De wenselijkheid van afschaffing van de precariobelasting op nutsnetwerken

De wenselijkheid van afschaffing van de

precariobelasting op nutsnetwerken

Masterafstudeerwerkstuk Fiscale Economie (EBM875A20) Irene Stoel

2

Inhoudsopgave

2. Gemeentelijke belastingen in het algemeen ... 6

2.1 Inleiding ... 6

2.2 Geschiedenis... 6

2.3 Huidige gemeentelijke inkomstenbronnen ... 7

2.3.1 Belastingen ... 7

2.3.2 Andere inkomsten ... 9

2.4 Functies van gemeentelijke belastingen ... 11

2.5 Theorieën over de omvang en hoogte van gemeentelijke belastingen ... 12

2.6 Conclusie ... 13

3. Precariobelasting ... 14

3.1 Inleiding ... 14

3.2 Geschiedenis... 14

3.3 De huidige vormgeving van de precariobelasting ... 15

3.4 Rechtszaken ... 17

3.5 Tarieven en opbrengst ... 18

3.6 Conclusie ... 19

4. Beschouwing van de precariobelasting op nutsnetwerken ... 20

4.1 Inleiding ... 20

4.2 Economische toetsing ... 20

4.3 Toetsing aan de criteria van Boorsma et al. (2004) ... 23

4.4 Conclusie ... 27

5. Tweede Kamer ... 29

5.1 Inleiding ... 29

5.2 Parlementaire geschiedenis ... 29

5.3 Conclusie ... 35

6. Argumenten voor invoering of verhoging van de precariobelasting op nutsnetwerken ... 37

6.1 Methode ... 37

3

6.3 Conclusie ... 41

7. Conclusie ... 42

Literatuurlijst ... 43

4

1.Inleiding

1.1 Aanleiding en onderzoeksvraag

'Energierekening wordt hoger door belasting', zo kopte de NOS op haar site in december 2015. Volgens het artikel heffen steeds meer gemeenten precariobelasting op gas- en

elektriciteitsleidingen. Netwerkbeheerders zouden verplicht zijn deze belasting door te berekenen aan alle klanten, ook aan de klanten in gemeenten die zelf geen precariobelasting heffen op dit soort leidingen. Netwerkbeheerders protesteren volgens het artikel flink tegen de belastingen, omdat de precariobelasting op gas- en elektriciteitsleidingen een 'oneigenlijke' belasting zou zijn die de energierekening opdrijft zonder dat de klant er meer of betere energie voor krijgt.1

Er is niet alleen ophef over precariobelasting op gas- en elektriciteitsleidingen. In het artikel ‘Gemeenten krijgen minder rijksgeld en ontdekken water als nieuwe geldbron’ van Helko Jessayan, dat in november 2015 verscheen in Het Financieele Dagblad, wordt Wolter Odding, financieel directeur van drinkwaterbedrijf Vitens, geciteerd. Volgens hem is de precariobelasting op waterleidingen 'een soort sluiproute, een indirecte ozb, die hoger uitvalt, want er komen extra kosten bij en btw die we moeten doorberekenen'. Volgens Odding krijgt hij vaak van wethouders de reactie dat ze zijn standpunt begrijpen en dat ze het zelf ook niet de beste weg vinden om

precariobelasting op waterleidingen te heffen, maar dat het water hen tot aan de lippen staat. Al sinds 2004 wil de Tweede Kamer de precariobelasting op water-, gas- en elektriciteitsnetwerken (nutsnetwerken) afschaffen. Verschillende ministers hebben beloofd maatregelen te nemen. Op 27 juni 2016, ongeveer twaalf jaar nadat de Tweede Kamer is begonnen met het aandringen hierop, is het wetsvoorstel dat precariobelasting op nutsnetwerken moet verbieden naar de Tweede Kamer gestuurd.2 Dit hoeft nog niet het einde van de precariobelasting op nutsnetwerken te betekenen, aangezien de Raad van State niet onverdeeld positief is over het voorstel en de Tweede en Eerste Kamer er nog mee akkoord moeten gaan.3

Precariobelasting op nutsnetwerken is dus een veelbesproken belastingmiddel. Er is veel weerstand onder de nutsbedrijven die de aanslag moeten betalen. Ook de Tweede Kamer is niet erg gelukkig met de huidige vormgeving van de precariobelasting. Ondanks deze weerstand zijn er juist steeds meer gemeenten die de precariobelasting op nutsnetwerken invoeren of de tarieven verhogen.4 Deze scriptie zal vanuit een voornamelijk economisch perspectief naar de precariobelasting op nutsnetwerken kijken. De vraag die hierbij centraal staat is of het vanuit economisch perspectief wenselijk is dat de precariobelasting op nutsnetwerken afgeschaft wordt.

Wat de discussie rondom de precariobelasting op nutsnetwerken er niet duidelijker op maakt, is dat het niet helder is hoeveel gemeenten heffen en hoe groot de daadwerkelijke toename is in heffende gemeenten. In deze scriptie wordt getracht een overzicht te geven van de gemeenten die per 1 januari 2016 precariobelasting op nutsnetwerken te heffen.

1

http://nos.nl/artikel/2073189-energierekening-wordt-hoger-door-belasting.html geraadpleegd 4 april 2016

2

Kamerstukken II 2015-2016, 34508, nr. 3

3 _{Kamerstukken II 2015-2016, 34508, nr. 4} 4

5 Het vraagstuk of het wenselijk is dat de precariobelasting op nutsnetwerken wordt afgeschaft, past in de bredere discussie die wordt gevoerd rondom de financiering en het eigen belastinggebied van gemeenten.

1.2 Deelvragen

Om de onderzoeksvraag te beantwoorden zijn er een aantal deelvragen opgesteld. Deze deelvragen zijn:

- Welke plaats heeft precariobelasting in de gemeentelijke begroting? - Hoe is de precariobelasting op nutsnetwerken vormgegeven?

- Wat zijn de economische implicaties van de precariobelasting op nutsnetwerken? - Waarom wil de Tweede Kamer de precariobelasting op nutsnetwerken afschaffen?

- Welke argumenten gebruiken gemeenten om de precariobelasting op nutsnetwerken in te voeren of om de tarieven te verhogen?

1.3 Afbakening

In deze scriptie zal alleen worden gekeken naar precariobelasting op nutsnetwerken die wordt geheven door gemeenten. Ook waterschappen en provincies mogen deze vorm van

precariobelasting heffen, maar dit wordt buiten beschouwing gelaten.

Met de term ‘nutsnetwerken’ worden in deze scriptie de leidingen en kabels bedoeld die eigendom zijn van waterbedrijven en netwerkbeheerders en die zijn bedoeld voor het transport van gas, water en elektriciteit. Andere kabels en leidingen waar ook precariobelasting over geheven zou kunnen worden, worden buiten beschouwing gelaten.

1.4 Opzet

6

2. Gemeentelijke belastingen in het algemeen

2.1 Inleiding

Precariobelasting is één van de inkomstenbronnen van gemeenten. Om tot een antwoord te komen op de deelvraag: Welke plaats heeft de precariobelasting in de gemeentelijke begroting?, zal er eerst kort worden ingegaan op de geschiedenis van gemeentelijke belastingen. Vervolgens wordt

uiteengezet welke inkomstenbronnen de gemeente heeft en wordt een korte omschrijving van deze bronnen gegeven. Verder komt aan bod welke functies gemeentelijke belastingen hebben en worden er een aantal theorieën behandeld over de hoogte en omvang van gemeentelijke belastingen.

2.2 Geschiedenis

Plaatselijke belastingen in Nederland zijn ontstaan bij de opkomst van steden in de Middeleeuwen (Erasmus, 1972). Met het groter worden van de steden nam ook de geldbehoefte van deze steden toe. Daarom verleenden graven steden de mogelijkheid om accijnzen te heffen. Het oudst bekende voorbeeld hiervan is het verlof dat Graaf Willem in 1305 aan Zierikzee verleende (Engels, 1848). Voor de huidige vormgeving van de gemeentelijke belastingen en de financiële verhouding met de rijksoverheid is het jaar 1865 belangrijk. Dit is het jaar dat de gemeentelijke accijnzen werden afgeschaft. Deze accijnzen waren heffingen op goederen die ingevoerd werden in de gemeente. Argumenten voor de afschaffing van accijnzen waren dat ze een te grote druk vormden voor mensen met lage inkomsten en dat het handelsverkeer tussen steden werd belemmerd. De afschaffing was financieel gezien een grote klap voor gemeenten. De opbrengst van de gemeentelijke belastingen daalde hierdoor van ruim 16 miljoen gulden in 1865 tot bijna 10,7 miljoen gulden in 1866. Ter compensatie van deze opbrengstenderving ontvingen gemeenten een uitkering van de rijksoverheid.5

Met de industrialisatie, die aan het eind van de negentiende eeuw begon, namen de sociale

problemen in gemeenten toe. Het takenpakket van gemeenten groeide en daarmee ook de uitgaven. Ook de ongelijkheid tussen gemeenten groeide. Gemeenten kregen daarom in 1897 de mogelijkheid om een gemeentelijke inkomstenbelasting te heffen. Dit leidde in de jaren daarna echter tot grote verschillen in de belastingdruk tussen gemeenten, oplopend tot een factor tien (Erasmus, 1972). In 1929 werd deze belasting daarom weer afgeschaft. Voortaan kregen gemeenten via het

gemeentefonds een deel van de inkomsten van de rijksoverheid. De inkomsten uit gemeentelijke belastingen als percentage van de totale inkomsten van gemeenten daalden flink.6

Na de Tweede Wereldoorlog ontwikkelde de Nederlandse verzorgingsstaat zich geleidelijk. De rijksoverheid nam veel taken op zich die voor de Tweede Wereldoorlog onder de autonomie van gemeenten vielen. Gemeenten bleven echter wel veel van deze taken uitvoeren, maar nu in de vorm van medebewind.7

5

Scenario’s gemeentelijk belastinggebied in relatie tot de bestuurlijke verhoudingen, p. 19-20. Bijlage bij Kamerstukken II 2006-2007, 30096, nr. 26

6

Scenario’s gemeentelijk belastinggebied in relatie tot de bestuurlijke verhoudingen, grafiek 1.1. Bijlage bij Kamerstukken II 2006-2007, 30096, nr. 26

7 _{Medebewind houdt in dat de rijksoverheid gemeenten verplicht tot uitvoering van nationaal beleid en van}

nationale wettelijke regelingen, zie

7 Voor de opbouw na de Tweede Wereldoorlog en voor de uitvoering van de medebewindstaken kregen gemeenten veel geld van de rijksoverheid. Het eigen belastinggebied van gemeenten speelde als inkomstenbron slechts een beperkte rol.8

Sinds de Tweede Wereldoorlog zijn er verschillende commissies geweest die onderzoek hebben gedaan naar het gemeentelijk belastinggebied. Veelal werd geadviseerd het gemeentelijk belastinggebied te verruimen. Ondanks de vele rapporten en adviezen vormen de gemeentelijke belastingen tot op de dag van vandaag onderwerp van discussie.9

2.3 Huidige gemeentelijke inkomstenbronnen

2.3.1 Belastingen

De belastingen die door de gemeente geheven mogen worden, staan vermeld in de Gemeentewet. Het betreft de onroerendezaakbelastingen, roerende ruimtebelasting, baatbelasting,

forensenbelasting, toeristenbelasting, parkeerbelasting, hondenbelasting, reclamebelasting en precariobelasting. Gemeenten zijn niet verplicht om alle genoemde belastingen te heffen. Tabel 2.1 geeft de begrote opbrengsten in miljoenen en in percentages van het totaal van de gemeentelijke belastingen weer. Daarna volgt een korte omschrijving van de verschillende soorten belastingen.

Begrote opbrengst in miljoenen voor het jaar 2015 (€) Begrote opbrengst in procenten voor het jaar 2015 Begrote opbrengst in miljoenen voor het jaar 2016 (€) Begrote opbrengst in procenten voor het jaar 2016 Onroerendezaakbelasting 3652 76,6 3758 76,1 Roerende ruimtebelasting 1 0,0 1 0,0 Baatbelasting 1 0,0 1 0,0 Forensenbelasting 31 0,7 30 0,6 Toeristenbelasting 174 3,7 189 3,8 Parkeerbelasting 665 14,0 675 13,7 Hondenbelasting 65 1,4 62 1,3 Reclamebelasting 24 0,5 21 0,4 Precariobelasting 154 3,2 204 4,1 Totaal 4767 100 4941 100

Tabel 2.1 Begrote belastingopbrengsten voor de jaren 2015 en 2016.10

Onroerendezaakbelasting (ozb)

De onroerendezaakbelasting (ozb)is een belasting die geheven wordt van eigenaren van onroerende zaken.Daarnaast kan deze belasting geheven worden van gebruikers van onroerende zaken, mits deze onroerende zaken niet in hoofdzaak tot woning dienen.11 Voor 1 januari 2006 moesten ook

8 _{Scenario’s gemeentelijk belastinggebied in relatie tot de bestuurlijke verhoudingen, p. 24-25. Bijlage bij}

Kamerstukken II 2006-2007, 30096, nr. 26

9

Kamerstukken II 2015-2016, 34302, nr. 106

10 _{CBS Statline, overheid en politiek, overheidsfinanciën, overheid volgens overheidsadministraties, financiën}

gemeenten, gemeentebegrotingen; heffingen

11

8 gebruikers van woningen ozb betalen, maar de wetgever achtte dit destijds niet langer gewenst.12 Als argument hiervoor werd aangedragen dat de ozb-gebruikersheffing op woningen veel irritatie opriep bij burgers. Een ander argument was dat de wetgever wilde voorkomen dat gemeenten

inkomensbeleid voerden via de ozb-gebruikersheffing op woningen. Volgens de wetgever werd de armoedeval vergroot, doordat nagenoeg alle gemeenten de lokale heffingen kwijtscholden indien iemand een inkomen had dat lager was dan de bijstandsnorm.13 Uit onderzoek van Allers (2002) blijkt echter dat het effect van de ozb op de armoedeval verwaarloosbaar klein is.

Zoals te zien in tabel 2.1 is de ozb de belangrijkste inkomstenbron voor gemeenten op het gebied van belastingen.

Roerende ruimtebelasting

De roerende ruimtebelasting heeft veel weg van de onroerendezaakbelasting. Deze belasting treft binnen de gemeente gelegen woon- en bedrijfsruimten die duurzaam aan een plaats gebonden zijn en dienen tot permanente bewoning of permanent gebruik, maar die niet onroerend zijn.14 _Hierbij

kan bijvoorbeeld gedacht worden aan woonboten. Net als de onroerendezaakbelasting kent de roerende ruimtebelasting een gebruikers- en een eigenarendeel. Het tarief is op grond van artikel 221 lid 3 Gemeentewet gelijk aan het ozb-tarief.

Baatbelasting

Met de baatbelasting kunnen aan voorzieningen verbonden lasten geheel of gedeeltelijk in rekening worden gebracht aan eigenaren van onroerende zaken die gebaat zijn bij deze voorziening.15 De baatbelasting heeft in de begrote gemeentelijke opbrengsten voor 2016 een bescheiden omvang; slechts 1 miljoen euro.16

Forensenbelasting

De forensenbelasting is een belasting die wordt geheven van slaap- of woonforensen.17 Slaapforensen zijn mensen die gedurende een kalenderjaar meer dan negentig nachten in een gemeente verblijven, zonder dan hun hoofdverblijf zich daar bevindt. Woonforensen zijn mensen die gedurende meer dan negentig dagen per jaar voor zich of hun gezin een gemeubileerde woning beschikbaar houden. Volgens Van der Burg et al. (2015) is er geen enkele gemeente in Nederland die een belasting heft van slaapforensen. Wel wordt er geheven van woonforensen. Er is geen relatie tussen de kosten die gemeenten ten behoeve van forensen maken en de opbrengst van de forensenbelasting.

Toeristenbelasting

Toeristenbelasting wordt geheven van mensen die in een gemeente verblijven, maar die niet in de betreffende gemeente ingeschreven staan in de basisregistratie personen.18 Volgens de memorie van toelichting bij de wijziging van de bepalingen inzake gemeentelijke en provinciale belastingen moet

12

Wet van 22 december 2005, Stb. 2005, 725

13 _{Kamerstukken II 2004-2005, 30096, nr. 3} 14

Artikel 221 Gemeentewet

15

Artikel 222 lid 1 Gemeentewet

16 _{Zie tabel 2.1} 17

Artikel 223 lid 1 Gemeentewet

18

9 de toeristenbelasting gezien worden als een tegemoetkoming voor de kosten die de gemeente maakt voor voorzieningen die (mede) in het belang van het toerisme worden getroffen.19

Parkeerbelasting

Onder de naam parkeerbelasting kunnen twee verschillende soorten belasting worden geheven.20 Het betreft de kosten voor een parkeervergunning en de kosten voor een los parkeerkaartje. Voordat de parkeerbelasting bestond, konden mensen die niet hadden betaald voor het parkeren alleen via de justitiële weg vervolgd worden. De kosten hiervan waren hoog.21 De parkeerbelasting is begin jaren negentig ingevoerd om het voor gemeenten makkelijker te maken het parkeren te reguleren (Van der Burg et al., 2015).

Hondenbelasting

Gemeenten zijn gerechtigd ter zake van het houden van één of meerdere honden hondenbelasting te heffen.22 _{66% van de gemeenten kent deze vorm van belasting (Allers et al., 2016). De}

hondenbelasting is een belasting waarvan de geschiedenis lang terugvoert. Oorspronkelijk was deze belasting bedoeld om hondsdolheid terug te dringen en overlast door honden tegen te gaan

(Schweitzer, 1999). Tegenwoordig heeft de hondenbelasting een algemeen fiscaal karakter.23

Reclamebelasting

Reclamebelasting kan worden geheven ter zake van openbare aankondigingen welke zichtbaar zijn vanaf de openbare weg.24 De begrote opbrengst voor 2016 is 21 miljoen euro25, waarmee de reclamebelasting slechts een fractie van de totale belastingopbrengst van gemeenten vormt.

Precariobelasting

Precariobelasting is een belasting die wordt geheven ter zake van voorwerpen die zich onder, op of boven voor de openbare dienst bestemde gemeentegrond bevinden.26 Zoals blijkt uit tabel 2.1 is de begrote opbrengst voor 2015 154 miljoen euro en voor 2016 204 miljoen euro. Dit betreft

respectievelijk 3,2% en 4,1% van de begrote opbrengst van alle gemeentelijke belastingen samen. Relatief gezien slechts een klein deel van de begroting. De opbrengst van precariobelasting zoals genoemd in tabel 2.1 betreft de opbrengst van alle voorwerpen waarover precariobelasting wordt geheven, niet alleen de opbrengst van de precariobelasting op nutsnetwerken. De opbrengst van dit specifieke deel wordt niet uitgesplitst in de gemeentelijke begroting, waardoor het niet duidelijk is hoe hoog dit bedrag is.

2.3.2 Andere inkomsten

Naast belastinginkomsten hebben gemeenten een aantal andere inkomstenbronnen. De opbrengst van de verschillende inkomstenbronnen volgens de begroting voor het jaar 2015 wordt hierna vermeld in tabel 2.2. 19 Kamerstukken II 1967-1968, 9538, nr. 3, p. 24 20 Artikel 225 Gemeentewet 21 _{Kamerstukken II 1985-1986, 19405, nr. 3} 22 Artikel 226 Gemeentewet 23

Vakstudie Lokale belastingen en milieuheffingen, art. 226 Gemw, aant. 1.4.1

24 _{Artikel 227 Gemeentewet} 25

Zie tabel 2.1

26

10 Opbrengst in miljoenen (€) Opbrengst in procenten

Uitkeringen via het gemeentefonds 27.252 47,5

Specifieke uitkeringen 6979 12,2

Belastingen 4767 8,3

Bestemmingsheffingen en rechten 4076 7,1

Overige inkomsten 14.310 24,9

Totaal 57.384 100

Tabel 2.2 De inkomstenbronnen van gemeenten, begrote opbrengst voor het jaar 2015.27

Zoals te zien in tabel 2.2 vormen gemeentelijke belastingen slechts 8,3% van de inkomsten van gemeenten. In paragraaf 2.3.1 bleek al dat de ozb voor het grootste deel van de opbrengst zorgt binnen het gemeentelijk belastinggebied. De andere belastingen spelen een kleinere rol. Wat de cijfers voor 2015 betreft is de precariobelasting goed voor 0,3%28 van de totale gemeentelijke begroting. Ondanks een relatief grote toename in de begrote opbrengst van de precariobelasting voor 2016, zal het procentuele aandeel in de begroting vermoedelijk niet veel hoger uitkomen dan in 2015. Hierna worden de verschillende inkomstencategorieën besproken.

Uitkeringen via het gemeentefonds

Het gemeentefonds is voor gemeenten een belangrijke bron van inkomsten, zie tabel 2.2. Via het gemeentefonds keert de centrale overheid geld uit aan gemeenten in de vorm van verschillende uitkeringen, namelijk een algemene uitkering, integratieuitkeringen en decentralisatieuitkeringen. De algemene uitkering is een uitkering die toekomt aan de algemene middelen van de gemeente. Het doel van deze uitkering is om gemeenten te voorzien van middelen om hun taken uit te voeren, en om een zodanige verdeling van de middelen te creëren dat elke gemeente in staat is om haar inwoners een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lastendruk te kunnen leveren.29 Dit laatste doel wordt getracht te bereiken via een verdeelsysteem van ongeveer zestig verdeelmaatstaven,30 zoals aantal inwoners, de ozb-waarde van woningen en het aantal

bijstandsontvangers.31

Integratieuitkeringen worden gedaan in verband met het overhevelen van middelen die voorheen via een specifieke uitkering werden verstrekt aan gemeenten naar de algemene uitkering. Indien als gevolg hiervan de herverdeeleffecten te groot worden, wordt de overgang door middel van een integratieuitkering geleidelijker gemaakt.32

Decentralisatieuitkeringen lijken op integratieuitkeringen. Een belangrijk verschil is dat bij integratieuitkeringen de termijn van overheveling van tevoren vaststaat, terwijl dit bij decentralisatieuitkeringen niet zo is.33

27

Kamerstukken II 2015-2016, 34300 B, nr. 2, paragraaf 4.1. De opbrengst van belastingen en rechten is afkomstig van CBS Statline Gemeentebegrotingen; heffingen naar regio en grootteklasse.

28

154 / 57.384 * 100 = 0,3%

29 _{Kamerstukken II 2015-2016, 34300 B, nr. 2, paragraaf 2.2.1} 30

Kamerstukken II 2015-2016, 34300 B, nr. 2, paragraaf 2.2.2, onderdeel G

31

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2016/01/19/verdeling-van-de-algemene-uitkering-uit-het-gemeentefonds-2016-stand-januari-2016 geraadpleegd 19 april 2016

32

Kamerstukken II 2015-2016, 34300 B, nr. 2, paragraaf 2.2.5

33

11

Specifieke uitkeringen

Een specifieke uitkering is een uitkering die door of vanwege een minister onder voorwaarden ten behoeve van een bepaald openbaar belang aan gemeenten wordt verstrekt.34 Het rijk labelt de uitkering dus voor een bepaald doel, bijvoorbeeld om onderwijsachterstanden te bestrijden.35 Gemeenten moeten elk jaar verantwoording afleggen over de besteding van dit geld.36

Bestemmingsheffingen en rechten

Bestemmingsheffingen en rechten zijn inkomstenbronnen die veel lijken op belastingen. Een bestemmingsheffing is een belasting waarvan de opbrengst is bestemd voor de gehele of

gedeeltelijke dekking van overheidsuitgaven waar de belasting een wezenlijke relatie mee vertoont (Leijenhorst, 2015). Bestemmingsheffingen mogen in tegenstelling tot de algemene belastingen niet meer opbrengen dan de begrote hoogte van de uitgaven waar ze voor bedoeld zijn. Een voorbeeld van een bestemmingsheffing is de rioolheffing.

Van den Burg et al. (2015) definiëren het begrip rechten als volgt: ‘betalingen die de overheid krachtens algemene regelen vordert ter zake van een concrete door haar in haar functie als zodanig individueel bewezen dienst waarbij maximaal 100% kostenverhaal plaatsvindt’. Belangrijk verschil met belastingen en bestemmingsheffingen is dat er tegenover een recht een individuele

tegenprestatie staat. Gemeenten moeten de tarieven voor de rechten net als bij de

bestemmingsheffingen zodanig vaststellen dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten.37 Voorbeelden van rechten zijn begraafplaatsrechten en marktgelden.

Overige eigen inkomsten

Dit zijn alle inkomsten die niet in één van de vorige categorieën vallen. Het betreft bijvoorbeeld opbrengsten uit de verkoop van grond of rente op tegoeden. In deze post worden ook de onttrekkingen aan het eigen vermogen van gemeenten meegenomen.

2.4 Functies van gemeentelijke belastingen

Gemeentelijke belastingen zijn er niet alleen voor bedoeld om de begroting van de gemeente rond te krijgen. Er zijn verschillende functies die worden vervuld door de belastingen die de gemeente oplegt. Hierna worden vijf functies besproken. Het betreft de democratische functie, allocatiefunctie, regulerende functie, compensatiefunctie en bufferfunctie (Raad voor de financiële verhoudingen, 2015).

Democratische functie

Inwoners van gemeenten kunnen verschillende behoeften hebben betreffende de omvang van de lokale voorzieningen. Zij kunnen bij de gemeenteraadsverkiezingen hun wensen uiten door te stemmen op een partij die het in hun ogen gewenste voorzieningenniveau tot stand wil brengen. Hiervoor is het van belang dat gemeenten hun eigen belastingpeil kunnen vaststellen, omdat hogere voorzieningenniveaus gepaard gaan met hogere kosten (Boorsma et al., 2004).

34

Artikel 15a lid 1 Financiële-verhoudingswet

35 _{Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties rijksbegroting 2016, bijlage 6.3} 36

Artikel 17a Financiële-verhoudingswet

37

12

Allocatiefunctie

Volgens economische theorieën worden de beste keuzes voor voorzieningen gemaakt als er een verband is tussen beslissen en betalen. Hiermee wordt bedoeld dat gemeenten een goede afweging moeten maken tussen het tot stand brengen van voorzieningen en de bijbehorende kosten.38 Een eigen belastinggebied maakt die kosten goed duidelijk.

Regulerende functie

Een belasting met een regulerende functie wil bepaald gedrag van inwoners beïnvloeden. Een voorbeeld hiervan is de parkeerbelasting, om de overlast van auto’s in binnensteden tegen te gaan.39

Compensatiefunctie

De uitkeringen die gemeenten ontvangen van de rijksoverheid worden via een groot aantal verdeelmaatstaven verdeeld over de gemeenten. Ondanks het aantal verdeelmaatstaven en de regelmatige herijking van deze maatstaven, kunnen deze uitkeringen niet perfect zijn om het

takenpakket dat de gemeente heeft uit te voeren. Door het kunnen heffen van lokale belastingen kan de gemeente de tekortkomingen van de uitkeringen van de rijksoverheid opvangen (Boorsma et al., 2004).

Bufferfunctie

Ook al is er nog zo goed nagedacht over de gemeentelijke begroting, er kunnen zich altijd tegenvallers voordoen. Indien een gemeente voor de financiering volledig afhankelijk is van de rijksoverheid, zullen tegenvallers afgewenteld worden op de rijksoverheid. Om dit

afwentelingsgedrag te voorkomen is het van belang dat gemeenten via eigen belastingen deze tegenvallers kunnen opvangen. Dit belang wordt alleen maar groter nu gemeenten steeds meer taken uitvoeren die voorheen door de rijksoverheid werden geregeld (Boorsma et al., 2004).

2.5 Theorieën over de omvang en hoogte van gemeentelijke belastingen

Er bestaan verschillende theorieën over de hoogte en de omvang van gemeentelijke belastingen. Hierna wordt een aantal van deze theorieën besproken.

Mental accounting theorie

Traditionele micro-economische theorie gaat ervan uit dat elke euro een euro is en dat elke extra euro wordt uitgegeven aan datgene dat het meeste nut oplevert. De mental accounting theorie denkt hier anders over. Volgens deze theorie laten gezinnen, bedrijven en overheden hun uitgaven mede afhangen van de bron van inkomsten (Thalen, 1990). Allers (2001) stelt dat in de discussie rondom uitkeringen van de rijksoverheid aan gemeenten voorbij wordt gegaan aan de keuze tussen uitgeven en een belastingverlaging. Het geld wordt gelabeld als geld dat moet worden uitgegeven. Ook verliesaversie speelt volgens Allers (2001) een rol. Een verhoging van belastingen maakt in sterkere mate ontevreden dan een even grote verlaging tevreden maakt. Hierdoor worden

gemeenten afgeschrikt om ten tijde van meevallers belastingen te verlagen, aangezien de politieke kosten van een toekomstige belastingverhoging hoog kunnen zijn.

38

Scenario’s gemeentelijk belastinggebied in relatie tot de bestuurlijke verhoudingen, p. 56. Bijlage bij Kamerstukken II 2006-2007, 30096, nr. 26

39

13

Tax mimicking

Bij tax mimicking is er sprake van een verband tussen de belastingtarieven van buurgemeenten. Verschillende onderzoekers hebben aangetoond dat dit verband er is vanwege maatstafconcurrentie (Case et al., 1993; Revelli, 2003). Kiezers gebruiken de verhouding tussen de lokale belastingtarieven en de tarieven in buurgemeenten om het functioneren van het gemeentebestuur te meten.

Bestuurders willen daarom de tarieven niet te veel uit de pas laten lopen, omdat ze er door kiezers op afgerekend kunnen worden (Allers, 2004).

Belastingexport

Bij belastingexport wordt een deel van de gemeentelijke belastingen door niet-inwoners betaald. Dit is bijvoorbeeld het geval bij het eigenarendeel van de ozb. Een eigenaar van onroerend goed is niet per definitie inwoner van de betreffende gemeente. Uit onderzoek blijkt dat in Nederland

gemeenten met een hoog aandeel zakelijk onroerend goed een hoger ozb-tarief hebben. Dit kan worden verklaard doordat de kosten van lokale voorzieningen voor inwoners lager zijn, aangezien een deel van deze kosten niet door de inwoners wordt betaald. Hierdoor wensen inwoners een hoger voorzieningenniveau dan in het geval dat inwoners alle kosten zelf dragen (Allers, 1998).

Politieke stabiliteit en kleur

Uit onderzoek blijkt dat de politieke kleur van de raad van invloed is op de hoogte van de belastingtarieven. Gemeenten waarin de raad wordt gedomineerd door linkse partijen hebben hogere tarieven dan gemeenteraden die voornamelijk uit rechtse partijen bestaan. Ook de stabiliteit van de gemeenteraad is van belang. Met stabiliteit wordt hier bedoeld hoeveel partijen samen de raad vormen. Hoe meer partijen, hoe minder stabiel de raad is. Het blijkt dat grotere coalities lagere belastingtarieven hebben (Allers et al, 2001).

Belastingillusie

Er is sprake van een belastingillusie als de burger een vertekend beeld heeft van de hoogte van de belastingdruk (Allers, 1998). Bij een onderschatting van de belastingdruk worden de kosten van voorzieningen ook onderschat. Hierdoor komt er een hoger voorzieningenniveau tot stand dan dat het geval was geweest bij een juiste inschatting van de belastingdruk (Kam, 1993).

2.6 Conclusie

Gemeenten hebben verschillende inkomstenbronnen. Het grootste deel van de gemeentelijke inkomsten vloeit voort uit uitkeringen vanuit de rijksoverheid. Het gemeentelijk belastinggebied speelt een kleine rol. Wat betreft de begroting voor 2015 maakt precariobelasting 0,3% van de inkomsten uit. In 2016 zal dit aandeel niet veel hoger worden.

14

3. Precariobelasting

3.1 Inleiding

Nadat in het vorige hoofdstuk is ingegaan op gemeentelijke inkomsten en belastingen in het

algemeen, zal dit hoofdstuk specifiek ingaan op de precariobelasting. Het begint met een schets van de geschiedenis. Daarna zal de huidige vormgeving van de precariobelasting aan bod komen en wordt er een aantal rechtszaken over de precariobelasting op nutsnetwerken besproken. Ook wordt besproken welke tarieven gemeenten hanteren.

3.2 Geschiedenis

Al in de Griekse oudheid bestond er een belasting die lijkt op de huidige precariobelasting. Een zekere Hippias uit Athene had bedacht om alle bovenkamers die uitstaken boven de openbare weg te belasten (Harder, 1956). Ook het Romeinse recht kende een rechtsfiguur, het precarium, waar de huidige precariobelasting enigszins mee te vergelijken is. Het precarium hield in dat een

precariogever, de ene partij, op verzoek een andere partij, de precarist, toestond om gebruik te maken van een (onroerende) zaak. De precarist hoefde hiervoor geen vergoeding te betalen, maar kon het gebruik ook niet afdwingen. De precariogever was niet verplicht het gebruik toe te staan. In de loop van de eerste eeuwen na Christus werd het precarium steeds meer gezien als een overeenkomst, al was het weliswaar een eenzijdige overeenkomst. De precarist had de verplichting de zaak op enig moment terug te geven aan de precariogever. De precariogever was nog steeds niet verplicht het gebruik toe te laten. Er was sprake van een 'veroorloven of toestaan' (Verbeek, 2004). Tegenwoordig gaat het niet meer om het gebruik van een (onroerende) zaak, maar om het hebben van voorwerpen onder, op of boven gemeentegrond. In de jaren twintig dreigde de heffing van precariorechten behoorlijk beperkt te worden. De Hoge Raad was namelijk van mening dat een heffing op basis van artikel 238 Gemeentewet alleen was toegestaan als het gebruik van het gemeentewerk in overeenstemming was met de bestemming van dat gemeentewerk. Om te voorkomen dat gemeenten hierdoor veel geld misliepen, werd er aan artikel 238 Gemeentewet een extra lid toegevoegd dat het mogelijk maakte om precario te heffen indien het gebruik niet in overeenstemming was met de bestemming van het gemeentewerk.40

Sinds 1995 is er geen sprake meer van precariorechten, maar van precariobelasting. Zoals genoemd in paragraaf 2.3.2 is er bij rechten sprake van een direct aanwijsbare tegenprestatie door de

overheid. Bij de heffing van precario is deze niet altijd aanwezig en ontbreken de kosten voor gemeenten veelal, aldus de memorie van toelichting bij de wijzing van de Gemeentewet met betrekking tot de materiële belastingbepalingen. De wetgever was van mening dat het

belastingkarakter overheerste. Daarom ging de voorkeur uit naar een naamswijziging. De wetgever was zich ervan bewust, aldus de memorie van toelichting, dat ook de term belasting hier niet zuiver gebruikt wordt. Er kan wel degelijk een aanwijsbare prestatie worden vastgesteld, namelijk de gunst dat iemand voorwerpen heeft onder, op of boven gemeentegrond. De wetgever is hieraan voorbij gegaan met het argument dat het ondanks het aanwijsbare genot dat iemand heeft, het lastig is om

40

15 de bijbehorende kosten te bepalen. Aangezien de hoogte van de bijdrage afhangt van het oordeel van de gemeente, vindt de wetgever de term precariobelasting passender.41

3.3 De huidige vormgeving van de precariobelasting

De precariobelasting is vastgelegd in artikel 228 van de Gemeentewet. Dit artikel luidt:

“Ter zake van het hebben van voorwerpen onder, op of boven voor de openbare dienst bestemde gemeentegrond, kan een precariobelasting worden geheven”

Naast gemeenten kunnen ook provincies en waterschappen precariobelasting heffen op grond van respectievelijk artikel 222c Provinciewet en artikel 114 Waterschapswet.

In artikel 228 Gemeentewet is niets opgenomen over de heffingsmaatstaf of tarieven. Bij het bepalen hiervan moeten gemeenten rekening houden met hetgeen neergelegd is in artikel 219 lid 2

Gemeentewet. Volgens dit artikel zijn gemeenten vrij om zelf de heffingsmaatstaf te bepalen in hun belastingverordening, mits de gemeentelijke belasting niet afhankelijk wordt gesteld van het

inkomen, de winst of het vermogen. Verder dient er bij de bepaling van de heffingsmaatstaf rekening gehouden te worden met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur,42 zoals het

vertrouwensbeginsel43 en het gelijkheidsbeginsel.44

In artikel 228 Gemeentewet is geen definitie gegeven van de term ‘voorwerpen’. Op grond van artikel 217 Gemeentewet dient dit te worden omschreven in de belastingverordening. In de jurisprudentie wordt voor de definitie van de term voorwerpen vaak aansluiting gezocht bij het spraakgebruik. Hof Arnhem definieerde de term als volgt: ‘niet tot de levende natuur behorende stoffelijke dingen welke, afgezien van weersinvloeden of ingrepen door de mens, onveranderlijk zijn van vorm en volume en een plaats innemen in de ruimte’. Zij kunnen zowel roerend als onroerend zijn en bijvoorbeeld deel uitmaken van een woning of ander pand.45 Het gaat hierbij om voorwerpen die zich in een duurzame situatie onder, op of boven de gemeentegrond bevinden, aldus de Hoge Raad46 en niet het dulden van het normale gebruik van de openbare weg. Dit laatste betreft

bijvoorbeeld het parkeren van een fiets of het uitsteken van een vlag op een feestdag. Hiervoor kan geen precariobelasting verschuldigd zijn.47 Voorbeelden van voorwerpen die getroffen kunnen worden door precariobelasting zijn kabels, buizen, stoelen, tafels, kramen, uitstallingen, fietsrekken, uithangborden, luifels, erkers, zonneschermen, pontons, steigers, enzovoort.48

Om precariobelasting te mogen heffen, is door de Hoge Raad bepaald dat gemeenten het hebben van voorwerpen onder, op of boven de voor openbare dienst bestemde gemeentegrond moeten kunnen verbieden. Is er sprake van een wettelijke gedoogplicht, dan vervalt hierdoor het recht om

41

Kamerstukken II 1989-1990, 21591, nr. 3, p. 38

42

Hoge Raad 12 augustus 2011, nr. 10/01247, LJN BL7381

43 _{Hof 's-Gravenhage 6 juni 1985, nr. 31/85, V-N 1985, p. 2466} 44

Rechtbank Zeeland-West-Brabant 22 januari 2014, ECLI:NL:RBZWB:2014:277, Belastingblad 2014/380

45

Hof Arnhem 12 mei 1999, ECLI:NL:GHARN:1999:AA1424, Belastingblad 1999/781

46 _{HR 27 april 1983, nr. 21606, BNB 1983/206} 47

Vakstudie Lokale belastingen en milieuheffingen, art. 228 Gemeentewet, aantekening 4.2.1

48

16 precariobelasting te heffen.49 Bij een wettelijke gedoogplicht heeft de gemeente namelijk niet het recht om het gebruik van de grond te verbieden.

Van een wettelijke gedoogplicht is bijvoorbeeld sprake bij kabels voor telecommunicatie op grond van de Telecommunicatiewet. Gemeenten mogen geen precariobelasting heffen over kabels die bedoeld zijn voor telecommunicatie. In de memorie van toelichting bij de Telecommunicatiewet is de precariobelasting uitdrukkelijk aan de orde gekomen. De wetgever achtte het niet wenselijk dat gemeenten precariobelasting zouden heffen op telecommunicatie- en omroepnetwerken. Bedoeling van de Telecommunicatiewet is om marktwerking te bewerkstelligen. De wetgever was bang dat partijen zich mogelijk ‘zouden laten afschrikken door voor hen onvoldoende inzichtelijke verschillen in de tarieven van de gemeentelijke precariobelasting’. Een sterke partij kan de precariobelasting gemakkelijker afwentelen dan kleine partijen. Een ander argument om gemeenten de mogelijkheid van het heffen van precariobelasting op telecommunicatienetwerken te ontnemen, was dat door grote verschillen in de tarieven van gemeenten de eindgebruikerstarieven erg uiteen kunnen gaan lopen, terwijl daar geen efficiëntieverschillen aan ten grondslag liggen. Ook vond de wetgever dat de bevoegdheden van gemeenten niet pasten bij de visie dat de regulering van de

telecommunicatiemarkt een rijksaangelegenheid is.50

Naast een gedoogplicht die volgt uit een specifieke wet, kan er sprake zijn van een gedoogplicht op grond van de Belemmeringenwet privaatrecht. De gedoogplicht moet dan wel daadwerkelijk

afgedwongen zijn. Daarnaast kan heffing van precariobelasting worden verhinderd door contractuele verplichtingen die gemeenten zijn aangegaan, zoals bepalingen in concessies en overeenkomsten.51 De grond moet eigendom zijn van de gemeente en moet voor openbare dienst bestemd zijn. Hof Amsterdam definieerde dit als volgt: ‘gemeentegrond is voor de openbare dienst bestemd indien deze feitelijk strekt tot algemeen nut en een ieder in beginsel bij die grond belang kan hebben, in die zin dat het gebruik ervan voor een ieder openstaat’. 52

De aanslag precariobelasting wordt opgelegd aan degene die het voorwerp onder, op of boven voor de openbare dienst bestemde gemeentegrond heeft geplaatst en gehouden.53 Dit kan ook de economisch eigenaar zijn.54 Wat betreft nutsnetwerken die zich onder gemeentegrond bevinden betreft het in de praktijk maximaal drie belastingplichtigen per gemeente. Dit kunnen het waterleidingbedrijf en de één of twee beheerders van het elektriciteits- en het gasnetwerk zijn. Beheerders van nutsnetwerken mogen de precariobelasting via het vastrecht doorberekenen aan hun afnemers. Inwoners van een gemeente betalen op deze manier indirect mogelijk wel

precariobelasting, maar krijgen zelf geen aanslagbiljet voor de precariobelasting, zoals bij bijvoorbeeld de onroerendezaakbelasting het geval is. Waterbedrijven berekenen de

precariobelasting meestal door aan de inwoners van de desbetreffende gemeente. Beheerders van gas- en elektriciteitsnetwerken verdelen de totaal aan hun opgelegde precariobelasting over alle

49

Hoge Raad 20 oktober 1937, NJ 1937/1147

50

Kamerstukken II 1996-1997, 25533, nr. 3

51 _{Vgl. Hoge Raad 11 oktober 2013, ECLI:NL:HR:2013:BZ7849, BNB 2014/24} 52

Hof Amsterdam 25 februari 2010, ECLI:NL:GHAMS:2010:BL7411, Belastingblad 2010/666

53

Gerechtshof Arnhem 14 februari 2006, Belastingblad 2006/590, NTFR 2006/478

54

17 aansluitingen. Dit zijn ze volgens verschillende bronnen verplicht op grond van de huidige regelgeving betreffende de tarifering van nutsvoorzieningen.55

In artikel 231 lid 1 Gemeentewet wordt de Algemene Wet inzake Rijksbelastingen (AWR) van

toepassing verklaard op de heffing en invordering van gemeentelijke belastingen. Dit betekent onder andere dat de gemeente de aanslag precariobelasting tot drie jaar na afloop van het kalenderjaar kan opleggen.

3.4 Rechtszaken

De afgelopen jaren is er een groot aantal rechtszaken gevoerd door beheerders van nutsnetwerken tegen gemeenten die precariobelasting wilden heffen. Beheerders van nutsnetwerken hebben op verschillende manieren geprobeerd om onder de heffing van precariobelasting uit te komen, met wisselend resultaat.

Een argument dat gebruikt werd om de aanslag precariobelasting nietig te verklaren is dat de heffing van precariobelasting op nutsnetwerken in strijd is met artikel 83 Elektriciteitswet 1998 en artikel 62 Gaswet in combinatie met artikel 121 Gemeentewet. In HR 10 juli 2009, BNB 2009/236 betoogt belanghebbende dat deze artikelen bepalen dat de gemeenteraad niet bevoegd is het transporteren en leveren van elektriciteit en gas in het belang van de energievoorziening aan regels te binden. De Hoge Raad gaat hier niet in mee. Het heffen van precariobelasting is niet een ‘aan regels binden’ in de zin van deze artikelen. Dat de precariobelasting kosten met zich mee brengt, die gevolgen kunnen hebben voor de afnemers van de energie, maakt dit niet anders. Ook is de wetgever er bij de

totstandkoming van de elektriciteitswet van uitgegaan dat het heffen van precariobelasting mogelijk bleef.56 Dit wordt in het volgende hoofdstuk uitgebreider besproken.

Een ander argument dat in dezelfde zaak werd aangedragen is dat artikel 49 EG-verdrag57 gemeenten de bevoegdheid ontneemt om tegen de aanwezigheid van het netwerk op te treden.58 Ook dit argument faalt volgens de Hoge Raad. In de betreffende casus is namelijk sprake van een zuiver interne situatie die buiten het toepassingsbereik van artikel 49 EG-verdrag valt.

Ook is geprobeerd om onder de aanslag precariobelasting uit te komen op grond van het argument dat de Belemmeringenwet privaatrecht de heffing in de weg staat. Hier werd onder andere een beroep op gedaan in HR 10 juli 2009, BNB 2009/235. In deze zaak was sprake van een aanslag precariobelasting opgelegd door het waterschap Zeeuwse Eilanden aan belastingplichtige die een leidingnetwerk beheert dat onder andere in grond van het waterschap is gelegen. Volgens belanghebbende stond de Belemmeringenwet privaatrecht aan het opleggen van een aanslag

precariobelasting in de weg. De Hoge Raad oordeelde dat dit slechts het geval was indien de Minister van Verkeer en Waterstaat met toepassing van de Belemmeringenwet privaatrecht een beslissing had genomen, waarmee het waterschap de bevoegdheid is ontnomen om zich als eigenaar van de

55

Zie hiervoor onder andere Kamerstukken II 2015-2016, 34508, nr. 3. Om welke regelgeving het hier precies gaat is vreemd genoeg niet duidelijk. Het zou kunnen dat het te maken heeft met het feit dat er op grond van de Elektriciteitswet en Gaswet niet gediscrimineerd mag worden tussen afnemers met hetzelfde type aansluiting. Er mag echter ook niet gediscrimineerd worden op grond van de Drinkwaterwet. Uit de parlementaire geschiedenis van deze wetten blijkt niet wat er wordt bedoeld met de term ‘discriminatie’.

56 _{ECLI:NL:HR:2009:BG5924} 57

Thans artikel 56 VWEU

58

18 grond tegen de aanwezigheid van het betrokken leidingnetwerk te verzetten. Van een dergelijke beslissing was in deze casus geen sprake.59

Veel rechtszaken betreffende precariobelasting worden gevoerd over de vraag of overeenkomsten die in het verleden gesloten zijn tussen gemeenten en nutsbedrijven in de weg staan van het heffen van precariobelasting. Deze vraag was aan de orde in bijvoorbeeld HR 11 oktober 2013.60 In deze zaak had de gemeente Baarn belanghebbende, eigenaar van een energienetwerk, aanslagen

precariobelasting opgelegd. In een overeenkomst tussen belanghebbende en de gemeente Baarn uit 1991 was bepaald dat de gemeente Baarn belanghebbende niet in de heffing van precariobelasting zou betrekken. De Hoge Raad vond geen reden om hiervan af te wijken en vernietigde de aanslagen. Dergelijke overeenkomsten staan niet altijd heffing van precariobelasting in de weg. In HR 28 oktober 201161 oordeelde de Hoge Raad dat de exploitatieovereenkomst die voor onbepaalde tijd was

gesloten tussen de gemeente De Ronde Venen en de rechtsvoorganger van de huidige netbeheerder en die niet voorzag in opzegging, door de gemeente opgezegd mocht worden.

Of overeenkomsten tussen gemeenten en nutsbedrijven de heffing van precariobelasting

dwarsbomen is vrij casuïstisch. Een overeenkomst die niet in opzegging voorziet en waarbij er ook geen wettelijke bepaling is die in opzegging voorziet, kan in beginsel opgezegd worden. Het kan zijn dat de eisen van redelijkheid en billijkheid met zich meebrengen dat in verband met de aard en inhoud van de overeenkomst er alleen opgezegd kan worden indien er een voldoende

zwaarwegende grond voor opzegging aanwezig is.62 Dit is ter beoordeling aan de rechter.

3.5 Tarieven en opbrengst

Gemeenten stellen de tarieven voor de precariobelasting vast in een verordening precariobelasting. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om een tarief per vierkante meter, per strekkende meter of per

gebeurtenis, zoals een evenement met een bepaalde omvang. De tarieven voor de precariobelasting op nutsnetwerken worden meestal vastgesteld per strekkende meter per jaar. Sommige gemeenten hebben voor de precariobelasting op nutsnetwerken een aparte verordening.

Zoals blijkt uit bijlage 1 zijn er per 1 januari 2016 126 gemeenten die precariobelasting heffen op nutsnetwerken. Dit betekent niet dat deze gemeenten allemaal alle gas- en waterleidingen en elektriciteitskabels belasten. In sommige situaties is het zo dat er geen precariobelasting op bepaalde kabels of leidingen geheven mag worden, bijvoorbeeld vanwege contractuele afspraken die in het verleden zijn gemaakt met een van de nutsbedrijven.

De tarieven die gemeenten hanteren variëren van € 0,50 per meter per jaar voor kabels in de gemeente Zwijndrecht tot € 9,05 per meter per jaar voor gasleidingen met een diameter groter dan 40 centimeter in Diemen. Ook Dronten en Hardinxveld-Giessendam steken erboven uit met een algemeen tarief van respectievelijk € 7,44 en € 7,82 per meter per jaar.

Een hoog tarief leidt niet per definitie tot een hoge opbrengst. De opbrengst is afhankelijk van het aantal meter kabels en leidingen dat belast kan worden, wat sterk verschilt per gemeente. Dat een grote gemeente als Rotterdam (tarief 2016: € 1,30 per meter per jaar) een lager tarief hanteert dan

19 een gemeente als Westervoort (tarief 2016: € 2,50 per meter per jaar) hoeft niet te betekenen dat de opbrengst in Rotterdam lager is dan in Westervoort.

In de gemeentelijke begroting wordt de opbrengst van de precariobelasting vaak niet uitgesplitst naar de verschillende voorwerpen waarover wordt geheven. Hierdoor is het lastig om precies vast te stellen hoe hoog de (begrote) opbrengst van precariobelasting op nutsnetwerken is.

3.6 Conclusie

Precariobelasting kan geheven worden voor het hebben van voorwerpen onder, op of boven voor openbare dienst bestemde gemeentegrond. Het is een belasting waarvan de geschiedenis lang teruggaat. Doordat de netbeheerders de precariobelasting op gas- en elektriciteitsleidingen

doorberekenen aan alle aansluitingen in hun verspreidingsgebied, is er weinig samenhang tussen het bedrag dat inwoners betalen en de opbrengst die de gemeente heeft. Uit het vorige hoofdstuk bleek al dat deze belastingexport niet gewenst is.

De laatste jaren zijn verschillende rechtszaken gevoerd door nutsbedrijven tegen gemeenten om de aanslag precariobelasting van tafel te vegen, met wisselend resultaat.

20

4. Beschouwing van de precariobelasting op nutsnetwerken

4.1 Inleiding

In dit hoofdstuk zal de precariobelasting op nutsnetwerken getoetst worden aan twee verschillende beoordelingsschema’s. Het eerste schema betreft een economische, zoals geformuleerd in het boek Public Finance van Rosen en Gayer (2014). Het tweede toetsingsschema is samengesteld door Boorsma et al. (2004) voor het rapport ‘Belasten op niveau’ en bevat acht eisen.

Het eerste schema is gericht op belastingen in het algemeen. Het schema is niet toegespitst op de situatie in een bepaald land. Het tweede schema is juist zeer specifiek. Dit schema is ontworpen voor het toetsen van belastingen die zijn bedoeld voor de dekking van gemeentelijke uitgaven (Boorsma et al., 2004). Bovendien is dit schema toegespitst op de Nederlandse situatie.

Belastingen kunnen nooit aan alle eisen van dergelijke toetsingsschema’s voldoen. De schema’s zijn intern soms tegenstrijdig en slechts bedoeld als een hulpmiddel bij het beoordelen van een bepaald type belastingheffing. Aan welke eisen een belastingheffing moet voldoen is uiteindelijk een politieke keuze.

Bij het toetsen wordt deels uitgegaan van de situatie dat burgers en bedrijven de lasten dragen, ook al zijn zij niet de belastingplichtigen. In de praktijk zijn zij wel degenen aan wie de belasting wordt doorberekend.

4.2 Economische toetsing

Volgens Rosen en Gayer (2014) zijn de volgende criteria van belang voor een economisch goede belasting:

- Efficiency - Eerlijkheid

- Kosten van het systeem - Belastingontduiking

Hierna worden deze criteria besproken.

Efficiency

Er zijn verschillende grondslagen waarop belasting kan worden geheven. Bijvoorbeeld op basis van inkomen, vermogen, of de hoeveelheid geld die wordt uitgegeven aan goederen en diensten. Belastingplichtigen kunnen door hun gedrag te wijzigen belastingen op deze grondslagen ontgaan. Als bijvoorbeeld het ene product zwaarder wordt belast dan een ander product, kan de hoeveelheid die belastingplichtigen kopen van beide producten wijzigen ten opzichte van de optimale situatie dat er geen belastingheffing plaatsvindt. Hierdoor ontstaat er een excess burden, welvaartsverlies bovenop het bedrag dat aan belasting is betaald. Hoe kleiner dit welvaartsverlies, hoe efficiënter de belasting.

Een belasting die dit probleem niet kent, is een lumpsumbelasting. Dit type belasting is niet

21 De precariobelasting op nutsnetwerken heeft vanuit het oogpunt van de burgers die de belasting in de praktijk betalen veel weg van een lumpsumbelasting. Huishoudens en bedrijven kunnen niet kiezen voor een waterbedrijf of netwerkbeheerder, aangezien deze een monopoliepositie hebben. Ook is het onaannemelijk dat mensen ervoor kiezen om zich niet aan te laten sluiten op water of elektriciteit. Gezien de technische ontwikkelingen van de laatste jaren is een gasaansluiting niet noodzakelijk, mits het huis of bedrijfspand hierop aangepast is.

Per aansluiting brengen nutsbedrijven een vast bedrag in rekening, zonder dat dit afhankelijk is van het verbruik. De belasting kan niet worden ontgaan, tenzij mensen verhuizen of zich laten afsluiten van het net, wat zoals gezegd niet aannemelijk is.

Ook de nutsbedrijven die de aanslag precariobelasting opgelegd krijgen, kunnen deze aanslag niet ontgaan. Nutsbedrijven kunnen moeilijk buiten beeld blijven bij gemeenten als belastingplichtigen. Verder is het netwerk dat zij beheren nauwelijks buiten de belastingheffing te houden door het bijvoorbeeld te verbergen.

Doordat de precariobelasting op nutsnetwerken niet te ontgaan is, veroorzaakt deze geen excess burden. Aan de eis van efficiency wordt hierdoor voldaan.

Eerlijkheid

Het is algemeen geaccepteerd dat er bij belastingheffing sprake moet zijn van vertical equity, oftewel verticale billijkheid. Hiermee wordt bedoeld dat de belastinglast eerlijk moet worden verdeeld over belastingplichtigen met verschillende betaalcapaciteiten (Rosen & Gayer, 2014).

Iedereen binnen een gemeente of binnen het leveringsgebied van de netwerkbeheerder betaalt hetzelfde bedrag aan vastrecht voor een bepaalde aansluiting, waar de precario bij inbegrepen is. Er wordt hierdoor geen rekening gehouden met de betaalcapaciteit. Vanwege de doorberekening van de precario door de nutsbedrijven kunnen burgers geen kwijtschelding aanvragen, zoals bij de andere gemeentelijke heffingen het geval is. Met verschillen in betaalcapaciteit wordt dus geen rekening gehouden.

Gemeenten zijn op grond van artikel 219 lid 2 Gemeentewet niet bevoegd om belastingen te heffen die afhankelijk zijn van het inkomen, winst of vermogen. Kwijtschelding van belastingen voor inwoners met een laag inkomen zorgt er echter voor dat gemeenten deze inwoners tegemoet kan komen, wat bevorderend werkt voor de vertical equity. Zoals gezegd is kwijtschelding van

precariobelasting niet mogelijk. Vanuit economisch perspectief is artikel 219 lid 2 Gemeentewet niet erg wenselijk, evenals het niet mogelijk zijn van kwijtschelding. Dit blokkeert namelijk de

mogelijkheid om te voldoen aan het criterium van vertical equity.

Naast vertical equity kent de economie ook het criterium van horizontal equity (horizontale billijkheid). Horizontal equity betekent dat mensen in gelijke posities gelijk behandeld moeten worden (Rosen & Gayer, 2014). Het is lastig om te bepalen wat gelijke posities zijn. Zijn twee mensen die hetzelfde uurloon verdienen, maar waarvan de één fulltime en de ander parttime werkt gelijk, ondanks dat het totaal verdiende loon verschilt? Wat betreft de precariobelasting op nutsnetwerken zou er beargumenteerd kunnen worden dat iedereen die in dezelfde gemeente woont en van

22 gelijkheid van afnemers. Of de precariobelasting aan het criterium van horizontal equity voldoet, is dus lastig te bepalen.

Kosten van het systeem

Een belastingstelsel gaat gepaard met het maken van kosten, bijvoorbeeld kosten die de overheid maakt vanwege het heffen en innen van de belasting en eventuele bezwaar- en beroepsprocedures. Ook belastingplichtigen maken kosten. Bijvoorbeeld om hun administratie te laten voldoen aan de eisen, of vanwege het inhuren van een fiscalist of accountant. Het is van belang een stelsel te ontwikkelen dat een goede afweging maakt tussen de opbrengsten en de kosten van het systeem.

Volgens het rapport ‘Scenario’s gemeentelijk belastinggebied’ is de precariobelasting een arbeidsintensieve heffing. Dit betreft echter de precariobelasting in het algemeen.

Voor het heffen van precariobelasting op ondergrondse leidingen is het van belang dat de gemeente weet hoeveel meter kabels en leidingen zich onder gemeentelijke grond bevinden. Dit blijken

gemeenten vaak op te vragen bij de nutsbedrijven.63 Hierdoor wordt een deel van de administratieve lasten doorgeschoven naar de bedrijven. Ook het doorberekenen aan de afnemers komt voor rekening van de nutsbedrijven. Zij brengen deze kosten weer in rekening bij hun klanten. Volgens Schep (2015) zijn bij de precariobelasting met name de kosten voor de inventarisatie, verwerving en het bijhouden van de belastingobjecten en gegevens redelijk hoog. Aangezien de gemeente degene is die moet bewijzen dat de gegevens die voor de aanslag zijn gebruikt juist zijn, is het van belang dat dit nauwkeurig gebeurt. Wat bij de precariobelasting op nutsnetwerken ook voor hoge uitvoeringskosten zorgt, zijn de vele bezwaar- en beroepsprocedures die zijn en worden gevoerd.

De hiervoor genoemde kosten die de gemeente maakt voor het heffen van precariobelasting op nutsnetwerken betreffen vooral kosten in de opstartperiode. Als het systeem eenmaal loopt, lijkt het voor de gemeente weinig kosten meer met zich mee te brengen. In de praktijk zijn er namelijk maximaal drie belastingplichtigen die een aanslag krijgen en als het leiding- en kabelnetwerk eenmaal geïnventariseerd is, hoeft het bepalen van de grondslag ook niet veel werk te kosten. Ook voor de belastingplichtigen zijn de kosten in de opstartfase vaak hoger dan daarna. De eerste tijd nadat de precariobelasting is ingevoerd worden er regelmatig bezwaar- en beroepsprocedures gevoerd. Als dit eenmaal voorbij is en het duidelijk is of de belasting wel of niet betaald moet worden, blijven voornamelijk de administratieve lasten van het doorberekenen over. Deze kosten kunnen zij echter via hun tarieven doorberekenen aan hun afnemers. Uiteindelijk is het dus de afnemer die betaalt.

Belastingontduiking

Er is een verschil tussen belastingontwijking en belastingontduiking. Bij belastingontwijking passen belastingplichtigen hun gedrag aan, waardoor ze op een legale manier minder belasting betalen. Een voorbeeld hiervan is minder gaan werken, waardoor het inkomen daalt en er minder belasting

63

23 afgedragen hoeft te worden. Belastingontduiking is in strijd met de wet. Het is lastig te bepalen hoe groot het bedrag is dat gemoeid gaat met belastingontduiking.

Of er bij de precariobelasting op nutsnetwerken sprake is van veel belastingontduiking valt te betwijfelen. De belasting wordt geheven van drinkwaterbedrijven en netwerkbeheerders. Ze zouden kunnen frauderen door minder meters kabel en leiding door te geven aan de gemeente die heft. De netwerkbeheerders staan echter onder toezicht van de Autoriteit Consument & Markt en de

drinkwaterbedrijven staan onder toezicht van de Inspectie Leefomgeving en Transport. De aandelen van drinkwaterbedrijven en netwerkbeheerders zijn in handen van gemeenten en provincies. Het lijkt niet aannemelijk dat deze bedrijven frauderen met de precariobelasting.

Voor de burgers en bedrijven die de belasting uiteindelijk betalen is het niet mogelijk de belasting te ontduiken. Dit zou alleen kunnen door de gas-, water- of elektriciteitsrekening niet te betalen, maar dat kan resulteren in een afsluiting van deze voorzieningen.

4.3 Toetsing aan de criteria van Boorsma et al. (2004)

- Substantiële opbrengst, die van jaar op jaar niet te veel schommelt - Bij voorkeur een eigen, tamelijk brede heffingsgrondslag

- Eenvoud, praktische uitvoerbaarheid en acceptabele uitvoeringskosten - Herkenbaarheid voor belastingbetalers

- Aanvaardbare economische gevolgen

- Maatschappelijke aanvaarding (belastingweerstand) - Passend binnen de bestuurlijke verhoudingen - Bescheiden verdeeleffecten

Hierna worden deze eisen afzonderlijk besproken.

Substantiële opbrengst, die van jaar op jaar niet te veel schommelt

De eerste eis is dat een belasting voldoende omvang heeft en dat hij niet te veel mee schommelt met de conjunctuur. Een wisselende opbrengst zorgt voor problemen bij het opstellen van begrotingen. Verder voorkomt dit dat gemeenten extra moeten bezuinigen ten tijde van economische

moeilijkheden. Boorsma et al. (2004) noemt het een pre als de opbrengst van een belasting meegroeit met een toename van de bevolkingsomvang en de economische bedrijvigheid.

De grondslag voor de precariobelasting op nutsnetwerken is het aantal meters leidingen en kabels die zich onder de gemeentegrond bevindt. Deze hoeveelheid verandert niet zomaar. Leidingen en kabels verwijderen om hiermee de precariobelasting te ontgaan, is nagenoeg geen optie, omdat hierdoor een goede water-, elektriciteits- of gasvoorziening aan huishoudens en bedrijven in gevaar kan komen. Ook brengt dit graafkosten met zich mee. Op dit gebied is de opbrengst van de

24

Bij voorkeur een eigen, tamelijk brede heffingsgrondslag

De tweede eis is dat een gemeentelijke belasting indien mogelijk niet dezelfde grondslag heeft als een bestaande belasting en dat de belasting een brede heffingsgrondslag heeft. Belastingen met dezelfde grondslag gaan ten kosten van de herkenbaarheid van de heffingen afzonderlijk en kunnen de maatschappelijke acceptatie belemmeren in verband met een cumulatie van heffingen. Met een brede heffingsgrondslag wordt bedoeld dat de grondslag niet wordt verkleind door vrijstellingen. Verder is een grondslag breder naarmate er meer ingezetenen van een gemeente onder de belasting vallen (Boorsma et al., 2004).

Precariobelasting is de enige belasting die specifiek de kabels en leidingen treft die worden gebruikt voor het transport van water, gas en elektriciteit. Het is echter niet de enige belasting die deze levensbehoeften kan treffen. Drinkwater wordt tevens belast met 6% btw,64 belasting op

leidingwater65 en provinciale grondwaterheffing.66 De precariobelasting, de btw en de belasting op leidingwater worden vermeld op de drinkwaterrekening, de provinciale grondwaterheffing niet.67

Gas en elektriciteit worden naast de eventuele precariobelasting getroffen door 21% btw,68 energiebelasting69 en een opslag duurzame energie.70

De belastingplichtigen voor de precariobelasting op nutsnetwerken zijn de nutsbedrijven. Zij kunnen geen kwijtschelding aanvragen zoals burgers dat kunnen voor gemeentelijke belastingen. Ook zijn er geen vrijstellingen voor precariobelasting op nutnetwerken. Dit wil overigens niet zeggen dat er altijd geheven kan worden, zie daarvoor de beperkingen in paragraaf 3.3.

Door de manier van heffen, het opleggen van een aanslag aan de nutsbedrijven en deze bedrijven de kosten laten doorberekenen, zijn het eigenlijk de burgers en bedrijven die de belasting betalen. Burgers kunnen echter ook geen kwijtschelding aanvragen voor de precariobelasting, omdat zij niet de belastingplichtigen zijn. Hierdoor betalen alle burgers en bedrijven die een aansluiting hebben voor gas, water of elektriciteit en die in een gebied wonen waar precariobelasting wordt

doorberekend mee en heeft de precariobelasting een brede heffingsgrondslag.

Gezien de opsomming van belastingen heeft de precariobelasting niet bepaald een ‘eigen’ grondslag. De grondslag voldoet wel aan de eis dat hij breed is.

Eenvoud, praktische uitvoerbaarheid en acceptabele uitvoeringskosten

Boorsma et al. (2004) vinden het belangrijk dat een belasting begrijpelijk is voor burgers, dat ze in de praktijk goed uitvoerbaar is voor ambtenaren en dat een belasting niet gemakkelijk te ontduiken is of ontlopen kan worden. Verder kost het heffen en innen van belastingen en de controle daarop de overheid geld. Dit worden perceptiekosten genoemd. Ook burgers en het bedrijfsleven steken tijd en geld in het soepel laten verlopen van de heffing en inning van belastingen. Bij voorkeur legt een

64

Artikel 9 lid 2 sub a Wet op de omzetbelasting 1968

65

Artikel 1 sub a en artikel 12 tot en met 21 Wet belastingen op milieugrondslag

66 _{Artikel 7.7 Waterwet en het Waterbesluit van 30 november 2009} 67

https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/milieubelastingen/inhoud/belasting-op-watergeraadpleegd 19 mei 2016

68 _{Artikel 3 jo artikel 9 Wet op de omzetbelasting 1968} 69

Artikel 1 sub d en artikel 47 tot en met 71 Wet belastingen op milieugrondslag

70

25 belasting geen extra administratieve en andere lasten op aan burgers en bedrijven (Boorsma et al., 2004).

Dit criterium is in paragraaf 5.2 reeds besproken.

Herkenbaarheid voor belastingbetalers

Een argument dat vaak gebruikt wordt met betrekking tot gemeentelijke belastingen is dat zij de afweging tussen kosten en baten van lokale voorzieningen verbeteren. Belangrijk is dan wel dat de belasting wordt herkend en gerelateerd kan worden aan het voorzieningenniveau. Een manier om de belasting herkenbaar te maken is door deze via een afzonderlijke aanslag op te leggen. Soms kan het uit kostenoogpunt toch de voorkeur verdienen om gemeentelijke belastingen mee te laten liften met bijvoorbeeld rijksbelastingen (Boorsma et al., 2004).

Zoals eerder beschreven wordt de precariobelasting op nutsnetwerken geheven van nutsbedrijven door middel van een aanslag. Voor de nutsbedrijven is de precariobelasting hierdoor goed

herkenbaar. In de praktijk betalen burgers en andere bedrijven de belasting via de rekening voor gas, water en elektriciteit. Burgers en bedrijven krijgen dus geen aparte aanslag voor de precariobelasting op nutsnetwerken. Het is de vraag of burgers en bedrijven hun gas-, water en elektriciteitsrekening zodanig bestuderen en begrijpen dat zij weten dat en hoeveel zij aan precariobelasting betalen. Uit onderzoek van Hendrix en Van Doorn (2013) blijkt namelijk dat consumenten de prijsinformatie van energieleveranciers moeilijk te begrijpen vinden. Dit komt onder andere doordat de prijs uit te veel eenheden bestaat, waaronder de verschillende belastingen (Hendrix & Van Doorn, 2013).

Het meeliften met de water- en energierekening levert de gemeente wel kostenvoordelen op, aangezien ze in deze situatie slechts met maximaal drie belastingplichtigen te maken hebben. Of precariobelasting op nutsnetwerken voldoet aan de eis van herkenbaarheid ligt aan de manier van benaderen. Voor de belastingplichtigen, de nutsbedrijven, is de belasting herkenbaar. Zij

functioneren echter als een soort belastingdienst, aangezien ze de belasting doorberekenen aan hun afnemers. De burgers en bedrijven die in de praktijk de belasting betalen, herkennen daardoor slecht dat zij een gemeentelijke belasting betalen. Waterbedrijven vermelden de precariobelasting meestal op de rekening, maar de precariobelasting die door netbeheerders wordt doorberekend is over het algemeen onzichtbaar. Zoals hiervoor beschreven is het juist belangrijk dat de kiezer de belasting herkent. Dit is bij de precariobelasting op nutsnetwerken niet het geval.

Aanvaardbare economische gevolgen

Het is beter dat gemeenten diverse belastingbronnen aanboren, zodat de tarieven van de afzonderlijke belastingen lager liggen dan bij bijvoorbeeld slechts één belastingheffing. Hierdoor blijven volgens Boorsma et al. (2004) de nadelige economische gevolgen van belastingheffing beperkt.

26 Zoals reeds in hoofdstuk 2.5 is besproken kan er bij gemeentelijke belastingen sprake zijn van

belastingexport, waarbij een deel van de belasting wordt betaald door inwoners van andere

gemeenten. Het is van belang dat deze belastingexport beperkt blijft, omdat er anders vermoedelijk meer collectief bekostigde voorzieningen tot stand komen dan dat op basis van de plaatselijke voorkeuren wenselijk zijn (Boorsma et al., 2004).

Momenteel hebben gemeenten de mogelijkheid om acht verschillende belastingen te heffen. Wanneer de precariobelasting op nutsnetwerken wordt verboden, wordt het aantal verschillende mogelijkheden een stukje ingeperkt. Dit is volgens bovenstaand criterium niet wenselijk. Uit

onderzoek blijkt dat de ozb een geringe excess burden heeft (Allers, 2008). Een verhoging van de ozb, om het afschaffen van de precariobelasting op nutsnetwerken te compenseren, zou dan vanuit economisch perspectief geen bezwaar zijn.

Door de manier waarop de tarieven van netwerkbeheerders tot stand komen is er sprake van belastingexport. Bij waterbedrijven is dit niet het geval, met uitzondering van Waternet (Allers et al., 2016). Door de belastingexport betalen er heel veel inwoners en bedrijven uit andere gemeenten mee aan de belastingopbrengst van één bepaalde gemeente. Dit is absoluut geen wenselijke ontwikkeling, omdat dit leidt tot een te hoog belastingniveau in de heffende gemeente.

Maatschappelijke aanvaarding (belastingweerstand)

Er is een aantal aspecten van belang voor de maatschappelijke aanvaarding van belastingen. Het betreft de tariefstelling, de mate waarin de heffingsgrondslag overeenkomt met maatschappelijke opvattingen over rechtvaardigheid, de hoogte van de uitvoeringskosten en de

kenbaarheid/zichtbaarheid van de belasting (Boorsma et al., 2004).

Gezien de verschillende moties die de afgelopen twaalf jaar in de Tweede Kamer zijn ingediend en de protesten van nutsbedrijven71 lijkt de precariobelasting op nutsnetwerken daar niet erg aanvaard te zijn. Volgens Vitens bestaat zo’n 30% van de waterrekening uit belastingen, waaronder

precariobelasting. Dit betekent dat drinkwater zwaarder wordt belast dan een hamburger, wat onrechtvaardig wordt geacht.72

Ook de manier van heffen leidt tot veel weerstand, vooral onder nutsbedrijven. Doordat

netwerkbeheerders de precariobelasting doorberekenen aan al hun klanten, in plaats van alleen aan de klanten die in de gemeente wonen die heft, betalen klanten mee aan de belastingheffing van gemeenten waar ze zelf niet wonen (Koning, 2016; Gelderlander, 2016).

De burgers en bedrijven die de belasting uiteindelijk betalen weten in het grootste deel van de gevallen niet wat precariobelasting is en ook niet dat ze het betalen. Hoe zichtbaarder een belasting, hoe groter de weerstand (Kavelaars, 2016). Juist de onzichtbaarheid van de precariobelasting op nutsnetwerken zorgt ervoor dat er weinig weerstand onder burgers en bedrijven is.

Passend binnen de bestuurlijke verhoudingen

De voorkeur van de commissie Boorsma gaat uit naar belastingen waarvan de opbrengst vrij en naar eigen inzicht kan worden besteed. Verder dient de haalbare opbrengst redelijk over de verschillende

71

Zie hiervoor bijvoorbeeld

http://www.vewin.nl/SiteCollectionDocuments/Dossier_precario/95489_Brief_aan_de_Griffier_TK_commissie _Binnenlandse_Zaken_inzake_precario.pdf geraadpleegd 11 mei 2016

72

http://www.vitens.nl/overvitens/media/persberichten/Paginas/Schrap-watertaks-definitief.aspx

27 gemeenten te zijn verdeeld, omdat er anders grote verschillen kunnen ontstaan tussen gemeenten. Daarnaast mogen gemeentelijke belastingen niet in strijd zijn met Europese regelgeving (Boorsma et al., 2004).

De opbrengst van de precariobelasting op nutsnetwerken is vrij besteedbaar en niet gekoppeld aan een bepaalde uitgave. De opbrengst per gemeente die heft bedraagt tot enkele miljoenen euro’s. Er zijn gemeenten die in het verleden afspraken hebben gemaakt met nutsbedrijven om geen

(precario)belasting te heffen. Soms kunnen deze afspraken worden ontbonden, zie paragraaf 3.4. Soms kan dit niet. Hierdoor kunnen niet alle gemeenten die willen heffen profiteren van deze vorm van belasting.

Dat de precariobelasting op nutsnetwerken niet in strijd is met Europese regelgeving is door de rechter beoordeeld, zie eveneens paragraaf 3.4.

Bescheiden verdeeleffecten

Met verdeeleffecten wordt de manier waarop de druk van de belastingen neerslaat bedoeld (Boorsma et al., 2004).Doordat de bedragen die gemoeid gaan met de precariobelasting op

nutsnetwerken relatief laag zijn, is er geen sprake van grote verdeeleffecten. Landelijke belastingen hebben vaak een groter verdeeleffect dan het totale bedrag dat gemoeid gaat met de precario heeft.73

4.4 Conclusie

In dit hoofdstuk zijn verschillende economische aspecten van de precariobelasting op nutsnetwerken besproken. Hieronder worden de eisen zoals genoemd in dit hoofdstuk opgesomd en wordt de conclusie weergegeven in de vorm van -- tot ++, waarbij -- betekent dat er helemaal niet wordt voldaan aan de eis en ++ betekent dat er wel aan de eis wordt voldaan.

Economische toetsing

Efficiency ++

Eerlijkheid -

Kosten van het systeem +-

Belastingontduiking ++

Toetsing aan de criteria van Boorsma et al. (2004)

Substantiële opbrengst, die van jaar op jaar niet te veel schommelt ++ Bij voorkeur een eigen, tamelijk brede heffingsgrondslag -- Eenvoud, praktische uitvoerbaarheid en acceptabele uitvoeringskosten +-

Herkenbaarheid voor belastingbetalers --

Aanvaardbare economische gevolgen -

Maatschappelijke aanvaarding (belastingweerstand) -

Passend binnen de bestuurlijke verhoudingen +-

Bescheiden verdeeleffecten +

73_{https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/koopkracht/inhoud/koopkrachtcijfers-2016geraadpleegd 13}

28 Hieruit blijkt dat vanuit economisch perspectief, zoals behandeld in paragraaf 4.2, de

precariobelasting op nutsnetwerken redelijk aan de eisen voldoet. Op eerlijkheid scoort de belasting het laagst. De Gemeentewet blokkeert voor gemeenten de mogelijkheid om belastingheffing

afhankelijk te maken van inkomen. Ook is kwijtschelding van de belasting niet mogelijk voor

inwoners, omdat zij geen belastingplichtigen zijn. De huidige vormgeving van de precariobelasting op nutsnetwerken zorgt wel voor een hoge score op efficiency.

Op de criteria van Boorsma et al. (2004) scoort de precariobelasting op nutsnetwerken minder goed. Aan de eis dat een belasting een substantiële opbrengst moet hebben die van jaar op jaar niet te veel schommelt wordt goed voldaan. Dit is echter het enige criterium waarop de precariobelasting goed presteert. Van een eigen heffingsgrondslag of maatschappelijke aanvaarding is geen sprake. Ook op economische gevolgen scoort de precariobelasting niet goed, in tegenstelling tot de score in

paragraaf 4.2. Dit komt vooral doordat Boorsma et al. (2004) andere economische eisen gebruiken dan de eisen zoals genoemd in paragraaf 4.2.