Tijdelijke bescherming van asielzoekers in de EU
Recht en praktijk in Duitsland, Nederland en het Verenigd Koninkrijk en richtlijn 2001/55/EG
een wetenschappelijke proeve op het gebied van de Rechtsgeleerdheid
Proefschrift
ter verkrijging van de graad van doctor aan de Radboud Universiteit Nijmegen
op gezag van de Rector Magnificus prof. mr. S.J.C.C. Kortmann,
volgens besluit van het college van Decanen in het openbaar te verdedigen op
dinsdag 4 oktober 2011 om 15.30 uur precies
door
Karina Anne Elisabeth Franssen geboren op 9 september 1978
te Heerlen
Voorwoord xiii Afkortingen xv 1. Inleiding 1 1.1. Aanleiding voor het onderzoek 1 1.2. Begripsbepaling'tijdelijke bescherming' 3 1.3. Doel-en vraagstelling 4 1.4. Afbakening van het onderzoek en methodologische
verantwoording 8 1.5. Plan van behandeling 9 2. Geschiedenis van tijdelijke bescherming in Nederland 11 2.1. Inleiding 11 2.2. Geschiedenis van gedogen onder Vw 1849 en Vw 1965 13 2.3. Het toelatingsbeleid ten aanzien van vijf grote groepen
(oorlogs)vluchtelingen in de periode 1976-1999 18 2.3.1. Turkse christenen (1976-1982) 19 2.3.1.1. De aanleiding voor hun komst 19 2.3.1.2. De omvang van de groep 20 2.3.1.3. De reactie van de zijde van de overheid 20 2.3.1.4. Analyse van de beleidsmaatregelen 24 2.3.2. Surinamers( 1982-1988) 25 2.3.2.1. De aanleiding voor hun komst 25 2.3.2.2. De omvang van de groep 26 2.3.2.3. De reactie van de zijde van de overheid 27 2.3.2.4. Analyse van de beleidsmaatregelen 30 2.3.3. Tamils (1984-1990) 32 2.3.3.1. Inleiding 32 2.3.3.2. De aanleiding voor hun komst 32 2.3.3.3. De omvang van de groep 33 2.3.3.4. De reactie van de zijde van de overheid 33 2.3.3.5. Analyse van de beleidsmaatregelen 37 2.3.4. Gedoogpraktijk na 1990: van gedoogbrieven tot
gedoogdenregeling (1991) en vvtv (1994) 38 2.3.5. Bosniërs (1991-1997) 42 2.3.5.1. De aanleiding voor hun komst 42 2.3.5.2. De omvang van de groep 42 2.3.5.3. De reactie van de zijde van de overheid 43 2.3.5.4. Analyse van de beleidsmaatregelen 48
TIJDELIJKE BESCHERMING VAN ASIELZOEKERS IN DE EU
2.3.6. Etnische Albanezen uit Kosovo (1996-1999) 49 2.3.6.1. De aanleiding voor hun komst 49 2.3.6.2. De omvang van de groep 50 2.3.6.3. De reactie van de zijde van de overheid 51 2.3.6.4. Analyse van de beleidsmaatregelen 56 2.3.7. Conclusies: het beleid ten aanzien van de vijf groepen
vergeleken 58 2.3.7.1. Omvang en toelating 58 2.3.7.2. Reactie van de overheid 59 2.3.7.3. Varianten van gedogen 62 2.3.7.4. Redenen van gedogen 63 2.4. Tijdelijke bescherming in de Vw 2000: gedogen nog steeds
mogelijk? 65 3. Geschiedenis van tijdelijke bescherming in Duitsland 67 3.1. Inleiding 67 3.2. Geschiedenis van tijdelijke bescherming: relevante wet- en
regelgeving tot het Zuwanderungsgesetz 2005 70 3.2.1. Inleiding 70 3.2.2. Auslandergesetz 1990: diverse vormen van tijdelijke
bescherming 71 3.2.2.1. Verblijf op basis van een verblijfsvergunning 71 3.2.2.2. Verblijf op basis van een formele gedoogstatus: de
Duldung 78 3.2.2.3. Verblijf gedurende de asielprocedure: de
Aufenthaltsgestattung 85 3.2.2.4. Verblijf op basis van een informele gedoogstatus:
de de-facto Duldung 85 3.2.2.5. Conclusie 86 3.3. Het toelatingsbeleid ten aanzien van vier grote groepen
(oorlogs)vluchtelingen in de periode 1976-2000 87 Turkse christenen (1976-1985) 87 . 1. De aanleiding voor hun komst 87 .2. De omvang van de groep 88 .3. De reactie van de zijde van de overheid 88 .4. Analyse van de beleidsmaatregelen 91 3.3.
3.3.
3.3.
3.3.
3.3.
3.3.2. Tamils (1983-1990) 91 3.3.2.1. De omvang van de groep 91 3.3.2.2. De reactie van de zijde van de overheid 92 3.3.2.3. Analyse van de beleidsmaatregelen 95 3.3.3. Bosniërs (1992-2000) 96 3.3.3.1. De aanleiding voor hun komst 96 3.3.3.2. De omvang van de groep 96 3.3.3.3. De reactie van de zijde van de overheid 97 3.3.3.4. Analyse van de beleidsmaatregelen 103
3.3.4. Etnische Albanezen uit Kosovo (1997-2000) 103 3.3.4.1. De omvang van de groep 103 3.3.4.2. De reactie van de zijde van de overheid 104 3.3.4.3. Analyse van de beleidsmaatregelen 109 3.3.5. Conclusies: het beleid ten aanzien van de vier groepen
vergeleken 109 3.3.5.1. Omvang en toelating 110 3.3.5.2. Reactie van de overheid 111 3.3.5.3. Varianten van gedogen 112 3.3.5.4. Redenen van gedogen 113 3.4. Tijdelijke bescherming in het Zuwanderungsgesetz 2005:
gedogen nog steeds mogelijk? 114 3.4.1. Verblijf op basis van een verblijfsvergunning 114 3.4.2. Verblijf op basis van een formele gedoogstatus: de Duldung 122 3.4.3. Verblijf gedurende de asielprocedure: de
Aufenthaltsgestattung 125 3.4.4. Verblijf op basis van een informele gedoogstatus: de de-facto
Duldung 125 3.4.5. Besluitmoratorium 125 3.4.6. Conclusie 126 4. Geschiedenis van tijdelijke bescherming in het Verenigd
Koninkrijk 127 4.1. Inleiding 127 4.2. Cijfers 127 4.2.1. Aantallen asielzoekers 127 4.2.2. Beslissingen op asielaanvragen 130 4.3. Geschiedenis van tijdelijke bescherming 131 4.3.1. Inleiding 131 4.3.2. Temporary admission (hangende de procedure) 131 4.3.3. Exceptional leave to remain (tot april 2003) 133 4.3.4. Temporary Protection Status (bij de Bosniërs en de
Kosovaren) 135 4.3.5. Humanitarian Protection en Discretionary Leave (vanaf april
2003) 135 4.3.5.1. Humanitarian Protection (HP) 135 4.3.5.2. Discretionary Leave (DL) 137 4.3.6. Regularisatiemaatregel (2003) 139 4.3.7. Conclusie 141 4.4. Het toelatingsbeleid ten aanzien van drie grote groepen
(oorlogs)vluchtelingen in de periode 1983-2000 142 4.4.1. Tamils( 1983-1989) 142 4.4.1.1. De omvang van de groep 142 4.4.1.2. De reactie van de zijde van de overheid 143 4.4.1.3. Analyse van de beleidsmaatregelen 149
vu
TIJDELIJKE BESCHERMING VAN ASIELZOEKERS IN DE EU
4.4.2. Bosniërs (1991-1998) 149 4.4.2.1. De omvang van de groep 149 4.4.2.2. De reactie van de zijde van de overheid 150 4.4.2.3. Analyse van de beleidsmaatregelen 152 4.4.3. Etnische Albanezen uit Kosovo (1997-2000) 153 4.4.3.1. De omvang van de groep 153 4.4.3.2. De reactie van de zijde van de overheid 155 4.4.3.3. Analyse van de beleidsmaatregelen 158 4.4.4. Conclusies: het beleid ten aanzien van de drie groepen
vergeleken 158 4.4.4.1. Omvang en toelating 158 4.4.4.2. Reactie van de overheid 159 4.4.4.3. Varianten van gedogen 160 4.4.4.4. Redenen van gedogen 160 5. Voorgeschiedenis van de Tijdelijke beschermingsrichtlijn:
eerste pogingen tot internationale samenwerking op het gebied van tijdelijke bescherming - harmonisatie van
regelgeving 163 5.1. Inleiding 163 5.2. UNHCR 165 5.2.1. ExCom Conclusies Nrs. 19 en 22 165 5.2.2. International Meeting on Humanitarian Aid for Victims of the
Conflict in the Former Yugoslavia (juli 1992) 167 5.2.3. UNHCR Note on International Protection (1994) 171 5.2.4. Informal Consultations on the Provision of International
Protection to All Who Need It (mei 1997) 172 5.2.5. UNHCR Notes on International Protection 1998 en 1999 173 5.3. Raad van Europa 174 5.3.1. Aanbeveling 1348 (1997) van de Parlementaire Vergadering 174 5.3.2. Kosovo Conclusies aangenomen door het Comité van
Ministers (27 april 1999) 176 5.3.3. Aanbeveling 2000 (9) van het Comité van Ministers 177 5.4. Europese Unie 181 5.4.1. Vóór het Verdrag van Maastricht 181 5.4.2. Verdrag van Maastricht 184 5.4.3. Verdrag van Amsterdam 195 5.4.4. Kosovo-crisis 197 5.4.5. Verdrag van Lissabon 200 5.5. Conclusie 201
vin
6. Onderhandelingen tot en inhoud van de Tijdelijke
beschermingsrichtlijn 205 6.1. Inleiding 205 6.2. Aard van het instrument en wetgevingsprocedure 205 6.3. Chronologisch verloop van de onderhandelingen in de Raad 206 6.4. Uitgebrachte adviezen 208 6.4.1. Advies EP 208 6.4.2. Adviezen ESC en CvdR 209 6.5. Inhoud van de richtlijn en de inhoudelijke onderhandelingen 210 6.5.1. Inleiding 210 6.5.2. Algemene bepalingen 210 6.5.2.1. Doel (art. 1) 210 6.5.2.2. Enkele relevante definitiebepalingen (art. 2) 211 6.5.2.3. Algemene verplichtingen voortvloeiende uit internationale
afspraken (art. 3) 219 6.5.3. Duur en uitvoering van tijdelijke bescherming 223 6.5.3.1. Duur van tijdelijke bescherming (art. 4) 223 6.5.3.2. Uitvoering van de tijdelijke bescherming: het instellen en
beëindigen ervan (artt. 5-7) 225 6.5.4. Materiële rechten voor ontheemden (artt. 8-16) 231 6.5.4.1. Verblijfstitel) (art. 8) 232 6.5.4.2. Recht op informatie (art. 9) 234 6.5.4.3. Registratie van gegevens - recht op gegevensbescherming
(art. 10) 235 6.5.4.4. Terugnameverplichting (art. 11) 236 6.5.4.5. Recht op (zelfstandige) arbeid (art. 12) 237 6.5.4.6. Recht op fatsoenlijke opvang, medische zorg, sociale
bijstand, hulp voor levensonderhoud en speciale hulp
indien noodzakelijk (art. 13) 240 6.5.4.7. Recht op onderwijs (art. 14) 242 6.5.4.8. Recht op gezinshereniging (art. 15) 243 6.5.4.9. Specifieke verplichtingen jegens niet-begeleide
minderjarigen (art. 16) 249 6.5.5. Verhouding tussen tijdelijke bescherming en de
asielprocedure (artt. 17-19) 251 6.5.5.1. Toegang tot de asielprocedure 252 6.5.5.2. Verhouding met de Dublin-overeenkomst/verordening 254 6.5.5.3. Samengaan van tijdelijke bescherming en de asielstatus 256 6.5.6. Beëindiging van de tijdelijke bescherming en terugkeer
(artt. 20-23) 258 6.5.6.1. Gemene recht van toepassing (art. 20) 261 6.5.6.2. Vrijwillige terugkeer (art. 21) 262 6.5.6.3. Gedwongen terugkeer (art. 22) 264 6.5.6.4. Medisch beletsel en schoolgaande kinderen (art. 23) 267
IX
TIJDELIJKE BESCHERMING VAN ASIELZOEKERS IN DE EU
6.5.7. Solidariteit (artt. 24-26) 268 6.5.7.1. Financiële solidariteit (art. 24) 270 6.5.7.2. Solidariteit bij de fysieke opvang I (art. 25) 271 6.5.7.3. Solidariteit bij de fysieke opvang II (art. 26) 273 6.5.8. Administratieve samenwerking (art. 27) 275 6.5.9. Uitsluitingsgronden en enkele slotbepalingen (artt. 28-34) 276 6.5.9.1. Uitsluitingsgronden (art. 28) 276 6.5.9.2. Rechtsmiddelenclausule (art. 29) 279 6.5.9.3. Sancties in geval van schending van de nationale
bepalingen die met toepassing van de richtlijn zijn
aangenomen (art. 30) 280 6.5.9.4. Toezichthoudende taak van de Europese Commissie
(art. 31) 281 6.5.9.5. Datum van inwerkingtreding, de implementatietermijn en
normadressaat van de richtlijn (artt. 32, 33 en 34) 282 6.6. Analyse 283 6.6.1. Inleiding 283 6.6.2. Reden, succes en richting van wijzigingsvoorstellen
Nederland, Duitsland en Verenigd Koninkrijk 284 6.6.2.1. Definitie van tijdelijke bescherming 284 6.6.2.2. Verwijzing in de richtlijn naar internationale
verplichtingen 285 6.6.2.3. Duur van de tijdelijke bescherming 285 6.6.2.4. Niveau van de minimumrechten voor ontheemden 286 6.6.2.5. Relatie tussen tijdelijke bescherming en toegang tot de
asielprocedure 288 6.6.2.6. Einde van tijdelijke bescherming en terugkeer 288 6.6.2.7. (Wijze van) lastenverdeling op basis van solidariteit 289 6.6.3. Conclusie 290 7. Implementatie van de Tijdelijke beschermingsrichtlijn in
Nederland 293 7.1. Methode van omzetting 293 7.2. Totstandkomings geschiedenis 296 7.3. Materiële rechten van tijdelijk beschermden 297 7.3.1. Verblijfsvergunning 297 7.3.2. Recht op informatie 299 7.3.3. Dataregistratie 299 7.3.4. Recht op arbeid 300 7.3.5. Recht op huisvesting, sociale bijstand en medische zorg 302 7.3.6. Toegang tot onderwijs 305 7.3.7. Recht op gezinshereniging 306 7.3.8. Vertegenwoordiging en opvang van niet-begeleide
minderjarigen 309 7.4. Terugkeer en maatregelen na afloop van tijdelijke bescherming 310
7.5. Solidariteit en overbrenging van tijdelijk beschermden 314 7.6. Uitsluiting van tijdelijke bescherming en de mogelijkheid van
beroep 315 7.7. Conclusie 316 7.7.1. Wijze van implementatie 316 7.7.2. Niveau van de status en de voorzieningen 323 8. Implementatie van de Tijdelijke beschermingsrichtlijn in
Duitsland 329 8.1. Methode van omzetting 329 8.2. Totstandkomingsgeschiedenis art. 24 AufenthG 330 8.3. Materiële rechten van ontheemden 331 8.3.1. Verblijfsvergunning 331 8.3.2. Recht op informatie 331 8.3.3. Dataregistratie 331 8.3.4. Recht op arbeid 332 8.3.5. Recht op huisvesting, sociale bijstand en medische zorg 333 8.3.6. Toegang tot onderwijs 339 8.3.7. Recht op gezinshereniging 339 8.3.8. Vertegenwoordiging en opvang van niet-begeleide
minderjarigen 341 8.4. Terugkeer en maatregelen na afloop van tijdelijke bescherming 341 8.5. Solidariteit en overbrenging van tijdelijk beschermden 342 8.6. Uitsluiting van tijdelijke bescherming en de mogelijkheid van
beroep 343 8.7. Conclusie 345 8.7.1. Wijze van implementatie 345 8.7.2. Niveau van de status en voorzieningen 347 9. Implementatie van de Tijdelijke beschermingsrichtlijn in
het Verenigd Koninkrijk 349 9.1. Methode van omzetting 349 9.2. Totstandkomingsgeschiedenis 351 9.3. Materiële rechten van tijdelijk beschermden 352 9.3.1. Verblijfsvergunning 352 9.3.2. Recht op informatie 352 9.3.3. Dataregistratie 353 9.3.4. Recht op arbeid 353 9.3.5. Recht op huisvesting, sociale bijstand en medische zorg 354 9.3.6. Toegang tot onderwijs 357 9.3.7. Recht op gezinshereniging 358 9.3.8. Vertegenwoordiging en opvang van niet-begeleide
minderjarigen 359 9.4. Terugkeer en maatregelen na afloop van tijdelijke bescherming 360 9.5. Solidariteit en overbrenging van tijdelijk beschermden 361
XI
TIJDELIJKE BESCHERMING VAN ASIELZOEKERS IN DE EU
9.6. Uitsluiting van tijdelijke bescherming en de mogelijkheid van
beroep 362 9.7. Conclusie 363 9.7.1. Wijze van implementatie 363 9.7.2. Niveau van de status en de voorzieningen 365
10. Conclusies en uitkomst van de landenvergelijking 367 10.1. Inleiding 367 10.2. Nationaal tijdelijk beschermingsbeleid 367 10.3. Tijdelijke bescherming op internationaal en Europees niveau 372 10.4. Implementatie van de Tijdelijke beschermingsrichtlijn 378 10.5. Conclusie 384 Summary 389 Literatuurlijst 403 Jurisprudentieregister 427 Trefwoordenregister 431 Bijlage 443 Curriculum vitae 459
xn
