleren van de probleemstelling van mijn onderzoek.

Ik wil graag dr. W.J. van Elsacker, mijn scriptiebegeleider, bedanken voor de kritische reviews die ik heb ontvangen over de inhoud van mijn scriptie, welke significant hebben bij gedragen aan een kwalitatief beter onderzoek en het uiteindelijke eindresultaat.

Daarnaast wil ik mijn ouders, mijn broer en schoonzus bedanken. Jullie hebben mij de mogelijkheid en ruimte geboden om te studeren. Maar ook mijn keuzes hierin hebben jullie geaccepteerd en gestimuleerd. Jullie hebben me vooral laten inzien dat doorzetten leidt tot resultaat en daar ben ik jullie dankbaar voor.

In de laatste plaats wil ik mijn vriend Patrick bedanken voor zijn ongelooflijke motivatie en steun. Maar ook het begrip en geduld dat jij hebt gehad, gezien de beperkte vrije tijd die we de afgelopen tijd hebben gehad.

(4)

Samenvatting

De afgelopen jaren zijn, door onder andere de financiële crisis, aanvullende risico’s geïdentificeerd bij gemeenten welke directe invloed hebben op het weerstandsvermogen. Enkele voorbeelden van deze aanvullende risico’s betreffen de verslechtering op de woningmarkt wat leidt tot mogelijke afwaardering van de grondposities, de decentralisaties en de overheidsbezuinigingen. Om te bewaken dat de doelstellingen van een (gemeentelijke) organisatie worden behaald, dient aandacht besteed te worden aan risicomanagement. Onderzoek van Droogsma (2007) heeft echter uitgewezen dat risicomanagement zeer beperkt en algemeen beschreven is in de specifieke nationale weten regelgeving in de publieke sector. Door een stijging van het aantal risico’s en het belang van risic omanagement wordt daarom verwacht dat een duurzame verankering van risicomanagement in de gemeentelijke organisatie noodzakelijk wordt. Daarnaast hebben onderzoeken uit het verleden aangetoond dat organisaties meer toelichting verschaffen over risicoverslaggeving, naarmate de informatieasymmetrie toeneemt (Dye: 1985, Healy & Palepu, 2001). Hierbij is vastgesteld dat informatieasymmetrie toeneemt in onzekere tijden. Aangenomen kan worden dat ten tijde van de financiële crisis er sprake is van onzekere tijden. Op basis van de voorgaande veronderstellingen, is de verwachting dat de paragraaf weerstandsvermogen zich door de jaren heen heeft ontwikkeld. Op basis hiervan is de volgende vraagstelling geformuleerd:

“Hoe heeft de verslaggeving in de paragraaf weerstandsvermogen van gemeenten zich ontwikkeld?”

In het kader van deze vraagstelling is naast een literatuurstudie, tevens empirisch onderzoek verricht naar de ontwikkeling van de kwaliteit van de paragraaf weerstandsvermogen in het jaar 2006 ten opzichte van het jaar 2011. Om de vergelijkbaarheid van het onderzoek te vergroten, zijn alle 100.000+ gemeenten onderzocht (exclusief de G4 gemeenten), in totaal betreffen dit 34 gemeenten. De kwaliteit is vastgesteld middels het onderzoeken van een drietal deelaspecten, te weten de kwantiteit, de dichtheid en de diepte van de informatieverschaffing in de paragraaf weerstandsvermogen. De kwantiteit van de informatie is gemeten door het tellen van het aantal woorden. De dichtheid is tevens gemeten in woorden, maar hiertoe zijn louter het aantal woorden geteld die betrekking hadden op de drie wettelijke kaders welke de BBV verplicht heeft gesteld:

- een inventarisatie van de weerstandscapaciteit; - een inventarisatie van de risico’s;

- het beleid omtrent de weerstandscapaciteit en de risico’s.

Met behulp van het laatste aspect (diepte aspect) is gemeten in hoeverre de gemeente de verplichte elementen heeft gedocumenteerd in de paragraaf weerstandsvermogen en of de risico’s en de weerstandscapaciteit zijn gekwantificeerd. Door het onderzoeken van de

(5)

hiervoor genoemde aspecten, is vastgesteld in hoeverre de verplichte aspecten, zoals in de wet BBV is beschreven, zijn gekwalificeerd en gekwantificeerd in de paragraaf weerstandsvermogen. Hoe hoger de score, des te hoger is de kwaliteit van de betreffende paragraaf.

Met behulp van het empirisch onderzoek is gebleken dat de ontwikkeling van de kwaliteit van de paragraaf weerstandsvermogen in 2011 met 19% is gestegen ten opzichte van 2006. De stijging wordt voornamelijk veroorzaakt doordat de omvang in woorden van de paragraaf is toegenomen. Eerdere onderzoeken hebben aangetoond dat de kwantiteit gelijk staat aan de kwaliteit van de informatieverschaffing (Botosan, 1997; Lang and Lundholm, 2000). De uitkomsten van het huidige onderzoek zou hiermee aansluiten, echter dit onderzoek is uitgevoerd aan de hand van nog twee elementen. De dichtheid en de diepte van de informatieverschaffing. Uit het onderzoek is gebleken dat de dichtheid minimaal is gestegen. Zonder het diepte element te hebben beoordeeld, zou dit betekenen dat gemeenten meer informatie verstrekken, waarbij het zoeken naar relevante informatie door stakeholders wordt vermoeilijkt. Op basis hiervan dient daarom ook een uitspraak gedaan te worden over de diepte van de informatieverschaffing. Uit het onderzoek is gebleken dat tevens de diepte van informatieverschaffing is gestegen, namelijk met 33%. Deze stijging wordt voornamelijk veroorzaakt doordat het merendeel van de onderzochte gemeenten in 2011 de risico’s hebben gekwantificeerd. Uit het empirisch onderzoek kan derhalve worden geconcludeerd dat de paragraaf weerstandsvermogen van 2011 zich heeft ontwikkeld ten opzichte van 2006. Deze uitkomst ligt in lijn met de verwachting die in dit onderzoek is geformuleerd.

Als gevolg van het uitgevoerd empirisch onderzoek kan daarnaast nog een opvallende constatering worden gedaan. In de scriptie is het belang geschetst van effectief en adequaat risicomanagement, want op basis van effectief en adequaat risicomanagement kunnen risico’s worden geïnventariseerd en gekwantificeerd. Deze geïdentificeerde risico’s dienen vervolgens gerelateerd te worden aan de weerstandscapaciteit. Hierna is het pas mogelijk om de financiële positie (het weerstandsvermogen) van een gemeente te analyseren. Hoewel er een verbetering is waar te nemen, is uit het onderzoek gebleken dat nog niet alle onderzochte gemeenten de risico’s en de weerstandscapaciteit hebben gekwantificeerd. Op basis van dit gegeven is de stakeholder niet in staat zelf de financiële positie van alle gemeenten te interpreteren. De commissie BBV zou op basis van dit gegeven de eisen omtrent artikel 11.2.c van de BBV meer kunnen aanscherpen. De commissie is namelijk belast met het zorgdragen voor de eenduidige uitvoering en toepassing van het BBV.

(6)

Inhoudsopgave

Voorwoord Samenvatting 1. Inleiding ...8 1.1. Introductie...8 1.2. Probleemstelling ... 10 1.3. Relevantie ... 11 1.4. Structuur... 13 1.5. Afbakening ... 13 2. Theoretisch kader... 15 2.1. De publieke sector... 15 2.1.1. Gemeenten ... 15

2.1.2. Wet en regelgeving gemeenten ... 16

2.2. Risicomanagement ... 17 2.3. Paragraaf weerstandsvermogen... 20 2.4. Agency theorie ... 21 3. Onderzoeksmethodologie ... 24 3.1. Data collectie ... 24 3.2. Data analyse... 24 3.2.1. Begrip kwaliteit ... 25 3.2.2. Meten kwaliteit ... 25 3.2.3. Kwantiteit ... 27 3.2.4. Dichtheid ... 28 3.2.5. Diepte... 29 4. Resultaten onderzoek ... 32 4.1. Werking model ... 32 4.2. Beperking onderzoekspopulatie ... 33 4.3. Beschrijvende statistiek ... 33 4.3.1. Uitkomsten Kwantiteit ... 36 4.3.2. Uitkomsten Dichtheid ... 37 4.3.3. Uitkomsten Diepte ... 39

(7)

M as ter sc ri p ti e: R ic h ts je Tel 2 0 1 3 5. Conclusie ... 43 5.1. Conclusie ... 43

5.2. Suggestie tot vervolg onderzoek ... 45

Literatuurlijst ... 46 I. Papers ... 46 II. Scripties ... 50 III. Boeken... 50 IV. Internet ... 50 Bijlage A ... 52

(8)

1. Inleiding

Deze masterthesis gaat over de paragraaf weerstandsvermogen bij Nederlandse gemeenten. Door het uitvoeren van onderzoek wordt vastgesteld in hoeverre een ontwikkeling heeft plaats gevonden aangaande de paragraaf weerstandsvermogen van gemeenten. Om de lezer een goed inzicht te geven van mijn onderzoek, volgt in dit hoofdstuk een verdere uiteenzetting over het gekozen onderwerp. In paragraaf 1.1. wordt de aanleiding van het onderzoek beschreven, waarna in de volgende paragrafen wordt ingegaan op de probleemstelling van het onderzoek (paragraaf 1.2), de relevantie (paragraaf 1.3.) en de structuur van de scriptie (paragraaf 1.4.).

1.1. Introductie

Anno 2013 verkeert Nederland nog steeds in een recessie wat zijn weerslag heeft op lokale overheden. Maar hoe heeft dit zo ver kunnen komen en hoe raakt dit de overheid?

In het najaar van 2007 is de financiële crisis in de Verenigde Staten uitgebroken. Eén van de oorzaken van de financiële crisis ligt in de explosieve groei van de kredietverlening door banken in het afgelopen decennium. Directe aanleiding zijn de problemen in de Amerikaanse huizenmarkt en het gebrek aan Amerikaans toezicht van hypothecaire kredieten (DNB, 2010). Zogenoemde sub-prime hypotheken werden verstrekt aan mensen van wie duidelijk was dat zij de kosten voor rente en aflossing niet konden dragen. De sub-prime hypotheek is een hypotheekvorm waarbij in het begin een lage rente betaald wordt die na een bepaalde periode stijgt. De risico’s hiervan komen niet aan de oppervlakte zolang de rente laag blijft en de huizenprijzen blijven stijgen. Doordat zowel de prijsstijgingen in 2007 zijn omgeslagen in prijsdalingen en de rente tegelijkertijd was gestegen, zijn veel huizenbezitters in de problemen gekomen. Het gevolg hiervan was dat huizenbezitters de hypotheek niet meer konden betalen en noodgedwongen hun woningen moesten verkopen. De combinatie van wanbetalingen, gedwongen verkopen en dalende huizenprijzen heeft geleid tot grote verliezen bij de hypotheekverstrekkers, zoals de banken, met een tweeledig effect als gevolg. In de eerste plaats raakten banken in grote onzekerheid over hun eigen liquiditeitspositie. In de tweede plaats is grote onzekerheid ontstaan over de betrouwbaarheid van collega-banken. Deze onzekerheden resulteren er, op 9 augustus 2007, in dat de interbancaire geldmarkt stil is gevallen en interbancaire rentes zijn opgelopen tot ver boven het niveau van de beleidsrente. Zo heeft de crisis zich van de Amerikaanse huizenmarkt verspreid naar de kern van het financiële systeem: de interbancaire geldmarkt. Door de toegenomen verwevenheid binnen het financiële systeem, blijft de crisis niet beperkt tot Amerikaanse hypotheekverstrekkers, maar verspreide de crisis zich al snel op mondiale schaal, en beroerde daarmee de volledige wereldeconomie (DNB, 2010). Om te voorkomen dat het stil vallen op de interbancaire geldmarkt zijn weerslag zou hebben op de geldstromen tussen banken onderling ofwel tussen banken en burgers en bedrijven, was de overheid genoodzaakt om in te grijpen1_.

(9)

De Nederlandse overheid heeft in 2008 maatregelen moeten nemen om de economie te stimuleren en de ergste klappen van de kredietcrisis op te vangen. Hierdoor is een groot tekort ontstaan op de begroting2_{. Het gevolg hiervan is dat vele forse overheidsbezuinigingen} hebben plaats gevonden en nog vele bezuinigingen zullen volgen. Zo heeft kabinet Rutte-Asscher in haar nieuwe regeerakkoord een totaalbedrag van €18 miljard aan bezuinigingen opgenomen, waarbij € 1,2 miljard van de overheidsbezuinigingen dienen plaats te vinden bij de Nederlandse gemeenten. Daarnaast heeft de Rijksoverheid besloten om steeds meer taken te decentraliseren naar lokale overheden, zoals de participatiewet, Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) en de Jeugdzorg. Het Rijk is voornemens deze decentralisaties te laten starten per 2015. Het toenemende aantal autonome taken voor een gemeente en het externe verwachtingspatroon van het maatschappelijk verkeer vraagt om excellente organisaties en voldoende bestuurskracht3_. _{Tegelijkertijd} _staat _de _externe _{verantwoording} _en risicoverslaggeving zowel in de commerciële als de publieke sector in de schijnwerpers door corporate-goverancevoorschriften. Maar ook door een groeiende vraag van belanghebbenden naar meer transparantie over de strategische doelstellingen, bedrijfsrisico’s, de risicohouding en interne beheersing (De Groot & Van Boxtel, 2010). Ook Bossert en Sluijters (2007) hebben in een eerder onderzoek geconcludeerd dat van publieke instellingen steeds meer transparantie wordt verwacht. Dat verantwoording afleggen over risico’s belangrijk is, blijkt ook uit de verslaggevingsregels van lokale overheden. Sinds 2004 gelden nieuwe verslaggevingsregels voor de provincies en gemeenten genaamd het Besluit Begroting en Verantwoording (hierna: BBV). Deze weten regelgeving van lokale overheden, het BBV provincies en gemeenten 2004 schrijft gemeenten voor een risicoprofiel op te stellen, expliciet risicomanagementbeleid te voeren en op basis van haar risicoprofiel het (financiële) weerstandsvermogen in beeld te brengen. Dit laatste dient plaats te vinden in de verplichte paragraaf weerstandsvermogen. In deze paragraaf dient de relatie gelegd te worden tussen:  de weerstandscapaciteit, zijnde de middelen en mogelijkheden waarover de provincie

onderscheidenlijk gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken;  alle risico's waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis

kunnen zijn in relatie tot de financiële positie (BBV, 2004).

Het weerstandsvermogen geeft een maatstaf om te beoordelen of de gemeente in staat is om nadelige gevolgen van risico’s op te vangen, zonder dat daarbij de continuïteit in de uitvoering van taken in gevaar komt. Het NRC Handelsblad4_{heeft in recent onderzoek de financiële} positie van de twintig grootste gemeenten geïnventariseerd. Hieruit is gebleken dat de helft van de grote Nederlandse gemeenten niet genoeg financiële buffers heeft om risico’s op te vangen. Bij tien van deze gemeenten ligt het zogeheten weerstandsniveau lager dan het

2 _{Zie website: http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/kredietcrisis/gevolgen-van-de-crisis-voor-de-overheidsfinancien}

3_{Zie webstite: http://www.pwc.nl/nl/lokale-overheid/gemeenten.jhtml}

(10)

minimum5_{. Het Nederlands Adviesbureau voor Risicomanagement heeft daarnaast onderzoek} verricht en vastgesteld dat 80% van de onderzochte gemeenten moeite hebben om haar risico’s te kwantificeren, waardoor een gefundeerd oordeel over het weerstandsvermogen vrijwel onmogelijk is. Als grootste oorzaak van deze opmerkelijke bevinding wordt het ontbreken van een beoordelingsnorm genoemd (Smorenberg, 2006). Hierbij is het kwantificeren van de in kaart gebrachte risico’s noodzakelijk. Alleen dan is het mogelijk om vast te stellen hoeveel buffers de gemeente zou moeten aanhouden. Wanneer blijkt dat het weerstandsvermogen van een gemeente van onvoldoende niveau is, zijn de gemeentebestuurders soms genoodzaakt de belastingtarieven met tientallen procenten te verhogen (Gerritsen & Haisma, 2003). Door deze hogere inkomsten heeft de gemeente de mogelijkheid om de onvoorziene tegenvallers uit het verleden eventueel te kunnen compenseren, zodat het beleid niet hoeft te worden aangepast. Door het verhogen van belastingtarieven raakt dit helaas direct de portemonnee van de burger. Dus met wat meer aandacht voor de risico’s en het weerstandsvermogen, had men in een aantal gevallen wellicht kunnen volstaan met minder drastische maatregelen (Gerritsen & Haisma, 2003). Immers, wanneer een gemeente risico’s beter kan beheersen, zal het weerstandsvermogen van gemeenten verbeteren (Smorenberg, 2006). Doordat geen strenge en specifieke eisen zijn gesteld aan de inhoud van deze paragraaf, zijn de verschillen tussen gemeenten sterk uiteenlopend, wat onderkend wordt in een studie door Van Schaik (2007). Ook de Algemene Rekenkamer6 _{heeft geconcludeerd dat een grote verscheidenheid aan verslaggevingsregels} bestaan binnen de publieke sector. Dit is de aanleiding geweest tot het formuleren van de probleemstelling, zoals is opgenomen in de volgende paragraaf.

1.2. Probleemstelling

Ieder wetenschappelijk onderzoek begint met het definiëren van een probleemstelling, welke onderscheiden wordt in een doelstelling en een vraagstelling. Het doel van dit onderzoek betreft het aantonen in hoeverre de paragraaf weerstandsvermogen zich heeft ontwikkeld in de mate van verslaggeving. Om dit doel te realiseren, is de volgende centrale vraag ten behoeve van het onderzoek geformuleerd:

“Hoe heeft de verslaggeving in de paragraaf weerstandsvermogen van gemeenten zich ontwikkeld?”

Om deze centrale vraag vervolgens te kunnen beantwoorden, zijn een aantal deelvragen opgesteld welke richtinggevend zijn voor het onderzoek, te weten:

5_{Zie website: http://fd.nl/economie-politiek/680445-1303/te-weinig-reserves-in-grote-gemeenten (02-03-2013)}

(11)

1. Waarom dienen risico’s gerapporteerd te worden;

2. Hoe dient risicoverslaggeving gerapporteerd te worden door gemeenten; 3. Welke verwachting is te maken vanuit de theorie over de ontwikkeling van de

verslaggeving in de paragraaf weerstandsvermogen;

4. In hoeverre is de kwaliteit van de verslaggeving in de paragraaf weerstandsvermogen in 2011 verbeterd ten opzichte van 2006.

Bovenstaande deelvragen 1, 2 en 3 zullen beantwoord worden aan de hand van literatuurstudie. De laatste deelvraag zal worden beantwoord aan de hand van empirisch onderzoek. Het onderzoeksplan wat hierbij is geformuleerd, is uiteengezet in de paragraaf 1.4.

1.3. Relevantie

De paragraaf weerstandsvermogen maakt een verplicht onderdeel uit van het jaarverslag van een gemeente. De wet BBV heeft een aantal eisen gesteld aan de inhoud van deze paragraaf. De voornaamste eis betreft dat in deze paragraaf weerstandsvermogen de relatie gelegd dient te worden tussen de weerstandscapaciteit en alle risico’s waarvoor geen maatregelen getroffen zijn. Deze relatie leidt tot inzicht in het weerstandsvermogen van een gemeente. Het weerstandsvermogen geeft informatie over de financiële positie van een gemeente. Door verantwoording af te leggen over de risico’s en het weerstandsvermogen kunnen eventuele financiële problemen vroegtijdig aan het licht komen. De afgelopen jaren zijn, door onder andere de financiële crisis, aanvullende risico’s geïdentificeerd bij gemeenten welke directe invloed hebben op het weerstandsvermogen. Enkele voorbeelden van deze aanvullende risico’s betreffen de verslechtering op de woningmarkt wat leidt tot mogelijke afwaardering van de grondposities, de decentralisaties en de overheidsbezuinigingen. Om te bewaken dat de doelstellingen van een (gemeentelijke) organisatie worden behaald, dient aandacht besteed te worden aan risicomanagement. Dit is het systeem dat het management in staat stelt om de relevante risico’s, die het behalen van de doelstellingen van de organisatie bedreigen, te kunnen identificeren, prioriteren, analyseren en te beheersen (Emanuels & de Munnik, 2006). Onderzoek van Droogsma (2007) heeft echter uitgewezen dat risicomanagement zeer beperkt en algemeen beschreven is in de specifieke nationale weten regelgeving in de publieke sector. Risicomanagement zit bij een gemeente min of meer verweven in de mate waarop de risico’s in kaart zijn gebracht in de paragraaf weerstandsvermogen. Uit onderzoek van Petrovits et al. (2011) is gebleken dat overheidsinstanties mogelijk minder financiële steun bieden bij een zwakke risicoverslaggeving. Daarnaast kan bij aanhoudende grote financiële tekorten gemeenten haar financiële zelfstandigheid kwijtraken.

Door een stijging van het aantal risico’s en het belang van risicomanagement wordt daarom verwacht dat een duurzame verankering van risicomanagement in de gemeentelijke organisatie noodzakelijk wordt. De verwachting zal hierdoor zijn dat de paragraaf weerstandsvermogen zich door de jaren heen heeft ontwikkeld. Want op basis de geïdentificeerde en gekwantificeerde risico’s is het mogelijk om de financiële positie van een

(12)

gemeente te bepalen. Deze informatie is van groot belang voor de gemeenteraad, zodat zij problemen in de financiële positie kan meenemen in verdere onderzoeks- en besluitvormingstrajecten. Het NRC Handelsblad7_{heeft in recent onderzoek de financiële} positie van de twintig grootste gemeenten geïnventariseerd. Hieruit blijkt dat de helft van de grote Nederlandse gemeenten niet genoeg financiële buffers heeft om risico’s op te vangen. Dit kan mogelijk verklaard worden doordat enerzijds de financiële middelen van een gemeente afnemen (door de overheidsbezuinigingen) en anderzijds omdat de risico’s van een gemeente toenemen (door onder andere decentralisaties en de financiële crisis). De gemeenteraad kan op basis hiervan genoodzaakt zijn om het financieel beleid van een gemeente aan te passen. Daarom is het van belang om de risico’s te kwantificeren, zodat de weerstandscapaciteit bepaald kan worden en daaruit voortvloeiend het weerstandsvermogen. Niet alleen de gemeenteraad dient geïnformeerd te worden over de financiële positie van een gemeente, ook is deze informatie van belang voor de Rijksoverheid. De financiële positie van de Nederlandse gemeenten wordt jaarlijks beoordeeld door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties en ter verantwoording afgelegd aan de Tweede Kamer. Door het verrichten van deze beoordeling, wordt inzicht verkregen in de gemeenten die eventueel onder preventief toezicht geplaatst dienen te worden. Preventief toezicht impliceert dat de gemeente niet genoeg financiële middelen heeft en op grond van artikel 12 om extra geld kan vragen. Dat geld komt uit het gemeentefonds, en gaat ten laste van de andere gemeenten. Het is voor de Rijksoverheid relevant om zowel inzicht te hebben in het kwalitatieve als kwantitatieve weerstandsvermogen van gemeenten. De reden hiervoor is dat dit een financiële impact kan hebben op de overheidsfinanciën wanneer blijkt dat het kwalitatieve en/of kwantitatieve weerstandsvermogen onvoldoende is weergegeven.

Gezien de hoeveelheid aan ontwikkelingen in risico’s over de afgelopen jaren is toegenomen en doordat er geen strenge en specifieke eisen zijn gesteld aan de inhoud van de paragraaf weerstandsvermogen, is het relevant om de ontwikkeling van de paragraaf weerstandsvermogen te beoordelen. De uitkomsten van dit onderzoek kan gemeenten helpen om van elkaar te leren. Daarnaast kunnen de uitkomsten van invloed zijn op de controlewerkzaamheden die de accountant uitvoert. Wanneer zou blijken dat de inhoud van de paragraaf weerstandsvermogen niet voldoet aan de wet BBV, dient de accountant dit te rapporteren aan de gemeenteraad. Ook voor de commissie BBV is het van belang om kennis te nemen van het onderzoek. De commissie is namelijk belast met het zorgdragen voor de eenduidige uitvoering en toepassing van het BBV. Wanneer zou blijken dat de inhoud van de paragraaf weerstandsvermogen niet voldoet aan de wet BBV, kan het door de commissie BBV noodzakelijk zijn om aanvullende eisen te stellen aan artikel 11.2.c van de BBV.

(13)

1.4. Structuur

Om vast te stellen in hoeverre de paragraaf weerstandsvermogen bij gemeenten zich heeft ontwikkeld, wordt zowel literatuuronderzoek verricht als het uitvoeren van empirisch onderzoek. In hoofdstuk 2 wordt de theorie behandeld aan de hand van literatuuronderzoek, waarbij antwoord wordt gegeven op de eerste drie deelvragen. In dit hoofdstuk staan drie aspecten centraal. Dit betreffen de achtergrond informatie over de publieke sector en haar weten regelgeving, risicomanagement en de beweegredenen voor organisatie om niet alle informatie te rapporteren. Met behulp van het empirisch onderzoek wordt vervolgens getracht een antwoord te geven op de vraag in hoeverre de paragraaf weerstandsvermogen zich heeft ontwikkeld. Om de ontwikkeling te meten, wordt de paragraaf weerstandsvermogen 2006 vergeleken met 2011.

Nederland kende in 2006 in totaal 458 gemeenten en in 2011 in totaal 418 gemeenten. Anno 2013 zijn er nog maar 408 Nederlandse gemeenten, deze daling ligt in de lijn met de huidige kabinetsplannen. Het nieuwe kabinet Rutte-Asscher wil namelijk dat in 2025 alle gemeenten minimaal 100.000 inwoners hebben, dus vinden nu vele herindelingen plaats. Voor het onderzoek worden echter niet alle Nederlandse gemeenten onderzocht, maar juist de 100.000+ gemeenten, de zogenoemde G32 (Bijlage A). Hoofdstuk 3 gaat in op de gehanteerde onderzoeksmethodologie waarbij wordt besproken welke aspecten worden gemeten om het empirisch onderzoek vorm te geven. In hoofdstuk 4 zal ik mijn onderzoeksresultaten bespreken. Vervolgens zal hoofdstuk 5 het laatste hoofdstuk zijn van de scriptie waarin de conclusie wordt weergegeven die gerelateerd is aan de geformuleerde probleemstelling. Tevens wordt de mogelijkheid tot vervolgonderzoek voorgesteld in dit hoofdstuk.

1.5. Afbakening

Mijn onderzoek gaat over de ontwikkeling in de informatieverschaffing van de paragraaf weerstandsvermogen bij gemeenten, maar heeft een aantal beperkingen. De geldende weten regelgeving BBV geldt voor zowel gemeenten als de Nederlandse provincies. In mijn onderzoek heb ik er bewust voor gekozen om de provincies niet mee te nemen in het onderzoek, gezien dit de vergelijkbaarheid in het empirisch onderzoek bemoeilijkt. Een onderdeel van het empirisch onderzoek zal namelijk het toetsen zijn van de risico’s. Gezien provincies andere vormen van risico’s kennen dan een gemeente, zullen op deze manier appels met peren worden vergeleken. Daarnaast zal ik in mijn onderzoek niet een steekproef nemen van de gehele populatie van Nederlandse gemeenten, maar zal ik mij richten op de zogenoemde G32. Dit zijn alle Nederlandse gemeenten met meer dan 100.000 inwoners, exclusief de G4 gemeenten (Amsterdam, Rotterdam, Utrecht en Den Haag). De G4 gemeenten hebben als belangrijkste doelstelling het actief blijven monitoren van de ontwikkelingen in het EU beleid en zullen hierdoor in een andere mate rapporteren. Meerdere studies hebben uitgewezen dat een significant verband bestaat tussen de grootte van een

(14)

organisatie en het toelichten van informatie in een jaarverslag (Shrives & Linsley, 2003; Thompson & Zakaria, 2004; Amran, 2006). Om de vergelijkbaarheid van de uitkomsten van mijn onderzoek daardoor te vergroten, is gekozen om louter de G32 gemeenten te selecteren en te onderzoeken. Hoewel er door de huidige selectie geen conclusie getrokken kan worden over alle gemeenten in Nederland, zullen de uitkomsten wel een goede indicatie geven.

De jaarverslagen over 2006 worden gebruikt gezien dit het jaar was voor de in 2007 losgebarsten crisis, maar echter na invoering van de nieuwe weten regelgeving in 2004. Daarbij heb ik specifiek voor het jaar 2006 gekozen, zodat de lokale overheden van elkaar hebben kunnen leren om een best ‘practice’ van de jaarverslagen op te stellen na aanleiding van de invoering van de BBV in 2004. De jaarverslagen 2011 zijn gebruikt voor het onderzoek, gezien op het moment van onderzoek de verslagen van 2012 nog niet openbaar gemaakt zijn. Medio 2013 kan het beeld van het onderzoek derhalve gewijzigd zijn.

De laatste beperking betreft dat het uit te voeren onderzoek louter gericht zal zijn op de paragraaf weerstandsvermogen. Dit aangezien het onderzoeken van de informatieverschaffing van alle verplichte paragrafen, zoals genoemd in artikel 9 van BBV, te omvangrijk is voor een afstudeerscriptie.

(15)

2. Theoretisch kader

Zoals blijkt in hoofdstuk 1 is veel onderzoek verricht naar risicomanagement, waarbij is gebleken dat risicoverslaggeving een meer prominente rol krijgt binnen een organisatie. Specifiek onderzoek naar risicoverslaggeving in de publieke sector is echter in mindere mate verricht. Het is onomstotelijk bewezen dat iedere gemeente risico’s loopt en dat risicoverslaggeving belangrijk is, maar hoe dienen gemeenten deze risico’s te managen en toe te lichten in het jaarverslag, en nog belangrijker: welke eisen stelt de wet hieromtrent. Dit hoofdstuk zal dit verduidelijken. Met behulp van een literatuurstudie zal getracht worden een antwoord te geven op de eerste drie deelvragen. Alvorens zal dit hoofdstuk in gaan op de theorie van de publieke sector, specifiek die van gemeenten. Daarnaast zal een paragraaf gewijd zijn aan risicoverslaggeving en de definitie van de paragraaf weerstandsvermogen, gezien het onderzoek hierover gaat.

2.1. De publieke sector

De publieke sector is een verzamelnaam voor alle overheidsinstellingen en semioverheidsinstellingen8_{. Deze instellingen werken met publiek geld en dienen publieke} doelen. Het adviescollege van de regering, de wetenschappelijke raad voor het regeringsbeleid (WRR)9_{, analyseert de verschillende mogelijkheden tot borging van dit} publieke belang. Kortom, de WRR ziet erop toe dat de overheidsinstellingen op een juiste manier de publieke doelen behartigen. Enkele voorbeelden van deze overheidsinstellingen betreffen ministeries, provincies, gemeenten, politie en agentschappen. Gezien het onderzoek louter is gericht op de informatieverschaffing in de jaarverslagen van gemeenten, zullen in de volgende paragrafen alleen gemeenten centraal staan.

2.1.1. Gemeenten

Nederland kent anno 2013 een totaal van 408 gemeenten, waarbij een krimp is waar te nemen in vergelijking met afgelopen jaren. Deze daling ligt in lijn met de huidige kabinetsplannen waarbij enkele overheidstaken zullen worden gedecentraliseerd naar de lokale overheden. Om deze taken te kunnen decentraliseren, wil het nieuwe kabinet Rutte-Asscher dat in 2025 alle gemeenten minimaal 100.000 inwoners hebben, dus vinden nu vele herindelingen plaats. Herindeling van gemeenten kan nodig zijn om de bestuurskracht van gemeenten te versterken waarbij gemeenten het toenemend aantal taken aankunnen en minder kwetsbaar zijn10_. De herindelingen zullen de volgende ingrijpende veranderingen zijn na het dualisme in 2002 en de nieuwe weten regelgeving in 2004. Het doel van het dualistische model in de wet is

8_{Zie website: http://nl.wikipedia.org/wiki/Publieke_sector}

9_{Zie website: http://www.wrr.nl/fileadmin/nl/publicaties/PDFrapporten/Het_borgen_van_publiek_belang.pdf}

10_{Zie website:}

(16)

een scheiding in samenstelling, functies en bevoegdheden van enerzijds de gemeenteraad en anderzijds het college van burgemeester en wethouders (hierna: college van B&W). Voor 2002 kon de gemeenteraad gezien worden als het algemeen bestuur van de gemeente, het college van B&W kwam het meest overeen met een dagelijks bestuur dat namens de gemeenteraad de gemeente bestuurde. Sinds de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur heeft de gemeenteraad vooral kaderstellende en controlerende taken, het college van B&W heeft bestuurlijke en uitvoerende taken. Binnen de door de gemeenteraad gestelde kaders bestuurt het college van B&W de gemeente, de gemeenteraad controleert de wijze waarop het college zijn taken uitvoert. Vooral deze controlerende taak zal de positie van de raad mogelijk kunnen versterken. Het college is over het gevoerde beleid verantwoording schuldig aan de gemeenteraad en kan door de gemeenteraad ter verantwoording worden geroepen11_{. Een} gemeente kent meerdere verantwoordingsmomenten waarbij de Raad de mogelijkheid heeft om de financiële positie en de baten en lasten te kunnen beoordelen op basis van normen die door gemeenten aanvaardbaar zijn beschouwd. Deze vormen van verantwoordingen betreffen de begroting en de meerjarenraming die reeds het jaar ervoor gepubliceerd worden. Daarnaast de productenraming en productenrealisaties, zogenoemde voorjaarsrapportages of tussentijdse rapportages, die gedurende het jaar verschijnen. En als laatste vindt verantwoording plaats middels het uitbrengen van de jaarstukken. De verantwoording in de jaarstukken en dan specifiek de paragraaf weerstandsvermogen, zal verder centraal staan in deze scriptie.

2.1.2. Wet en regelgeving gemeenten

De geldende weten regelgeving voor lokale overheden, de BBV, is nog erg jong en is van toepassing sinds 2004. Aan deze wet ligt een lange historie ten grondslag. Vanouds kent de gemeentewet uit 1851 de mogelijkheid dat gemeentebesturen samenwerken, voor dat jaar kende Nederland sterk uiteenlopende vormen van lokaal bestuur. Vervolgens bij de Grondwetsherziening van 1922 is de bepaling opgenomen dat de wetgever regels stelt voor de intergemeentelijke samenwerking. In 1950 kwam de Wet Gemeenschappelijke Regelingen (hierna: WGR) tot stand, waarbij door de jaren heen de nodige aanpassingen zijn geweest en dit uiteindelijk heeft geresulteerd in een vernieuwde WGR van december 1984. In 1985 werd daarnaast een stelsel van baten en lasten voor gemeenten ingevoerd. Gemeenten werkten tot die tijd met een aangepast kasstelsel. Er was echter al gedurende een langere periode behoefte aan meer bedrijfsmatig werken, in het bijzonder bij die onderdelen van de gemeente die diensten leverden waarvoor een prijs te vragen is. Met het stelsel van baten en lasten werd in 1985 tegemoet gekomen aan deze behoefte. In de periode van eind jaren ’80 tot halverwege de jaren ’90 werd deze tendens versterkt door de nieuwe Gemeentewet. Dit leidde vervolgens tot de nieuwe comptabiliteitsvoorschriften (hierna: CV’95) waarmee een tweede

(17)

stap richting verslaggevingvoorschriften van het bedrijfsleven werd gezet door de waarderingsgrondslagen aan te scherpen en de “kapitaaldienst” af te schaffen. Bij de keuze voor het stelsel van baten en lasten werd zoveel mogelijk boek 2, titel 9 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW2) gevolgd12_{. Echter de afbakening tussen BW2 en de eigenheid van} gemeenten bleek in de praktijk niet duidelijk genoeg en dit is één van de redenen geweest om de CV’95 te vervangen door het BBV (Van de Mortel, 2003). Een andere reden om de CV’95 om te vormen tot het BBV is de dualisering van het decentrale bestuur met ingang van 2003. Ten aanzien van de Wet ‘dualisering gemeentebestuur’ zijn de rollen, taken en posities van de gemeenteraad en het college van B&W gescheiden en beschikken beide organen over een eigen ambtelijke organisatie ter ondersteuning. De voorschriften voor de begroting en de jaarstukken zijn door de dualisering dusdanig veranderd zodat de kaderstellende en controlerende taak van de raad wordt versterkt (Van de Mortel, 2003).

In dit hoofdstuk is ingegaan op de wettelijke kaders van de wet BBV. De BBV bevat de vereisten waaraan een jaarverslag dient te voldoen. Een onderdeel hiervan betreft de paragraaf weerstandsvermogen. Deze paragraaf krijgt een meer prominente rol in het jaarverslag, gezien hieruit de financiële positie van een gemeente blijkt. In de volgende paragraaf wordt ingegaan op het aspect risicomanagement en wordt de samenhang met de paragraaf weerstandsvermogen verduidelijkt.

2.2. Risicomanagement

Het is onomstotelijk bewezen dat iedere gemeente risico’s loopt, maar hoe dienen gemeenten deze risico’s te managen en toe te lichten in het jaarverslag, en nog belangrijker: welke eisen stelt de wet hieromtrent. Deze paragraaf zal dit verduidelijken, waarbij antwoord kan worden gegeven op de eerste deelvraag, zoals geformuleerd is in hoofdstuk 1. Dit betreft de vraag waarom risico’s gerapporteerd dienen te worden.

In de afgelopen jaren hebben diverse boekhoudschandalen plaatsgevonden bij ondernemingen zoals Ahold, Enron, Worldcom en Parmalat. Onderzoek heeft uitgewezen dat de interne beheersing met betrekking tot de financiële informatievoorziening hier tekort heeft geschoten (Emanuels & de Munnik, 2006). Hierdoor hebben overheden en toezichthouders wereldwijd maatregelen getroffen om het toezicht op het management te verhogen. Deze maatregelen resulteerden onder andere in het ontwikkelen van het COSO model waar duidelijkheid is verschaft over de inhoud van risicomanagement (COSO, 2004). Dit framework is gericht op het organisatiebreed beheersen van risico’s (Emanuels & de Munnik, 2006). In het onderzoek van Droogsma (2009) wordt risicomanagement gedefinieerd als de mate waarin een organisatie op een zo effectief en efficiënt mogelijke wijze haar doels tellingen realiseert. Daarnaast heeft hij in kaart gebracht welke kwaliteitsbepalende factoren een rol kunnen

(18)

spelen bij risicomanagement en heeft hij geconcludeerd dat het risicomanagement bij organisaties nog niet op orde is. In een ander onderzoek door Bhimani (2009) wordt het belang van risicoverslaggeving vastgesteld. Bhimani concludeert dat risico’s niet alleen in kaart gebracht dienen te worden, maar dat een organisatie ook transparant dient te zijn in de mate waarin beheersingsmaatregelen effectief werken om de risico’s af te dekken. Deze conclusie werd eveneens ondersteund door een onafhankelijke studie uitgevoerd door Emanuels & de Munnik (2006). Dit onderzoek was specifiek gericht op het doel van het risicobeheersingssysteem en de mate waarin een organisatie zichzelf kan kwalificeren als ‘in control’. Zij definiëren het doel van een risicobeheersingssysteem als de gewenste mate van zekerheid om te kunnen stellen dat de organisatiedoelstellingen worden bereikt. Deze organisatiedoelstellingen hebben zij vertaald in een viertal criteria, te weten “strategisch”, “operationeel”, “weten regelgeving” en “betrouwbaarheid van informatie”. Een organisatie kan zichzelf kwantificeren als ‘in control’ wanneer het management op een transparante wijze omgaat met de risico’s die het behalen van de hiervoor genoemde doelstellingen bedreigen (Emanuels & de Munnik, 2006). Naast de onderzoeken die zijn verricht op het gebied van risicomanagement, zijn andere studies verricht over de mate waarin organisaties daadwerkelijk de risico’s hebben gerapporteerd. De studie van Linsley & Shrives (2006) ging over de relatie tussen een aantal variabelen en de mogelijke invloed op de mate van rapporteren. Voorbeelden van deze variabelen betreffen het verschil in rapporteren tussen goed en slecht nieuws, de financiële grootte van een organisatie en het risicoprofiel van een organisatie aan de hand van ratio’s. Uit dit onderzoek is een positief verband gesignaleerd tussen de grootte van een onderneming en de mate van risicoverslaggeving. Ook uit andere onderzoeken (Belkaoui en Kapik, 1989; Cooke, 1992; Ahmed en Courtis, 1999) blijkt dat de grootte van een organisatie een significante invloed heeft op de mate van rapporteren over risico’s.

De hiervoor genoemde onderzoeken zijn slechts enkele voorbeelden van de vele onderzoeken welke hebben plaats gevonden op het gebied van risicomanagement. Opvallend is dat het voornamelijk onderzoeken betreffen naar organisaties welke opereren in de private sector en niet zozeer de publieke sector. Dit wordt vooral veroorzaakt doordat Nederlandse beursgenoteerde ondernemingen dienen te voldoen aan Code Tabaksblat. Deze code bevat onder meer de bepaling dat het bestuur in het jaarverslag verklaart dat de interne risicobeheersings- en controlesystemen adequaat en effectief zijn en geeft het bestuur hier een duidelijk onderbouwing van (Commissie Corporate Governance, 2003, artikel ll.1.4.). Daartegenover staat dat de publieke sector nog geen specifieke eisen kent omtrent risicomanagement en daarom minder ontwikkeld is dan de private sector. Dit blijkt tevens uit het onderzoek van Droogsma (2007) die de toegevoegde waarde van de COSO-modellen voor de interne beheersing bij de Rijksoverheid heeft onderzocht. Het onderzoek heeft uitgewezen dat risicomanagement zeer beperkt en algemeen beschreven is in de specifieke nationale weten regelgeving. Gevolg hiervan is dat de effectiviteit en efficiëntie van het

(19)

risicomanagement nog niet concreet via de weten regelgeving is geborgd. Echter door veranderende economische en regelgevende omstandigheden, meer complexe organisatiestructuren en risicobeheer, toenemende afhankelijkheid van financiële instrumenten en de prominente kredietcrisis, zal risicoverslaggeving in niet-financiële sectoren steeds belangrijker worden (Dobler, 2008). Risicoverslaggeving kan de stakeholders de gelegenheid geven om de risico’s van een organisatie te beoordelen in het licht van toekomstige economische prestaties (Schrand & Elloitt, 1998; Lindsey & Shrives, 2006). De studie van Petrovits et al. (2011) onderzocht de oorzaken en gevolgen van de tekortkomingen van de interne controle in de non-profit sector in relatie tot de risicoverslaggeving. Zij concludeerden dat overheidsinstanties mogelijk minder financiële steun bieden bij een zwakke risicoverslaggeving. Hieruit blijkt de noodzaak van risicoverslaggeving in de publieke sector. Maar ook gelet op de bezuinigingen die zijn opgenomen in het nieuwe regeerakkoord en de aangekondigde decentralisaties, zullen gemeenten mogelijk nog bewuster naar de toekomst kijken. Het gevolg van de te treffen maatregelen en de reeds gerealiseerde maatregelen is namelijk dat de risico’s voor een gemeente fors zijn gegroeid in de afgelopen jaren en nog verder zullen groeien. Op basis hiervan zou verwacht worden dat een duurzame verankering van risicomanagement in de gemeentelijke organisatie noodzakelijk wordt. Met risicomanagement kan de gemeentelijke organisatie de relevante risico’s, die het behalen van de doelstellingen van de organisatie bedreigen, identificeren, prioriteren, analyseren en beheersen (Emanuels & de Munnik, 2006). Op basis hiervan zou een gemeente mogelijk kunnen inspelen op toekomstige ongewenste ontwikkelingen of gebeurtenissen welke kunnen leiden tot kostenverhogingen, tijdsoverschrijdingen en/of kwalitatieve tekortkomingen. De BBV heeft voorgeschreven dat in de paragraaf weerstandsvermogen een inventarisatie van het aantal risico’s dient te worden gedocumenteerd. Door het kwantificeren van de risico’s kan worden vastgesteld in hoeverre het weerstandsvermogen van een gemeente toereikend is om toekomstige financiële tegenvallers te kunnen opvangen. Wanneer zou blijken dat een gemeente over een langere tijd grote financiële tekorten heeft, heeft de gemeente de mogelijkheid om bij de rijksoverheid een aanvullende uitkering uit het gemeentefonds te vragen. Dit heeft echter wel gevolgen, de gemeente levert dan namelijk haar financiële zelfstandigheid voor een deel in en ontvangt de zogenoemde artikel 12 status.

In hoofdstuk 1 zijn een aantal deelvragen geformuleerd, waarvan deelvraag 1 als volgt is geformuleerd: ‘Waarom dienen risico’s gerapporteerd te worden’. Uit deze paragraaf blijkt het belang van risicomanagement. Met behulp van risicomanagement is de gemeentelijke organisatie is staat de risico’s welke de organisatie bedreigen, te identificeren, prioriteren, analyseren en te beheersen. Risicomanagement zit bij een gemeente min of meer verweven in de mate waarop de risico’s in kaart zijn gebracht in de paragraaf weerstandsvermogen. Uit onderzoek is gebleken dat overheidsinstanties mogelijk minder financiële steun bieden bij een zwakke risicoverslaggeving. Daarnaast kan bij aanhoudende grote financiële tekorten een

(20)

gemeente haar financiële zelfstandigheid kwijtraken. Op basis hiervan is het van belang dat risico’s geïdentificeerd en gerapporteerd dienen te worden. De risico’s dienen verantwoord te worden in de paragraaf weerstandsvermogen. Omdat zowel het belang als de noodzaak van risicomanagement toeneemt, wordt verondersteld dat het aantal gemeenten die risico’s kwantificeren, zullen stijgen in het jaar 2011 ten opzichte van 2006. Of deze veronderstelling waar is, zal blijken uit de resultaten van het empirisch onderzoek. Welke eisen de wet BBV specifiek stelt aan de paragraaf weerstandsvermogen, is verder uiteengezet in de volgende paragraaf.

2.3. Paragraaf weerstandsvermogen

Gemeenten zijn wettelijk verplicht om jaarlijks een jaarrekening op te stellen. Deze jaarrekening wordt opgesteld door het college van B&W en ter verantwoording voorgelegd aan de gemeenteraad welke de jaarrekening vervolgens vaststelt. De BBV stelt de kaders vast van de verslaggeving inzake de jaarstukken. Deze paragraaf geeft antwoord op de tweede deelvraag, namelijk hoe gerapporteerd dient te worden over risicoverslaggeving bij een gemeente. In de voorgaande paragraaf is gebleken dat risicomanagement in de wetgeving in de publieke sector zeer beperkt en algemeen beschreven is en zich beperkt tot de verplichte paragraaf weerstandsvermogen. Daarom wordt in deze paragraaf uiteengezet welke eisen de wet hieromtrent stelt.

De jaarstukken van een gemeente dienen een zodanig inzicht te geven volgens de normen die voor gemeenten als aanvaardbaar worden beschouwd, dat de raad een verantwoord oordeel kan vormen over de financiële positie. Een onderdeel van dit benodigd inzicht heeft betrekking op de risico’s die de financiële positie van een gemeente kunnen beïnvloeden. Artikel 11 van de BBV bepaald dat verantwoording omtrent de risico’s en het weerstandsvermogen dient plaats te vinden in de paragraaf weerstandsvermogen. In algemene zin wordt onder het weerstandsvermogen verstaan de mate waarin de gemeente in staat is financiële tegenvallers op te vangen zonder dat het beleid veranderd moet worden, bijvoorbeeld als gevolg van de overheidsbezuinigingen. Door aandacht te besteden aan het weerstandvermogen kan worden voorkomen dat dergelijke tegenvallers dwingen tot gemeentelijke bezuinigingen en/of leiden tot een bijstelling van de uitvoering van de programma’s. Het weerstandsvermogen geeft de relatie weer tussen enerzijds de weerstandscapaciteit, bestaande uit de middelen en mogelijkheden om niet begrote kosten te dekken, en anderzijds de risico’s, waarvoor geen maatregelen getroffen zijn of worden en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie. Artikel 11 van de BBV bepaald dat de paragraaf weerstandsvermogen tenminste de volgende elementen bevat:

- een inventarisatie van de risico’s;

- een inventarisatie van de weerstandscapaciteit;

(21)

Een gemeente loopt tal van risico’s, maar niet alle risico’s dienen genoemd te worden in de paragraaf weerstandsvermogen. De BBV heeft hier geen onderscheid in aangebracht, maar de Nota van Toelichting, behorend bij de BBV, heeft aanvullende informatie verstrekt ter kwalificatie van de risico’s. De risico’s relevant voor het weerstandsvermogen zijn die risico’s die niet anderszins zijn te ondervangen. Reguliere risico’s - risico’s die zich regelmatig voordoen en die veelal vrij goed meetbaar zijn - maken geen deel uit van de risico’s in de paragraaf weerstandsvermogen. Hiervoor kunnen immers verzekeringen worden afgesloten of voorzieningen worden gevormd. Het Ministerie van BZK (Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties) geeft in de Nota van Toelichting een aantal voorbeelden van risico’s die wel tot de paragraaf weerstandsvermogen horen. Zo noemt zij de ondernemersrisico’s (of bedrijfsrisico’s) welke vooral samenhangen met grondexploitatie, gebiedsuitbreiding, publiek - private samenwerking (PPS), sociale structuur (bij neergaande conjunctuur) en open-einde regelingen. Er gaat veel aandacht uit naar de risico’s en het risicomanagement bij gemeenten (Gerritsen, 2003), waarbij onderzoekers en verschillende overheden bezig zijn met het ontwikkelen van risicoprofielen en risico managementsystemen (Haisma, 2003). Dit is weliswaar een belangrijke en onmisbare stap ter bepaling van het weerstandsvermogen, maar het is niet meer dan een eerste aanzet. Hierna moet de weerstandscapaciteit nog in kaart worden gebracht. De weerstandscapaciteit kan gedefinieerd worden als de capaciteit die een gemeente dient te bezitten om te voorkomen dat ingrijpende beleidswijzigingen doorgevoerd worden bij het voordoen van niet afgedekte risico’s (Ministerie BZK, 2007). Wanneer vervolgens de risico’s aan de weerstandscapaciteit kunnen worden gerelateerd, is het pas mogelijk om het weerstandsvermogen te analyseren. Op basis van de voorgenoemde theorie blijkt dat risicomanagement de eerste aanzet is van een kwalitatief goede paragraaf weerstandsvermogen.

2.4. Agency theorie

Zoals blijkt uit de eerder behandelde paragrafen is het belang van risicomanagement verduidelijkt en is samengevat welke eisen de BBV stelt inzake een toelichting hieromtrent in de jaarstukken. Met behulp van de agency-theorie zal ik proberen te verduidelijken waarom er verschillen zijn waar te nemen in de mate van verslaggeving. Hierbij zal tevens een antwoord worden gegeven op de derde deelvraag: welke theorie ondersteunt de vraag naar meer informatieverstrekking.

De vraag naar informatie omtrent risicomanagement kan verklaard worden met behulp van de agency theorie, waarbij Jensen & Meckling (1976) worden gezien als de grondlegger van deze theorie. De theorie gaat in op de scheiding tussen de principaal (de eigenaren) en de agent (het management/bestuur). Uit meerdere onderzoeken (Fama & Jensen, 1983; Eisenhardt, 1989; Schleifer & Vishny, 1997) is gebleken dat deze scheiding tussen principaal en agent kan leiden tot problemen, het agentschapprobleem. Zo wordt verondersteld dat de principaal en de agent tegengestelde belangen nastreven. In beginsel heeft de principaal de agent benoemd

(22)

om het gevormde beleid uit te voeren. Door het uitvoeren van deze taken, verkrijgt de agent veel meer informatie dan waarover de principaal beschikt. Hierdoor ontstaat een kennisvoorsprong, de bekende informatieasymmetrie. Dit probleem kan ertoe leiden dat de agenten zich niet gedragen conform de verwachtingen van de principaal en niet optimaal handelen in het belang van de principaal.

De schandalen die in de afgelopen jaren aan het licht zijn gekomen, zijn voorbeelden geweest van dergelijke belangenverstrengelingen, wat heeft geresulteerd in onjuiste externe verslaggeving. Risicobeheersing is in dit kader internationaal onder de loep gelegd, met als gevolg dat wereldwijd corporate governance codes zijn ingevoerd om het vertrouwen in ondernemingen te herstellen. In Nederland resulteerde dit in de code-Tabaksblat, een gedragscode voor beursgenoteerde bedrijven met als doel verbeterde transparantie in de jaarrekening, betere verantwoording aan de Raad van Commissarissen en een versterking van de zeggenschap en bescherming van aandeelhouders13_.

Hoewel de publieke sector niet te maken heeft met aandeelhouders, zijn wel degelijk andere stakeholders binnen de overheid te onderkennen, waardoor ook een gemeente een agentschapprobleem kent. Freeman, R.E. (1984) definieert een stakeholder als volgt:

“any group or individual who can affect or is affected by the achievement of the organization’s objectives”

Op basis van de hiervoor genoemde definitie opereert het electoraat bij een gemeente als de stakeholder. Dus ten aanzien van de agency-theorie wordt het electoraat gezien als principaal en de gemeente als agent. Hierbij werkt de agent met publiek geld om opvolging te geven aan het democratisch beleid wat is gekozen door het electoraat. Daarnaast is sinds de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur, een scheiding aangebracht tussen de kaderstellende/controlerende taak en de bestuurlijke/uitvoerende taak. In opvolging van de agency theorie, kan de gemeenteraad als de principaal worden gezien en het college als de agent. In de publieke sector wordt deze theorie aangeduid zijnde de public choice theorie, waarbij het probleem kan bestaan dat publieke functionarissen een eigen belang nastreven dat niet ten goede komt aan het publieke doel, aldus MacLean (2011). Hierbij streven zowel ambtenaren als politici naar maximalisatie van het eigen nut. Voor een ambtenaar geldt hierbij een budgetmaximalisatie, terwijl een politicus streeft naar een herverkiezing.

Verantwoording afleggen over risicomanagement in het jaarverslag leidt in de meeste gevallen tot het verminderen van de informatieasymmetrie tussen de principaal en de agent. De

(23)

jaarrekening en het jaarverslag zijn namelijk een hulpmiddel bij de vaststelling van de mate waarin een gemeente een financieel gezonde organisatie heeft en wordt door een onafhankelijke derde partij (de accountant) op getrouwheid en rechtmatigheid getoetst. In dit kader is het van belang dat de jaarrekening wordt opgesteld onder voorwaarden die zijn geschetst door de BBV. Door namelijk meer relevante informatie toe te lichten conform de BBV (specifiek artikel 11: paragraaf weerstandsvermogen), wordt de informatieasymmetrie verkleind tussen de agent en de principaal.

Op basis van voorgaande theorie kan antwoord gegeven worden op de derde deelvraag, namelijk welke verwachting gemaakt kan worden over de ontwikkeling van de verslaggeving in de paragraaf weerstandsvermogen. Uit meerdere onderzoeken (Fama & Jensen, 1983; Eisenhardt, 1989; Schleifer & Vishny, 1997) is gebleken dat de scheiding tussen principaal en agent kan leiden tot problemen in de mate van verslaggeving (public choice theorie). Uit het onderzoek van Dye (1985) blijkt dat informatieasymmetrie toeneemt in onzekere tijden. Aangenomen kan worden dat ten tijde van de financiële crisis er sprake is van onzekere tijden. Onderzoek uit 1985 (Dye) en 2001 (Healy & Palepu) heeft in het verleden aangetoond dat organisaties meer toelichting verschaffen over risicoverslaggeving, naarmate de informatieasymmetrie toeneemt. Bij een gemeente vindt verantwoording over de risico’s plaats in de paragraaf weerstandsvermogen. Op basis van voorgaande theorie, wordt daarom een stijging verwacht in de mate van informatieverstrekking in de paragraaf weerstandsvermogen in 2011 ten opzichte van 2006. Zodoende wordt de informatieasymmetrie tussen het college (de agent) en de gemeenteraad (principaal) verkleind.

(24)

3. Onderzoeksmethodologie

Om een antwoord te krijgen op de centrale vraagstelling, wordt in dit hoofdstuk de onderzoeksmethode uiteengezet die de basis vormt voor het empirisch onderzoek. Dit onderzoek richt zich op de ontwikkeling in de kwaliteit van de paragraaf weerstandsvermogen in de jaarverslagen van de G32 gemeenten.

3.1. Data collectie

Zoals genoemd in hoofdstuk 1, zal het onderzoek bestaan uit het vergelijken van de paragraaf weerstandsvermogen van de G32 gemeenten van het jaar 2006 met het jaar 2011. De G32 gemeenten zijn alle gemeenten in Nederland met een groter inwonersaantal dan 100.000, echter exclusief de G4 gemeenten (Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht). In 2006 betroffen dit in totaal 32 gemeenten, echter per 1 maart 2011 zijn hier de gemeenten Delft en Gouda bijgekomen. Hiermee bestaat de G32 uit 34 gemeenten, zoals opgenomen in Bijlage A. Gezien de omvang van deze populatie, zal deze gehele populatie worden onderzocht, waardoor een conclusie kan worden gevormd over de ontwikkeling van de paragraaf weerstandsvermogen van deze G32. Zoals in hoofdstuk 1 is beschreven, zullen de jaarstukken van zowel 2006 als 2011 de brondocumenten zijn van dit onderzoek. De paragraaf weerstandsvermogen wordt beschreven in het jaarverslag van een gemeente. Deze jaarverslagen maken onderdeel uit van de totale jaarstukken welke door de lokale overheden verplicht openbaar gemaakt dienen te worden. De gehanteerde bron voor mijn onderzoek betreft de website https://company.info, dit betreft een database waar alle gedeponeerde jaarrekeningen van Nederlandse organisaties zijn opgenomen. Ook de jaarverslagen 2006 en 2011 van de G32 zijn opgenomen in deze database.

3.2. Data analyse

Om een antwoord te kunnen geven op de laatste deelvraag welke in hoofdstuk 1 is geformuleerd, zal een empirisch onderzoek uitgevoerd worden. Dit betreft de vraag in hoeverre de kwaliteit van de verslaggeving in de paragraaf weerstandsvermogen in 2011 verbeterd is ten opzichte van 2006. Met mijn onderzoek wil ik beogen vast te stellen in hoeverre een ontwikkeling is waar te nemen in de mate van informatieverschaffing in de paragraaf weerstandsvermogen. Ik ga het empirisch onderzoek uitvoeren door gebruik te maken van een inhoudsanalyse, zodat de kwaliteit van de paragraaf weerstandsvermogen onderzocht kan worden. Met behulp van een inhoudsanalyse is het mogelijk om conclusies te trekken door objectief en systematisch kenmerken in teksten te identificeren (Holsti, 1969). De opbouw van de inhoudsanalyse is ontleend aan het artikel van Beretta & Bozzolan (2004). De volgende sub-paragrafen geven inzicht in de gehanteerde onderzoeksmethode.

(25)

3.2.1. Begrip kwaliteit

Het begrip kwaliteit van financiële toelichtingen wordt door onderzoekers op verschillende manieren gedefinieerd. Zo definiëren analytische studies de kwaliteit van informatieverslaggeving als de precisie waarmee een belegger de waarde van een aandeel betrouwbaar kan schatten (Diamand & Verrecchia, 1991). Een andere studie definieert de kwaliteit als de mate waarin er geen sprake is van eigenbelang in de bekendmaking van informatie (King, 1996), terwijl Hopkins (1996) de kwaliteit definieert als het gemak waarmee beleggers de informatie kunnen lezen en interpreteren. Dit sluit tevens aan met het onderzoek dat Hoogendoorn & Mertens (2001) hieromtrent hebben verricht. Zij definiëren de kwaliteit als ‘het voldoen aan eisen en verwachtingen’ en refereren in dit kader naar het rapport ‘Kwaliteit van de Externe Financiële verslaggeving in Nederland’ welke is uitgebracht door het Limperg Instituut. De kwaliteit van de externe verslaggeving hangt samen met de mate waarin de stakeholders zich een goed oordeel kunnen vormen over de financiële resultaten en financiële positie van de onderneming: hoe beter zij zich een oordeel kunnen vormen, des te hoger is de kwaliteit van de verslaggeving (Hoogendoorn en Mertens, 2001).

Op basis hiervan wordt verwacht dat de stakeholders van een gemeente (gemeenteraad, provincies, rijksoverheid, inwoners, bedrijven) een adequate afweging kunnen maken in hun oordeel, wanneer de kwaliteit van de paragraaf weerstandsvermogen toeneemt.

3.2.2. Meten kwaliteit

Het meten van de kwaliteit van de financiële verslaggeving kent verschillende benaderingen, waarbij er grofweg twee benaderingen kunnen worden onderscheiden (Knoops, 2001). Dit betreft de normatieve benadering waarbij bepaalde uitgangspunten worden afgeleid hoe de financiële verslaggeving eruit zou moeten zien. De tweede methode betreft de empirische benadering waarbij de kwaliteit van de financiële verslaggeving wordt gemeten aan de hand van de reactie op de kapitaalmarkt op de publicatie van verslaggevingsinformatie (Knoops, 2001). Naar deze empirische benadering zijn meerdere onderzoeken verricht. De kwaliteit wordt hierbij dikwijls gemeten aan de hand van de kwantiteit van de verslaggeving (Botosan, 1997; Lang and Lundholm, 2000). Uit het onderzoek van Beretta & Bozzolan (2004) blijkt ook dat over het algemeen kan worden aangenomen dat de kwantiteit informatie geeft over de kwaliteit van verslaggeving. Dit is de reden dat kwantitatieve meting veelal wordt gezien als een juiste methode om de kwaliteit van de verslaggeving te meten. Echter stelt het onderzoek van Beretta & Bozzolan (2004) nog wel een mits. Zij stellen dat de kwaliteit van risicoverslaggeving ook afhankelijk is van de rijkheid van de inhoud. Dit wordt tevens onderkend door het onderzoek wat uitgevoerd is door Beattie et al. (2004). In dit onderzoek stelt men dat ook de inhoud van de toelichting getoetst moet worden om de kwaliteit van de verslaggeving te kunnen beoordelen. In opvolging van onder andere de statistische formule welke Beattie et al. (2004) in hun onderzoek hebben geformuleerd en de richtlijnen welke opgesteld zijn door beroepsorganisaties (AICPA, 1994; CICA, 2001; FASB, 2001; ICAEW, 2002) hebben Beretta & Bozzolan (2004) een raamwerk ontwikkeld. Met behulp van dit

(26)

raamwerk hebben zij de kwaliteit van de risicoverslaggeving getoetst op zowel het aspect van de kwantiteit als ook op het aspect van de rijkheid van de risicoverslaggeving. Het onderzoek van Beretta & Bozzolan (2004) is gebaseerd op 85 niet-financiële ondernemingen. Beretta & Bozzolan (2004) hebben ervoor gekozen om het onderzoek te baseren op een niet-gereguleerde financiële markt (de Italiaanse aandelenmarkt). Omdat specifieke regelgeving over risicoverslaggeving op deze markt ontbreekt, concludeert Beretta & Bozzolan (2004) dat de risicoverschaffing nagenoeg volledig op een vrijwillige basis wordt verstrekt. Doordat de risicoverslaggeving namelijk niet is gedreven door regels, wordt zowel de inhoud van de verslaggeving als ook de mate waarop de verslaggeving is gepresenteerd, niet beïnvloed. De methode waarbij de kwaliteit van risicoverslaggeving is beoordeeld door Beretta & Bozzolan (2004), betreft een inhoudsanalyse. Zij stellen dat deze analyse een toelaatbare methode is om de kwaliteit te onderzoeken. Hierbij stelt Krippendorf (1980) wel de eis dat de data betrouwbaar dient te zijn. Krippendorf (1980) identificeert drie randvoorwaarden om de betrouwbaarheid van data vast te stellen: reproduceerbaarheid, nauwkeurigheid en stabiliteit. De reproduceerbaarheid is de beoordeling van data door een derde partij; de nauwkeurigheid vergelijkt de resultaten van data aan voorgedefinieerde standaarden; en de stabiliteit meet de reproduceerbaarheid in de tijd. Op basis van deze randvoorwaarden die gelden bij de inhoudsanalyse, hebben Beretta & Bozzolan (2004) een raamwerk ontwikkeld om de kwaliteit van risicoverslaggeving te toetsen. Beretta & Bozzolan (2004) stellen dat het ontwikkelde raamwerk gehanteerd kan worden om de kwaliteit van risicoverslaggeving vast te stellen. Daarbij concluderen zij dat factoren zoals bedrijfssector of grootte van een organisatie geen invloed hebben op het ontwikkelde raamwerk. Het raamwerk welke zij hebben gebruikt voor hun onderzoek, heb ik specifiek gemaakt voor mijn onderzoek, waarbij ik ga vast stellen hoe de kwaliteit van de paragraaf weerstandsvermogen in 2011 zich heeft ontwikkeld ten opzichte van 2006. Op basis hiervan zal ik mijn onderzoek daarom ook uitvoeren door middel van het verrichten van een inhoudsanalyse, waarbij de bijhorende randvoorwaarden (reproduceerbaarheid, nauwkeurigheid en stabiliteit) in acht worden genomen.

De formule die Beretta & Bozzolan (2004) hebben opgesteld om de kwaliteit van informatie te beoordelen, bestaat uit vier aspecten. Drie van de vier aspecten hanteer ik voor mijn onderzoek (zoals in de volgende paragrafen uiteengezet wordt), echter het vierde deelaspect van Beretta & Bozzolan niet. Dit betreft de outlook profile index (OPR). Deze dimensie heeft betrekking op hoe het management de aanpak tot het identificeren van risico’s communiceert in het jaarverslag. Gezien de BBV als wettelijk kader stelt dat een gemeente transparant dient te zijn in het gevoerde beleid, is dit toetsingscriteria verweven in het diepte aspect. Het diepte aspect maakt onderdeel uit van de formule die ik heb afgeleid uit het artikel van Beretta & Bozzolan (2004), derhalve maakt de OPR-index geen onderdeel uit van mijn onderzoek. Op basis van de hiervoor genoemde informatie, heb ik de volgende formule afgeleid uit het artikel

(27)

van Beretta & Bozzolan (2004), om de kwaliteit van de paragraaf weerstandsvermogen te meten:

: Kwaliteit van gemeente i

: Relatieve kwantiteit index van gemeente i

: Dichtheid (density) van informatie van gemeente i : Diepte (depth) van informatie van gemeente i

De volgende subparagrafen geven inzicht in de formules welke ten grondslag liggen aan bovenstaande 3 toetsingselementen aangaande de paragraaf weerstandsvermogen.

3.2.3. Kwantiteit

Ten aanzien van het kwantiteitsaspect zijn meerdere studies verricht die hebben aangetoond dat de mate van verslaggeving wordt beïnvloed door zowel de grootte van een onderneming als de branche (Ahmed & Courtis, 1999; Belkaoui & Kapik, 1989; Cooke, 1992; Firth, 1979; Richardson & Welker, 2001; Robb et al., 2001). Beretta & Bozzolan (2004) hebben in dit kader gesteld dat een absolute index niet voldoende is om de relatieve hoeveelheid van verslaggeving te waarderen. Om de kwantiteit te berekenen hebben Beretta & Bozzolan derhalve een regressie analyses uitgevoerd, met de grootte en de branche als onafhankelijke variabelen, om zo het geschatte gemiddelde aan informatiewaarde in kaart te brengen. Omdat mijn onderzoek zich richt op een gehele populatie (namelijk alle G32 gemeenten), is het uitvoeren van een regressie analyse niet noodzakelijk. Echter is het wel van belang om het kwantitatieve aspect te standaardiseren, zodat de kwantiteit van de deelwaarnemingen onderling vergelijkbaar is. De omvang van de paragraaf weerstandsvermogen verschilt substantieel in woorden. Middels onderstaand formule is het mogelijk om ten aanzien van de kwantiteit de vergelijking te maken tussen de gemeenten. Deze formule is een afgeleide uit het artikel van Beretta & Bozzolan die zij hanteren om informatiewaarden te standaardiseren:

: Aantal woorden in de paragraaf weerstandsvermogen van gemeente i : Minimaal aantal woorden in de paragraaf weerstandsvermogen in de

populatie

: Maximaal aantal woorden in de paragraaf weerstandsvermogen in de populatie