Situation en République démocratique du Congo Régions du Kivu
Par Serge Dupuis*
(Fondation Jean-Jaurès, mars 2008)
Au mois de décembre dernier, Joseph Kabila avait choisi de restaurer par la force l’autorité de l’Etat et la sécurité dans l’Est de la RDC. De guerre lasse, la communauté internationale, qui n’avait cessé de mettre le président congolais en garde contre une option militaire qu’elle estimait d’une part très risquée pour l’armée congolaise, d’autre part dangereuse pour la sécurité des populations civiles, s’était ralliée à cette décision.
De fait, après quelques jours de combat, les 20 à 25 000 hommes des forces loyalistes furent repoussés par les 4 000 insurgés de Laurent Nkunda, pourtant placés un moment dos au mur.
En deux jours, au terme d’une avancée fulgurante, ceux-ci non seulement repoussèrent l’offensive des forces gouvernementales, mais reprirent toutes les positions qu’ils occupaient trois mois auparavant, au moment du début des hostilités avec les FARDC. Equipées de mitrailleuses lourdes, de lance-roquettes multiples, de radios dernier cri, soutenues en outre par la logistique de la MONUC, les troupes gouvernementales, après avoir perdu 2 500 militaires et 600 éléments de la Garde républicaine, ne purent que battre en retraite, mais une retraite. Si la MONUC n’avait pas déclaré que ses 4 500 Casques bleus assureraient la défense de Goma et de Sake, les deux villes seraient probablement tombées.
Les faiblesses persistantes des FARDC expliquent naturellement ce revers. Joseph Kabila a beau les doter de matériel neuf, veiller à ce que les soldats soient payés, le gros de cette armée reste encore, malgré les efforts de formation engagés par la MONUC, un instrument peu efficace et désorganisé. Il convient à cet égard de garder à l’esprit que les FARDC sont la résultante du processus de brassage, qui a intégré dans une entité unique les forces nationales et les anciens belligérants des deux guerres du Congo. En outre, il se serait apparemment ajouté à cela la défection mais aussi la trahison d’officiers « brassés » qui se trouvaient être d’anciens compagnons d’armes de Laurent Nkunda : là encore, l’on ne peut qu’observer que, durant toute la période de transition qui a précédé les élections de 2006, c’est le RCD Goma, organisation politico-militaire alliée du Rwanda et proche de Nkunda, qui, en charge de la Défense et la Sécurité, assurait la nomination de nombreux officiers à des postes clés. Ces faiblesses n’expliquent toutefois qu’en partie la déconvenue du président congolais. Le facteur déterminant en a assurément été la capacité militaire des forces de Nkunda. Ces rebelles sont des soldats aguerris, dont certains ont combattu aux côtés de l’armée du FPR depuis 1990. Habitués aux actions de guérilla, ils connaissent parfaitement le terrain des hostilités et s’y meuvent avec assurance et rapidité. Enfin, ils sont puissamment motivés par le désir de protéger leur « communauté », motivation au service de laquelle ils disposent d’une puissance de feu à laquelle ils ont accès grâce au soutien probable du Rwanda, à l’appui
financier des milieux d’affaires de Goma et à la signature de contrats miniers et commerciaux avec certaines multinationales, contrats qui incluraient des clauses « armes et munitions ».
Quoiqu’il en soit, au terme de ces affrontements, le CNDP de Laurent Nkunda a eu une fois de plus beau jeu de demander l’ouverture de négociations et de réitérer ses principales revendications, à savoir la neutralisation des FDLR, à laquelle il souhaite être associé comme il souhaite être associé à la réforme de l’armée, le retour des 40 000 réfugiés congolais de la communauté tutsi accueillis dans les pays voisins, la sécurisation des Tutsis congolais et leur représentation dans les instances nationales et, évidemment, l’annulation des mandats d’arrêt délivrés contre Nkunda et ses lieutenants. Le CNDP s’est alors même offert le luxe de décréter un cessez-le-feu unilatéral à l’annonce de la convocation de la Conférence de Goma.
Afin de rebondir en effet, et sous la pression d’une communauté internationale que les événements venaient de conforter dans sa position initiale, Joseph Kabila, tirant toutes les conséquences des insuffisances de ses troupes, suspendit les opérations militaires et appela dès la fin décembre à la tenue d’une Conférence sur la paix dans les Kivu. Convoquée à Goma, réunissant quelques 1 000 personnes – gouvernement, partis politiques, députés des deux Kivu, armée, corps judiciaire, ONG nationales et internationales, société civile, chefs traditionnels, représentants des communautés ethniques, communauté internationale et envoyés de pays de la région – la conférence s’ouvrit donc le 7 janvier, en présence naturellement des groupes armés congolais opérant dans la région. La principale pierre d’achoppement de cette conférence fut l’attitude du CNDP, qui tenta à plusieurs reprises, quitte à bloquer la conclusion d’un accord, d’imposer l’une de ses principales revendications, à savoir le retrait des mandats d’arrêt émis en septembre 2005 par le gouvernement congolais à l’encontre de ses responsables militaires pour crimes de guerre et crimes contre l’humanité.
Le 23 janvier cependant, grâce à la facilitation internationale, Joseph Kabila transformait un échec militaire en succès politique : ce jour-là en effet, était finalement signé par les groupes armés – essentiellement le CNDP et les milices Maï Maï - et l’armée régulière de Kinshasa ce qui fut appelé un « Acte d’engagement », qui marquait la fin de plusieurs mois d’affrontements entre l’ensemble des parties belligérantes. Aux termes de cet accord, celles-ci s’engageaient collectivement - et c’était la première fois depuis l’accord de Sun City de 2002 qu’un tel engagement, collectif, était pris – à entreprendre ou à accepter les points suivants : cessez-le-feu général assorti du retrait de l’ensemble des troupes du terrain, intégration des groupes armés au sein de l’armée nationale, déploiement de la MONUC dans les zones
« libérées », rapatriement dans leur pays des combattants étrangers, amnistie enfin, couvrant les faits de guerre et insurrectionnels.
Un pas important vers la paix et la stabilisation de la sous-région venait d’être accompli.
Outre que l’Acte d’engagement constituait une victoire du dialogue entre des parties qui, durant les années de guerre, n’avaient eu que très peu d’occasions de débattre et de confronter leurs points de vue à visage découvert, il validait également la pertinence du choix, tout contraint qu’il avait été, de la solution politique négociée. A cet égard, cet accord de Goma venait fort opportunément compléter l’accord de Nairobi – dit « Communiqué conjoint de Nairobi » - du mois de novembre 2007, dans le cadre duquel la RDC et le Rwanda s’étaient engagés à régler en commun la question des groupes armés. Afin toutefois que l’Acte d’engagement reste dans l’avenir considéré, après Sun City, comme une étape majeure dans le
rétablissement d’une paix durable, non seulement dans le dernier théâtre d’affrontements armés de la RDC mais également dans la région des Grands Lacs, il faut, et c’est bien là le plus difficile, qu’il soit suivi d’effet, que l’ensemble de ses dispositions soient mises en œuvre de bonne foi et respectées par tous. La Maison Blanche ne s’y est pas trompée qui, dès le 24 janvier, appelait toutes les parties à une application « rapide » des accords de Goma, afin qu’ils ne demeurent pas un catalogue de bonnes intentions. Le défi est en vérité immense, si l’on considère qu’il faut tout à la fois veiller à l’application effective du cessez-le-feu, cantonner les belligérants puis les orienter vers des centres de brassage avec l’armée régulière ou des centres de démobilisation, restructurer l’armée nationale, créer des zones tampon, faire voter l’amnistie par le parlement congolais et, last but not least, organiser le désarmement des
« forces négatives étrangères » (c'est-à-dire, principalement, les FDLR) et leur rapatriement dans leur pays d’origine. A tout ceci, il convient même d’ajouter le nécessaire verrouillage de la frontière entre le Rwanda et la RDC, seul moyen d’empêcher les infiltrations, mais aussi les trafics mafieux d’échange de minerais contre des armes.
Quelle est donc la situation aujourd’hui, un mois après la conclusion de l’accord de Goma et plus de trois mois après la publication du Communiqué conjoint de Nairobi ? Si l’on recense les progrès accomplis, l’on observe tout d’abord que le gouvernement congolais a présenté au début du mois de décembre dernier un « Plan d’action » visant à la neutralisation et à l’éradication de l’ensemble des forces rebelles opérant dans la région des Grands Lacs, plan d’action immédiatement accepté par le Rwanda. Ce plan, d’une durée d’exécution de six mois renouvelables, comprend deux volets : l’un, dit de « sensibilisation », consiste à tenter de convaincre les groupes armés de déposer les armes et soit, pour les groupes congolais, d’intégrer le programme DDR avec possibilité de choisir entre le retour à la vie civile et l’intégration dans les FARDC, soit, pour les groupes étrangers, de rejoindre le programme DDRRR, avec option entre le rapatriement dans leur pays et une réinstallation en RDC, loin de la frontière. Au cas où cet effort de résolution pacifique de la question ne serait pas suivi d’effet, le second volet du plan d’action congolais prévoit le recours à des opérations militaires, à la force donc. Le 24 décembre cependant, le premier volet démarrait et est, semble-t-il, pour l’instant sur les rails puisqu’au 28 janvier par exemple, l’on annonçait le déplacement du ministre des Affaires étrangères au Nord-Kivu, où il devait procéder à la sensibilisation à la fois de combattants des FDLR et de groupes Maï Maï. Le 13 février par ailleurs, un comité de pilotage, chargé de la mise en œuvre et du suivi du plan d’action, était créé, qui se voyait chargé de la mise en place d’une « Commission technique » assortie de sous-commissions et répartissait les deux Kivu en quatre zones opérationnelles. Enfin, auparavant, à la fin du mois de janvier, une cellule de vérification et de surveillance du cessez-le-feu avait été créée à la MONUC, dans l’attente de la constitution de la Commission paix et sécurité prévue par l’Acte d’engagement.
Si ces avancées sont bien réelles, l’on ne peut toutefois qu’observer la lenteur avec laquelle elles sont accomplies, en raison notamment des disputes suscitées par la composition et les attributions des sous-commissions techniques entre les représentants du gouvernement et ce qu’on a encore du mal à appeler les anciens belligérants. La conséquence, peu surprenante, est non seulement qu’aucun groupe armé n'a entamé un quelconque désengagement des lignes de front, mais surtout que l’on compte depuis le 23 une vingtaine d’accrochages ou d’affrontements impliquant les troupes gouvernementales, les soldats de Nkunda, les rebelles hutus rwandais, les milices Maï Maï, mais aussi, en Ituri, des miliciens du FPRI réfractaires,
incidents qui constituent autant de violations du cessez-le-feu. Pire, à la mi-février, des éléments de la police du CNDP patrouillant, selon l’organisation, afin de décourager d’éventuelles infiltrations Maï Maï ou FDLR dans le territoire du Rutshuru, n’ont pas hésité à ouvrir le feu sur des Casques bleus qui tentaient de les intercepter. Naturellement, le peu d’empressement que manifestent – et, à n’en pas douter, continueront à manifester - les groupes armés à abandonner l’espace du territoire congolais que chacun d’eux occupe doit être considéré à la lumière des revenus financiers que leur procure l’exploitation des minerais – or, coltan, notamment – qui s’y trouvent. Il en va de leur survie économique.
Au moment de la signature de l’Acte d’engagement, chacun, plus ou moins contraint de jouer le jeu, s’était félicité de l’accord obtenu. Le CNDP, énumérant les points de satisfaction –
« réforme de l’armée, retour des réfugiés congolais… » -, avait assuré que ses troupes allaient être amenées vers les centres d’intégration dans l’armée nationale. Les groupes Maï Maï avaient pour leur part exprimé leur soutien à l’accord de paix en soulignant eux-aussi leur détermination à intégrer leurs combattants. Cependant, ils n’en avaient pas moins ajouté, de façon quelque peu prémonitoire : « mais au cas où les hommes de Nkunda violeraient la décision, nous n’hésiterions pas à nous retirer dans la brousse et à reprendre le combat ». Car c’est bien Laurent Nkunda qui constitue l’obstacle majeur à la mise en œuvre de l’Acte d’engagement. On a, à vrai dire, du mal à croire qu’il va céder aux injonctions qui vont lui être présentées de déposer les armes et d’envoyer ses troupes au brassage. Les conditions sont en effet loin d’être réunies. D’une part, le cas personnel de Nkunda, qui n’a pas été invité à la conférence de Goma, n’est pas réglé : l’amnistie ne couvre pas les crimes de guerre et crimes contre l’humanité, actes qui motivent le mandat d’arrêt international dont il est l’objet.
D’autre part, il ne bougera pas tant que la question des FDLR ne sera pas réglée : ni lui- même, ni ses lieutenants n’ont la moindre confiance dans la volonté et la capacité des FARDC de protéger la communauté tutsie congolaise contre ces dernières. Et il faut bien comprendre qu’avec une puissance de feu enrichie de l’important matériel militaire récemment saisi et des fonds et des troupes dont la communauté qu’ils protègent fournit une bonne partie, ils peuvent tenir très longtemps, y compris sans l’aide du Rwanda. Or, et pour la même raison, le gouvernement rwandais continuera à les soutenir. Nkunda n’a donc pas hésité, le 9 février, mettant en cause l’accord de Nairobi, à accuser le ministre de la Défense congolais de violer l’Acte d’engagement au moment où le dit-ministre venait de réaffirmer, de concert avec son homologue rwandais lors d’une rencontre de la fin du mois de janvier, sa détermination à mettre hors d’état de nuire les groupes armés opérant à la frontière des deux pays : l’Acte d’engagement, a fait alors valoir le CNDP, impose aux signataires la nécessité de s’abstenir
« de poser des actes nuisibles à la paix et à la sécurité ».
Tout ceci nous porte à penser que c’est non pas à Kigali, comme on le dit parfois, mais d’abord à Kinshasa et ensuite auprès de la MONUC, que se trouve la clé d’une mise en œuvre réelle des accords de Goma. La volonté politique de Kinshasa, tout d’abord, est essentielle : Joseph Kabila doit donner des gages de sa bonne volonté et prouver que lorsqu’il a qualifié, à Nairobi, les « ex-forces armées rwandaises FAR/Interahamwe » de forces génocidaires et de
« menace pour la sécurité du Rwanda et de la RDC », sa sincérité était totale. Alan Doss, chef de la MONUC, qui a récemment appelé à « l’implication de tous dans le rapatriement des forces négatives », n’a pas hésité à le rappeler à ses engagements. Par ailleurs, naturellement, le Rwanda n’a quant à lui pas manqué d’exercer une pression supplémentaire, notant qu’après l’accord de Goma, Kinshasa avait à présent toute latitude pour s’atteler au désarmement et au
rapatriement des FDLR - qui, en tant que forces étrangères, ne sont pas signataires de l’Acte d’engagement et n’ont du reste même pas été conviées à la conférence de paix. En un mot, Joseph Kabila doit prendre ce problème, qui est le second grand obstacle au rétablissement de la paix à l’est de la RDC, à bras-le-corps. On l’a vu, des démarches ont commencé à être effectuées, un dispositif est en train d’être mis en place, mais tout ceci doit être accéléré et amplifié. Surtout, Kinshasa doit se préparer à la mise en œuvre du volet militaire de son plan d’action : il y a en effet peu de chances que les rebelles des FDLR (et ceux d’un autre groupe, peu important, le RUD, ou Rassemblement pour l’unité et la démocratie) soient sensibles aux sirènes de la « sensibilisation ». S’ils ont annoncé leur volonté de s’ « inscrire dans le processus de paix en cours » et de « rentrer au Rwanda », ils n’en demandent pas moins à la communauté internationale « des garanties de sécurité et un retour au pays dans la dignité », ce qui passe dans leur esprit par l’ouverture d’un dialogue politique interrwandais. Or, l’on sait que le gouvernement rwandais, non seulement refuse toute négociation avec ces rebelles mais ne saurait non plus entendre parler d’une ouverture politique qui mettrait à mal la communication anti-génocidaire dont il use abondamment pour asseoir sa base politique. Pour bon nombre de ces hommes, les tribunaux et la prison constituent, en l’état actuel des choses, l’horizon le plus probable.
La voie militaire est assurément délicate. Comme les troupes de Nkunda, les hommes des FDLR sont des combattants expérimentés et bien organisés, que même Kigali, qui a toujours privilégié la voie des armes, n’a jamais réussi à battre durablement. L’armée de Kinshasa n’a pas, là non plus, si elle est livrée à elle-même, les capacités nécessaires à l’accomplissement d’une telle mission. Si bien qu’il apparaît clairement qu’il appartient à la communauté internationale de jouer ici un rôle essentiel pour l’évolution de la situation, ceci en permettant à la MONUC d’apporter aux FARDC une aide qui serait en l’occurrence décisive. Jusqu’à présent, la mission de la MONUC, qui consiste essentiellement à protéger les populations civiles et à appuyer les FARDC dans le domaine logistique, lui permet cependant, en étant placée sous le Chapitre VII de la Charte des Nations Unies, de s’opposer par la force à toute action mettant en danger le cessez-le-feu. Fin janvier, elle a renforcé sa présence au Nord Kivu en augmentant le nombre de ses bases opérationnelles mobiles. Mais il est à parier que tout ceci ne suffira pas : elle ne pourra contribuer réellement et efficacement à la mise en application des accords de Goma que dans la mesure où on lui accordera des moyens supplémentaires, à commencer par une requalification de son mandat qui lui permettrait de participer militairement au désarmement et au rapatriement des FDLR. La communauté internationale devra donc s’engager davantage qu’elle ne l’a fait jusqu’ici : l’on rappellera que c’est bien tardivement, en septembre 2007, qu’elle s’est concrètement engagée dans la recherche d’une solution politique pour l’est de la RDC, et que, depuis de longs mois, les populations civiles des Kivu reprochent avec beaucoup d’acrimonie à la MONUC ce qu’elles considèrent comme de la passivité de sa part face aux exactions des groupes armés. Voudra-t- elle et pourra-t-elle s’engager davantage, à un moment où ses regards et ses préoccupations sont d’abord tournés vers le Darfour ? Les choix seront difficiles et leurs conséquences seront importantes. Pour l’est de la RDC, en tout cas, il est fort à craindre que, sans soutien déterminant de la MONUC, l’on assiste à un enlisement puis à une dégradation de la situation.
En revanche, si, aidées militairement par la MONUC, les FARDC parvenaient à mettre en œuvre un début de résolution de la question des FDLR, alors l’on pourrait se prendre à espérer. Le gouvernement rwandais serait, dans cette hypothèse, amené à son tour à donner
des gages. Il devrait s’impliquer concrètement dans les efforts de paix et, plus particulièrement, dans une application rapide des accords de Nairobi. Les FDLR se trouvant en position de faiblesse, il n’est pas interdit de penser qu’il s’autoriserait à accorder quelques concessions aux rebelles hutu, au-delà de la simple assurance que ceux-ci ne souffriraient pas d’une justice expéditive à leur retour. D’autre part, le gouvernement rwandais - comme il est le seul avec, peut-être, les Etats-Unis, à pouvoir le faire – ne pourrait qu’exercer des pressions sur Laurent Nkunda pour l’amener à rentrer dans le rang, ceci d’autant plus que l’affaiblissement des FDLR aurait pour conséquence une plus grande sécurité des congolais, tutsis en particulier. S’agissant de Nkunda, privé dans ces conditions du soutien rwandais, voyant de plus, du fait de cette sécurisation de sa communauté d’origine, l’une de ses principales revendications satisfaites, il aurait bien du mal à ne pas se retirer du jeu. Tout ceci relèverait bien sûr d’un pari difficile et supposerait un processus complexe et progressif, mais il semble bien que ce soit la seule voie.
* Professeur d’Université à Lyon II.
