Den Haag, 25 maart 2005
2
Inhoudopgave
1 INLEIDING... 4
1.1 ACHTERGROND... 4
1.2 JURIDISCH KADER... 4
1.3 GEVOLGDE PROCEDURE... 5
1.4 LEESWIJZER ADVIES... 6
2 DE INVESTERING VERSTERKT DE MEDEDINGING BIJ DE LEVERINGSZEKERHEID VAN GAS EN VERSTERKT DE LEVERINGS- EN VOORZIENINGSZEKERHEID ... 7
2.1 LEVERINGSZEKERHEID EN MEDEDINGING IN NEDERLAND... 7
2.1.1 Samenvatting comfortadvies ... 7
2.1.2 Beoordeling DTe ... 7
2.2 STROOMRICHTING... 9
2.2.1 Samenvatting comfortadvies ... 9
2.2.2 Beoordeling DTe ... 9
2.3 UIOLI... 10
2.3.1 Samenvatting comfortadvies ... 10
2.3.2 Beoordeling DTe ... 10
2.4 CONCLUSIE... 10
3 HET INVESTERINGSRISICO IS ZO GROOT DAT DE INVESTERING NIET WORDT GEDAAN ALS ER GEEN ONTHEFFING WORDT VERLEEND... 11
3.1 SAMENVATTING COMFORTADVIES... 11
3.2 BEOORDELING DTE... 11
3.3 CONCLUSIE... 14
4 DE INFRASTRUCTUUR IS EIGENDOM VAN EEN NATUURLIJK OF RECHTSPERSOON DIE OP ZIJN MINST QUA RECHTSVORM GESCHEIDEN IS VAN DE SYSTEEMBEHEERDERS IN WIER SYSTEMEN DIE INFRASTRUCTUUR WORDT GEBOUWD... 15
4.1 SAMENVATTING COMFORTADVIES... 15
4.2 BEOORDELING DTE... 15
4.3 CONCLUSIE... 15
5 ER WORDEN TARIEVEN IN REKENING GEBRACHT BIJ DE GEBRUIKERS VAN DIE INFRASTRUCTUUR ... 16
5.1 SAMENVATTING COMFORTADVIES... 16
5.2 BEOORDELING DTE... 16
5.3 CONCLUSIE... 16
3
6 DE ONTHEFFING GAAT NIET TEN KOSTE VAN DE MEDEDINGING OF DE EFFICIËNTE WERKING VAN DE INTERNE GASMARKT, EN IS NIET NADELIG VOOR DE EFFICIËNTE WERKING VAN HET GEREGULEERDE SYSTEEM WAARAAN DIE INFRASTRUCTUUR AAN IS
GEKOPPELD ... 17
6.1 SAMENVATTING COMFORTADVIES... 17
6.2 BEOORDELING DTE... 17
6.3 CONCLUSIE... 17
7 ADVIES EN VOORWAARDEN BIJ ONTHEFFING (ARTIKEL 18H) ... 18
BIJLAGE: COMFORTADVIES DTE, 25 NOVEMBER 2003... 19
4
1 Inleiding
1. De BBL Company V.O.F. (hierna: BBL Company) is van plan een gaspijp aan te leggen voor het transport van Balgzand naar Bacton. Het project wordt aangeduid als de Balgzand Bacton Leiding (hierna: BBL).
De BBL is een pijpverbinding van 235 km met een grootte van 36 inch en een verwachte capaciteit van circa 1,75 miljoen m3 per uur. Van de pijpverbinding is 230 km offshore en 5 km gaat over land. De BBL Company heeft aangegeven dat de totale investering in de BBL naar schatting EUR 500 miljoen zal bedragen.
2. De capaciteit van de BBL is gebaseerd op de onderliggende afgesloten contracten. Het gaat om de volgende contracten met bijbehorende capaciteit (hierna: initiële contracten):
a. N.V. Nederlandse Gasunie, Business unit Gasunie Trade & Supply (hierna: Trade & Supply):
{VERTROUWELIJK} m3 per uur gedurende {VERTROUWELIJK} jaar, beginnend in het {VERTROUWELIJK};
b. Ruhrgas Aktiengesellschaft (hierna: Ruhrgas):
{VERTROUWELIJK} per uur gedurende {VERTROUWELIJK}jaar, beginnend in het
{VERTROUWELIJK}; en
c. Wingas GMBH (hierna: Wingas):
{VERTROUWELIJK}m3 per uur gedurende {VERTROUWELIJK} jaar, beginnend in het {VERTROUWELIJK}.
3. Op grond van artikel 18h van de Gaswet is ontheffing mogelijk van de regels inzake derden-toegang voor grote nieuwe infrastructuur, zoals interconnectoren tussen lidstaten, en LNG- en opslaginstallaties.
Artikel 18h vormt een implementatie van artikel 22 van de tweede Gasrichtlijn1 (hierna: Gasrichtlijn).
4. De ontheffing heef betrekking op de verplichtingen voor netbeheerders zoals neergelegd in de paragrafen 2.3, 2.4 en 2.5 van de Gaswet. Deze paragrafen regelen kortweg de toegang voor derden en de
bevoegdheid van de regelgevende instanties om hiervoor methoden of tarieven en voorwaarden vast te stellen. Omdat de initiële contracten met shippers de capaciteit van de BBL bepalen en deze lange termijncontracten nodig zijn om de risico’s van de investering in voldoende mate af te dekken, is volgens BBL Company een ontheffing nodig om de investering in de BBL te rechtvaardigen.
5. De criteria waaraan een interconnector moet voldoen om voor ontheffing in aanmerking te komen zijn neergelegd in artikel 18h, eerste lid van de Gaswet. De vijf criteria zijn:
a. De investering versterkt de mededinging bij de leveringszekerheid van gas en versterkt de leverings- en voorzieningszekerheid;
1 Richtlijn 2003/55/EG van het Europees Parlement en de Raad, 26 juni 2003, betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas en houdende intrekking van Richtlijn 98/30/EG.
5
b. Het investeringsrisico is zo groot dat de investering niet wordt gedaan als er geen ontheffing wordt verleend;
c. De infrastructuur is eigendom van een natuurlijke of rechtspersoon die op zijn minst qua rechtsvorm gescheiden is van de systeembeheerders in wier systemen die infrastructuur wordt gebouwd;
d. Er worden tarieven in rekening gebracht bij de gebruikers van die infrastructuur;
e. De ontheffing gaat niet ten koste van de mededinging of de efficiënte werking van de interne gasmarkt, en is niet nadelig voor de efficiënte werking van het gereguleerde systeem waaraan die infrastructuur is gekoppeld.
Comfortprocedure
6. Op 25 november 2003 heeft de directeur van de Dienst uitvoering en toezicht Energie (hierna: DTe) advies gegeven aan de Minister van Economische zaken (hierna: Minister) inzake een brief aan
Gastransport Services (hierna: GtS)2 over de vraag of en onder welke voorwaarde de BBL in aanmerking kon komen voor een ontheffing van gereguleerde toegang (hierna: comfortadvies). De directeur DTe heeft zijn comfortadvies van november 2003 gebaseerd op informatie die destijds beschikbaar was. Het comfortadvies is als bijlage toegevoegd.
7. Voorafgaand aan dit comfortadvies heeft de directeur DTe overleg gevoerd met het Department of Trade and Industry (hierna: DTI), Office of Gas and Electricity Markets (hierna: OFGEM), medewerkers van het Ministerie van Economische Zaken (hierna: EZ) en GtS. Daarnaast hebben OFGEM en de directeur DTe een gezamenlijke consultatie georganiseerd op basis van een ontwerpaanvraag voor ontheffing (hierna:
ontwerpaanvraag). Het comfortadvies is beschikbaar op de Internetpagina van DTe (www.dte.nl).
8. De directeur DTe heeft in zijn comfortadvies geadviseerd om GtS comfort te verlenen dat de BBL in aanmerking komt voor een volledige ontheffing voor minimaal 10 jaar, indien wordt voldaan aan3: a. GtS moet tijdig investeringen in het GtS-net plegen die nodig zijn om de doorvoer van gas naar de
BBL tijdig op te vangen zonder dat dit ten koste gaat van de leveringszekerheid en mededinging in Nederland;
b. GtS moet de kosten van deze extra investeringen ten laste laten komen van de BBL gebruikers, behoudens het gedeelte van de kosten waarvan kan worden aangetoond dat zij ten bate komen van de Nederlandse consument;
c. GtS moet de Minister en/of de directeur DTe tijdig informeren over de te verwachte transitstromen, de geplande investeringen en het te verwachte effect op de leveringszekerheid en mededinging in Nederland.
d. GtS moet een backhaul stroom richting Nederland mogelijk maken door het instellen van een niet fysiek entrypunt bij Balgzand;
e. GtS moet voorkomen dat de oorspronkelijke BBL-contractanten backhaul onmogelijk maken bijvoorbeeld door niet of te laat informatie te verschaffen over de verwachte forwardstroom;
2 Vanaf 1 juli 2004 is de landelijk netbeheerder juridisch verzelfstandigd. De landelijk netbeheerder is Gas Transport Services B.V.. De afkorting voor Gas Transport Services B.V. is GTS. De afkorting GtS duidt op de tot 1 juli 2004 voor het gastransport verantwoordelijke business unit van de N.V. Nederlandse Gasunie.
3 Randnummer 58 van het advies DTe: ontwerpaanvraag GtS voor ontheffing BBL.
6
f. GtS moet een Use-it-or-lose-it (hierna: UIOLI) regime introduceren waarvan de werking in samenwerking met de Britse en Nederlandse autoriteiten wordt geëvalueerd; en
g. Het BBL-bedrijf moet als voldoende onafhankelijk uit de audit komen.
9. Op 10 december 2004 heeft de BBL Company officieel ontheffing gevraagd voor de volledige capaciteit van de BBL gebaseerd op de duur van de initiële contracten: vanaf het vierde kwartaal 2006 tot 1 december 2022.
10. Hieronder wordt beoordeeld of de BBL voldoet aan de criteria uit artikel 18h van de Gaswet. Per criterium wordt eerst een korte samenvatting gegeven van de inhoud van het comfortadvies. Vervolgens wordt aangegeven of er na het comfortadvies van 25 november 2003 relevante nieuwe informatie ter
beschikking is gekomen waarmee bij dit advies rekening moet worden gehouden. Op hoofdlijnen kan het hierbij om de volgende informatie gaan:
̌ Ontheffingsaanvraag BBL Company van 10 december 2004, inclusief bijlagen4;
̌ Reactie Gasunie Technology & Assets5 en GTS6 van 30 augustus 2004 op vragen van de directeur DTe;
̌ Reactie GTS7 van 3 november 2004 op vragen van de directeur DTe; en
̌ Reactie GTS8 van 6 januari 2005 op vragen van de directeur DTe.
11. Indien er relevante nieuwe informatie ter beschikking is gekomen, wordt aangegeven of dit tot een andere beoordeling dan het comfortadvies heeft geleid. Indien dit niet het geval is, blijft de beoordeling van het comfortadvies van kracht. Tot slot wordt per criterium aangegeven wat de conclusie is van de beoordeling.
4 Kenmerk BBLVOF 04.B.069.
5 Kenmerk T 04.B11.
6 Kenmerk L 04.B0018.
7 Kenmerk LTM 04.0722.
8 Ontvangen e-mail GTS van op 6 januari 2005.
7
2 De investering versterkt de mededinging bij de leveringszekerheid van gas en versterkt de leverings- en voorzieningszekerheid
12. De BBL zal zowel invloed hebben op de mededinging en leveringszekerheid in VK als in Nederland. In het onderhavige advies wordt alleen ingegaan op de effecten van de BBL op Nederlandse gasmarkt. De effecten van de BBL op de Britse gasmarkt zijn door OFGEM beoordeeld.
13. Hieronder worden achtereenvolgens de volgende onderwerpen behandeld:
̌ Leveringszekerheid en mededinging in Nederland (2.1);
̌ Stroomrichting (2.2); en
̌ UIOLI(2.3).
14. De conclusie van de beoordeling van het eerste criterium is neergelegd in paragraaf 2.4.
2.1.1 Samenvatting comfortadvies
15. In het comfortadvies heeft de directeur DTe geadviseerd dat de BBL met betrekking tot het onderwerp leveringszekerheid en mededinging aan het eerste criterium van de ontheffing zal voldoen onder de voorwaarden dat de volgende maatregelen worden getroffen:
a. Investeringen in het GtS-net die nodig zijn om de doorvoer van gas naar de BBL (hierna:
transitstromen) tijdig op te vangen zonder dat dit ten koste gaat van de leveringszekerheid en mededinging in Nederland; en
b. GtS moet de kosten van deze extra investeringen ten laste laten komen van de BBL gebruikers, behoudens het gedeelte van de kosten waarvan kan worden aangetoond dat zij ten bate komen van de Nederlandse consument.
16. Daarnaast heeft de directeur DTe aangegeven dat de Minister en / of de directeur DTe tijdig over het volgende wordt geïnformeerd:
a. De verwachte transitstroom van gas naar de BBL over het GtS-net. Het betreft hier zowel informatie over de omvang van de transitstroom en het tijdstip waarop deze wordt verwacht plaats te vinden;
b. De geplande investeringen die nodig zijn om deze transitstroom op te vangen alsmede het tijdstip waarop deze investeringen worden gerealiseerd;
c. Het effect van de transitstroom en investeringen op de leveringszekerheid en de mededinging in Nederland; en
d. De kosten die gemaakt moeten worden voor deze investeringen en de voordelen die de Nederlandse consument van de investeringen heeft.
2.1.2 Beoordeling DTe
17. Na het comfortadvies heeft de directeur DTe onder andere de beschikking gekregen over de volgende relevante informatie:
8
̌ Brief van Gasunie Technology & Assets van 30 augustus 20049 als bijlage bij een brief van GTS van 30 augustus 200410;
̌ Brief van GTS van 3 november 200411; en
̌ E-mail van GTS van 6 januari 2005.
Investeringen in GTS-net leidt tot uitbreiding van de entry capaciteit in Noord Oost Nederland 18. GTS geeft aan dat de investeringen in Noordoost Nederland zijn ingebed in een integraal
investeringspakket dat de komende jaren wordt uitgevoerd. Dit investeringspakket lost een aantal knelpunten op die zijn ontstaan als gevolg van een verschuiving van invoer van gas van Balgzand naar Groningen en als gevolg van additionele transitstromen. De investeringen zullen ertoe leiden dat de entry capaciteit in Noordoost Nederland word uitgebreid met ongeveer 500.000 m3 per uur.
19. Behoudens een korte doorverbinding van Tussenklappen naar Tripscompagnie is er volgens GTS voldoende transportcapaciteit tussen Oude Statenzijl en Grijpskerk. Vanaf Grijpskerk wordt er
geïnvesteerd in een 42 inch pijpleiding naar Workum. Tussen Workum en Wieringenmeer wordt één van de bestaande 36 inch G-gas leidingen door het IJselmeer omgeschakeld naar een H-gas leiding.
Daarnaast wordt een nieuwe 48 inch G-gas leiding aangelegd.
20. Het initiële contract dat de BBL Company gesloten heeft met Ruhrgas betreft een capaciteit van {VERTROUWELIJK} m3 per uur {VERTROUWELIJK}. Het initiële contract met Wingas betreft een capaciteit van {VERTROUWELIJK}m3 {VERTROUWELIJK}. De totale geboekte capaciteit van Ruhrgas en Wingas is dus gelijk aan {VERTROUWELIJK}per uur.
21. Uit de brief van GTS van 3 november 200412 en e-mail van 6 januari 2005 blijkt dat de entry capaciteit voor Ruhrgas en Wingas in Noord Oost Nederland afgerond {VERTROUWELIJK}m3 per uur is en dat dezelfde hoeveelheid door Ruhrgas en Wingas als exit capaciteit is geboekt{VERTROUWELIJK}.
22. De directeur DTe concludeert dat de verwachte transitstroom wordt gedekt door de additionele entry capaciteit van 500.000 m3 per uur. De leveringszekerheid komt derhalve niet in gevaar.
Kosten van deze extra investeringen ten laste laten van de BBL gebruikers
23. In bovengenoemde brieven heeft GTS aangegeven dat de kosten van de extra investeringen in het GTS- net worden gefinancierd door langdurende transportovereenkomsten met de shippers die gas naar de BBL transporteren. Volgens GTS is er geen sprake van een kostenafwenteling op de Nederlandse netgebruiker. De directeur DTe benadrukt hier nogmaals zijn standpunt uit het comfortadvies, namelijk dat de kosten van de extra investeringen in het GTS-systeem in beginsel ten laste dienen te komen van de BBL-gebruiker. Indien GTS kan aantonen dat gepleegde investeringen ook gedeeltelijk ten bate komen van de Nederlandse afnemers, kan een evenredig deel van de kosten worden verhaald door middel van de overige entry en exittarieven in Nederland. De effecten hiervan voor de tariefregulering van GTS vanaf het jaar 2006 en verder zullen in dat kader verder worden uitgewerkt.
Mededinging
9 Kenmerk: T 04.B.11.
10 Kenmerk: L 04.B.0018.
11 Kenmerk: LTM 04.0722.
12 Kenmerk: LTM 04.0722.
9
24. De extra investeringen in het Nederlandse netwerk zoals aangegeven in de randnummers 18 t/m 22 en verder, zijn niet alleen noodzakelijk om de leveringszekerheid te waarborgen, maar ook om de
mededinging op de Nederlandse gasmarkt te faciliteren. Met name de investeringen in de entry capaciteit bij Oude Statenzijl zijn van belang omdat op dit entrypunt het grootste gedeelte van het met Gasunie Trade & Supply concurrerende gas het land in komt. In randnummer 22 heeft de directeur DTe reeds overwogen dat de geplande investeringen voldoende zijn om de verwachte transitstroom op te vangen. De mededinging op de Nederlandse gasmarkt zal door deze transitstroom derhalve niet verslechteren.
25. Daarnaast merkt de directeur DTe het volgende op. Momenteel is de conversiecapaciteit in Nederland schaars, hetgeen de mogelijkheid voor toetreders op Nederlandse gasmarkt ernstig beperkt13. De aanleg van de BBL maakt het mogelijk om hoogcalorisch gas uit de kleine velden te exporteren naar het VK in de plaats van dit gas te converteren naar G-gas. Hierdoor komt mogelijkerwijs conversiecapaciteit die nu gebruikt wordt ter vervulling van het kleine veldenbeleid vrij voor nieuwe toetreders. Een dergelijke effect zou de mededinging in Nederland juist kunnen versterken.
Informatieverstrekking over de investeringen
26. GTS14 heeft voorgesteld om de informatie over de investeringen ten behoeve van de BBL op te nemen in de tweejaarlijkse capaciteitsplanning ex artikel 8 van de Gaswet. De directeur DTe is echter van mening dat indien reeds eerder blijkt dat de investeringsplanning zoals aangegeven in de brief van 3 november 2004 niet wordt gehaald, tussentijdse informatievoorziening aan de Minister gewenst is. Derhalve adviseert de directeur DTe de voorwaarde te stellen dat de BBL Company/GTS de Minister en/of de directeur ook tussentijds informeert indien er substantieel wordt afgeweken van het voorgenomen investeringsplan zoals aangegeven in de brief van 3 november 2004.
2.2.1 Samenvatting comfortadvies
27. In het comfortadvies heeft de directeur DTe geadviseerd dat de BBL met betrekking tot het onderwerp stroomrichting aan het eerste criterium van de ontheffing zal voldoen indien de volgende maatregelen zijn getroffen:
a. Het mogelijk maken van een backhaul stroom richting Nederland door het instellen van een niet fysiek entrypunt bij Balgzand; en
b. Het voorkomen dat de oorspronkelijke BBL contractanten backhaul onmogelijk maken door niet of te laat informatie te verschaffen over de verwachte forwardstroom.
2.2.2 Beoordeling DTe
28. Na het comfortadvies heeft de directeur DTe onder andere de beschikking gekregen over de volgende relevante informatie:
̌ Een kopie van de initiële contracten.
13 Richtlijnen gastransport 2005.
14 Brief met als kenmerk LTM 04.0722.
10 29. {VERTROUWELIJK}
30. De directeur DTe is gelet op deze initiële contracten van mening dat de BBL Company voldoende invulling heeft gegeven aan de voorwaarden die de directeur DTe in haar comfortadvies heeft gesteld.
Voorzover er buiten deze contracten voor de oorspronkelijke shippers in de praktijk nog mogelijkheden zouden bestaan om de contractuele stroom tegen te houden, is de directeur DTe van mening dat dergelijk gedrag op basis van het gewone mededingingsrecht kan worden beoordeeld.
2.3.1 Samenvatting comfortadvies
31. Ten aanzien van UIOLI was de directeur DTe van mening dat de Minister het recht moet voorbehouden om in overleg met de BBL en de Britse autoriteiten de regels voor UIOLI te wijzigen als blijkt dat het voorgestelde systeem onvoldoende werkt.
2.3.2 Beoordeling DTe
32. Ten aanzien van comfortadvies is voor wat betreft het onderwerp UIOLI de volgende aanvullende informatie verstrekt:
̌ Een kopie van de initiële contracten, met daarin de definitieve uitwerking van de UIOLI bepalingen.
33. De beoordeling van de directeur DTe op dit punt is dat de contractuele bepalingen inzake de UIOLI in combinatie met de mogelijkheid om capaciteit secundair te verhandelen (permanent of tijdelijk) voorlopig afdoende zijn. De BBL Company zal een bulletin board opzetten en afschakelbare capaciteit beschikbaar stellen om eventuele schaarste van transportcapaciteit tegen te gaan. Evenwel adviseert de directeur DTe de Minister nog steeds om de voorwaarde te stellen dat de BBL Company het UIOLI mechanisme evalueert en indien blijkt dat het bestaande systeem onvoldoende werkt, dit systeem in overleg met de nationale toezichthouders aanpast.
34. De directeur DTe is van mening dat de BBL Company voldoet aan het eerste ontheffingscriterium indien aan de ontheffing de volgende voorwaarden worden gesteld:
̌ De BBL Company/GTS dient de Minister en/of de directeur tussentijds te informeren indien wordt afgeweken van het voorgenomen investeringsplan zoals aangegeven in de brief van 3 november 2004; en
̌ De BBL Company dient het UIOLI regime te evalueren en indien blijkt dat het bestaande systeem onvoldoende werkt, dient dit systeem in overleg met de nationale toezichtouders aan te passen.
11
3 Het investeringsrisico is zo groot dat de investering niet wordt gedaan als er geen ontheffing wordt verleend
35. In het comfortadvies heeft de directeur DTe geadviseerd om GtS het comfort te verlenen dat de BBL voor minimaal 10 jaar ontheffing kan krijgen. Daarbij werd aangegeven dat uit de informatie die de directeur DTe destijds ter beschikking stond niet kon worden opgemaakt dat de onderliggende contracten anders niet zouden worden gesloten. Bij de beoordeling is voornamelijk gekeken naar de gevolgen van een ontheffing voor het prijs-, volume-, en financieringsrisico. Alle overige risico’s (technische, operationele en vergunningsrisicio’s) werden naar het oordeel van de directeur DTe niet beïnvloed door een eventuele ontheffing en zijn derhalve niet in de beoordeling meegenomen.
36. Na het comfortadvies heeft de directeur DTe onder andere de beschikking gekregen over de volgende relevante informatie:
̌ Nadere financiële analyses van ABN-AMRO;
̌ Nadere financiële analyses over de BBL;
̌ Kopie van de initiële contracten.
37. Zoals reeds in het comfortadvies is aangegeven, is het voor de beoordeling van dit criterium van belang dat de financiering van de BBL geheel is losgekoppeld van de opbrengsten van GTS uit de entry- en exittarieven. De financiers van de BBL zullen dan ook op andere wijzen het prijs-, volume-, en
financieringsrisico proberen te mitigeren. Dit kan bijvoorbeeld door aan de BBL Company lange termijn contracten als onderpand voor de financiering te vragen. Ontheffing van regulering voor de duur van deze lange termijncontracten geeft de financiers vervolgens de zekerheid dat deze contracten ook ongehinderd ten uitvoer kunnen worden gebracht15.
38. Een goede regulering zou voor de financiers echter even aantrekkelijk moeten zijn als een goedwerkende markt. In beide situaties krijgen de financiers een redelijke vergoeding voor het geïnvesteerd vermogen, uitgaande van de relevante risico’s en onzekerheden, en zullen de uiteindelijke tarieven gebaseerd zijn op de onderliggende kosten. Met andere woorden: het zou voor de financiers eigenlijk niet uit mogen maken of er sprake is van een gereguleerd regime of een goedwerkende markt.
39. Toch kan de onzekerheid over de toekomstige regulering (hierna: reguleringsrisico) zo hoog worden gepercipieerd dat financiers de investering in een gereguleerd regime niet plegen. Dit zal met name het geval zijn indien er sprake is van een competitieve omgeving. Aan de ene kant zal vaststelling van te lage gereguleerde tarieven het risico van de financiers vergroten omdat de terugverdienperiode langer wordt.
Aan de andere kant zal vaststelling van te hoge gereguleerde tarieven het risico eveneens vergroten, omdat de afnemers dan gebruik maken van de alternatieve producten. Een dergelijke competitieve situatie is aanwijzig bij de BBL aangezien er alternatieve mogelijkheden bestaan om gas naar het VK te
15 Zie ook comfortadvies, randnummers 36 en 37.
12
exporteren. Bovendien ligt het reguleringsrisico vanwege het grensoverschrijdend karakter van de BBL hoger dan bijvoorbeeld van een nationaal gastransportnet. Als gevolg hiervan heeft de BBL te maken met verschillende reguleringsregimes (EU, Nederland en Verenigd Koninkrijk) die ieder zijn eigen
onzekerheden meebrengen.
40. De beoordeling van het onderhavige criterium draait dus in de kern om de hoogte van reguleringsrisico.
Indien het reguleringsrisico zo hoog is, dat een anderszins commercieel aantrekkelijke investering niet zou worden gepleegd, kan volgens het criterium ontheffing van regulering worden verleend. Een kwantificering hiervan is echter bijzonder lastig. Financiële analyses kunnen helpen om een inschatting te maken, maar geven zeker geen uitsluitsel over de hoogte van het reguleringsrisico. De vraag of een investering al dan niet wordt gepleegd, zal in de praktijk dan ook voornamelijk worden bepaald door de perceptie van het reguleringsrisico en de algehele risicobereidheid (risk appetite) van potentiële
investeerders.
41. In de onderhavige beoordeling is derhalve niet alleen gekeken naar de verschillende financiële analyses die zijn voorgelegd maar ook naar het feitelijk handelen van de investeerders zelf. Immers, hieruit kan mede worden opgemaakt welk gepercipieerd reguleringsrisico de investeerders zelf acceptabel achten om de investering te doen plaatsvinden.
Financiële analyses
42. In de presentatie van ABN-AMRO van 17 maart 2004 wordt aangegeven dat GtS zelf het reguleringsrisico zodanig heeft ingeschat dat een extra risicopremie {VERTROUWELIJK] nodig is om de investering aantrekkelijk voor de financiers te maken ingeval er geen ontheffing wordt verleend. Met deze extra risicopremie zou de BBL Company volgens GtS geen competitief tarief meer aan kunnen bieden, waardoor er geen vraag zou zijn naar capaciteit op de BBL en de investering niet zou plaatsvinden. ABN- AMRO schat deze analyses van GtS in als aannemelijk en baseert dit onder andere op haar evaringen als investeerder in verschillende gaspijpleidingen. Vervolgens komt ABN-AMRO tot de slotconclusie dat gelet op het totale risicoprofiel van de BBL, potentiële investeerders bijzonder terughoudend zullen zijn om de investering te plegen indien niet een ontheffing van 15 jaar wordt gegeven.
43. Een echte kwantificering van het reguleringsrisico en de benodigde risicopremie, wordt in de presentatie niet gegeven. Zoals hierboven reeds is aangegeven, is dit naar het oordeel van de directeur DTe ook bijzonder lastig, waardoor iedere kwantificering als snel discutabel is. Wel is de directeur DTe van mening dat inschatting van een gerenommeerde financiële instelling zoals ABN-AMRO over
terughoudende bereidheid van investeerders indien geen ontheffing voor 15 jaar wordt verleend, zeker bij de totaalbeoordeling van dit criterium moet worden meegewogen.
Feitelijk handelen van investeerders
44. In eerste instantie vormde het contract van {VERTROUWELIJK] voldoende aanleiding voor GtS tot plannen voor een investering van een 30 inch pijpleiding. Vervolgens heeft GtS naar aanleiding van een
“open season” procedure {VERTROUWELIJK] een {VERTROUWELIJK] contract met Ruhrgas en {VERTROUWELIJK] een {VERTROUWELIJK] contract met Wingas gesloten. Op basis van deze laatste twee contracten zijn in de loop van 2004 de oorspronkelijk investeringsplannen gewijzigd en uitgebreid naar een 36 inch pijpleiding.
13
45. Een essentiële factor bij het nemen van de uiteindelijke investeringsbeslissing vormden de zogenaamde comfortbrieven van de betrokken regelgevende instanties – OFGEM van 24 december16, EZ van 1 december 200317 en Europese Commissie van 30 januari 200418 en van 14 mei 200419. In de comfortbrieven van de nationale toezichthouders (EZ en OFGEM) werd aangegeven dat de BBL Company in aanmerking zou komen voor een ontheffing van 15 jaar. In de eerste comfortbrief van de Europese Commissie van 30 januari 2004 wordt een termijn van maximaal 10 jaar genoemd. Deze brief gaf aanleiding om de oorspronkelijke geplande datum van 1 februari voor het nemen van de
investeringsbeslissing uit te stellen.
46. In de tweede comfortbrief van de Europese Commissie van 14 mei 2004 wordt ten aanzien van de duur van de ontheffing aangegeven:
“…the exemption period should be no longer than {VERTROUWELIJK] for the percentage of the BBL capacity allocated for contracts with {VERTROUWELIJK] and no longer {VERTROUWELIJK] for the remaining percentage of the BBL capacity.”
47. Deze comfortbrief was voor de BBL Company wel voldoende voor het nemen van de uiteindelijke investeringsbeslissing op 25 mei 2004.
48. Uit boven beschreven feitelijk handelen van de BBL Company blijkt dat de tweede comfortbrief van de Europese Commissie van 14 mei 2004 essentieel was voor de uiteindelijke investeringsbeslissing.
Immers, de eerste comfortbrief van de Europese Commissie waarin een comfort werd verleend voor een ontheffing van 10 jaar gaf aanleiding om de oorspronkelijk gestelde investeringsbeslissing uit te stellen.
De tweede comfortbrief waarin comfort wordt verleend voor een ontheffing van {VERTROUWELIJK] van de capaciteit en {VERTROUWELIJK] van de capaciteit, was wel voldoende voor de BBL Company. Uit het feitelijk handelen van de BBL Company zou men derhalve kunnen concluderen dat een ontheffing van {VERTROUWELIJK] van de capaciteit en van {VERTROUWELIJK] van de capaciteit het reguleringsrisico voldoende beperkt, waardoor een verdergaande ontheffing niet noodzakelijk is voor het plegen van de investering.
Verdere overwegingen
49. In haar aanvraag verzoekt de BBL Company om een ontheffing van de volledige capaciteit gedurende de totale duur van de initiële contracten (tot 1 december 2022). De reden die de BBL Company hiervoor geeft is het creëren van een gelijke situatie voor alle shippers zolang een deel van de capaciteit onder een ontheffing valt. Indien alleen wordt gekeken naar het feitelijk handelen van de BBL Company, zou men kunnen beargumenteren dat een dergelijke ontheffingsduur niet echt noodzakelijk is voor het nemen van de investeringsbeslissing. Aan de andere kant wijst de directeur DTe op de volgende overwegingen die de door de BBL Company gevraagde ontheffingsduur naar zijn oordeel toch rechtvaardigen:
̌ Een goede beoordeling van het reguleringsrisico is zowel voor financiers als voor toezichthouders zeer lastig en in grote mate afhankelijk van inschattingen. Een zeer strikte grens bij welke
ontheffingsduur een investering nog wel zou worden gepleegd en bij welke niet meer, valt derhalve niet te trekken;
16 Internetpagina: www.ofgem.gov.uk.
17 Kenmerk ME/EM/3070244.
18 Kenmerk TREN C2/WW/kb D(2004) 1751.
19 Kenmerk TREN C2/WW/kb D(2004) 8317.
14
̌ Er is geen echte concrete noodzaak om de gevraagde ontheffingsduur van de BBL Company in te perken. Deze noodzaak zou aanwezig zijn indien er een reëel risico bestond dat de BBL Company misbruik zou kunnen maken van een dominante positie in de levering van gas naar het VK. Vanwege de alternatieve mogelijkheden voor export van gas naar het VK, zoals de Interconnector en de diverse LNG faciliteiten, acht de directeur DTe dit risico niet groot. Voor een nadere beoordeling van de effecten van de BBL op de Britse gasmarkt, verwijst de directeur DTe naar de beoordeling van OFGEM;
̌ BBL heeft een open season georganiseerd, hetgeen een vorm van derden-toegang is. Het
organiseren van een open season rechtvaardigt een minder strenge beoordeling van het onderhavige criterium dan in situaties waarin een dergelijke procedure niet is gehouden.
̌ In de onderliggende contracten is in verschillende artikelen bepaald dat {VERTROUWELIJK]. Er is derhalve een reëel risico dat regulering van een deel van de capaciteit na 10 jaar ook impact zal hebben op de onderliggende contracten met de looptijd van 15 jaar. Deze impact heeft ook gevolgen voor de oorspronkelijke financiële analyses.
50. Op grond van het voorgaande is de directeur DTe van oordeel dat een ontheffing voor de volledige capaciteit gedurende de totale duur van de initiële contracten (tot 1 december 2022) gerechtvaardigd is.
Contractuele tegenstroom
51. In de eerste comfortbrief heeft de Europese Commissie eveneens aangegeven dat de ontheffing alleen betrekking kan hebben op de capaciteit richting het Verenigd Koninklijk. De zogenaamde contractuele tegenstroom zou niet voor ontheffing in aanmerking komen omdat de inkomsten uit deze dienst niet noodzakelijk zijn gebleken om de investeringsbeslissing te doen plaatsvinden. Ook hier is de directeur DTe echter van mening dat de onder randnummer 49 genoemde overwegingen rechtvaardigen dat de ontheffing eveneens betrekking heeft op de contractuele tegenstroom. Daarnaast wordt op de volgende aanvullende overwegingen gewezen:
̌ Er zijn praktische problemen verbonden aan het reguleren van een contractuele tegenstroom die alleen kan worden aangeboden op basis van een niet gereguleerde fysieke stroom; en
̌ Op grond van de onderliggende contracten heeft GTS het recht {VERTROUWELIJK] Als gevolg hiervan is er een minder grote noodzaak voor regulering (zie ook randnummer 28 en verder).
52. De directeur DTe is van mening dat de BBL Company voldoet aan het tweede ontheffingscriterium en dat een ontheffing voor de volledige capaciteit, inclusief de contractuele tegenstroom, voor totale duur van de initiële contracten gerechtvaardigd is.
15
4 De infrastructuur is eigendom van een natuurlijk of rechtspersoon die op zijn minst qua rechtsvorm gescheiden is van de systeembeheerders in wier systemen die infrastructuur wordt gebouwd.
53. De directeur DTe heeft geadviseerd dat aan dit criterium van de ontheffing voldaan wordt indien de onafhankelijkheidsaudit van de BBL Company een positief resultaat geeft.
54. Na het comfortadvies heeft de directeur DTe onder andere de beschikking gekregen over de volgende relevante informatie:
̌ Ontheffingsaanvraag BBL Company;
̌ Een afschrift20 van koopakte van de grond in Anne Palowna (hierna: koopakte).
55. Op grond van het derde criterium dient het eigendom van de BBL in een rechtspersoon te worden ondergebracht die juridisch gescheiden is van GTS en Transco .Omdat de BBL Company een
samenwerkingsverband is tussen (dochterbedrijven van) Gasunie, Ruhrgas en Fluxys, hoeft alleen naar de relatie met het GTS netwerk te worden gekeken. In de aanvraag heeft de BBL Company toegelicht dat de belangen van Gasunie in de BBL Company zijn ondergebracht in de Gasunie BBL B.V.. Deze B.V. is gescheiden van GTS die juridisch beheerder is van het GTS-net. Omdat de BBL nog niet is aangelegd, is het op dit moment onmogelijk om te concluderen dat het eigendom van de BBL ook is ondergebracht bij de BBL Company. Wel blijkt uit de koopakte van een stuk grond waarin de BBL zal worden gelegd dat dit de bedoeling is.
56. De directeur DTe is van mening dat de BBL Company voldoet aan het derde ontheffingscriterium indien aan de ontheffing de volgende voorwaarde wordt gesteld:
̌ Op het moment dat de BBL daadwerkelijk is aangelegd, dient de BBL Company aan te tonen dat zij eigenaar is van de volledige infrastructuur waarvoor ontheffing is verleend. De BBL bestaat uit de elementen zoals beschreven in 2.22 van de ontheffingsaanvraag21: vanaf de compressiefaciliteit in Noord Holland tot en met de onshore pijp naar de gas terminal in het VK.
20 Kenmerk 101563/27.
21 De BBL start bij het compressiestation te Anna Paulowna polder eindigt te Bacton, waar de BBL wordt aangesloten op het Transco-net.
16
5 Er worden tarieven in rekening gebracht bij de gebruikers van die infrastructuur
57. In het comfortadvies heeft de directeur DTe aangegeven dat de BBL Company voldoet aan dit vierde ontheffingscriterium.
58. Na het comfortadvies heeft de directeur DTe onder andere de beschikking gekregen over de volgende relevante informatie:
̌ Ontheffingsaanvraag BBL Company; en
̌ Een kopie van de initiële contracten.
59. De BBL Company heeft aangegeven dat zij de gebruikers van de infrastructuur de geboekte capaciteit in rekening zal brengen. Het tarief dat in rekening wordt gebracht is afhankelijk van de duur van het betreffende contract. Het tarief op basis van een 10-jarig contract is EUR {VERTROUWELIJK] m3 per uur jaar en op basis van een 15 jarig contract EUR {VERTROUWELIJK] m3 per uur jaar. Ook voor
afschakelbare contracten en de afschakelbare contractuele tegenstroom zullen tarieven in rekening worden gebracht22.
60. De directeur DTe is van mening dat de BBL Company voldoet aan het vierde ontheffingscriterium.
22 {VERTROUWELIJK}
17
6 De ontheffing gaat niet ten koste van de mededinging of de efficiënte werking van de interne gasmarkt, en is niet nadelig voor de efficiënte werking van het gereguleerde systeem waaraan die infrastructuur aan is gekoppeld
61. In het comfortadvies heeft de directeur DTe aangegeven van mening te zijn dat de BBL gelet op de stroomrichting richting het VK geen negatief effect heeft op de operationele werking van het GTS-net.
Indien echter investeringen worden gepleegd om het gas ook richting Nederland te laten stromen acht de directeur DTe overleg met de Britse autoriteiten en BBL Company noodzakelijk.
62. De directeur DTe heeft ten aanzien van dit criterium geen nieuwe informatie. Indien de BBL op een later tijdstip investeringen pleegt om ook een fysieke stoom richting Nederland mogelijk te maken, kan dit naar het oordeel van de directeur DTe worden aangemerkt als een aanmerkelijke uitbreiding van de capaciteit zoals bedoeld in lid 2 van artikel 18h van de Gaswet. De vraag of deze investeringen ook voor ontheffing in aanmerking komt, zal derhalve onder een nieuwe ontheffingsaanvraag moeten worden beoordeeld.
63. De directeur DTe is van mening dat de BBL Company voldoet aan het vijfde ontheffingscriterium.
18
7 Advies en voorwaarden bij ontheffing (artikel 18h)
64. Op grond van artikel 18h van de Gaswet is ontheffing mogelijk van de regels inzake derden-toegang voor grote nieuwe infrastructuur, zoals interconnectoren tussen lidstaten, en LNG- en opslaginstallaties. Op 10 december 2004 heeft de BBL Company officieel ontheffing gevraagd voor de volledige capaciteit van de BBL gebaseerd op de duur van de initiële contracten.
65. De directeur DTe adviseert om de BBL Company volledige ontheffing te verlenen voor 16 jaar 23 onder de volgende voorwaarden:
̌ De BBL Company/GTS dient de Minister en/of de directeur tussentijds te informeren indien wordt afgeweken van het voorgenomen investeringsplan zoals aangegeven in de brief van 3 november 2004;
̌ De BBL Company dient het UIOLI regime te evalueren en indien blijkt dat het bestaande systeem onvoldoende werkt, dient dit systeem in overleg met de nationale toezichtouders aan te passen;
̌ Op het moment dat de BBL daadwerkelijk is aangelegd, dient de BBL Company aan te tonen dat zij eigenaar is van de volledige infrastructuur waarvoor ontheffing is verleend.
66. Na de afloop van de ontheffing zal een RTPA-regime van toepassing zijn op de BBL.
67. Tot slot merkt de directeur DTe op dat de investeringen in het GTS-systeem in beginsel ten laste dienen te komen van de BBL-gebruiker. Indien GTS kan aantonen dat gepleegde investeringen ook gedeeltelijk ten bate komen van de Nederlandse afnemers, kan een evenredig deel van de kosten worden verhaald door middel van de overige entry en exittarieven in Nederland. De effecten hiervan voor de
tariefregulering van GTS vanaf het jaar 2006 en verder zullen in dat kader verder worden uitgewerkt.
23 De duur van de ontheffing is gebaseerd op totale duur van de initiële contracten; tot 1 december 2022.
19
