Planning en control binnen het primair onderwijs
ná invoering van de lumpsumfinanciering
Literatuurverkenning en praktijkonderzoek
Rijksuniversiteit Groningen
Dyantha Bruinsma
Faculteit der Economische Wetenschappen
Utrecht, juli 2006
Master of science in Business Administration
Planning en control binnen het primair onderwijs ná invoering
van de lumpsumfinanciering
Rijksuniversiteit Groningen
Faculteit der Economische Wetenschappen
Master of science in Business Administration Organizational and Management Control
Auteur: Dyantha Bruinsma
Studentnummer: 1492098
Adres: Pieter Verhagenlaan 41, 1943 KK Beverwijk
Email: dyantha.bruinsma@casema.nl
Telefoon: 06-23029513
Rijksuniversiteit Groningen
Begeleiding: Dr. S. Tillema, begeleidster en beoordelaar Prof. Dr. H.J. ter Bogt, tweede beoordelaar
BDO CampsObers Business Control B.V.
Begeleiding: Ir. O.A.A. in ’t Veld QC J.C.G.J. Huijs RE RA
Voorwoord
Deze master thesis is vervaardigd in het kader van de master of science in business administration afstudeerrichting Organizational & Management Control. De afgelopen vier maanden heb ik in opdracht van BDO CampsObers Business Control B.V. (hierna BDO genoemd) mijn master thesis over de invoering van de lumpsumfinanciering in het primair onderwijs geschreven. Het onderhavige onderzoek richt zich op de lumpsumfinanciering die per 1 augustus 2006 zijn intrede zal doen in het primair onderwijs. Er is in kaart gebracht op welke wijze bovenschoolse besturen van meerpitters na de invoering van de lumpsumfinanciering de basisscholen kunnen plannen en beheersen. Voor BDO zal dit onderzoek informatie verschaffen over de activiteiten van eventuele commerciële kansen.
Met de voltooiing van deze master thesis sluit ik mijn studie aan de Rijksuniversiteit te Groningen af. Het vervaardigen van dit individuele eindproduct dient voor mij als de kroon op mijn studieloopbaan. Het schrijven van deze master thesis heb ik ervaren als een zeer leerzame en interessante periode waarin ik mijn competenties heb kunnen verbeteren, zoals mijn zakelijke communicatie en mijn analytisch vermogen.
Bij de totstandkoming van het uiteindelijke resultaat van mijn master thesis heb ik hulp mogen ontvangen van een aantal personen. Mijn dank gaat uit naar BDO omdat zij mij deze kans hebben geboden om een literatuuronderzoek te combineren met de praktijk, waarbij een zeer actueel onderwerp centraal staat.
In het bijzonder wil ik Sandra Tillema bedanken voor de tijd die zij in mij geïnvesteerd heeft en de feedback die ik van haar heb mogen ontvangen. Ook wil ik de heer ter Bogt bedanken voor zijn rol als tweede beoordelaar en de goede begeleiding en voorlichting voorafgaand aan deze laatste fase van mijn studie.
Ik bedank Jan Huijs en Onno in ’t Veld voor de kans die zij mij gegeven hebben bij BDO en de begeleiding van de afgelopen vier maanden. Ook wil ik al mijn collega’s bij BDO Groningen/ Utrecht bedanken voor hun getoonde interesse in mijn afstudeerwerkstuk.
Het projectbureau Lumpsum primair onderwijs wil ik bedanken voor de door hun verschafte informatie en medewerking.
Verder bedank ik alle geïnterviewde personen voor de tijd die zij hebben vrijgemaakt om mee te werken aan mijn afstudeerwerkstuk.
“Last but not least”wil ik graag mijn ouders mijn blijk van dank tonen. Zij hebben mij de mogelijkheid gegeven om het zover te kunnen schoppen, ook hebben zij altijd achter mij gestaan en hun steun getoond. Bedankt!
Tot slot rest mij nog een ieder die geïnteresseerd is in dit verslag veel leesplezier toe te wensen.
Groningen/ Utrecht, juli 2006
Management samenvatting
Binnen de onderwijssector in Nederland vinden veranderingen plaats waardoor schoolorganisaties meer verantwoordelijkheden krijgen. Per 1 augustus 2006 doet de lumpsumfinanciering zijn intrede bij het primair onderwijs. De lumpsumfinanciering is één van de middelen die het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap inzet om de kwaliteit van het onderwijs in Nederland te verbeteren.
In het primair onderwijs in Nederland zijn ruim 7.000 scholen actief waarop anderhalf miljoen leerlingen zitten. Van deze 7.000 scholen functioneren ongeveer 600 scholen zelfstandig, namelijk als één school onder één bestuur, genaamd éénpitter. Deze scriptie zal zich beperken tot scholen in het primair onderwijs die worden bestuurd door een bestuur waaronder meerdere scholen vallen, genaamd meerpitters.
Met lumpsumfinanciering in het primair onderwijs is slechts op beperkte schaal ervaring opgedaan door middel van een pilotproject dat sinds januari 2004 loopt. Twaalf besturen en hun scholen werken sinds die datum met de lumpsumfinanciering in het pilotproject I. Deze besturen ontvangen een lumpsumbudget en hebben de mogelijkheid tot bestedingsvrijheid zoals deze per 1 augustus 2006 in het primair onderwijs wordt ingevoerd. Die besturen hebben vanaf die datum te maken met de verdeling van middelen naar eigen inzicht over de scholen en het wegvallen van de schotten tussen de budgetten.
Het management van elke organisatie heeft hulpmiddelen nodig om de doelen te kunnen realiseren. Een management control systeem is een brede set van hulpmiddelen ontworpen om de organisatie te sturen richting de gestelde doelen. Daarbij is het van belang dat de benodigde expertise aanwezig is binnen de organisatie om het management control systeem op een juiste manier te benutten. Het management control systeem van een organisatie bestaat uit een tweetal hoofdprocessen: planning en control.
De centrale vraagstelling van het onderhavige onderzoek luidt als volgt:
“Op welke wijze kan een bovenschools management van een meerpitter na de invoering van de lumpsumfinanciering zorgen voor een effectieve planning en control van de onder haar verantwoordelijkheid vallende scholen in het primair onderwijs?”
Om deze vraagstelling te kunnen beantwoorden heeft de afgelopen vier maanden een onderzoek plaatsgevonden bij drie meerpitters van het pilotproject I van het projectbureau Lumpsum primair onderwijs. De belangrijkste informatiebron bij dit onderzoek waren de interviews met de bovenschoolse directeuren en de schooldirecteuren. Daarbij is een drietal aspecten van de management control belicht, te weten: de mate van decentralisatie, de verdeling van middelen en de inhoud van rapportages.
middelen. Een aantal variabelen is van belang om een afweging te maken tussen beide verdelingsmethoden. Als laatste aspect komen de rapportages aan bod. Daarin staat de informatiebehoefte van de meerpitters centraal. Ook worden enkele financiële- en niet-financiële maatstaven en input- en outputindicatoren besproken die relevant zijn voor de planning- en controlcyclus van een schoolorganisatie.
Uit het onderzoek komt naar voren dat elke meerpitter belang hecht aan een duidelijke verdeling van verantwoordelijkheden en van middelen. Om de meerpitter goed te kunnen sturen en beheersen wordt bij alle drie de meerpitters gebruik gemaakt van een planning- en controlcyclus. Echter bij twee van de drie meerpitters voldoet de informatievoorziening van het onderwijsadministratiekantoor niet aan de informatiebehoefte. Mede daarom is na afloop van de interviews besloten een enquête te versturen aan 100 scholen in het primair onderwijs. Het doel van deze enquête was het in kaart brengen van de mate waarin de basisscholen voorbereid zijn op de invoering van de lumpsumfinanciering. Een viertal vragen in de enquête had betrekking op de in de interviews geconstateerde kloof tussen de informatiebehoefte van de schoolorganisaties en de informatievoorziening door de onderwijsadministratiekantoren.
In de conclusie van dit onderzoek staat vermeld dat de beslissingen die genomen moeten worden binnen een meerpitter slechts in beperkte mate gedecentraliseerd zijn. Van de drie meerpitters is bij twee het geval dat de Schooldirecteuren slechts verantwoordelijk zijn voor beslissingen over het onderwijsleerpakket. Dit was voor de invoering ook al het geval. Hieruit komt naar voren dat de geboden keuzevrijheid in beperkte mate is doorgevoerd.
De methode waarop de verdeling van budgetten tot stand komt, is verschillend. Eén meerpitter gebruikt alleen het plan en de begroting die op schoolniveau zijn vervaardigd, en nemen dus als uitgangspunt de behoefte van de school. De andere twee meerpitters gebruiken het verdelingsmodel van het ministerie van OCW als uitgangspunt voor de verdeling van middelen. Hieruit kan afgeleid worden dat de onderwijsfilosofie en het gekozen beleid bepalend zijn voor de keuze om de middelen te verdelen.
Bij de interviews kwam naar voren dat het van belang is goed inzicht te hebben in de administratie. Dit gebeurt door middel van rapportages. Het is daarbij van belang dat die informatievoorziening goed aansluit bij de informatiebehoefte van de schoolorganisaties. Echter tussen de informatiebehoefte en de informatievoorziening is een kloof aanwezig net als voor de invoering van de lumpsumfinanciering.
In de laatste paragraaf van dit onderzoek is een aantal aanbevelingen opgenomen die kunnen bijdragen aan een effectieve planning en control van organisaties in het primair onderwijs. Het is van belang dat het bovenschoolse management inziet dat meer vrijheid moet worden gegeven aan schooldirecteuren. Als de schooldirecteuren voor meer beslissingen verantwoordelijk worden gesteld, zal de keuzevrijheid op schoolniveau toenemen. Daarbij mag worden aanngenomen dat de kwaliteit van het onderwijs zal gaan verbeteren.
Inhoudsopgave
Management samenvatting ---3 Inhoudsopgave ---5 1 Inleiding---6 1.1 Achtergrond informatie---6 1.2 Lumpsumfinanciering ---7 1.3 Centrale vraagstelling ---8 Vraagstelling ---8 Deelvragen ---8 1.4 Leeswijzer---8 2 Theoretisch kader ---92.1 Specifieke kenmerken onderwijs ---9
Kenmerken onderwijssector ---9
Primair onderwijs --- 10
2.2 Historie en veranderingen financieringsysteem--- 11
Historie financieringssysteem primair onderwijs --- 11
Invoering lumpsumfinancieringssysteem primair onderwijs--- 12
2.3 Veranderingen onderwijssector--- 13
New Public Management --- 13
2.4 Management control literatuur --- 15
Mate van decentralisatie--- 15
Verdeling van middelen --- 16
Ontwerp van rapportages --- 18
2.5 Verwachtingen management control literatuur en het primair onderwijs --- 20
3 Onderzoeksmethode--- 22
3.1 Gegevensbronnen --- 22
Interviews--- 22
Documenten --- 23
3.2 Onderzoeksfasen --- 23
3.2.1 Fase 1: vooronderzoek voortgezet onderwijs --- 24
3.2.2 Fase 2: onderzoek primair onderwijs--- 24
3.3 Presentatie resultaten --- 25
4 Resultaten lumpsum in het primair onderwijs --- 26
4.1 Meerpitter 1 --- 26
4.2 Meerpitter 2 --- 28
4.3 Meerpitter 3 --- 31
4.4 Aanvullende enquête --- 33
4.5 Gezamenlijke analyse primair onderwijs --- 33
5 Conclusies en aanbevelingen --- 38
5.1 Conclusies --- 38
5.2 Aanbevelingen --- 39
5.2.1 Balanced Scorecard --- 41
Literatuurlijst --- 43
Bijlage 1 Opbouw onderwijs Nederland --- 46
Bijlage 2 Overzicht geïnterviewde personen en bijbehorende functies--- 47
Bijlage 3 Vragenlijst interview bovenschools directeur --- 48
Bijlage 4 Enquête primair onderwijs --- 49
Bijlage 5 Balanced Scorecard Kaplan en Norton --- 50
1
Inleiding
Een veel gehoorde zin binnen de onderwijssector is: “Het onderwijs is altijd in beweging”. Deze slogan is ook zeker relevant voor Nederland, want de overheid geeft steeds meer taken uit handen, waardoor publieke organisaties steeds meer vrijheid krijgen bij de invulling van hun bedrijfsuitvoering. Ook binnen de onderwijssector vinden deze veranderingen plaats. Het centrale uitgangspunt bij de veranderingen in het onderwijs is dat de kwaliteit van het onderwijs verbetert. Goed onderwijs is van belang voor de samenleving. Goed onderwijs is onderwijs dat rekening houdt met verschillen tussen leerlingen, steden, dorpen en regio’s, volgens Maria van der Hoeven, Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW). De invoering van een nieuwe financieringsmethode is één van de middelen om de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren (Hood, 1991 en 1995; Projectbureau Lumpsum po, 2004a; Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2006b; Projectbureau Lumpsum po, 2006a).
1.1
Achtergrond informatie
In Nederland vinden belangrijke veranderingen plaats ten aanzien van de aansturing van het onderwijs, zowel op financieel gebied als op operationeel gebied. Het merendeel van de gevallen betreft veranderingen waardoor schoolbesturen meer vrijheid krijgen bij het besteden van geld. In Nederland doet in dit verband delumpsumfinanciering zijn intrede. Onder de lumpsumfinanciering in het primair onderwijs wordt verstaan dat alle scholen één totaalbedrag ontvangen op bestuursniveau. Dit geldbedrag dient gebruikt te worden voor alle kostenposten (Karsten en Meijer, 1999; Projectbureau Lumpsum po, 2006a; Sleegers en Wesselingh, 1995).
In het voorgezet onderwijs wordt sinds 1 augustus 1996 gewerkt met de lumpsumfinanciering. Daarvoor waren het wetenschappelijk onderwijs, het hoger beroepsonderwijs en de beroeps- en volwasseneneducatie al overgestapt naar de lumpsumfinanciering. In navolging van de hiervoor genoemde vormen van onderwijs wordt vanaf 1 augustus 2006 ook hetprimair onderwijs gefinancierd door middel van een lumpsum per bestuur. Onder het primair onderwijs vallen alle basisscholen en scholen voor speciaal onderwijs. In het primair onderwijs in Nederland zijn ruim 7.000 scholen actief waarop anderhalf miljoen leerlingen zitten. Van deze 7.000 scholen functioneren ongeveer 600 scholen zelfstandig: als één school onder één bestuur, genaamd éénpitter. Deze scriptie zal zich beperken tot scholen uit het primair onderwijs die worden bestuurd door een bestuur waaronder meerdere scholen vallen, genaamd bovenschools management. De overkoepelende term voor een bovenschools management en de daaronder vallende scholen is meerpitter (Ahlers en Vreugdenhil, 2000; Goetheer, 2002; Van der Hoff-Israël, 2004; Projectbureau Lumpsum po, 2006b).
schooldirecteuren, bovenschools management, besturen en medezeggenschapsraden voor te bereiden op de invoering van de lumpsumfinanciering in het primair onderwijs. Het Projectbureau Lumpsum po heeft in de eerste plaats een begeleidende rol en een communicatieve functie door informatie te publiceren en congressen te organiseren voor geïnteresseerden uit het primair onderwijs. Het projectbureau Lumpsum po begeleidt sinds 2004 het pilot project I en het pilot project II. Onder het pilot project I experimenteren een twaalftal besturen en de daarbij onder haar verantwoordelijkheid vallende scholen met de lumpsumfinanciering. Deze besturen ontvangen een lumpsumbudget en hebben de mogelijkheid tot bestedingsvrijheid zoals deze per 1 augustus 2006 in het primair onderwijs wordt ingevoerd. Die schoolbesturen hebben vanaf die datum te maken met het afrekenen op bestuursniveau, de verdeling van middelen naar eigen inzicht over de scholen en het wegvallen van de schotten tussen de budgetten. De 34 schoolbesturen van het pilot project II werken niet met lumpsum maar wel met meer bestedingsvrijheid (Projectbureau Lumpsum po, 2006d).
1.2
Lumpsumfinanciering
Tot 1 augustus 2006 vindt financiering van de scholen uit het primair onderwijs plaats door middel van gerichte (geoormerkte) deelbudgetten per school. De deelbudgetten bestaan uit een geldstroom voor formatie, een geldstroom voor personeels- en arbeidsmarktbeleid en een geldstroom voor de materiële instandhouding. Onder het systeem van lumpsumfinanciering worden deze drie deelbudgetten samengevoegd. De lumpsum omvat dus een totaal bedrag in euro’s dat voor alle kostenposten gebruikt kan worden (Projectbureau Lumpsum po, 2006a).
Om ervoor te zorgen dat een school niet in financiële nood terecht zal komen en de andere doelen zal bereiken, is een goede planning en control van belang. Door de invoering van de lumpsumfinanciering krijgen scholen en besturen meer vrijheid en verantwoordelijkheid ten aanzien van de besteding van middelen. Veel besturen hebben hun gehele administratie of een deel van hun administratie uitbesteed aan een administratiekantoor. De rol van een onderwijsadministratiekantoor is daardoor van belang bij de planning en control van schoolorganisaties (Van der Hoff-Israël, 2004).
Elk bovenschools management kan straks zelf bepalen waaraan hoeveel geld van het lumpsumbudget besteed zal worden. Uiteraard binnen de wettelijke regels en zonder de minimaal vereiste kwaliteit van het onderwijs aan te tasten. Het beschikbare budget wordt per school berekend, maar wordt uitgekeerd op bestuursniveau. Dit is één van de veranderingen die het primair onderwijs te wachten staat (Projectbureau Lumpsum po, 2006c).
1.3
Centrale vraagstelling
Uit het onderzoek van Karsten en Meijer (1999) komen verschillende vragen naar voren over de lumpsumfinanciering. Hoe zal het bovenschoolse management de budgetten gaan verdelen? Op welke wijze zullen beslissingen gedecentraliseerd worden?
Vraagstelling
De vraagstelling die centraal staat in het onderhavige onderzoek luidt als volgt:
“Op welke wijze kan een bovenschools management van een meerpitter na de invoering van de lumpsumfinanciering zorgen voor een effectieve planning en control van de onder haar verantwoordelijkheid vallende scholen in het primair onderwijs?”
Deelvragen
Het beantwoorden van de vraagstelling is gebeurd door onderstaande deelvragen te beantwoorden door middel van literatuur- en praktijkonderzoek. Het onderzoeksproces is aan de hand van de volgorde van onderstaande deelvragen doorlopen. Zo is eerst de relevante literatuur bestudeerd. Aan de hand daarvan zijn de eerste vijf deelvragen beantwoord. De overige deelvragen zijn vervolgens in de empirie onderzocht.
1. Wat zijn specifieke kenmerken van het onderwijs?
2. Hoe ziet het nieuwe lumpsumfinancieringssysteem eruit voor het primair onderwijs? 3. Wat wordt verstaan onder een planning- en controlcyclus van een organisatie?
4. Wat is in de bestaande management control literatuur bekend over effectieve planning en control van organisaties?
5. Wat leert de literatuur ons over effectieve planning en control van onderwijsorganisaties? 6. Voor welke vormen van planning en control hebben de pilotscholen gekozen?
7. Wat zijn de sterke en zwakke punten van de huidige planning- en controlcyclus van de pilotscholen?
1.4
Leeswijzer
In hoofdstuk twee is op grond van een literatuurverkenning de theoretische achtergrond van het onderhavige onderzoek gepresenteerd. Hoofdstuk twee geeft tevens inzicht in de wijze waarop effectieve planning en control wordt beschreven in de literatuur. De eerste vijf deelvragen zullen beantwoord worden in hoofdstuk twee.
2
Theoretisch kader
In dit hoofdstuk wordt op grond van een literatuurverkenning, de theoretische achtergrond van het onderhavige onderzoek weergegeven. Het doel van deze verkenning is het verkrijgen van inzicht in het onderwijssysteem en in de planning en control van schoolorganisaties. Dit hoofdstuk probeert een antwoord te geven op de eerste vijf deelvragen genoemd in het voorgaande hoofdstuk. Allereerst zal de geschiedenis van het onderwijs uiteengezet worden, waarbij de nadruk ligt op het financieringssysteem. Vervolgens zal een nieuwe trend besproken worden ter verbetering van de bedrijfsvoering van overheidsinstellingen. Daarna wordt vanuit de management control literatuur de mate van decentralisatie en de verdeling van middelen belicht. Vanuit de literatuur komt ook een aantal aspecten aan de orde om in rapportages te verwerken.
2.1
Specifieke kenmerken onderwijs
In deze paragraaf wordt een viertal kenmerken besproken, die relevant zijn voor organisaties in de onderwijssector. Een grafische weergave van hoe het onderwijssysteem in Nederland in elkaar steekt is opgenomen in bijlage 1. Aan het einde van deze paragraaf is in het kort het primair onderwijs uiteengezet waarbij enkele aspecten zijn toegespitst op de lumpsumfinanciering.
Kenmerken onderwijssector
Een eerste kenmerk van organisaties is de indeling in twee groepen organisaties namelijk, profit-organisaties en profit profit-organisaties. Het winstoogmerk dat bij profit-profit-organisaties aanwezig is bij non-profit organisaties afwezig. Het gebruikelijke doel van non-non-profit organisaties is het leveren van diensten. De meeste schoolorganisaties hebben het behalen van een hoog rendement (winst) niet als doel. Het onderwijs valt daardoor grotendeels onder de non-profit organisaties, uitzonderingen zoals particulier onderwijs daar gelaten. Het succes van een non-profit organisatie wordt meestal gemeten door de hoeveelheid diensten die geboden wordt en de mate waarin de diensten aansluiten bij de behoefte van de ‘klant’. De kwaliteit van de te verlenen diensten is moeilijker te meten dan winst. In het onderwijs is de dienst die de school levert het geven van onderwijs aan de leerlingen (Anthony en Young, 1994; Groot en Van Helden, 2003; Van Helden e.a., 1994; Micheli en Kennerley, 2005).
Een vierde kenmerk van het onderwijs is dat de personeelskosten vaak de grootste kostenpost is. Omdat schoolorganisaties arbeidsintensief zijn, zullen meestal de personeelskosten de grootste kostenpost van de begroting zijn (Anthony en Young, 1994; Groot en Van Helden, 2003).
Deze vier beschreven kenmerken gelden over het algemeen voor de hele onderwijssector in Nederland. In de volgende subparagraaf zal specifiek ingegaan worden op aspecten van het primair onderwijs.
Primair onderwijs
Alle hiervoor genoemde kenmerken van het onderwijs zijn ook van toepassing op het primair onderwijs. In 1985 is het primair onderwijs ingevoerd. Dit was een grote verandering, omdat dit betekende dat kleuterscholen en lagere scholen samengevoegd werden. Het primair onderwijs legt de basis voor al het onderwijs dat na de basisschool gevolgd zal worden. Het primair onderwijs is voor kinderen vanaf vier jaar tot ongeveer twaalf jaar. De basisschool omvangt een onderwijstraject van acht leerjaren (Ahlers en Vreugdenhil, 2000; Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen, 1990; Ministerie van OCW, 2006c).
Visie schoolorganisatie; twee bronnen van herkomst
De visie van een individuele schoolorganisatie uit het primair onderwijs komt voort uit twee bronnen. De eerste bron omvat de kerndoelen die de minister van OCW oplegt. In deze kerndoelen staat wat kinderen behoren te kennen en kunnen. Per augustus 2005 heeft de minister van OCW nieuwe kerndoelen geformuleerd voor het primair onderwijs. Met de nieuwe kerndoelen hebben de scholen meer ruimte gekregen om zelf hun onderwijsprogramma in te vullen. De nieuwe kerndoelen zijn meer hoofdlijnen geworden en dat hoort volgens de minister bij het nieuwe onderwijsbeleid. Het aantal kerndoelen is teruggebracht van 115 naar 59 stuks. De scholen worden geacht de kerndoelen na te streven door de vastgestelde kennis in ieder geval aan de orde te laten komen (Ministerie van OCW, 2006b).
De tweede bron betreft het beleid dat het bovenschools management kiest. De hele organisatie wordt gestuurd door het beleid dat gekozen is door het bovenschools management in overleg met de schooldirecties. Als het beleid geformuleerd is, dient dat samen met de geformuleerde organisatorische doelen als basis voor de planning en control. Elke school moet eens in de vier jaar een schoolplan schrijven met daarin een beschrijving van het beleid met betrekking tot de kwaliteit van het onderwijs, het personeelsbeleid en het onderwijskundig beleid. Het opstellen van een schoolplan heeft als doel dat de scholen zelfbewust bezig zijn met de planning en control van de school (Ahlers en Vreugdenhil, 2000; Edwards e.a., 2000; Levin, 1997; Projectbureau Lumpsum po, 2006a).
Planning en control
Lumpsumfinanciering en primair onderwijs
Met de invoering van lumpsumbekostiging zouden de scholen meer bestedingsvrijheid moeten krijgen en scholen minder gebonden moeten zijn aan de gedetailleerde regels die de huidige declaratiebekostiging met zich meebrengt. Echter het is nog niet bekend hoe de planning en control zich na de invoering van de lumpsumfinanciering in een schoolorganisatie in het primair onderwijs zal ontwikkelen. Er is nog niet bekend in welke mate verantwoordelijkheden gedecentraliseerd zouden kunnen worden binnen een schoolorganisatie na de invoering van de lumpsumfinanciering. Ook is nog weinig informatie bekend over de wijze waarop middelen binnen een meerpitter verdeeld kunnen worden. Tevens is het van belang om te weten welke informatie in de reguliere rapportages verwerkt kan worden voor een goed plannings- en controlproces van een meerpitter. Om deze drie vraagstukken nader te belichten zal in paragraaf 2.4 de management control literatuur besproken worden (Karsten en Meijer, 1999; Ministerie van OCW, 2005). Maar eerst wordt de historie en veranderingen van het financieringssysteem besproken en vervolgens een nieuwe trend die relevant zou kunnen zijn voor de veranderingen in het primair onderwijs.
2.2
Historie en veranderingen financieringsysteem
De historie van het financieringssysteem binnen het primair onderwijs zal in het eerste deel van deze paragraaf aan bod komen. Daarna zullen de veranderingen die plaats vinden door de invoering van de lumpsumfinanciering in het primair onderwijs puntsgewijs benoemd worden.
Historie financieringssysteem primair onderwijs
De geschiedenis beperkt zich tot de ontwikkelingen van het financieringssysteem binnen het primair onderwijs. In het primair onderwijs wordt nu gewerkt met een declaratiesysteem. Bij dit declaratiesysteem wordt het materiële exploitatiebudget en het budget personeels- en arbeidsmarktbeleid in euro’s uitgekeerd. De financiering van de personeelsformatie vindt plaats op basis van declaratiecodes voor personele uren. In de jaren tachtig kwam het financieringssysteem al ter discussie te staan. Vaak wordt achteraf bij de vaststelling van de vergoeding een overschrijding geconstateerd. Binnen dit systeem hebben scholen nauwelijks vrijheid om te bepalen op welke manier zij hun geld kunnen spenderen. Tevens wordt de regelgeving betreffende het huidige declaratiestelsel steeds complexer. Onder andere door de hiervoor genoemde knelpunten heeft de overheid zich in 1989 laten adviseren over een nieuw in te voeren financieringssysteem voor het primair onderwijs (Groot, 1999; Van der Hoff-Israël, 2004; Kabel en Vrancken, 1991).
Uitgangspunt nieuw financieringssysteem
betalen van de salarissen een bedrag gestort op hun rekening aan de hand van de declaratiecodes voor die maand. Aan het eind van ieder jaar wordt door het ministerie op basis van een declaratie de uiteindelijke vergoeding uitbetaald en verrekend. Voor alle andere kosten krijgen de schoolbesturen geoormerkt geld (Goetheer, 2002; Kabel en Vrancken, 1991; Keizer, 2004; Vereniging voor openbaar onderwijs, 2006).
Hoofdlijnen lumpsumfinanciering
Gelijktijdig met de invoering van het FormatieBudgetSysteem startte het ‘Scheveningsberaad'. Dit intensieve overleg tussen de toenmalige staatssecretaris van onderwijs en de onderwijskoepel-organisatie beraadde zich over de toekomstige inrichting van het primair en voortgezet onderwijs. In 1994 zijn daarop de hoofdlijnen voor de lumpsumfinanciering gebaseerd. De kern van dit financieringssysteem is dat scholen vooraf een vast bedrag, lumpsum, ontvangen. De hoogte van dit bedrag is berekend op basis van vaste gestelde normen. Een belangrijke karakteristiek van de lumpsumfinanciering is de input- en outputmeting van dit systeem waarmee scholen te maken krijgen. Bij de voorgaande systemen was er alleen aandacht voor de inputkant, maar door de invoering van de lumpsumfinanciering zal de output een belangrijkere rol gaan spelen (Projectbureau Lumpsum po, 2006a).
Inmiddels is per 1 augustus 2001 en 2002 al een aantal budgetten in het primair onderwijs ondergebracht. Het materiële exploitatie budget is bijvoorbeeld al lumpsum, omdat het besteed mag worden aan materiële exploitatie en personele uitgaven. De bestedingsmogelijkheden van dit budget zijn hierdoor al breder en vrijer (Keizer, 2004; Projectbureau Lumpsum po, 2005c).
Als centraal uitgangspunt voor de berekening van de lumpsum wordt het aantal leerlingen genomen dat op 1 oktober van het voorgaande jaar onderwijs aangeboden krijgt op een school in het primair onderwijs. Het aantal leerlingen wordt dan vermenigvuldigd met een bedrag. Dit bedrag wordt hoger naarmate het opleidingsniveau van de ouders van een leerling afneemt en/of de ouders uit het buitenland komen. De invoering van de lumpsumfinanciering per 1 augustus 2006 in het primair onderwijs heeft tot gevolg dat er een aantal veranderingen plaats zullen vinden. Het is van belang dat de scholen en hun bestuur goed op de hoogte zijn van die veranderingen. Hieronder zullen de veranderingen die gaan plaats vinden uiteengezet worden (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2006a; Projectbureau Lumpsum po, 2006a).
Invoering lumpsumfinancieringssysteem primair onderwijs
Puntsgewijs zijn de veranderingen in kaart gebracht welke plaats zullen vinden door de invoering van de lumpsumfinanciering in het primair onderwijs (Projectbureau Lumpsum po, 2004a, 2004b en 2005a).
De school krijgt straks één budget, lumpsum, voor alle kosten. In dit budget komen drie geldstromen bijeen: de geldstroom voor formatie, de geldstroom voor personeels- en arbeidsmarktbeleid en de geldstroom voor de materiële instandhouding.
De berekeningswijze van de budgetten voor materiële kosten en personeels- en arbeidsmarktbeleid zijn ongewijzigd. Het formatiebudget wordt op een andere manier berekend. De formatierekeneenheden worden vervangen door euro’s. Het budget voor personeel zal dus
Het personeelsbudget wordt gebaseerd op een vast en een variabel bedrag per leerling. De vergoeding zal worden berekend op basis van het aantal leerlingen dat verbonden is aan de school per 1 oktober van het voorgaande schooljaar.
Bij de totstandkoming van die vergoeding wordt er rekening gehouden met het feit dat ouder personeel duurder is. Dit komt tot uitdrukking in het variabele bedrag per leerling.
De vergoedingen worden per school berekend, maar worden op bestuursniveau uitgekeerd. Op basis van door het bestuur vastgestelde criteria wordt het geld verdeeld over de scholen.
Om de zeggenschap van scholen, ook op bovenschoolsniveau, te waarborgen zijn besturen met meer dan één school verplicht een gemeenschappelijke medezeggenschapsraad in te stellen en alle betrokkenen goed te informeren.
Op bestuursniveau zal een managementstatuut vervaardigd moeten worden. In dit document zijn alle afspraken vastgelegd over de taakverdeling en bevoegdheden binnen de gehele organisatie. Het ministerie van OCW rekent het bovenschools management af. Bij het huidige
declaratiesysteem wordt de school afgerekend, maar bij de lumpsumfinanciering zal dit niet meer het geval zijn.
Op bestuursniveau zal een jaarverslag vervaardigd moeten worden. In dit jaarverslag dienen minimaal de volgende punten opgenomen te zijn: bestuurs- of directieverslag, een balans en exploitatierekening met toelichtingen en specificaties van alle posten, een kasstroomoverzicht en extra overzichten met verplichtingen die niet uit de balans blijken. Middels het jaarverslag wordt de besteding van de ontvangen vergoedingen verantwoord.
Deze korte schets, van de historie en de veranderingen die door de invoering van de lumpsumfinanciering in het primair onderwijs aan de orde zijn, geeft aan waar het om gaat: meer autonomie, efficiëntere inzet van middelen en meer keuzevrijheid en uiteindelijk kwaliteit.
2.3
Veranderingen onderwijssector
Een internationale trend die begin jaren tachtig is gesignaleerd, daarbij is te zien dat overheidsinstellingen steeds meer hun bedrijfsvoering aanpassen. Deze trend is ook terug te vinden in de veranderingen die plaats vinden in de onderwijssector in Nederland.
New Public Management
New Public Management (NPM) houdt in dat de overheid en de daaronder vallende instellingen steeds meer een managementstijltechnieken hanteren die ook organisaties uit de profitsector gebruiken. Door de verandering van managementstijl van overheidsinstellingen zal ook de planning en control van overheidsinstellingen veranderen (Van Helden en Jansen, 2003; Hood, 1991 en 1995).
NPM in Nederland
vergelijken van prestaties. In het kader van deze nieuwe trend worden in de non-profitsector nieuwe management- en prestatiemeetsystemen geïntroduceerd om de bedrijfsuitvoering van een organisatie te plannen en beheersen (Ter Bogt, 2005; Olsen e.a., 2001). Voorbeelden hiervan zijn de Balanced Scorecard van Kaplan en Norton (1992, 1996a en b) en het European Foundation for Quality Management model van Sandbrook (2001).
Zeven veranderingsdimensies
Hood (1991 en 1995) beschrijft een zevental veranderingsdimensies die zich in verband kunnen worden gebracht met NPM, te weten:
decentralisatie van organisatie eenheden in de publieke sector; vergroten van de concurrentie binnen de publieke sector;
verandering van de aansturing: gebruik van privatesector management stijlen; meer discipline en spaarzaamheid bij het gebruik van middelen;
meer nadruk op‘hands-on management’in de publieke sector;
expliciete formele normen en maatstaven voor de prestatie-indicatoren; meer nadruk op output control;
Een aantal van deze veranderingsdimensies zouden ook relevant kunnen zijn voor de ontwikkelingen in de onderwijssector in Nederland. De invoering van de lumpsumfinanciering is een onderwijssector brede ontwikkeling omdat stapsgewijs steeds een deel van het onderwijs daarop overstapt. De drie hieronder geselecteerde NPM-onderdelen passen waarschijnlijk het beste bij de lumpsumfinanciering zoals die door het ministerie ingevoerd wordt in de onderwijssector. Op schoolniveau kunnen vervolgens ook andere onderdelen optreden.
Decentralisatie in de publieke sector
De aansturing van een publieke organisatie zal verschuiven van centraal naar decentraal (Hood, 1991 en 1995). Deze veranderingsdimensie is ook te zien op bij de onderwijssector in Nederland. Door de invoering van de lumpsumfinanciering in het onderwijs ontstaat meer keuzevrijheid voor de schoolorganisaties, doordat het ministerie van OCW meer verantwoording neerlegt bij de besturen van een schoolorganisatie. Meer discipline voor het gebruik van middelen
Deze veranderingsdimensie geeft aan dat instellingen meer gefocust zullen worden op efficiency waardoor zij zuiniger om zullen gaan met de voorhanden zijnde middelen (Hood, 1991 en 1995). Deze veranderingsdimensie is in het onderwijs ook relevant, doordat de besturen van schoolorganisaties meer verantwoordelijkheden krijgen en meer keuzevrijheid voor het besteden van de financiële middelen. Daarom is het van belang dat de organisaties in de onderwijssector op een effectievere en efficiëntere manier met de financiële middelen om gaan.
Meer nadruk op de output control
Kortom, de NPM-literatuur is te abstract om concrete aanwijzingen te kunnen geven voor de beantwoording van de gestelde deelvragen. Want slechts een beperkt aantal veranderingsdimensies van het NPM zouden relevant kunnen voor de onderwijssector in Nederland. Het NMP blijft te algemeen voor de specifieke ontwikkelingen in het primair onderwijs ten aanzien van lumpsumfinanciering. Daarom zal in de volgende paragraaf ingegaan worden op de management control literatuur voor de implementatie van de lumpsumfinanciering in het primair onderwijs.
2.4
Management control literatuur
Het management van elke organisatie heeft hulpmiddelen en instrumenten nodig om de gestelde doelen te kunnen realiseren. Een management control systeem is een brede set van hulpmiddelen ontworpen om de organisatie te kunnen plannen en beheersen. Daarbij is het van belang dat de benodigde expertise aanwezig is binnen de organisatie om het management control systeem op een juiste manier te benutten. Het management control systeem van een organisatie bestaat uit een tweetal hoofdprocessen: planning en control. De planning- en controlcyclus omvat een geheel van activiteiten wat moet gebeuren in een bepaalde periode (planning), de rapportage daarover en het afleggen van verantwoording over de behaalde resultaten aan het management (control). (Anthony en Young, 1994; Groot en Van Helden, 2003; Van Helden e.a., 1994; Keuning, 1983; Otley e.a., 1995).
In deze paragraaf wordt een drietal aspecten belicht die relevant zijn voor het management van een organisatie: de mate van decentralisatie, de verdeling van middelen en de inhoud van rapportages.
Mate van decentralisatie
Als een lager geplaatst persoon verantwoordelijk wordt gesteld voor een bepaalde beslissing binnen een organisatie dan is er sprake van decentralisatie van verantwoordelijkheden. Onder decentralisatie wordt verstaan het verdelen van verantwoordelijkheden naar een lager organisatieniveau. Dit resulteert in invloed die uitgeoefend kan worden op het te nemen besluit binnen een organisatie. In welke mate de besluitvorming binnen een organisatie gedecentraliseerd is, hangt af van veel verschillende factoren. Deze subparagraaf zal inzicht geven welke factoren van invloed kunnen zijn op de vraag welke beslissingen wel of juist niet gedelegeerd worden binnen een organisatie (Boerman, 1998; Otley, 1980; Robbins, 1980).
Contingentietheorie
Factoren van invloed op de mate van decentralisatie
Bij een organisatie die zich in een dynamische omgeving bevindt of waar snelle technologische veranderingen plaatsvinden zullen beslissingen vaak gedelegeerd worden naar lagere niveaus. Omdat de personen die over de benodigde kennis en expertise beschikken die relevant is bij een dergelijke beslissing zich vaak lager in de organisatie bevinden. De grootte van de organisatie is ook van belang. Hoe groter de organisatie des te meer beslissingen er genomen dienen te worden en dit kost tijd. De tijd die het management heeft is beperkt en daarom zullen over het algemeen meer gedecentraliseerd worden naar lagere niveaus. Hoe belangrijker een beslissing is die genomen moet worden, uitgedrukt in kosten en de invloed ervan voor de toekomst, des te meer kans dat het management de beslissing neemt en dat deze niet gedecentraliseerd zal worden. Verantwoordelijkheden zullen meer en vaker gedelegeerd worden als het management vertrouwen heeft in de lagere niveaus. Hoe complexer de taak des te moeilijker het voor het management is om aan de vereiste expertise te komen. De benodigde expertise en kennis die vereist zijn om tot een goed besluit te komen zit namelijk lager in de organisatie. Daarom zullen complexe beslissingen over het algemeen gedelegeerd worden naar een lager niveau (Otley, 1980; Robbins, 1980). Bovengenoemde factoren en de daarbij behorende mate van decentralisatie staan overzichtelijk weergegeven in tabel 1.
Tabel 1: Factoren die van invloed zijn op het decentraliseren van beslissingen gebaseerd op Otley (1980) en Robbins (1980)
Verdeling van middelen
Als binnen een organisatie bekend is hoe de verantwoordelijkheden verdeeld zijn is de volgende de stap de verdeling van middelen. Om tot een verdeling van middelen te komen is het hebben van een hulpmiddel van belang. Als hulpmiddel voor de verdeling van middelen kan het opstellen van een plan dienen. Ook historische gegevens kunnen als uitgangspunt dienen. De samenhang tussen de planning- en controlcyclus komt onder andere goed naar voren bij de verdeling van middelen. Bij het opstellen van plan, dat een onderdeel is van het planningsproces, worden gegevens gebruikt die voortgekomen zijn uit control activiteiten. In het plan zijn ook voorwaarden opgenomen waarbinnen de doelen behaald moeten worden. De uitkomsten van het controlproces kunnen aanleiding geven om een plan te herzien. Het budget is een belangrijke link tussen de planning en control van een organisatie (Ter Bogt, 2005; Groot en Van Helden, 2003).
Werken met budgetten
Het werken met een budget koppelt de planning- en controlcyclus aan elkaar. In de meeste organisaties wordt gebruik gemaakt van budgetten en realisatieoverzichten. Budgettering komt overeen met planning maar is een plan vertaald in geldbedragen in plaats van tijd. Kort gezegd is budgetteren een korte termijn
Contingentiefactoren Nemen van beslissingendecentraal Nemen van beslissingen centraal
Organisatiegrootte Groot Klein
Invloed beslissing toekomst en kosten Laag Groot
Taak Complex Eenvoudig
Vertrouwen lagere niveaus Veel Weinig
financiële planning. Budgettering is een logische vervolgstap nadat de doelen zijn opgesteld (Drury, 2003; Groot en Van Helden, 2003; Keuning, 1983; Merchant en Van der Stede, 2003).
Budgetten in non-profit organisaties
Het centrale uitgangspunt bij non-profit organisaties is dat de beschikbare middelen de totale kosten moeten dekken. Vaak zijn de budgetten in non-profit organisaties gericht op de hoeveelheid te besteden middelen, het betreft hier input-beheersing. Terwijl bij profit-organisaties een budget zich richt op de te verwachten winsten, output-sturing. Dit verschil in budgettering vindt zijn oorsprong in het verschil in doelstellingen van profit en non-profit organisaties, wel of geen winstoogmerk (Drury, 2003).
Het budgetteringsproces bij non-profit organisaties begint normaliter met de berekening of schatting van de kosten die noodzakelijk zijn om de huidige activiteiten voort te kunnen zetten. Daarbij worden dan de kosten opgeteld van de additionele activiteiten die de managers wenselijk achten voor het nieuwe jaar. Deze budgetten worden dan samengevoegd in een totaalbudget. Deze manier van budgetteren gebeurt op basis van historische gegevens. Dit komt veel voor bij traditionele organisaties. Een lastig aspect is dat nieuwe additionele activiteiten niet gebudgetteerd kunnen worden op basis van historische gegevens omdat die niet bekend zijn (Drury, 1992 en 2003).
Traditioneel budgetteringssysteem
Voorheen werd bij traditionele organisaties gewerkt met historische gegevens en de te verwachte veranderingen, bijvoorbeeld de inflatie of nieuwe activiteiten, werden dan in acht genomen bij het opstellen van een budget. Drury (1992 en 2003) geeft een voorbeeld van een traditioneel budgetteringssysteem, genaamd een‘line item budget’. Een dergelijk budget houdt in dat de kosten zeer gedetailleerd worden weergegeven, maar dat aan de activiteiten minder aandacht wordt besteed in. Vaak worden deze budgetten bepaald aan de hand van uitgaven in het voorgaande jaar, die vervolgens worden aangepast indien veranderingen worden verwacht qua prijsniveau of activiteiten. Deze methode betreft een traditionele budgetteringssysteem. Het traditionele budgetteringssysteem kan bijvoorbeeld worden toegepast in situaties waarbij het financiële belang niet zwaar weegt en de omgeving stabiel is (Drury, 1992; Tillema, 2005).
Enkele nadelen van deze traditionele vorm van budgetteren is dat het budget geen inzicht verschaft in de beoogde en de werkelijke te behalen resultaten. Hierdoor kan een grote afwijking ontstaan tussen het budget en de realisatie wat nadelige consequenties kan hebben voor de organisatie. Bij deze traditionele vorm ligt geen plan ten grondslag bij het budgetteren. Dit kan nadelig werken omdat de strategie van de organisatie dan niet centraal staat. Aangezien het beleid de richting aangeeft waar de organisatie heen wil is het van belang dat de strategie centraal staat. Op welke wijze de verdeling van middelen plaats vindt bij een traditioneel budgetteringssysteem is niet duidelijk omdat er geen plan aanwezig is (Drury, 1992 en 2003).
Geavanceerdbudgetteringstechniek
voor bij de aanwezigheid van de volgende variabelen: de uitvoerende taak is zichtbaar, de organisatie bevindt zich in een dynamische omgeving, aan de beslissingen zitten financiële consequenties vast die niet 100% duidelijk zijn en het gemak waarmee de opbrengsten in kaart gebracht kunnen worden is klein. De variabelen die aangeven of een traditioneel of geavanceerd budgetteringssysteem gebruikt kan worden zijn in tabel 2 weergegeven (Drury, 1992 en 2003; Tillema, 2005).
Het ‘planning programming budgeting system’ (PPBS) wat Drury (1992) noemt, kan geclassificeerd worden als een geavanceerd budgetteringssysteem. Bij dit budgetteringssysteem dient een plan als uitgangspunt om tot het opstellen van een budget te komen. Eerst worden bij het PPBS doelstellingen geformuleerd die vervolgens leiden tot het opstellen van programma’s (oftewel plannen). Daarna worden de kosten en baten in kaart gebracht van de plannen zodat de managers beslissingen kunnen nemen over de verdeling van middelen (Drury, 1992; Hofstede, 1981; Mayston, 1985; Tillema, 2005).
Tabel 2: Variabelen die van invloed zijn op het gebruik van een traditioneel of geavanceerd budgetteringssysteem gebaseerd op Tillema (2005)
Ontwerp van rapportages
Het ontwerp van managementrapportages is van belang om binnen een organisatie een effectieve planning- en controlcyclus te hanteren. Maar de planning en control van organisaties is een complex geheel. Dit geldt ook voor non-profit organisaties, onder andere door de moeilijk meetbare prestaties. Een mogelijkheid is in het meten van prestaties uit te besteden of de organisatie kan dit intern zelf coördineren (Anthony en Young, 1994; Ter Bogt, 2005; Groot en Van Helden, 2003.
Door het beleid te vertalen in doelen en aan de doelen van de organisatie relevante prestatie-indicatoren te koppelen kan dit een bijdrage leveren aan het realiseren van de visie. Het geheel van al deze stappen omvat de planning- en controlcyclus. Dit proces blijft zich continu herhalen daarom is het karakter van de planning- en controlcyclus cyclisch. Dit komt vooral naar voren bij het regelmatig rapporteren over de behaalde resultaten. Om te weten welke maatstaven nodig zijn om prestaties te kunnen meten, is ook voor non-profit organisaties de keuze van een strategie relevant (Anthony en Young, 1994; Ter Bogt, 2005; Groot en Van Helden, 2003).
Managementrapportages
Het beoordelen van organisatorische prestaties is een belangrijk element in de management control literatuur. Het meten van prestaties kan geschieden op verschillende manieren, te weten: persoonlijke observatie, statistische rapporten, mondeling verslag of geschreven rapportages. In dit onderhavige onderzoek gaat de aandacht uit naar geschreven rapportages.
De rapportages van non-profit organisaties bevatten over het algemeen alleen financiële informatie. Naast het financiële aspecten is het ook van belang om andere aspecten te meten: operationele aspecten, administratieve prestaties en kwantiteit en kwaliteit van de output (Anthony en
Variabelen Traditioneelbudgetteringssysteem Geavanceerdbudgetteringssysteem
Omgeving Stabiel Dynamisch
Meten van output
Veel organisaties gebruiken schriftelijke rapportages waarin maatstaven zijn opgenomen die gebaseerd zijn op output. Over het algemeen is het meten van de output nodig voor twee doelen: het meten van de efficiëntie (is de ratio van de output en input) en van de effectiviteit (of de output overeenstemt met de gestelde doelen). In sommige gevallen kan bij non-profit organisaties alleen de input in financiële termen gemeten worden (de allocatie van middelen) omdat deze organisaties geen winstoogmerk hebben. Als toch gefocust wordt op de output dan zou dit vaak alleen in vage termen of niet- kwantificeerbare termen kunnen worden beschreven. Daardoor zal op zoek gegaan moeten worden naar indicatoren die de output kunnen vervangen. Daarom is het van belang om te focussen op het proces dat zich bevindt tussen de input en output van een non-profit organisatie. Het doel van een rapportage is de confrontatie tussen de gestelde doelen en de behaalde resultaten. Als dat positief is kan de organisatie op dezelfde weg verder. Maar als er afwijkingen zijn dan moet er bijgestuurd worden (Anthony en Young, 1994; Ter Bogt, 2005; Hofstede, 1981, Groot en Van Helden, 2003).
Prestatiemeting aan de hand van een Balanced Scorecard
Het werken met prestatie-indicatoren komt steeds meer voor bij organisaties, ook bij non-profit organisaties. Door te werken met een prestatiemeetmodel is het mogelijk om prestaties van organisaties te meten. Zo introduceren Kaplan en Norton (1992) de‘Balanced Scorecard’(BSC) als prestatiemeetmodel waarbij het niet alleen draait om financiële aspecten. De BSC combineert zowel financiële maatstaven, als niet-financiële maatstaven en kwalitatieve maatstaven. De strategie van een organisatie staat centraal. De BSC wordt in het bedrijfsleven veel gebruikt als sturingsmodel, het is een overzichtelijke methode om managementinformatie te presenteren. Tevens heeft de BSC oog voor de ontwikkelingen in de markt, de concurrenten en de toekomst.
De strategie van een organisatie wordt bij de BSC vertaald in doelstellingen die vervolgens in duidelijke prestatiemaatstaven worden vertaald en verdeeld over een viertal perspectieven: financieel, interne organisatie, klant alsmede leren en groei. Deze perspectieven zijn een balans tussen de korte en lange termijn doelen (Kaplan en Norton, 1992, 1996a en 1996b).
Balanced Scorecard in non-profit organisaties
Volgens Kaplan en Norton is het uiteindelijke succes van een onderneming het positieve financiële resultaat. Echter in de non-profit sector worden de organisaties niet afgerekend op hun winst dus is de inrichting van de BSC anders dan in de profit-sector. Ook zijn de doelen bij non-profit organisaties soms minder duidelijk en daardoor is het moeilijker om voor de geformuleerde doelstellingen prestatiemaatstaven op te stellen. Er worden wel middelen ingezet binnen een non-profit organisatie maar er is geen goede maatstaf om het effect van de inzet van die middelen te meten. Het is van belang om goede doelstellingen op te stellen waaraan concrete prestatiemaatstaven gekoppeld kunnen worden. Een tweede aspect wat bij non-profit organisaties moeilijker is door het ontbreken van een markt, is de meetbaarheid van de output. De diensten die een non-profit organisatie levert zijn moeilijk in marktprijzen uit te drukken. Daardoor is het ook lastig om output van verschillende organisatiedelen bij elkaar op te tellen (Van Helden en Kamminga, 1996; Kaplan en Norton, 1992, 1996a en 1996b).
2.5
Verwachtingen management control literatuur en het primair onderwijs
Een belangrijk onderdeel van de management control literatuur is de planning- en controlcyclus. Aan de hand van een planning- en controlcyclus vindt de planning en control van een organisatie plaats. Onder effectieve planning en control van schoolorganisaties wordt verstaan: de mate waarin een bovenschools management en de onder haar verantwoordelijkheid vallende scholen de gestelde doelen behalen met de beschikbare middelen door middel van plannen en beheersing. Zoals blijkt uit de veranderingen die plaatsvinden in de onderwijssector verandert de structuur van schoolorganisaties. Mede hierdoor is het van belang dat die schoolorganisaties ook op een andere wijze worden gestuurd en beheerst. Tevens is het voor een schoolorganisatie van belang dat iedereen weet in hoeverre beslissingen gedecentraliseerd worden en hoe de verdeling van middelen geregeld is.
Mate van decentralisatie
Aan de hand van de in dit hoofdstuk beschreven contingentiefactoren is de verwachting dat het bovenschools management beslissingen zal decentraliseren waarbij kennis en expertise van professionals nodig is. Dit kunnen bijvoorbeeld beslissingen zijn met betrekking tot de leerstof die aangeboden wordt op de school. Op schoolniveau zullen dan die beslissingen genomen worden. In lijn der verwachting zal dit eveneens gelden als de omgeving van de schoolorganisatie dynamisch is.
Gebaseerd op de literatuur zullen bij schoolorganisaties beslissingen die belangrijk zijn en daarmee veel invloed hebben op de toekomst centraal genomen worden. Hoe belangrijker het bovenschools management de beslissing vindt hoe kleiner de kans is dat die beslissing gedecentraliseerd zal worden omdat het bovenschools management zelf die beslissing wil nemen.
Verdeling van middelen
Voor de verdeling van middelen is ten eerste van belang dat de meerpitters niet meer geld uitgeven dan dat beschikbaar is. De middelen worden op het bovenschools managementsniveau uitgekeerd en vervolgens door het bovenschools management verdeeld over de onder haar verantwoordelijkheid vallende scholen. De meerpitter kan per school een plan schrijven dat als hulpmiddel dient voor de verdeling van middelen. Zowel het beschreven geavanceerd budgetteringssysteem, PPBS, als het traditionele budgetteringssysteem, line item budget, zouden een mogelijkheid kunnen zijn voor een meerpitter om tot een verdeling van de middelen te komen.
Als de omgeving waarin organisaties zich bevinden stabiel is zal vaak gebruik worden gemaakt van de traditionele budgetteringssystemen. Echter als aan de verdeling van middelen grote financiële consequenties vastzitten dan is de verwachting dat schoolorganisaties gebruik zullen maken van een geavanceerd budgetteringssysteem. In lijn van deze verwachting dient de schoolorganisatie aan de hand van de doelstellingen een plan op te stellen. Het bovenschools management zal de middelen moeten gaan verdelen aan de hand van de opgestelde plannen. Ongeacht de keuze van budgetteringssysteem zijn naast het budget ook rapportages nodig om goede invulling te geven aan de planning- en controlcyclus van schoolorganisaties.
Rapportages
worden door onderwijsadministratiekantoren. De rapportages zullen moeten bestaan uit een geïntegreerde set bruikbare informatie die zowel financiële als niet-financiële gegevens bevatten. Bij financiële aspecten kan gedacht worden aan vermelding van de uitputting van het budget. Door het huidige budget en de realisatie te vermelden wordt verwacht dat de meerpitter een goed inzicht heeft in de financiële kant. Bij de niet-financiële aspecten wordt verwacht dat in de rapportages de kwaliteit van het onderwijs, het beleid van de meerpitter en het personeelsbeleid vermeld zullen staan.
Door het in kaart brengen van de resultaten, zoals het verplicht opstellen van een jaarverslag, zal ook van de meerpitters verwacht worden dat zij meer gefocust zullen zijn op de output. De output bij schoolorganisaties kan gemeten worden door de kwaliteit van het aangeboden onderwijs te vergelijken met de landelijke cijfers van het ministerie van OCW en de door haar geformuleerde kerndoelen.
In dit hoofdstuk zijn de antwoorden gepresenteerd op de eerst vijf deelvragen van dit onderzoek. Zo zijn de veranderingen die de invoering van de lumpsumfinanciering te weeg brengt besproken. Ook is de planning- en controlcyclus van organisaties vanuit de theorie belicht. Vanuit de management control literatuur zijn drie belangrijke aspecten in kaart gebracht, die relevant zijn voor het primair onderwijs.
3
Onderzoeksmethode
In hoofdstuk twee is een theoretisch kader ontwikkeld dat is gebruikt voor de bestudering van de invoering van de lumpsumfinanciering in het primair onderwijs. Dit theoretische kader diende als vertrekpunt voor het tweede deel van het onderhavige onderzoek, het empirisch onderzoek. In dit hoofdstuk komt de onderzoeksmethode aan de orde. Allereerst worden de gegevensbronnen besproken. Vervolgens komt de opzet van het empirische onderzoek aan de orde.
3.1
Gegevensbronnen
Het empirisch onderzoek omvat het in kaart brengen van de praktijk door middel van veldonderzoek. Het empirisch onderzoek richtte zich op het beantwoorden van de laatste twee deelvragen:
Voor welke vormen van planning en control hebben deze pilotscholen gekozen?
Wat zijn de sterke en zwakke punten van de huidige planning- en controlcyclus van de pilotscholen?
De informatiebronnen die voor het verkrijgen van de gegevens vanuit de werkelijkheid zijn gebruikt, zijn: interviews en documenten.
Interviews
Als methode om aan informatie te komen vanuit de praktijk is gekozen voor vragen. Het stellen van vragen kan alleen plaats vinden bij personen. Personen zijn bij dit onderzoek de belangrijkste bron van informatie. Ondervraging kan plaats vinden door middel van een enquête of interview. Een voordeel van het ondervragen door middel van een interview is dat de onderzoeker door kan vragen om meer informatie van de geïnterviewde te ontvangen. Door deze werkwijze ontstaat meer zekerheid dat de vraagstelling beantwoord wordt. De hoofdbron gegevens waren in het onderhavige onderzoek interviews. Ook had als hoofdbron gebruik gemaakt kunnen worden van enquêtes, echter een nadeel van het versturen van vragenlijsten is dat het responspercentage vaak laag is. Ook is het moeilijker om een goede indruk te krijgen wanneer open vragen in een vragenlijst zouden worden opgenomen. Bovendien waren de vragen niet allemaal vooraf bekend waardoor geen complete vragenlijst kon worden opgesteld. De interviews zijn individueel afgenomen en waren face-to-face. De vraagstelling van de interviews bestond uit open vragen (Verschuren en Doorewaard, 2003).
Semi-gestructureerde interviews
Gedurende de maanden april en mei 2006 hebben alle interviews plaatsgevonden, de duur van de interviews varieerde van een half uur tot anderhalf uur. Een overzicht van de geïnterviewde personen en hun functie is opgenomen in bijlage 2. De interviews vonden plaats op de locatie waar de geïnterviewde werkzaam is. De interviews zijn opgenomen door middel van een voicerecorder om na afloop van het interview de benodigde informatie goed uit te kunnen werken. De uitkomsten van alle interviews zijn samengevat en overhandigd aan de geïnterviewden zodat deze personen de mogelijkheid hebben gekregen om te beoordelen of de informatie van het interview op een juiste wijze is geïnterpreteerd. Bijna alle geïnterviewde personen hebben van deze mogelijkheid gebruikgemaakt. Naar aanleiding van de terugkoppeling van de geïnterviewden hebben enkele aanpassingen plaats gevonden.
Figuur 1: Thema’s interview
Documenten
De interviews waren verreweg de meest belangrijkste bron van data. Daarnaast is echter ook gebruikt gemaakt van documenten. De geïnterviewden hebben documenten ter beschikking gesteld. Deze documenten waren een aanvulling op de informatie die verkregen werd uit de interviews. Het betroffen documenten als managementstatuten, planning- en controlcyclus modellen, jaarverslagen en managementrapportages.
3.2
Onderzoeksfasen
Er is gekozen om het empirisch onderzoek uit twee fasen te laten bestaan, te weten: vooronderzoek in het voortgezet onderwijs en onderzoek in het primair onderwijs. Het vooronderzoek had als doel om door middel van twee interviews bij middelbare scholen inzicht te krijgen in de problematiek van de invoering van de lumpsumfinanciering. Tevens zijn de beginvragen behorende bij de interviewvragen getest of deze vragen de juiste informatie opleverden.
Thema’s interview
Invoering lumpsumfinanciering
Hoe is de implementatie van de lumpsumfinanciering in zijn werk gegaan? Vormen van planning en control
- Decentralisatie
Welke beslissingen worden centraal genomen en welke decentraal? - Verdeling van middelen
Op basis waarvan vindt de verdeling van middelen plaats? - Rapportages
Hoe vaak vinden rapportages plaats en welke informatie staat in de rapportages? Ervaringen lumpsumfinanciering
3.2.1 Fase 1: vooronderzoek voortgezet onderwijs
Het vooronderzoek had als doel om door middel van twee interviews bij middelbare scholen inzicht te krijgen in de problematiek van de invoering van de lumpsumfinanciering. Ook zijn de beginvragen behorende bij de interviews getest op het feit of deze vragen de juiste informatie opleverde en een goede leidraad waren voor interviews.
Interviews
Als onderzoeksobject in de eerst fase van het empirische onderzoek dienden twee willekeurig gekozen middelbare scholen. Met deze twee middelbare scholen is eerst telefonische contact opgenomen om een contactpersoon te achterhalen. Het doel was om een directeur als interviewer te benaderen. Vervolgens is deze contactpersoon door middel van een brief uitgenodigd om mee te werken. Echter kon uiteindelijk een directeur door onvoorziene omstandigheden niet aanwezig zijn bij het geplande interview. Daarom is uitgeweken naar een andere middelbare school waar het hoofd van de administratie graag tijd vrij wilde maken om aan het interview mee te werken.
De vragen bij deze twee interviews waren gericht op de invoering en ervaringen van de lumpsumfinanciering in het voortgezet onderwijs. Het betroffen vragen met betrekking tot de thema’s genoemd in paragraaf 3.1. Een voorbeeldvraag was: Wat zijn uw ervaringen ten aanzien van de invoering van de lumpsumfinanciering? De bronnen die gebruikt zijn om de gewenste informatie te verzamelen zijn de twee personen die hebben meegewerkt aan de interviews en ook is gebruik gemaakt van documentatie, zoals een voorbeeldrapportage.
In de eerste fase, het vooronderzoek bij het voortgezet onderwijs, zijn ervaringen opgedaan die bij het tweede deel van het onderhavige onderzoek van pas kwamen. Hierbij kan gedacht worden aan vaardigheden van de interviewer met betrekking tot het voeren van een gesprek. Ook is de werking van de invoering van de lumpsumfinanciering duidelijker geworden voor de interviewer.
3.2.2 Fase 2: onderzoek primair onderwijs
In de tweede fase van het empirisch onderzoek staan drie meerpitters van het pilotproject centraal als onderzoeksobject. Gekozen is voor scholen uit het primair onderwijs van het pilot project I, omdat de centrale onderzoeksvraag zich richt op de planning en control ná de invoering van de lumpsumfinanciering. In het pilot project I zijn 12 meerpitters al sinds januari 2004 aan het experimenteren met de invoering van de lumpsumfinanciering.
Interviews
de gehele schoolorganisatie kon vormen. Vervolgens heeft het interview met de schooldirecteur van de basisschool plaatsgevonden die onder de verantwoordelijkheid van de meerpitter valt.
De vragen die bij deze interviews als uitgangspunt gediend hebben, zijn eveneens gebaseerd op de vooraf opgestelde thema’s en de daarbij behorende beginvragen. In bijlage 3 is een overzicht opgenomen van de beginvragen van een interview met een bovenschools directeur. Een verschil was aanwezig tussen de interviews met de bovenschools directeur en een schooldirecteur. Namelijk het verschil in organisatieniveau. De vragen tijdens het interview met de bovenschools directeur waren gericht op de gehele schoolorganisatie. Het interview met de schooldirecteur richtte zich op schoolniveau.
De bronnen die gebruikt zijn om de gewenste informatie te verzamelen zijn de zes personen van de drie meerpitters die hebben meegewerkt aan de interviews. Ook is gebruik gemaakt van documenten, zoals voorbeeldrapportages, een jaarverslag en een beschrijving van de planning- en controlcyclus.
In de interviews met de meerpitters kwam het contact met de administratiekantoren veelvuldig aan bod. De informatie die de betreffende administratiekantoren leveren sloot in sommige gevallen dermate slecht aan bij de informatiebehoefte van de meerpitters dat de schoolorganisatie bemoeilijkt wordt in haar planning- en controlcyclus. Mede daarom is besloten om na afloop van de interviews in het primair onderwijs ook een interview te houden met een directeur van een onderwijsadministratiekantoor.
3.3
Presentatie resultaten
4
Resultaten lumpsum in het primair onderwijs
In dit hoofdstuk worden de resultaten weergegeven per case. Aan de orde komen de ervaringen met de lumpsumfinanciering van drie bovenschoolse directeuren en daarbij behorend van elke meerpitter één schooldirecteur. De resultaten zullen worden besproken aan de hand van de drie elementen van de planning- en controlcyclus zoals die zijn besproken in hoofdstuk twee: de mate van decentralisatie, de verdeling van middelen en de inhoud van de rapportages. De resultaten en conclusies van de interviews en de ter beschikking gestelde documentatie zijn verwerkt in onderstaande resultaten. De hieronder weergegeven resultaten en conclusies hebben betrekking op een beperkt aantal meerpitters, hierdoor kan geen representatief beeld gegarandeerd worden.
4.1
Meerpitter 1
Het bovenschools management van deze meerpitter vertegenwoordigt twaalf basisscholen. Het verschil tussen deze scholen is dat de omvang varieert. Hierdoor zijn de samenstellingen van de scholen en de schooldirecties divers.
Strategie
De missie die centraal staat bij deze meerpitter is als volgt te omschrijven: de organisatie staat garant voor kwalitatief hoogwaardig onderwijs aan ieder kind. Het kind moet zich veelzijdig kunnen ontwikkelen in een veilige en uitdagende, goed onderhouden school, waarbij zelfstandigheid en eigen verantwoordelijkheid worden gestimuleerd. Competente medewerkers zorgen voor optimale resultaten en staan open voor ontwikkelingen. Er is sprake van een sociale omgeving. Samenwerking staat centraal, met aandacht en respect voor verschillen tussen kinderen, ouders en medewerkers en voor de omgeving.
Lumpsumfinanciering
De schooldirecteuren van deze meerpitter hebben gezamenlijk met het bovenschools management besloten om deel te nemen aan het pilot project I. Volgens de schooldirecteur was het een spannende stap om aan het pilot project deel te nemen omdat je iets vertrouwds op moest geven voor de nieuwe vorm van financiering. Het beeld dat de bovenschools directeur had bij aanvang van de invoering van de lumpsumfinanciering was financieel georiënteerd. De gedachte daarachter was dat de lumpsumfinanciering vooral zou gaan over de omzetting van fre’s in geldbedragen en de overgang van een declaratiestelsel naar een bekostigingsstelsel. Het beeld dat de bovenschools directeur had. Is ook deels uitgekomen. Achteraf was het een complexer geheel dan gedacht, aldus de bovenschools directeur.
Management control
Decentralisatie
Het is volgens de bovenschools directeur van belang om helderheid te hebben over hoe de verantwoordelijkheden verdeeld zijn. Beslissingen voor het bepalen van de strategie worden op bovenschoolsniveau genomen. Ook worden beslissingen op bovenschoolsniveau (in overleg met personeelsleden, medezeggenschapsraad en directie) genomen over het inzet van het personeel zoals wie op welke school werkt. Daarmee heeft het bovenschools management de verantwoordelijkheid om de personeelsformatie in te vullen en de daarmee samenhangende beslissingen te nemen. Verder worden de beslissingen over de energiekosten van alle basisscholen centraal genomen. Dit gebeurt zo omdat de energiekosten niet afhankelijk zijn van het aantal leerlingen maar juiste vaste lasten zijn. Tevens is een aantal scholen gevestigd in een oud schoolgebouw. Dit brengt extra kosten met zich mee maar het bovenschools management neemt die beslissingen centraal, zodat die kosten gespreid worden. En ook neemt het bovenschools management beslissingen ten aanzien van het meubilair en de kosten van huisvesting, waaronder ook het onderhoud.
De schooldirecteur is verantwoordelijk voor enkele beslissingen op schoolniveau. De schooldirecteur beslist welk onderwijsleerpakket gekozen wordt. Dit was óók zo geregeld voor de invoering van het nieuwe financieringssysteem. Onder het onderwijsleerpakket vallen beslissingen ten aanzien van de leermethodes, al het benodigde materiaal voor de lessen en de ICT voorzieningen. De schooldirecteur neemt ook beslissingen over een beperkt deel van de arbeidsvoorwaarden zoals beloning en individuele scholing van de leerkrachten. De schooldirecteur kan zelf beslissen, mits er voldoende middelen voor zijn, om extra formatie in te zetten op de school zoals een conciërge en eventuele administratieve ondersteuning. De bovenschools directeur heeft de schooldirecteur voor bovengenoemde beslissingen verantwoordelijk gesteld omdat hij het beste kan bepalen wat de behoefte is op de school.
Verdeling middelen
De verdeling van middelen vindt bij deze meerpitter plaats vanuit het bovenschools management conform het verdelingsmodel waarlangs het ministerie van OCW de middelen verdeelt. Van het totaal te besteden lumpsumbudget is 100% daarvan wordt ruim 80% besteed aan de personeelsformatie. Het bovenschools management ontrekt van dit budget 3,2% om het bovenschools management te bekostigen. Daarnaast wordt het budget personeels- en arbeidsmarktbeleid (P&A) verdeeld in 50 % bovenschools en 50 % op schoolniveau. Het bovenschools management regelt met haar gedeelte van het budget de aanstelling en inzet van het personeel. Ook worden met dat budget grotendeels de volgende aspecten betaald: ARBO, scholing, arbeidsvoorwaarden. Het resterende bedrag wordt verdeeld over de basisscholen. Met het P&A budget dat de schooldirecteur te besteden heeft, wordt ingespeeld op de behoefte van de school.
Rapportages
De planning- en controlcyclus kent een viertal fasen: plannen, uitvoeren, evalueren en verbeteren. De planning- en controlcyclus is ingedeeld op basis van een zestal perspectieven te weten: financieel, personeel, organisatie, communicatie en PR, onderwijs en huisvesting. Deze perspectieven komen zowel in de eenjarige als in de meerjarige planning voor. Volgens de bovenschools directeur is het van belang dat alle betrokkenen binnen de organisatie op de hoogte zijn van de strategische doelen.
Voor wat betreft het financiële perspectief werkt deze meerpitter met online rapportages die worden verstrekt door het administratiekantoor. De schooldirecteuren hebben dagelijks inzicht in hun financiële gegevens van hun basisschool en het bovenschools management heeft inzicht in alle financiële gegevens van de meerpitter. De schooldirecteur gaf aan dat hij niet wijs wordt uit de beschikbare rapportages van het administratiekantoor. Slechts met veel moeite kan de schooldirecteur zien welke rekeningen betaald zijn door het administratiekantoor. Maar een overzicht van het budget of de uitputting van het budget is niet te vinden. Dat is een reden waarom de schooldirecteur momenteel zuinig omgaat met zijn geld omdat hij geen inzicht heeft in zijn budget. Niet duidelijk is of de bovenschoolse directeur hiervan af weet. Verder valt onder het financiële perspectief het afstemmen van de meerjarenbegroting, het plaatsen van financiële overzichten op het intranet en het opstellen van het jaarverslag.
De overige vijf, niet-financiële, perspectieven worden zelf bijgehouden. Onder het personele perspectief valt onder andere het ziekteverzuim. Op schoolniveau valt onder het perspectief organisatie het opstellen van een schooljaarplan. Op bovenschoolsniveau behoort bij dit perspectief het halfjaarlijks opstellen van een managementrapportage waarin alle vijf aspecten voort komen. Tot het perspectief communicatie en PR behoren de halfjaarlijkse en jaarlijkse overleggen. Onder het onderwijs valt het vervaardigen van de schoolgids op schoolniveau. Op bovenschoolsniveau behoren hiertoe evaluaties over de scholing en begeleiding. Het laatste perspectief omvat de huisvesting en onderhoud van de schoollocatie.
Naast de halfjaarlijkse managementrapportages wordt ook gekeken naar het onderwijskwaliteitsrapport dat jaarlijks gepubliceerd wordt door het ministerie van OCW. De scores van de basisscholen van de meerpitter worden dan vergeleken met landelijke gemiddeldescores van alle basisscholen. Ook speelt het tevredenheidsonderzoek onder ouders een rol om de kwaliteit van het onderwijs te bepalen. Samen met de planning- en controlcyclus geeft deze wijze van planning en control de meerpitter een goed overzicht van de schoolorganisatie na de invoering van de lumpsumfinanciering. In de planning- en controlcyclus zijn weinig output-georiënteerde indicatoren opgenomen. Een ander zwak punt van deze planning- en controlcyclus is dat er maandelijks nog geen realisatieoverzicht plaats vindt, dit gebeurt slechts halfjaarlijks en dit is volgens de bovenschools directeur te summier.
