vertrouwen in ‘toezicht’ in vertrouwen

vertrouwen in ‘toezicht’ in vertrouwen

Een casestudie naar de verticale toezichtsrelatie van ministeries met zelfstandige bestuursorganen.

Fardoe Vogelvanger Den Haag, 8 januari 2008

vertrouwen in ‘toezicht’ in vertrouwen

Een casestudie naar de verticale toezichtsrelatie van ministeries met zelfstandige bestuursorganen.

Rijksuniversiteit Groningen Faculteit Bedrijfskunde en Economie Master of Science in Business Administration Specialisatie Organizational & Management Control

Student Fardoe Vogelvanger

Student nummer 1578987

Email fardoevogelvanger@hotmail.com

Rijksuniversiteit Groningen

Begeleider en eerste beoordelaar RuG dr. T.A. Marra

Tweede beoordelaar RuG prof. dr. G.J. van Helden

Conquaestor

Begeleider Conquaestor dhr. A. van Hofwegen

Datum 8 januari 2008

Voorwoord

Voor u ligt mijn afstudeerscriptie die het resultaat is van een combinatie van literatuuronderzoek en praktijk binnen de Rijksoverheid. De scriptie is geschreven ter afsluiting van de Master of Science in Business Administration, richting Organizational and Management Control aan de Rijksuniversiteit Groningen.

Het onderzoek is in opdracht van Conquaestor uitgevoerd. Graag wil ik Conquaestor hiervoor bedanken.

Het werken in een kennisorganisatie is een grote bijdrage geweest voor het onderzoek. Ik zie mijn afstudeerperiode dan ook als een zeer leerzame ervaring en heb daardoor meer inzicht gekregen in de Rijksoverheid. In het bijzonder bedank ik André van Hofwegen als begeleider van dit project. Diverse brainstormsessies en aangereikte boeken hebben tot dit eindresultaat mogen leiden.

Verder bedank ik de heer Marra als eerste begeleider vanuit de Rijksuniversiteit Groningen. Daarnaast wil ik de heer van Helden, als tweede beoordelaar bedanken, voor het grondig doorlezen van het praktijkonderzoek.

Ook wil ik graag mijn vriend Hinse bedanken voor de nodige ondersteuning tijdens mijn scriptietijd en mijn ouders voor de mogelijkheid om deze studie te voltooien.

Als laatste wil ik iedereen bedanken die mij geholpen heeft de laatste fase van mijn studie door te komen.

Ik wens u als lezer van deze scriptie veel leesplezier toe.

Samenvatting

Dit is een exploratief onderzoek naar de verticale toezichtsrelatie van een ministerie met zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s). Het doel van het onderzoek is om deze relatie inzichtelijk te maken aan de hand van de neo-institutionele economische invalshoek. Door casestudies bij het Ministerie van Jusitie (MinJus) en het ZBO Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) en bij het Ministerie van VROM (VROM) en het ZBO Kadaster is de volgende onderzoeksvraag geanalyseerd:

In hoeverre functioneert de huidige toezichtsrelatie van een ministerie met een ZBO volgens de criteria, die daar vanuit de NIE aan kunnen worden gesteld?

Wegens de grote omvang van de NIE, zijn vijf thema’s uit de NIE nader uitgewerkt, te weten onzekerheid, opportunisme, politieke rationaliteit, transactiekosten en de mate van beslissingsvrijheid.

Omtrent het thema onzekerheid wordt door de theorie aangegeven, dat deze beïnvloed wordt door de ‘meetbaarheid van de output’ en het ‘vertrouwen in de informatievoorziening’. Bij meetbare output wordt verondersteld dat er prestatiecontracten aanwezig zullen zijn tussen het ministerie en het ZBO, waardoor de onzekerheid in deze relatie afneemt. Uit dit case onderzoek komt naar voren dat er prestatiecontracten aanwezig zijn, echter het sanctiebeleid van het contract wordt niet toegepast. Het niet toepassen van sancties draagt bij aan een verhoogd risico op opportunisme, doordat er geen consequenties verbonden zijn aan het niet behalen van de opgelegde doelstellingen door het ministerie.

Ten aanzien van het vertrouwen in de informatievoorziening is het gebruik van de informatie van de Raad van Toezicht (RvT) door het ministerie onderzocht. Door de aanwezigheid van een RvT, als onafhankelijk toezichthoudend orgaan, wordt er verondersteld dat de onzekerheid, omtrent onjuiste informatievoorziening, wordt verlaagd. Uit het praktijkonderzoek blijkt tevens dat de RvT van het COA niet geformaliseerd is in de instellingswet COA, MinJus geen vertrouwen in de informatievoorziening van de RvT heeft en geen gebruik maakt van de informatie verkregen door de RvT. Wanneer de RvT wel geformaliseerd is in de instellingswet, zoals dit het geval is bij het Kadaster, blijkt dat VROM wel gebruik maakt van de informatie verstrekt door de RvT. Het ministerie VROM is hierdoor in staat om selectiever toezicht te houden op het Kadaster.

Ten aanzien van het thema politieke rationaliteit wordt verondersteld dat door het publieke karakter van de producten van een ZBO, de minister meer toezicht zal houden op de kwaliteit van de geleverde producten door het ZBO middels verantwoordingsdocumenten. Uit het onderzoek blijkt dat beide ZBO’s de ministeries regulier op de hoogte stellen. Bij het COA blijkt dat MinJus stuurt op de kwaliteit van de opvang, echter MinJus houdt geen toezicht op de kwaliteit van de opvangplaatsen.

VROM houdt daarentegen wel toezicht op de kwaliteit van de producten van het Kadaster, hetgeen wordt vastgelegd in verantwoordingsdocumenten naar het VROM.

Het instellen van een ZBO kan leiden tot lagere transactiekosten. Als maatstaf van de transactiekosten zijn de totale apparaatsuitgaven van een ZBO genomen. Apparaatsuitgaven worden gedefinieerd als alle personele en materiële uitgaven van een ministerie, die gemoeid zijn met de ontwikkeling, aansturing en uitvoering van het beleid van een ZBO. Bij beide cases blijkt dat de apparaatsuitgaven ten aanzien van de materiële uitgaven door de onderzoeker niet terug te vinden zijn in verantwoordingsdocumenten. Voor de personele uitgaven geldt dat deze bij het VROM hetzelfde zijn

gebleven en bij MinJus zijn gestegen in het jaar 2005-2006. In de interviews geeft het Kadaster aan dat zij efficiënter is gaan werken waardoor ze de kostprijs heeft weten te verlagen.

De mate van beslissingsvrijheid van het ZBO wordt beïnvloed door het beleid van de minister.

ZBO’s hebben een hoge mate van eigen beslissingsvrijheid, wegens het recht op eigen bedrijfsvoering en de beperkte ministeriële verantwoordelijkheid. Uit de cases blijkt echter dat het COA is opgenomen in het beleid van Minjus en de mate van eigen beslissingsvrijheid als laag ervaart. Het Kadaster, daarentegen, is niet opgenomen in het beleid van VROM en ervaart mede daardoor een grote vrijheid in haar bedrijfsvoering.

Geconcludeerd kan worden dat de huidige toezichtsrelatie van MinJus met het COA nog niet functioneert naar de criteria gesteld vanuit de NIE. MinJus dient de kwaliteit van de opvangplaatsen te kunnen waarborgen. Op dit moment legt het COA geen verantwoording af over de kwaliteit van de opvangplaatsen, dit verhoogt het risico voor MinJus op een slecht functionerend Rijksorgaan. Zolang MinJus het COA geen ruimte laat om eigen beslissingen te maken omtrent bedrijfsvoering, dan kunnen er vraagtekens worden gezet bij de essentie van verzelfstandiging. Om de toezichtsrelatie van MinJus met het COA te verbeteren, dient MinJus met het COA te bepalen wat zij van elkaar verwachten. Het formaliseren van de RvT is een mogelijkheid voor MinJus om onzekerheid en opportunisme binnen de toezichtrelatie te verlagen.

In het algemeen kan worden gezegd dat de toezichtsrelatie van VROM met het Kadaster grotendeels functioneert volgens de criteria gesteld vanuit de NIE. Alleen het daadwerkelijk toepassen van het sanctiebeleid ontbreekt.

Voor beide cases geldt dat de onzekerheid binnen de relatie ministerie-ZBO wordt verlaagd, wanneer het sanctiebeleid wordt toegepast. In de huidige situatie wordt door beide ministerie hier geen gebruik van gemaakt. Bovendien dienen beide ministeries de toezichtsarrangementen te actualiseren.

Inhoudsopgave

Inleiding ...8

1. Onderzoeksopzet ... 10

1.1. Probleemstelling... 10

1.2. Definities ... 11

1.3. Definitie model ... 11

1.4. Methodologie ... 12

1.5. Randvoorwaarden en beperkingen ... 13

2. Relatie ministerie met een ZBO ... 14

2.1. Scheiding tussen beleid en uitvoering... 14

2.2. Patronen in de relatie ministerie-ZBO ... 16

2.3. Toezichtsrelatie ministerie-ZBO... 16

2.4. Toezichthouders op een ZBO ... 17

2.5. Toezichtstijlen van het ministerie ... 18

2.6. Toezichtsinstrumentarium... 19

3. Neo-institutionele economie en de verticale toezichtsrelatie ... 21

3.1. Literatuurverkenning neo-institutionele economie ... 21

3.1.1. Agentschapstheorie ... 21

3.1.2. Transactiekostentheorie... 22

3.1.3. Theorie van eigendomsrechten ... 23

3.2. Thema’s en hypothesestelling ... 24

3.2.1. Onzekerheid ... 24

3.2.2. Opportunisme ... 26

3.2.3. Politieke rationaliteit ... 26

3.2.4. Transactiekosten... 27

3.2.5. Mate van eigen beslissingsvrijheid ... 28

3.3. Raamwerk: operationalisering van de thema’s... 29

4. Praktijkonderzoek ... 30

4.1. Case selectie ... 30

4.2. Case MinJus-COA... 31

4.3. Case VROM- Kadaster... 32

4.4. Analyse casestudie ... 34

4.5. Toezichtsinstrumentarium analyse... 40

5. Conclusie en discussie ... 43

6. Aanbevelingen... 46

Literatuurlijst ... 48

Bijlagen... 54

I Verklarende woordenlijst en afkortingen ... 55

II Hypothesen en vragen... 57

III Kruisverbanden thema’s en verantwoording ... 60

IV Lijst geïnterviewde personen ... 61

V Interview Ministerie van Justitie- COA... 62

VI Interview Ministerie van VROM-Kadaster... 68

VII Beheersinformatie COA ... 75

Inleiding

“UW(V) geld over de balk gegooid óf gebrek aan toezicht?”

In het begin van 2000 is in politiek Den Haag grote beroering ontstaan over een incident bij het uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV). De uitkeringsinstantie had een groot deel van het fonkelnieuwe hoofdkantoor laten slopen omdat het niet luxe genoeg zou zijn. Sinds november 2001 is het UWV de nieuwe overheidsinstelling die zorg draagt voor het innen en uitbetalen van alle uitkeringen uit hoofde van werknemersverzekeringen in Nederland. Het deel van het gebouw waar deze verbouwing heeft plaatsgevonden is bestemd voor de Raad van Bestuur van het UWV. In een reactie heeft het UWV laten weten dat er niet verkeerd gehandeld is. Volgens de Raad van Bestuur is de uitstraling van het hoofdkantoor bepalend voor het imago van de overheidsinstelling. Politieke partijen en burgers denken hier anders over, zij claimen dat 8 à 9 miljoen euro overheidsgeld over de balk is gegooid¹.

De algemene vraag, die mede naar aanleiding van het incident bij het UWV naar voren komt is, of een zelfstandige bestuursorgaan (ZBO), zoals het UWV, de volledige vrijheid in bedrijfsvoering mag hebben. Toentertijd is er onderzoek gedaan door de commissie Kohnstamm (IBO-VOR 2002-2003) en door de Raad voor het openbaar Bestuur (RoB)². De commissie Kohnstamm adviseerde om ZBO’s de vrijheid in bedrijfsvoering te ontnemen en het ministerie weer volledig verantwoordelijk te maken voor een ZBO. De RoB verwerpt de argumenten van de commissie Kohnstamm en streeft naar het behouden van een ZBO als organisatievorm. Destijds is gekozen door het kabinet om ZBO’s te handhaven en meer te investeren in de kwaliteit van het functioneren van ZBO’s én in de kwaliteit van de departementale aansturing van en het toezicht houden op ZBO’s³.

De aanleiding voor deze scriptie is de vraag vanuit betrokken partijen, te weten ministeries, ZBO’s en Conquaestor, als begeleider van dit project, in hoeverre de toezichtsrelatie functioneert zoals deze bedoeld is. Afgelopen jaar hebben er twee ontwikkelingen plaatsgevonden waardoor toezicht de nodige aandacht heeft gekregen, namelijk de aanvaarding van de Kaderwet ZBO’s (inwerkingtreding 2007) en de verplichting voor de ministers om binnen één jaar aan te geven welke ZBO’s onder de werking van de wet zullen worden gebracht. In deze scriptie zal dieper worden ingegaan op de toezichtsrelatie van het ministerie met het ZBO met als doel het functioneren van deze relatie te analyseren.

De analyse van de relatie ministerie-ZBO zal voornamelijk worden gebaseerd op theoretische inzichten vanuit de neo-institutionele economie (NIE). De NIE verschaft een goed bruikbaar kader voor het bepalen van de optimale beheersingsstructuur van een organisatie zoals een ZBO (Ter Bogt, 1998).

De NIE bestaat uit drie theorieën, te weten de agentschapstheorie, de transactiekostentheorie en de theorie van eigendomsrechten (Hazeu, 2000). Om meer zicht op de inrichting van de huidige toezichtsrelatie ministerie-ZBO te krijgen, zal worden onderzocht in hoeverre de toezichtsrelatie van een ministerie met een ZBO functioneert volgens de criteria, die daar vanuit de NIE kunnen worden gesteld.

Deze scriptie is opgebouwd uit zes hoofdstukken. In hoofdstuk twee ligt de nadruk op de relatie van het ministerie met een ZBO en met name op de toezichtsrelatie van het ministerie met het ZBO. In

1 De Volkskrant, 20-12-2006.

2 Raad voor het openbaar bestuur, Cultuur met een FORS postuur. Rijksdienst tussen rechtsstaat en flexibiliteit, Den Haag, maart 2004.

3 Reactie kabinet ‘Een herkenbare staat’ van de werkgroep Verzelfstandigde Organisaties op Rijksniveau, werkgroep Kohnstamm (2005) en kabinetsvisie ‘Andere Overheid’, Verantwoording en toezicht, deel 5, pp. 9-10 (2003-2004).

het derde hoofdstuk wordt een korte inleiding van de NIE en de (mogelijke) toepassing daarvan in de publieke sector gegeven. Aan de hand van hypothesestelling kunnen specifieke verbanden worden afgeleid die de toezichtsrelatie van het ministerie met een ZBO meer inzichtelijk kunnen maken. In hoofdstuk vier worden de specifieke verbanden aan de hand van twee cases onderzocht. In hoofdstuk vijf zijn de conclusie van het onderzoek en de discussie over het onderzoek beschreven. In het laatste hoofdstuk worden aanbevelingen gedaan over de inrichting van de toezichtsrelatie ministerie-ZBO en de mogelijkheden tot vervolgonderzoek. In bijlage I is een verklarende woordenlijst opgesteld met de meest gehanteerde begrippen in deze scriptie. Naar de overige bijlagen wordt specifiek verwezen in de hoofdtekst.

1. Onderzoeksopzet

In dit hoofdstuk wordt dieper ingegaan op de vraag- en de doelstelling, de bijbehorende definities, de methodologie en de beperkingen en randvoorwaarden van dit onderzoek.

1.1. Probleemstelling

Een probleemstelling bestaat uit een vraag- en een doelstelling. Vanuit het neo-institutioneel economisch perspectief zal de toezichtsrelatie van het ministerie met een ZBO worden onderzocht. Voor deze scriptie is de volgende vraagstelling gedefinieerd:

In hoeverre functioneert de huidige toezichtsrelatie van een ministerie met een ZBO volgens de criteria, die daar vanuit de NIE aan kunnen worden gesteld?

De doelstelling van dit onderzoek is:

Het inzichtelijk maken van de huidige toezichtsrelatie en zo beoordelen hoe deze toezichtsrelatie functioneert en eventuele aanbevelingen doen ter verbetering van deze relatie.

Om de hoofdvraag te kunnen beantwoorden zijn zeven deelvragen geformuleerd. Om te bepalen in hoeverre de huidige toezichtsrelatie functioneert, dient eerst meer inzicht te worden verkregen in deze relatie. De volgende deelvragen zijn hiervoor opgesteld:

1. Hoe is de relatie van het ministerie met een ZBO ingericht?

2. Welke rol speelt toezicht binnen deze relatie?

3. Welke instrumenten heeft een ministerie om toezicht te houden op een ZBO?

Om het functioneren van de toezichtsrelatie te beoordelen aan de hand van de neo-institutionele economische invalshoek, dient eerst te worden teruggegaan naar de oorsprong van de NIE en de toepassing van deze theorie in de publieke sector.

4. Wat is de NIE en hoe kan de NIE worden toegepast in de publieke sector?

5. Hoe kan de NIE worden geoperationaliseerd voor de toezichtsrelatie van een ministerie met een ZBO?

De operationalisering van de NIE zal plaatsvinden aan de hand van verschillende variabelen. Om de variabelen binnen de relatie ministerie-ZBO te kunnen meten, worden er maatstaven aan de variabelen gekoppeld. De volgende vraag dient hiervoor beantwoord te worden:

6. Hoe kunnen de NIE-variabelen meetbaar worden gemaakt?

Tenslotte zal de volgende vraag, welke met name relevant is voor Conquaestor en haar producten, worden beantwoord:

7. Welke aanbevelingen zijn er om de huidige toezichtsrelatie (indien nodig) te verbeteren?

1.2. Definities

In deze paragraaf wordt uitleg gegeven over de gebruikte definities tot dusver. In bijlage I is tevens een begrippenlijst opgenomen.

Economische efficiëntie is de verhouding tussen de hoeveelheid ingezette middelen en het aantal gerealiseerde producten (Wilson, 1989).

Maatstaf is de norm om de variabele te kunnen meten.

De neo-institutionele economie (NIE) probeert een verklaring te vinden voor de totstandkoming van bepaalde organisatiestructuren en veranderingen daarin. Het streven naar economische efficiëntie wordt bepalend geacht voor de te kiezen organisatievorm en de wijze van sturen en toezicht houden op een organisatie (Ter Bogt, 1998).

Thema is een bepaald onderwerp dat binnen de neo-institutionele economische theorie wordt besproken.

Toezicht houden kan worden gedefinieerd als het verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren (Kuiper ,1999; ACT, 2001; Maarse, 2003).

Toezichtsrelatie is de relatie van het ministerie met een ZBO, waar het ministerie toeziet op het behalen van de opgelegde beleidsdoelstellingen door een ZBO (Linker, 2006).

Variabele is afgeleid van het thema, zodanig om het thema te operationaliseren.

Zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) is een bestuursorgaan op het niveau van de centrale overheid dat bij de wet, krachtens de wet bij algemene maatregel van bestuur of krachtens de wet bij ministeriële regeling met openbaar gezag is bekleed, en niet hiërarchisch ondergeschikt is aan een minister (Kaderwet ZBO, 2007).

1.3. Definitie model

In figuur 1 is een definitiemodel weergegeven waar een schematische weergave wordt gegeven van de definities, de NIE en bijbehorende theorieën, de thema’s, de variabelen en de maatstaven. Uit de NIE worden vijf thema’s geanalyseerd. Aan de vijf thema’s worden variabelen gekoppeld. Om de variabelen te kunnen meten zijn er maatstaven, gebaseerd op toezichtsinstrumenten, opgesteld. Zodra de variabelen gemeten zijn, wordt er een terugkoppeling naar de thema’s gemaakt zodat de hoofdvraag van dit onderzoek beantwoord kan worden.

Figuur 1. Definitiemodel

1.4. Methodologie

Er is gekozen voor de neo-institutionele invalshoek, omdat de economische invalshoek van deze theorie een bijdrage kan leveren aan het verklaren van het verschijnsel verzelfstandigen (Ter Bogt, 1998). Het uitgangspunt van verzelfstandiging en tevens van de NIE is het streven naar verhoogde economische efficiëntie. Het streven naar economische efficiëntie heeft tevens invloed op de wijze van toezichthouden op een ZBO.

Aan de hand van de drie basistheorieën uit NIE, te weten de agentschapstheorie, de transactiekostentheorie en de theorie van eigendomsrechten, wordt de basis gelegd voor dit onderzoek.

De thema’s en variabelen worden geanalyseerd en geoperationaliseerd binnen de context van de Rijksoverheid. De variabelen worden gemeten aan de huidige toezichtsrelatie ministerie-ZBO. Deze toetsing wordt uitgevoerd op basis van casestudies bij twee ministeries en twee ZBO’s. In dit onderzoek is gebruik gemaakt van een vergelijkende casestudie. Onafhankelijk van elkaar worden twee cases bestudeerd, waarbij de hiërarchische methode wordt toegepast. De hiërarchische methode bestaat uit twee fasen. In de eerste fase worden de data verzameld volgens een vast patroon (Verschuren et al., 2004). De resultaten van de eerste fase dienen als input voor de tweede fase, waar een onderlinge vergelijking van de cases plaatsvindt (Verschuren et al., 2004). Bepaalde aspecten kunnen met elkaar worden vergeleken en worden uitgelegd, zodat er aanbevelingen kunnen worden gedaan.

De casestudie geeft een integraal beeld van de praktijksituatie (Verschuren et al., 2004; Yin, 2003). De cases worden in hun context geanalyseerd waardoor de resultaten betrekking hebben op een bepaalde situatie en een bepaald geval (Yin, 2003). Dit kan gezien worden als nadeel, omdat er minder grond voor generalisatie is waardoor de mate van externe validiteit laag (Yin, 2003; Verschuren et al., 2004). Een voordeel van een casestudie is de hoge mate van flexibiliteit (Verschuren et al., 2004). Door de lage mate van voorstructurering in vergelijking met andere onderzoeksmethoden, zoals een experiment of een enquête, is het mogelijk om tijdens het onderzoek nog te sturen. Een casestudie heeft

geen geprogrammeerde resultaten, waardoor dieper ingegaan kan worden op bepaalde resultaten (Yin, 2003). Tijdens dit onderzoek is gebruik gemaakt van diepte-interviews die het mogelijk maken om verder in te gaan op specifieke onderwerpen (Yin, 2003). Zo kunnen verbanden worden gelegd die te complex zijn om als resultaat uit een enquête te halen. De uitwerking van de diepte-interviews en de analyses zijn nagelezen door de geïnterviewden voor de volledigheid en juistheid van de verkregen informatie. De twee cases hebben als doel om de theorie te toetsen en deze verder te ontwikkelen voor de publieke sector.

Voor het theoretische gedeelte van dit onderzoek is gebruik gemaakt van diverse wetenschappelijke bronnen. Voornamelijk is gezocht in de wetenschappelijke databases EBSCOhost⁴, Picarta, Emerald, JSTOR, Worldwide Political Science Abstracts en The Economist’s Voice. Ter ondersteuning van het onderzoek is gebruik gemaakt van desk research bestaande uit krantenartikelen, gepubliceerde artikelen door de Rijksoverheid, zoals kamerstukken en onderzoeken uitgevoerd door commissies en de Algemene Rekenkamer. Tevens zijn er interne stukken verkregen tijdens de interviews, welke niet publiekelijk beschikbaar zijn.

1.5. Randvoorwaarden en beperkingen

Aan deze scriptie zijn enkele randvoorwaarden en beperkingen verbonden. Een randvoorwaarde is dat het onderzoek wordt geschreven met inachtneming van de richtlijnen, geldende binnen de afstudeerrichting Organizational & Management Control van de faculteit Economie en Bedrijfskunde aan de Rijksuniversiteit te Groningen. Dit onderzoek is tevens uitgevoerd in opdracht van ConQuaestor, een consulting organisatie met 500 professionals werkzaam in de private en publieke sector. Het doel van het onderzoek voor ConQuaestor is het verkrijgen van meer inzicht in de huidige toezichtsrelatie van een ministerie met een ZBO.

De beperkingen van dit onderzoek liggen zowel in het theoretische als in het praktische deel.

Een beperking van theoretische aard is het abstractieniveau van de NIE-variabelen. De variabelen bieden slechts handvatten om de relatie te toetsen. Daarnaast is de NIE (in eerste instantie) niet ontwikkeld voor de publieke sector, maar voor de private sector. Desalniettemin is er in het verleden wetenschappelijk onderzoek gedaan door onderzoekers als Niskanen (1971), Künneke (1997) en Ter Bogt (1998) naar de toepasbaarheid van de NIE-variabelen in de publieke sector.

Een andere beperking van dit onderzoek is de lage meetbaarheid van de kostenvariabelen (transactiekosten). De kennis over deze variabelen is in de praktijk erg laag en is daardoor niet direct terug te vinden in verantwoordingsdocumenten.

De data zijn verzameld middels documentenstudie, desk research en twee casestudies. Echter in dit onderzoek zijn twee cases beschreven uit dezelfde categorie te weten publiekrechtelijke ZBO’s met eigen rechtspersoon’ (zie hoofdstuk 4), waartoe 43 ZBO’s behoren⁵.Het onderzoeken van deze twee cases zal daarom niet tot generaliseerbare uitspraken voor alle ZBO’s leiden. De resultaten van dit onderzoek zijn, in principe, alleen van toepassing op de twee onderzochte cases en eventueel op ZBO’s uit dezelfde categorie met dezelfde kenmerken.

4 Binnen EBSCO host is gezocht met de zoekmachines Academic Search Premier, Business Source Premier, EconLit en SocIndex.

5 Almanak.zboregister.overheid.nl (september 2007).

2. Relatie ministerie met een ZBO

In de relatie ministerie-ZBO spelen een aantal zaken een rol. De definitie van een ZBO (zie paragraaf 1.3.) betekent dat een ZBO op afstand is geplaatst van een ministerie en in veel gevallen met behulp van publiek geld een wettelijke taak uitvoert (Montfort et al., 2004). Een ZBO is een vorm van externe verzelfstandiging. Dit betekent dat een Rijksorgaan buiten de departementale organisatie geplaatst wordt en de minister (gedeeltelijk) afstand doet van zijn verantwoordelijkheid (Bestebreur, 2004).

2.1. Scheiding tussen beleid en uitvoering

ZBO’s zijn begin jaren negentig in het leven geroepen door het kabinet omdat er belangstelling was voor functionele decentralisatie. De reden voor deze aandacht houdt verband met de onderzoeken van de twee commissies Wiegel en Scheltema over het functioneren van de Rijksdienst. Hieruit kwam naar voren dat er een duidelijke scheiding tussen uitvoering en beleid nodig is, waardoor het moederdepartement zich kan richten op het beleid en een ZBO op het uitvoeren van het beleid.

Figuur 2. Traditionele overheidsorganisatie naar ontvlechting van beleid en uitvoering (Plug et al., 2004).

De ontkoppeling tussen het beleid en uitvoering (zie figuur 2) leidt tot een verschuiving van een hiërarchische aansturing van de uitvoering vanuit een beleidsfunctie naar een horizontale en contractmatige wederzijdse afstemming waarbij de onderlinge relatie ministerie-ZBO expliciet dient te worden vastgelegd. Deze ontkoppeling heeft als doel meer gelijkwaardige verhoudingen tussen beleid en uitvoering te creëren (Plug et al., 2004).

Ondanks de beperkte verantwoordelijkheid van de minister voor een ZBO, dient de minister zorg te dragen voor een doelmatige en rechtmatige besteding van de publieke middelen en dient daarbij verantwoording aan de Tweede Kamer af te leggen (Comptabiliteitswet, 2001).

Onderscheid in ZBO’s

De Rijksoverheid maakt onderscheid in drie typen ZBO’s (Commissie Sint, 1995). De publiekrechtelijke ZBO zonder rechtspersoon, de publiekrechtelijke ZBO met rechtspersoon en de privaatrechtelijke ZBO.

Traditionele overheids- organisatie

Beleid

Uit- voering

Bestuurskern Uitvoeringsorganisatie

Beleid

Uit- voering Nieuwe

situatie

Ministerie ZBO

De publiekrechtelijke ZBO’s zonder rechtspersoon zijn ZBO’s, die onderdeel zijn van de rechtspersoon Staat. Voor de ZBO’s geldt dezelfde wet- en regelgeving als voor de ministeries. Voorbeelden zijn de Kiesraad, het College, bescherming persoonsgegevens en de huurcommissies.

Het tweede type ZBO is de publiekrechtelijke ZBO met eigen rechtspersoon. Deze ZBO’s dienen een wettelijke taak uit te voeren en dienen specifieke wet- en regelgeving na te leven, zoals is vastgelegd is in de instellingswet en tegenwoordig in de Kaderwet ZBO. De Kaderwet is alleen van toepassing op ZBO’s die niet bevoegd zijn met openbaar gezag (Kaderwet ZBO, 2007). Voorbeelden van publiekrechtelijke ZBO’s met eigen rechtspersoonlijkheid zijn de Informatie Beheer Groep (IB-Groep), de Rijksdienst van Wegverkeer (RDW), Centraal Orgaan Asielzoekersopvang (COA) en het Kadaster.

Als laatste type ZBO is er de privaatrechtelijke ZBO. Dit is een ZBO met openbaar toezicht belaste organen van een rechtspersoon die naar privaatrecht is ingesteld. Voorbeelden hiervan zijn Autoriteit Financiële Markten (AFM), Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa), De Nederlandsche Bank (DNB).

Beheersmaatregelen ministerie

Om de verantwoordelijkheid van de minister in de relatie van het ministerie met het ZBO te kunnen beheersen, zijn er een aantal maatregelen getroffen om de doelmatigheid en rechtmatigheid te kunnen beheersen.

Eén van de maatregelen om de rechtmatigheid te beheersen is passende wet- en regelgeving (Linker, 2006). Na de sterke groei van ZBO’s eind jaren negentig zijn de richtlijnen voor verzelfstandiging en de desbetreffende wetgeving aangescherpt. Een ZBO vindt zijn bestaansgrond in de instellingswet. De instellingswet is een formele wet, die de ministeriële verantwoordelijkheid beperkt en de hiërarchische band tussen ministerie en ZBO doorsnijdt (Leerdam, 1999). Naast de bevoegdheden van de minister zijn er andere onderwerpen in de instellingswet vastgelegd, zoals de toekenning van de rechtspersoon, de benoemingsregels van de Raad van Toezicht en de directie, de verslagleggingeisen, de financiering en de arbeidsrechtelijke status van het personeel (Kickert et al., 1998). Naast de instellingswet is in februari 2007 de ‘Kaderwet voor zelfstandige bestuursorganen’ in werking getreden. De Kaderwet voor ZBO’s schrijft de wettelijke kaders voor waarbinnen een ZBO dient te opereren en welke bevoegdheden en verantwoordelijkheden een minister ten opzichte van een ZBO heeft, en vice versa.

Een andere maatregel is het uitvoeren van onderzoeken door Algemene Rekenkamer, ministeries en commissies naar de inrichting van de relatie ministerie-ZBO omtrent toezicht en verantwoording (Linker, 2006). Vanaf de jaren negentig zijn er diverse onderzoeken uitgevoerd.

Als laatste zijn er diverse handreikingen en codes opgesteld, zoals de kaderstellende visie op toezicht (2005) door het ministerie van Binnenlandse Zaken en de Code goed bestuur voor ZBO’s (2005) door zeven ZBO’s, waarin de relatie van het ZBO met het moederdepartement wordt vastgelegd. Met het opstellen van deze codes en handreikingen wordt aangegeven dat ministeries en ZBO’s werken aan een betrouwbare, transparante en toegankelijke binding met de maatschappelijke omgeving (Van Thiel, 2003). Een kanttekening bij de handreikingen en codes kan worden geplaatst ten aanzien van de bruikbaarheid. In de codes en handreikingen wordt slechts gesproken over richtlijnen en niet over de daadwerkelijke uitvoering (Bossert, 2001). Daarnaast hoeft een ministerie zich niet aan de codes en de handreikingen te binden, want het zijn slechts handreikingen⁶.

6 Interview Mininisterie van Financiën, zie bijlage III.

2.2. Patronen in de relatie ministerie-ZBO

Binnen de relatie ministerie-ZBO zijn vier patronen te onderscheiden, namelijk de beleidsmatige, de contractmatige, de eigenaars- en de toezichtsrelatie (Plug et al., 2004). Bij de beleidsmatige relatie wordt het ministerie als beleidsbepaler gezien en het ZBO als beleidsuitvoerder. De beleidsmatige relatie heeft een horizontaal karakter.

Bij de contractmatige relatie wordt er een contract gesloten waarbij het moederdepartement gezien wordt als de opdrachtgever en het ZBO als de opdrachtnemer. Het creëren van een contractuele relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer heeft mede als doel om duidelijkheid te verkrijgen in zowel de werkzaamheden als de prestaties van een ZBO.

Binnen de eigenaarrelatie, ook wel de moeder-dochter relatie genoemd, is het ministerie alleen geïnteresseerd in de continuïteit van het ZBO.

De laatste relatie is de toezichtsrelatie. Deze ligt in het verlengde van de andere drie en streeft naar recht- en doelmatigheid (Plug et al., 2004). De relatie wordt gekenmerkt door een hiërarchie, waarbij de minister erop moet toezien dat bepaalde beleidsdoelstellingen worden behaald. De minister is eindverantwoordelijke voor een ZBO en heeft bevoegdheden om te interveniëren bij een ZBO (Plug et al., 2004). In de volgende paragrafen zal specifiek op de toezichtsrelatie tussen het ministerie en het ZBO worden ingegaan.

2.3. Toezichtsrelatie ministerie-ZBO

Om de relatie ministerie-ZBO te kunnen beheersen, dient er toezicht te worden gehouden. Wanneer er over toezicht gesproken wordt in de literatuur wordt dit doorgaans zeer breed geformuleerd. Het houden van toezicht heeft drie hoofddoelen: het waarborgen van legitimiteit, het waarborgen van vertrouwen en stabiliteit, en het handhaven van de efficiëntie (Maarse et al, 2005). Het waarborgen van legitimiteit wordt gezien als het beoordelen of de gang van zaken binnen een ZBO voldoet aan de wet- en regelgeving. Het waarborgen van vertrouwen en stabiliteit wordt gezien als noodzakelijk om de continuïteit van de organisatie te waarborgen. Het handhaven van efficiëntie heeft zowel betrekking op administratieve zaken als op de bedrijfsuitvoering (Maarse et al., 2005). Aansluitend op de toezichtsdoelen, bestaat toezicht uit drie activiteiten, namelijk waarnemen, beoordelen en corrigeren (Visser, 1986). Voor het houden van toezicht zijn arbeidskracht, deskundigheid en gezag nodig (Hoogerwerf et al., 1998). De drie activiteiten van het toezichthouden komen in de volgende definitie van toezicht houden terug. In deze scriptie wordt deze definitie gehanteerd, welke tevens veelal wordt gebruikt in literatuur met betrekking tot de Rijksoverheid.

“het verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren.” (Kuiper ,1999; ACT, 2001; Maarse, 2003)

Tijdens het ‘waarnemen’ verzamelt de toezichthouder (een ministerie) informatie om een goed beeld van de prestaties van de uitvoerder (het ZBO) te krijgen. Het verzamelen van informatie wordt gezien als een strategische zaak binnen het toezichthouden. De mate van informatie verzamelen is afhankelijk van de mate waarin een toezichthouder vertrouwt op de informatie van de uitvoerder (Maarse et al., 2005).

Bij het ‘beoordelen’ wordt geëvalueerd of het resultaat voldoet aan de vooraf vastgestelde standaarden. Beoordelen wordt gezien als een moeilijke taak wanneer het niet mogelijk is om standaarden en normen van tevoren vast te leggen (Maarse et al., 2005).

Wanneer het gedrag en prestaties van een ZBO niet overeenkomen met de vooraf vastgestelde standaarden, dient er een corrigerende interventie plaats te vinden om de prestaties van het ZBO te verbeteren. De beleidsbepaler, de minister, heeft de bevoegdheid om in de concrete activiteiten van het ZBO te interveniëren (Hoogerwerf et al., 1998). Tot de interventiemogelijkheden behoren onder andere de bevoegdheid om aan een besluit van de uitvoerder goedkeuring te onthouden of om het besluit nietig te verklaren, het recht om andere regels in te stellen, om een aanwijzing te geven, om een nieuwe bewindvoerder aan te stellen of om een zittende bestuurder van de uitvoerende instantie te ontslaan (Hoogerwerf et al., 1998). Interventie vraagt om het gebruik van effectieve (formele en informele) instrumenten om de prestaties te verbeteren. De toezichthouder kan niet alle resultaten van het ZBO beheersen. Alleen het toezichtdomein kan worden beheerst door de toezichthouder (Maarse et al., 2005).

Het toezichthouden en sturen zijn twee activiteiten die nauw met elkaar verbonden zijn, maar ook van elkaar verschillen. Sturen wordt omschreven als het richting geven aan het realiseren van organisatiedoelen, onder meer door het inrichten van de organisatie en het vormgeven van processen zoals beleidsuitvoering (Linker, 2006). Het toezichthouden legt de nadruk op het strategische niveau van verantwoording, toezicht en transparantie, terwijl sturing de nadruk legt op de operationele realisatie van de beleidsdoelstellingen (Bossert, 2001).

2.4. Toezichthouders op een ZBO

In de relatie ministerie-ZBO zijn twee toezichthouders op het ZBO te onderscheiden. Het toezichthoudende orgaan van het ministerie en de Raad van Toezicht (RvT). Het toezichthoudende orgaan van het ministerie houdt extern toezicht op een ZBO. Dit betekent dat er een apart onderdeel binnen het ministerie wordt ingericht om toezicht te houden op het ZBO (Algemene Rekenkamer, 2001).

Extern toezicht bestaat uit drie onderdelen, te weten de inspectie (voor de geleverde kwaliteit), de financiële lijn en de verschillende beleidslijnen (commissie de Boer, 2003).

Het andere toezichthoudende orgaan op een ZBO is de Raad van Toezicht (RvT). Deze houdt intern toezicht, wat betekent dat de RvT toezicht houdt op het bestuur en het beheer van een ZBO.

Tevens verleent de RvT goedkeuring aan een aantal specifieke besluiten en strategische documenten, heeft het recht op benoeming, schorsing en ontslag van leden van de RvB en stelt de arbeidsvoorwaarden van de RvB vast (Peij et al., 2002). De RvT is een onafhankelijk orgaan en heeft een adviserende taak aan de RvB. Bovendien heeft de RvT een toezichthoudende taak op de RvB en dient over het functioneren van de RvB verantwoording af te leggen aan de minister. ‘Onafhankelijk’ wordt gedefinieerd als onafhankelijk ten opzichte van beleid, regelgeving en uitvoering (commissie de Boer, 2003). De leden van de RvT worden benoemd door de minister. Het RvT-model dat gebruikt wordt binnen de Rijksoverheid kent veel overeenkomsten met het raad-van-commissarissenmodel in het bedrijfsleven (Peij et al, 2002; Linker, 2006). Enkele overeenkomsten tussen beide modellen is de samenstelling van de Raad. De leden van beide Raden hebben uitgebreide netwerken en komen jaarlijks vier à vijf keer per jaar bijeen. Tevens is de Raad een orgaan van de instelling (ZBO) zelf. Een duidelijk verschil is dat de RvT van een ZBO geen winstoogmerk heeft en dat er geen algemene vergadering van aandeelhouders plaatsvindt, waardoor de controlerende bevoegdheden op de RvT ontbreken (Peij et al., 2002). De taken

van een RvT zijn vastgelegd in de instellingswet van een ZBO. In figuur 3 is de relatie tussen het ministerie, het ZBO en de RvT aangegeven. Niet alle ZBO’s hebben een RvT. Dit is weergegeven met een stippellijn.

Figuur 3. Schematische weergave van extern toezicht (T) , sturing (S) en verantwoording (V) (Commissie Boer, 2004).

2.5. Toezichtstijlen van het ministerie

Er zijn drie stijlen van toezicht in de literatuur te onderscheiden. De eerste toezichtstijl is klassiek toezicht (Zeef, 1994; van den Heuvel, 1998). Binnen klassiek toezicht worden resultaten met eerder vastgestelde beleidsdoelstellingen of met de in de wet- en regelgeving vastgestelde normen vergeleken (Zeef, 1994).

Het ministerie heeft zo de mogelijkheid om het functioneren van een ZBO waar te nemen en te beoordelen. De relatie tussen ministerie en ZBO kan omschreven worden als top down, eenzijdig en heeft een instrumenteel karakter (Van den Heuvel, 1998). Het corrigeren door de minister vindt plaats aan de hand van versterking en verfijning van de wet- en regelgeving. Informatie staat in het klassieke model centraal, want zonder informatie is de toezichthouder niet in staat om het handelen van het ZBO en de realisatie van de beleidsdoelstellingen te volgen. Aan de hand van informatieprotocollen en informatiestatuten, waarin afspraken over de informatie uitwisseling tussen ministerie en ZBO zijn vastgelegd, is het ministerie in staat toezicht te houden op het ZBO.

Een tweede toezichtstijl is het moderne toezicht (Zeef, 1994; Van den Heuvel, 1998). Bij modern toezicht staat de hiërarchische positie van de toezichthouder (ministerie) centraal ten opzichte van een ZBO. Er is sprake van onderlinge samenwerking en wederzijdse afhankelijkheid (Van den Heuvel, 1998).

Samen worden normen en standaarden vastgelegd. Het ZBO en het ministerie hebben beide invloed op de wijze waarop het beleid wordt uitgevoerd en de wijze waarop terugkoppeling van de resultaten naar de beleidsmakers plaatsvindt (Zeef, 1994).

De derde toezichtstijl is de postmoderne stijl van toezicht (Bekkers & Homburg, 2001). In deze stijl wordt het afleggen van verantwoording benadrukt. Gezien de complexiteit en dynamiek van de samenleving is het, volgens de postmoderne stijl van toezicht, onmogelijk om toezicht te houden vanuit één professioneel orgaan. Variëteit in soorten toezicht en toezichthouders is noodzakelijk om horizontale verantwoording af te leggen. Informatie relaties zijn niet helder en duidelijk vastgelegd en komen ad hoc tot stand (Bekkers & Homburg, 2001).

V

S

T SG

Beleidsdirectie

Toezichthoudend orgaan

RvB

Uitvoering primair proces Ministerie

Minister

ZBO

RVT

Toezichtsinstrumenten beleidsuitvoering

 Besluit

 Uitvoerbaarheidanalyse

 Uitvoeringstoets

 Beleidsevaluaties

 Beleidseffectrapportages

Toezichtsinstrumenten bedrijfsvoering

 Managementcontract

 Jaarverslag en jaarrekening

 Maandelijkse en kwartaalrapportages

 Apparaat- en programmakosten

 Tariefstelling

 Prestatie indicatoren

 Benchmark

 Informatieprotocol - informatiestatuut.

 Wetgeving zoals Aanwijzingen ZBO en Kaderwet

 Convenant

 Handvest publieke verantwoording

 Visitatiecollege

 Raad van Toezicht

 Toezichtvisie

 Kwaliteitshandvesten

2.6. Toezichtsinstrumentarium

De aanwezigheid van stuur- en beheersinformatie van een ZBO draagt bij aan het toezichthouden door een ministerie (Van Thiel, 2003). Om deze informatie te verkrijgen, dient het ministerie te beschikken over bepaalde toezichtsinstrumenten. Er wordt onderscheid gemaakt in twee soorten instrumenten, te weten instrumenten die gericht zijn op de beleidsuitvoering en instrumenten die gericht zijn op de bedrijfsvoering (Van Thiel, 2003).

Een instrument dat gericht is op beleidsuitvoering is een besluit.

Hierin worden de officiële taken van een ZBO vastgelegd. Een ministerie bepaalt hiermee de mate van (beleids)vrijheid van een ZBO en de mate waarin het ministerie toezicht dient te houden.

Daarnaast is er de mogelijkheid voor een uitvoeringstoets (Plug et al, 2001; Kickert et al., 1998). Hierin wordt onderzocht of een nieuwe

beleidsmaatregel van een kerndepartement in de praktijk uitvoerbaar is en tegen welke kosten. Aan de hand van beleidsevaluaties kan beoordeeld worden of de visie en de strategie van de Raad van Bestuur van een ZBO overeenkomen met het beleid van het moederdepartement (Van Thiel, 2003; Commissie Glasz, 1998). De resultaten van de beleidseffectrapportages kunnen leiden tot aanpassingen van wet- en regelgeving.

Toezichthouden op de bedrijfsvoering van een ZBO heeft twee doelen, namelijk het verkrijgen van een efficiënte en effectieve besteding van publieke middelen en het garanderen van de continuïteit van ZBO’s. Deze twee doelen liggen in lijn met de twee rollen die een ministerie dient te vervullen, namelijk de eigenaarsrol en de opdrachtgeversrol.

Het waarborgen van de continuïteit van een ZBO wordt vaak gezien als een eigenaarsrol. Terwijl een effectieve besteding van publieke middelen als een rol van de opdrachtgever wordt gezien. Het analyseren van de aangeleverde verantwoordingsdocumenten van een ZBO is een belangrijk instrument om toezicht te houden. Verantwoordingsdocumenten zijn onder andere jaarverslagen en jaarrekeningen (Van Thiel, 2003; Linker, 2006; Commissie Glasz, 1998), management contracten, kwartaal- en maandrapportages. In het managementcontract worden het budget en de te leveren prestaties van ZBO's jaarlijks van tevoren vastgesteld. Iedere ZBO werkt het management contract uit in werkplannen, meerjarenplannen en een (meerjaren)-begroting (Van Thiel, 2003; Linker, 2006). In de kwartaal- en maandrapportages wordt beoordeeld in hoeverre de gestelde doelen, die omschreven zijn in het managementcontract, worden behaald (Van Thiel, 2003). Aan de hand van deze informatie en een analyse van de hoogte van de apparaat- en programmakosten (onderdelen van het budget) kan de toezichthouder beoordelen in hoeverre de activiteiten efficiënt en effectief worden uitgevoerd. De minister kan invloed uitoefenen op de bedrijfsvoering door van tevoren tariefafspraken met een ZBO te maken en door prestatie-indicatoren binnen de planning- en controlcyclus op te stellen (van Thiel, 2003). Prestatie- indicatoren geven inzicht in het functioneren van een ZBO en bieden handvatten voor de minister om een ZBO aan te sturen (Smith, 1993; Hofstede, 1981). Door de resultaten van een ZBO te vergelijken met die van concurrenten (benchmarken) kan er inzicht worden verkregen in de markt. Het enige nadeel is dat de resultaten van ZBO’s vaak lastig te vergelijken zijn met andere spelers in het veld, omdat deze een

monopoliepositie bezitten. De toezichthouder dient dan op zoek te gaan naar organisaties met vergelijkbare taken met kwantificeerbare doelen. In een informatieprotocol of informatiestatuut wordt vastgesteld welke informatie, wanneer wordt uitgewisseld tussen ministerie en ZBO, waardoor de tijdigheid en de volledigheid van de uit te wisselen informatie gewaarborgd blijft (Van Thiel, 2003; Linker, 2006). In de instellingswet en in de kaderwet ZBO wordt aangegeven welke verantwoordelijkheden een ZBO ten opzichte van een ministerie heeft. Het sluiten van convenanten, opstellen van kwaliteitshandvesten, het creëren van een toezichtvisie, het instellen van een RvT, het opstellen van gedragscodes en het instellen van een visitatiecollege zijn instrumenten om toezicht op de bedrijfsvoering van een ZBO te houden (Van Thiel, 2003).

Naast de formele toezichtsinstrumenten, die veelal vastgelegd zijn op papier, zijn er ook informele toezichtsinstrumenten. Het voeren van relatiemanagement, om zo het contact met het ZBO te onderhouden, is een vorm van informeel toezichthouden (Kickert et al.,

1998). Dit kan behulpzaam zijn bij de interpretatie van de beleidsregels, maar ook om als ministerie op de hoogte gehouden te worden van de huidige ontwikkelingen binnen de bedrijfsvoering van een ZBO (Van Thiel, 2003).

Vertrouwen speelt een belangrijke rol in de relatie ministerie-ZBO. De mate van onderling vertrouwen is afhankelijk van de wijze waarop gecommuniceerd wordt en de mate waarin beide partijen bereid zijn om zich aan te passen aan bepaalde situaties (Das en Teng, 1998). Bovendien dienen een ministerie en een ZBO vertrouwen te hebben in ieders professionaliteit (Van Thiel, 2003).

In dit hoofdstuk is inzicht in de relatie ministerie-ZBO verkregen. Dit inzicht is nodig om de toepasbaarheid van de NIE op de relatie ministerie-ZBO te kunnen analyseren. In het volgende hoofdstuk wordt een literatuurverkenning van de NIE beschreven, waarbij wordt aangegeven hoe de NIE een rol kan spelen in de toezichtsrelatie van het ministerie met het ZBO.

Informele

toezichtsinstrumenten

 Relatiemanagement

 Vertrouwen

3. Neo-institutionele economie en de verticale toezichtsrelatie

De neo-institutionele economie (NIE) richt zich op de wijze waarop een organisatie dient te worden ingericht om maximale economische efficiëntie te behalen. De kern van NIE ligt in de agentschapstheorie, de transactiekostentheorie en de eigendomsrechtentheorie (Hazeu, 2000). Deze theorieën zijn bruikbaar om de bestaansgrond van ondernemingen en om de aard van de bedrijfsactiviteiten te analyseren. Naast de NIE biedt de bureaucratietheorie van Niskanen (1971) een uitwerking van de agentschapstheorie voor de overheid en non-profit organisaties. De NIE heeft tot op heden een geringe bijdrage geleverd aan het functioneren van publieke organisaties, maar biedt bruikbare inzichten over de optimale organisatiestructuur (Van Mierlo, 1992; Van Boxum, 1997; Ter Bogt, 1998). Aan de hand van de NIE en inzichten uit de bureaucratietheorie van Niskanen (1971) zal de verticale toezichtsrelatie van een ministerie op een ZBO worden geanalyseerd. Hierna wordt dieper op de vijf thema’s van de NIE, te weten onzekerheid, opportunisme, politieke rationaliteit, transactiekosten en de mate van eigen beslissingsvrijheid, ingegaan. Door de thema’s te operationaliseren in de context van de Rijksoverheid kunnen specifieke verbanden worden afgeleid die de verticale toezichtsrelatie meer inzichtelijk kunnen maken.

3.1. Literatuurverkenning neo-institutionele economie

3.1.1. Agentschapstheorie

Al decennia lang bestaat er de zorg van een eigenaar over de betrouwbaarheid van een bestuurder. In de jaren dertig en veertig van de vorige eeuw beschreven wetenschappers als Berle en Means (1932) en Schumpeter (1942) het belang van de scheiding tussen eigendom en beheer van een bedrijf (Ter Bogt, 1998). In de jaren zeventig van de vorige eeuw werd de agentschapstheorie gezien als het delen van risico door samenwerkende partijen, waar iedere partij een eigen houding heeft tegenover risico’s (Eisenhardt, 1989). Vanuit deze theorie werd het agentschapprobleem en de theorie gedefinieerd (Eisenhardt, 1989).

Binnen de agentschapstheorie wordt de organisatie als een knooppunt van contracten gezien, waarbij de principaal beslissingsbevoegdheden delegeert naar de agent (Jensen & Meckling, 1976). De rol van een agent komt overeen met de rol van een bestuurder van een ZBO en een principaal met een ministerie. Wanneer de belangen van het ministerie en ZBO niet overeenkomen, kan verondersteld worden dat een ZBO niet altijd handelt naar de wensen van het ministerie.

Er zijn twee gedragsfactoren die invloed kunnen uitoefenen op de relatie ministerie-ZBO, namelijk informatieasymmetrie en opportunisme. In het eerste geval hebben het ministerie en het ZBO ieder toegang tot eigen informatiebronnen op verschillende niveaus (Eisenhardt, 1989; Jensen & Meckling, 1976). Het ZBO handelt de dagelijkse gang van zaken af en het ministerie is afhankelijk van de informatieverstrekking van het ZBO. Voor het ministerie is het vaak moeilijk en/of kostbaar om de handelwijze van een ZBO te meten. Wanneer een ministerie de handelswijze van een ZBO niet meet, loopt het ministerie het risico dat het ZBO onbewust of bewust informatie achterhoudt (Ter Bogt, 1998;

Santen et al., 2006). In het geval van opportunisme is het gedrag van het ZBO de leidende factor. De bestuurders van het ZBO worden hier getypeerd als zelfzuchtige personen die kunnen liegen, bedriegen

en/of stelen (Santen, 2006). Om de relatie tussen ministerie en ZBO te kunnen beheersen dient het meest efficiënte contract te worden opgesteld (Eisenhardt, 1989). Dit betekent dat er rekening gehouden dient te worden met het gedrag van de betrokken partijen (beperkte rationaliteit, risicoaversie, eigen interesses), de organisatie (conflicterende doelen tussen partijen) en informatie (een product waarvoor betaald moet worden) (Eisenhardt, 1989).

Om de relatie tussen een ministerie en een ZBO te kunnen beheersen, worden door de agentschapstheorie de volgende mogelijkheden aangedragen: een goed contract en goed toezicht (structurering en monitoring), het creëren van binding aan de onderneming (binding en toewijding), het geven van openheid van zaken (disclosure), gelijkschakeling van belangen van agent en principaal (alignment) en functiescheiding waar bestuur en de toezichthouders van elkaar gescheiden zijn (Santen et al., 2006).

Bureaucratietheorie van Niskanen

Niskanen (1971) heeft de agentschapstheorie uitgewerkt voor de overheid en non-profit organisaties. Hij modelleerde de verhouding tussen agent en principaal als een tweezijdig monopolie. De kern van de theorie van Niskanen is dat het aanbod van een publieke voorziening niet langer te zien is als de uitkomst van een hiërarchische relatie tussen de politieke opdrachtgever (het ministerie) en de afhankelijke ambtelijke uitvoerder (het ZBO). De bureaucratietheorie van Niskanen (1971) richt zich op de aanwezigheid van meerdere partijen met ieder een eigen positie met uiteenlopende doelstellingen en bijbehorende belangentegenstellingen in een niet op winstgerichte organisatie.

Politici hebben geen volledige informatie over de doeleinden van hun ambtelijke ondergeschikten en hun productiefunctie (Hazeu, 2000). De principaal (het ministerie) bepaalt het budget voor de uitvoering van de werkzaamheden van de agent (het ZBO), ook wel de bureaucraten genoemd. De bureaucraat zal streven naar het hoogst haalbare budget (budgetmaximalisatie) (Niskanen, 1971). In de onderhandeling over de hoogte van het budget is de principaal afhankelijk van de informatievoorziening van de bureaucraat. Om activiteiten van het ZBO te kunnen beoordelen, dient aanvullende informatie te worden verworven. Om over deze informatie te beschikken, zal de politieke principaal (het ministerie) informatiekosten moeten maken. Deze kosten kunnen betrekking hebben op het uit te oefenen toezicht (monitoring) om meer inzicht te krijgen in de productiefunctie van de dienst (Hazeu, 2000).

3.1.2. Transactiekostentheorie

De transactiekostentheorie (TCE) is nauw verbonden met de agentschapstheorie en is in belangrijke mate ontwikkeld door Williamson (1979). De TCE ziet een organisatie als een beheersingsstructuur. De keuze voor een bepaalde beheersingsstructuur is niet alleen afhankelijk van de productiekosten, maar ook van de transactiekosten, waarbij het behalen van economische efficiëntie het uitgangspunt is (Van Helden, 1997).

De transactiekosten zijn de kosten die gepaard gaan met de overdracht van goederen of diensten op een markt (Williamson, 1981). In enge zin zijn transactiekosten de tijd en de moeite die nodig zijn om een overdracht te bewerkstelligen. In ruime zin worden transactiekosten gezien als de middelen die nodig zijn bij het onderhandelen over contracten (kosten van het vergaren van informatie om de onderhandelingsstrategie te bepalen), de tijd die gemoeid is met het afdwingen van contracten en de kosten die gepaard gaan met het voorkomen van ontduiking van afspraken (van Mierlo, 1992).

Williamson (1979) onderscheidt drie transactiekostenkenmerken, namelijk specifiekheid van de activa (asset specificity), onzekerheid en frequentie. Specifiekheid van de activa is de mate waarin een

transactie gebruik maakt van een bepaalde techniek of vaardigheid die moeilijk te vervangen is.

Onzekerheid is de mate waarin de uit te voeren transacties afhankelijk zijn van (en daardoor beïnvloed kunnen worden door) de omgevingscomplexiteit, taakonzekerheid en taakcomplexiteit. De laatste variabele is de frequentie waarmee transacties zich voordoen.

Naast de drie transactiekostenkenmerken wordt verondersteld dat personen beperkt rationeel⁷ en opportunistisch handelen (Williamson (1981). Alleen wanneer de mate van activaspecifiekheid, opportunisme en beperkt rationeel handelen dermate hoog zijn en zich gezamenlijk voordoen, kunnen transactiekosten zodanig stijgen dat het efficiënt wordt om te kiezen voor een andere organisatievorm (Ter Bogt, 1998). De kenmerken van de TCE (specifiekheid van de activa, onzekerheid, beperkte rationaliteit, opportunisme en economische efficiëntie) zijn toepasbaar op de publieke sector (Ter Bogt, 2003).

Gezien vanuit de TCE ligt het meer voor de hand om een Rijksorgaan op afstand van een ministerie te plaatsen naarmate een product minder specifiek is (Van Helden, 1997). Minder specifiek betekent dat het product eenvoudiger (gestandaardiseerd) is en dat er meer aanbieders zijn (Ter Bogt, 1998). Transacties kunnen plaatsvinden via de markt, een hybride vorm of binnen een hiërarchie.

Williamson (1979) heeft onderzocht waarom bepaalde transacties plaatsvinden via de markt en andere plaatsvinden binnen een organisatie. Volgens Williamson (1979) kunnen transacties het meest efficiënt worden afgewikkeld via de markt. Voor overheidsorganisaties geldt dat zij over het algemeen, minder concurrentie ondervinden dan private organisaties. Bij Rijksoverheidsorganisaties hangt de organisatievorm ook af van andere factoren, zoals macht, verhoudingen tussen participanten en het onderlinge vertrouwen (Ter Bogt, 1998). Deze factoren hebben te maken met politieke rationaliteit en dragen bij aan de beslissing om een Rijksorgaan te verzelfstandigen (Ter Bogt, 2003).

3.1.3. Theorie van eigendomsrechten

Eigendomsrechten zijn de formeel bekrachtigde gedragsrelaties tussen personen die voortvloeien uit het bestaan van goederen. In de economische theorie van eigendomsrechten staat de toedeling van eigendomsrechten aan diverse actoren binnen een organisatie centraal. Door onderscheid te maken in relevante eigendomsrechten worden de prikkels (incentives) en de beperkingen (constraints) geanalyseerd en beoordeeld op doelmatigheid (efficiency) en doeltreffendheid (effectiviteit) (Alchian, 1969). De inrichting van eigendomsrechten hangt samen met de economische waarde die aan een bepaald goed (zoals een ZBO) wordt toegekend (Ter Bogt, 1998). Een organisatie wordt gezien als een bundel van verschillende eigendomsrechten. Particulier eigendom van goederen leidt tot het meest efficiënte gebruik van een organisatie, omdat de winst van de geleverde inspanning direct kan worden genomen door de particulier zonder deze te hoeven afdragen (Furubotn en Pejovich, 1974). De particulier is bereid om te investeren in het eigendom en is bezorgd over de continuïteit van het eigendom.

Terugkoppelend naar de relatie ministerie-ZBO, is het ministerie eigenaar en opdrachtgever van een ZBO. Van particulier eigendom is bij een ZBO geen sprake. Door particulier eigendom te vertalen naar winstdeling kan de volgende vertaalslag worden gemaakt. Door een ZBO een deel van zijn eigen resultaat (verkregen uit opbrengsten minus kosten of subsidie minus kosten) te laten behouden kan het ministerie een hogere mate van betrokkenheid door het ZBO bij het ministerie worden gecreëerd.

Wanneer de winst dient te worden afgedragen aan de principaal (het ministerie) verzwakt dat de inzet van

7 Beperkt rationeel handelen ontstaat doordat een persoon niet alle gevolgen van een beslissing kan overzien en daardoor alleen hetgeen wat wel overzien kan worden in beschouwing neemt en rationeel tegen elkaar afweegt.

de agenten (de ZBO’s) wegens het ontbreken van prestatieprikkel (Demsetz, 1974). Daarnaast kan de efficiëntie van de bedrijfsvoering van het ZBO in gevaar komen, omdat ZBO’s niet gestimuleerd worden om de rentabiliteit van de eigen organisatie te verhogen (Mol en Verbon, 1997). Bovendien kunnen ZBO’s verantwoordelijk worden gesteld voor eventuele tekorten (Künneke, 1997).

Naast het eigendomsrecht om ZBO’s een deel van de exploitatieoverschotten te laten behouden, zijn er nog twee vormen van eigendomsrecht waar rekening mee gehouden dient te worden, namelijk het verhandelingsrecht van kapitaalgoederen en het recht op het aantrekken van vreemd vermogen. De efficiëntie van de bedrijfsvoering wordt door beide rechten bevorderd. Tevens verlaagt het verhandelingsrecht de neiging tot over exploitatie van goederen (Künneke, 1997). Verzelfstandiging dient te leiden tot een hogere efficiëntie, indien naast een grote mate van beslissingsvrijheid ook meer verantwoordelijkheid voor de economische continuïteit wordt opgelegd aan het ZBO (Mol en Verbon, 1997; van Mierlo, 1992).

3.2. Thema’s en hypothesestelling

In de vorige paragraaf heeft er een literatuurverkenning plaatsgevonden. Voor iedere afzonderlijke theorie is er een koppeling gelegd naar de relatie ministerie-ZBO. Door het nagaan van eventuele overlappingen en het ontdekken van gemeenschappelijke thema’s is de kern van de NIE te vinden (Ter Bogt, 1998).

Binnen de NIE en de bureaucratietheorie van Niskanen (1971) zijn, door de onderzoeker, de volgende vijf thema’s onderscheiden en nader uitgewerkt:

 Onzekerheid;

 Opportunisme;

 Politieke rationaliteit;

 Transactiekosten;

 Mate van eigen beslissingsvrijheid.

Bij de variabelen zijn diverse hypothesen gesteld met betrekking tot aspecten, die binnen de relatie ministerie-ZBO een rol kunnen spelen, zoals efficiëntie, informatievoorziening, kennis, belangenverstrengeling, onderlinge verhoudingen, gedrag en kosten. Door het opstellen van hypothesen, kan getoetst worden in welke mate de variabelen een rol spelen in de relatie ministerie-ZBO.

3.2.1. Onzekerheid

Onzekerheid komt in vele vormen terug. Zo kan onzekerheid betrekking hebben op de naleving van regels, het behalen van beleidsdoelstellingen of onzekerheid over de continuïteit van een Rijksorgaan.

Volgens de transactiekostentheorie is de mate van onzekerheid afhankelijk van de volledigheid van contracten. Hoe vollediger een contract kan worden opgesteld, des te lager de mate van onzekerheid (Hendrikse, 1998). De volledigheid van een contract is afhankelijk van de mate van programmeerbaarheid van een taak (Speklé, 2001). Wanneer alle taken van tevoren kunnen worden vastgelegd in een contract, is de mate van onzekerheid laag.

De mate van toezicht op een ZBO is afhankelijk van de aard van het productieproces (Wilson, 1989). Wanneer zowel het resultaat als de output van een ZBO goed meetbaar zijn, is het niet moeilijk om toezicht te houden op een ZBO en om contracten af te sluiten met derde partijen (Linker, 2006). De geleverde prestaties geven een indicatie of een ZBO goed functioneert. Om het resultaat te kunnen

meten, zullen van tevoren regels en procedures worden opgesteld. Taakcomplexiteit speelt tevens een rol in de mate van onzekerheid. Hoe hoger de taakcomplexiteit, hoe lager de mate van transparantie en des te lastiger de taken in een contract zijn vast te leggen (Ferlie et al., 2005). De mate van taakcomplexiteit verhoogt de kans op informatieasymmetrie, waardoor het moederdepartement meer informatie dient te verzamelen over het ZBO om goede beslissingen te kunnen nemen (Ter Bogt, 1998). ZBO’s zijn vaak toebedeeld met een uitvoerende taak met een lage taakcomplexiteit waardoor de output en het resultaat goed meetbaar zijn. Naar verwachting is de programmeerbaarheid van de taak en de aanwezigheid van contracten binnen de relatie ministerie-ZBO hoog.

Op grond van het voorgaande kan de volgende hypothese worden opgesteld:

H1: Naarmate de meetbaarheid van de output van een ZBO hoger is, zal de relatie van het ministerie met een ZBO meer worden geformaliseerd in de vorm van (prestatie)contracten.

In figuur 4.1 is hypothese 1 (H1) weergegeven, waarbij wordt verondersteld dat de meetbaarheid van de output positief gerelateerd is aan de aanwezigheid van prestatiecontracten, waardoor de onzekerheid in de relatie ministerie-ZBO wordt verlaagd.

Figuur 4.1. Mate van onzekerheid en meetbaarheid van de output.

De leden van de RvT worden aangesteld door de minister en dienen er op toe te zien dat een ZBO handelt conform de beginselen van goed bestuur. Deze beginselen zijn vastgelegd in de Code Goed bestuur uitvoeringsorganisatie door Handvestgroep publiek verantwoorden. De essentie van deze code ligt in de publieke verantwoording naar de klantenkring, maatschappij en politiek, waarbij transparantie, verantwoordelijkheid, verantwoording en gedrag centraal staan (Santen et al., 2006; Code goed bestuur uitvoeringsorganisaties, 2005). Niet iedere ZBO heeft een RvT. Binnen de Rijksoverheid wordt hier wel naar gestreefd. De RvT heeft een onafhankelijke toezichthoudende rol op het handelen van het bestuur van een ZBO ten behoeve van de gezamenlijke stakeholders (waaronder het ministerie) (Abbink, 2005).

Daarnaast heeft de RvT en adviserende rol voor de RvB en de minister. Door de onafhankelijkheid van de RvT kan de minister vertrouwen op de informatie van de RvT. Verondersteld wordt door de onderzoeker dat het ministerie de informatie van de RvT gebruikt om het toezicht op het ZBO te verminderen. Dit leidt tot de tweede hypothese:

H2: Wanneer een ZBO een RvT heeft, zal het directe toezicht door het ministerie afnemen.

In figuur 4.2. worden positieve relaties verondersteld tussen de aanwezigheid van een RvT en het vertrouwen van een ministerie in de informatievoorziening van het ZBO, doordat de RvT als onafhankelijk orgaan tussen beide partijen fungeert. Hierdoor wordt de onzekerheid, omtrent onjuiste

Meetbaarheid van de output hoger.

Aanwezigheid van prestatiecontracten hoger.

+ +

Mate van onzekerheid lager.

informatievoorziening verlaagd. Tevens wordt verondersteld dat een verhoogd vertrouwen door het ministerie leidt tot afname van het directe toezicht door het ministerie.

Figuur 4.2. Mate van onzekerheid en de aanwezigheid van de Raad van Toezicht.

3.2.2. Opportunisme

De minister legt in zijn beleid bepaalde doelstellingen vast die het ZBO dient te behalen. Hierbij wordt een zekere mate van druk op het ZBO gecreëerd (Linker, 2006). Om te kunnen bepalen in welke mate er mogelijkheid is tot opportunistisch gedrag in de relatie ministerie-ZBO zijn er variabelen die een indicatie kunnen geven, zoals de volledigheid van het managementcontract tussen het ministerie en het ZBO, de controle door het ministerie, de mate van onderling vertrouwen en het aanwezige belonings- en sanctiebeleid.

Het ZBO heeft een bepaalde mate van beslissingsvrijheid in bedrijfsvoering. Deze vrijheid betekent ook dat het ZBO verantwoordelijk is voor haar eigen handelen. Wanneer het ZBO niet handelt in het belang van het ministerie, heeft het ministerie de mogelijkheid om hierin te interveniëren bij het ZBO.

Om te zorgen dat een ZBO handelt in het belang van het ministerie, dient een ZBO geprikkeld te worden in de vorm van zowel sancties als beloningen bij het behalen van de doelstellingen (Van Thiel, 2003). Om te toetsen of een ZBO geprikkeld wordt om doelstellingen te behalen is de volgende hypothese gesteld:

H3: Wanneer de doelstellingen voor een ZBO zijn bepaald, zal het al dan niet behalen van de doelstellingen gevolgen hebben in de vorm van beloningen of sancties opgelegd door het ministerie.

Figuur 4.3. Mate van opportunisme en het belonings- en sanctiebeleid.

3.2.3. Politieke rationaliteit

De NIE legt de nadruk op eigenbelang en economische efficiëntie. Het ontbreken van concurrentie, het werken met meerdere doelstellingen en het slecht kunnen meten van de output van sommige overheidsproducten zijn kenmerkend voor het publieke domein. Deze kenmerken leiden tevens tot lagere economische efficiëntie van overheidswerken in vergelijking met private organisaties (Leerdam, 1999; van Mierlo, 1992). Wanneer er gesproken wordt over transacties en informatie in het publieke domein, dient rekening gehouden te worden met maatschappelijke en politieke voorwaarden (Ter Bogt, 2003; Niskanen,

Prestatieprikkel: Het uitvoeren van

beloning/sanctie beleid bij realisatie doelstellingen.

Beheersing (verlaging) van opportunisme.

Aanwezigheid van een management contract met beloning/sanctie beleid.

+

Mate van onzekerheid wordt verlaagd.

Aangestelde RvT.

Verhoogd vertrouwen door het ministerie in de informatievoorziening van het ZBO.

+

Afname van het directe toezicht door het ministerie.

+ +