Masterthesis
De staatloosheidsvaststellingsprocedure in Nederland, wat kunnen we leren van Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk?
Een onderzoek naar het wetsvoorstel ‘Rijkswet vaststellingsprocedure staatloosheid’, in verhouding tot de staatloosheidsvaststellingsprocedure in Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk.
Naam: Wendy Epema
Studentnummer: 500662154
Opleiding: Master Rechtsgeleerdheid Onderwijsinstelling: Universiteit van Tilburg Thesisbegeleidster: Mw. Mr. C. Vlieks
Datum: 12 oktober 2020
De staatloosheidsvaststellingsprocedure in Nederland, wat kunnen we leren van Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk?
Een onderzoek naar het wetsvoorstel ‘Rijkswet vaststellingsprocedure staatloosheid’, in verhouding tot de staatloosheidsvaststellingsprocedure in Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk.
Inhoudsopgave
Afkortingen 1
1. Inleiding 2
1.1. Aanleiding 2
1.2. Probleemstelling 3
1.3. Centrale vraag en deelvragen 5
1.4. Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie 5
1.5. Theoretisch kader 6
1.6. Onderzoeksmethoden 7
1.7. Leeswijzer 10
2. Internationaal toetsingskader 11
2.1. Plaats- en begripsbepaling van staatloosheid 11
2.2. Normen en richtlijnen uit verdragen en de hieruit
voortvloeiende good practices 15
2.3. Andere normen en richtlijnen en daaruit voortvloeiende
good practices 19
2.4. Conclusie 23
3. De staatloosheidsvaststellingsprocedure in Nederland 25 3.1. De huidige positie van staatlozen in Nederland 25 3.2. Het Nederlandse ontwerp voor een
staatloosheidsvaststellingsprocedure 29
3.3. Conclusie 32
4. De good practices van Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk 34 4.1. Staatloosheid in de Franse wet- en regelgeving,
het beleid en de jurisprudentie 34
4.1.1. Staatloosheid in de Franse wet- en regelgeving en het beleid 35 4.1.2. Staatloosheid in de Franse jurisprudentie 37
4.1.3. Tussenconclusie 41 4.2 Staatloosheid in de Britse wet- en regelgeving, het beleid en
de jurisprudentie 42
4.2.1. Staatloosheid in de Britse wet- en regelgeving en het beleid 42 4.2.2. Staatloosheid in de Britse jurisprudentie 47
4.2.3. Tussenconclusie 50
4.3 Conclusie 51
5. Discussie, conclusie en aanbevelingen 53
5.1. Discussie 53
5.2. Conclusie 54
5.3. Aanbevelingen 56
Bibliografie 59
Jurisprudentielijst 65
1
Afkortingen
ACVZ Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken BRP Basisregistratie Personen
CBS Centraal Bureau voor de Statistiek
CESEDA Le Code de l’entrée et du séjours des étrangers et du droit d’asile EHRM Europees Hof voor de Rechten van de Mens
EVRM Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
ENS European Network on Statelessness IND Immigratie- en Naturalisatiedienst ISI Institute on Statelessness and Inclusion
Raad van State Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State RWN Rijkswet op het Nederlanderschap
OFPRA L'Office français de protection des réfugiés et apatrides UNHCR VN Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen
UNHCR handboek Handbook on protection on Statelessness Persons: Under the 1954 Convention relating to the Status of Stateless Persons
Verdrag van 1954 Verdrag betreffende de status van staatlozen Verdrag van 1961 Verdrag tot beperking der staatloosheid Wet brp Wet Basisregistratie Personen
2
Hoofdstuk 1 Inleiding
1.1. Aanleiding
Staatlozen worden ook wel aangeduid met de term ‘nowhere people’.1 De essentie van staatloosheid zit in het ontbreken van een nationaliteit en wereldwijd zijn er naar schatting 10 miljoen mensen staatloos, waarvan meer dan 500.000 in Europa.2 Zij worden door geen enkel land als burger beschouwd en worden daardoor ongewild van de maatschappij buitengesloten. Door deze uitsluiting horen zij officieel dus nergens thuis. Staatloosheid kan verschillende oorzaken hebben, bijvoorbeeld door staatopvolging – bij het uiteenvallen van de voormalige Sovjet-Unie konden veel mensen geen nationaliteit krijgen van een van de nieuwe landen.3 Staatlozen leven vaak in schrijnende omstandigheden en hebben geen recht op onderwijs, gezondheidszorg, of andere mensenrechten. Zij kunnen namelijk geen aanspraak maken op het meest elementaire recht: het recht op nationaliteit. Dit recht is vastgelegd in artikel 15 van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens en wordt ook wel aangeduid met “the right to have rights”4. Nationaliteit zorgt er niet alleen voor dat iemand onderdeel is van een gemeenschap, maar met een nationaliteit kan er aanspraak worden gemaakt op de elementaire mensenrechten. De VN Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen (hierna: UNHCR) heeft door campagnes en richtlijnen meer bewustwording gecreëerd voor de problematische situatie van staatlozen. Dit heeft bijgedragen aan het toenemende aantal staatloosheidsvaststellingsprocedures binnen Europa, waarin wordt getoetst of iemand als staatloos kan worden erkend. Er zijn verschillende internationale juridische instrumenten die normen en richtlijnen voor deze procedure bieden. Dit onderzoek richt zich op de vraag hoe zo een procedure in Nederland ingekaderd zou moeten worden, gelet op deze internationale instrumenten en al bestaande staatloosheidsvaststellings- procedures. In de volgende paragrafen worden de probleemstelling, de onderzoeksvraag, de relevantie van dit onderzoek en de gebruikte methoden uitgewerkt.
1 Van Dael, Klaas & Vaars, Justitiële verkenningen, jrg. 44, nr. 2, 2018, p. 99.
2 https://www.statelessness.eu/.
3 Van Dael, Klaas & Vaars, Justitiële verkenningen, jrg. 44, nr. 2, 2018, p. 102.
4 Arendt 1951.
3 1.2. Probleemstelling
Uit het Verdrag betreffende de status van staatlozen (hierna: Verdrag van 1954) vloeit voort dat staten verplicht zijn om vast te stellen wie staatloos is, zodat zij aanspraak kunnen maken op fundamentele mensenrechten.5 Dit verdrag bepaalt niet op welke wijze staten dit moeten doen, maar een staatloosheidsvaststellingsprocedure is volgens UNHCR een juist mechanisme om aan deze verplichting te voldoen.6 Nederland kent geen specifieke staatloosheidsvaststellingsprocedure, en voor de vaststelling van staatloosheid wordt veelal verwezen naar twee procedures.7 In de eerste procedure, de buitenschuldprocedure, heeft een vreemdeling die buiten zijn schuld om niet uit Nederland kan vertrekken recht heeft op een tijdelijke verblijfsvergunning.8 Echter, deze procedure blijkt in de praktijk niet efficiënt voor staatlozen, omdat staatloosheid in deze procedure geen grote rol speelt.9 De tweede procedure ziet op een wijziging van inschrijving op grond van de Wet basisregistratie personen (hierna:
Wet BRP). Indien staatloosheid aangetoond kan worden aan de hand van officiële documenten kan de inschrijving van ‘nationaliteit onbekend’ worden gewijzigd naar
‘staatloos’.10 In 2013 heeft de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (hierna: ACVZ) onderzoek gedaan naar staatloosheid in Nederland, en geconcludeerd dat deze twee mechanismes niet voldoende zijn om staatloosheid vast te stellen. Daarom heeft zij aanbevolen om een vaststellingsprocedure voor staatloosheid in te richten.11 Ook de rechtbank heeft destijds vastgesteld dat Nederland geen specifieke procedure voor staatloosheidsvaststelling kent.12 In Nederland stonden in de Gemeentelijke Basisadministratie op 1 januari 2019 bijna dertienduizend personen officieel ingeschreven als staatloos en woonden ruim tweeënveertigduizend mensen in Nederland met een onbekende nationaliteit.13 Naar verwachting bestaat deze laatste groep voor een deel uit staatlozen die hun staatloosheid niet aan kunnen tonen, en zodoende niet met de juiste inschrijving in de gemeente ingeschreven kunnen worden.14 Naar aanleiding van het rapport van de ACVZ is
5 UNHCR 2014, para. 8.
6 Ibid.
7 Van Dael, Hendriks & Klaas, A&MR 2017, afl. 2, p. 67-77.
8 Afdeling B8/4.1 van de Vreemdelingencirculaire.
9 Jaghai & Vlieks, A&MR 2013, afl. 5-6.
10 Artikel 2.15 Wet basisregistratie personen.
11 ACVZ, 2013, p. 89.
12 ABRvS 21 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1788, m.nt. P.R. Rodrigues.
13 Vissers, Trouw, 8 juni 2019.
14 ACVZ, 2013, p. 30.
4 het wetsvoorstel ‘Rijkswet vaststellingsprocedure staatloosheid’ opgesteld.15 Deze procedure, waarbij de civiele rechter beoordeelt of iemand staatloos is, moet vaststelling van staatloosheid mogelijk maken zodat staatlozen aanspraak kunnen maken op fundamentele mensenrechten.16 In de reacties op het wetsvoorstel in de internetconsultatie en in de wetenschappelijke literatuur is stevige kritiek geuit op dit voorstel. Hierin is betoogd dat de staatloosheidsvaststellingsprocedure zoals voorgesteld een aantal cruciale bepalingen mist om daadwerkelijk te zorgen voor een verbetering van de juridische positie van staatlozen in Nederland.17 Het wiel hoeft echter niet opnieuw uitgevonden te worden. Het European Network on Statelessness (hierna: ENS), een samenwerkingsorganisatie van meer dan 140 non-gouvernementele organisaties, academici en experts, heeft een index opgesteld waarin bestaande staatloosheidsvaststellingsprocedures worden gewaardeerd. Hieruit blijkt dat Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk beiden een procedure kennen die specifiek is gericht op de vaststelling van staatloosheid.18 Voor beide landen geldt dat de procedure in de wet uiteen is gezet en er nationale jurisprudentie over de procedure is.19 Tezamen met de normen en richtlijnen uit internationale juridische instrumenten biedt dit een goed vergelijkingskader voor het Nederlandse wetsvoorstel voor een specifieke staatloosheidsvaststellingsprocedure.
Uit zowel deze instrumenten als uit de state practices van Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk vallen werkwijzen af te leiden die onmisbaar zijn voor een effectieve staatloosheidsvaststellingsprocedure. Dit zijn de zogenoemde good practices, praktijken die bijdragen aan de verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag van 1954 en daadwerkelijk een verschil maken voor staatlozen. Gelet hierop is het interessant om te onderzoeken welke good practices zijn af te leiden uit de internationale juridische instrumenten en uit de staatloosheidsvaststellingsprocedure van Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk, en wat dit voor het Nederlandse ontwerp voor een staatloosheidsvaststellings- procedure kan betekenen.
15 Wet vaststellingsprocedure staatloosheid (wetgevingskalender.overheid.nl).
16 MvT vaststellingsprocedure staatloosheid, p. 4 en 13, overheid.nl.
17 De reacties in de internetconsultatie zijn raadpleegbaar via internetconsultatie.nl (zoekterm: staatloosheid).
Ten behoeve van de betrouwbaarheid is beperkt tot de reactie van de Nederlandse Orde van Advocaten, ISI, UNHCR, ASKV Refugee Support / European Network on Statelessness, ASKV / Steunpunt Vluchtelingen, College voor de Rechten van de Mens en PILP-NJCM; Van Dael, Klaas & Vaars, Justitiële verkenningen, 2018, afl. 2.
18 Statelessness determination and status, zie index.statelessness.eu.
19 Le Code de l’entrée et du séjours des étrangers et du droit d’asile; Immigration Rules.
5 1.3. Centrale vraag en deelvragen
Uit de hiervoor omschreven probleemstelling vloeit de centrale vraag voort:
“Hoe verhoudt de Rijkswet vaststellingsprocedure staatloosheid zich tot de staatloosheidsvaststellingsprocedures van Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk, gelet op de internationale normen en richtlijnen met betrekking tot staatloosheidsvaststelling?”
Ten einde beantwoording van de centrale vraag zijn de volgende deelvragen opgesteld:
1. Welke internationale normen en richtlijnen gelden voor een staatloosheidsvaststellingsprocedure en welke good practices kunnen hieruit worden afgeleid?
2. Wat verandert het Nederlandse ontwerp voor een staatloosheidsvaststellingsprocedure aan de huidige juridische positie van staatlozen in Nederland?
3. Wat zijn de overeenkomsten en verschillen tussen de staatloosheidsvaststellings- procedures van Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk in de wet- en regelgeving, het beleid en de jurisprudentie en welke good practices kunnen hieruit worden afgeleid?
1.4. Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie
Staatlozen zijn vaak uitgesloten van de samenleving en hebben geen recht op bescherming van een staat en daarmee geen recht op de meest fundamentele mensenrechten.
Staatlozen zonder verblijfsvergunning bevinden zich vaak in juridisch limbo, waarbij detentie ten behoeve van de (niet uitvoerbare) uitzettingsprocedure geen uitzondering is.20 Omdat het Nederlandse ontwerp voor een staatloosheidsvaststellingsprocedure weinig verbetering brengt voor de situatie van staatlozen in Nederland, is onderzoek naar dit probleem in het belang van de maatschappij. Dat er een maatschappelijk belang is bij een effectieve staatloosheidsvaststellingsprocedure blijkt onder meer uit de klacht die is ingediend door het Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten in het kader van het Public Interest Litigation Project. Deze klacht, ingediend bij het VN Mensenrechtencomité, gaat over het ontbreken van een staatloosheidsvaststellingsprocedure en dit onderhavige wetsvoorstel.21 De maatschappelijke relevantie blijkt ook uit de verschillende campagnes die gevoerd worden en
20 ENS 2015 (geraadpleegd op 30 augustus 2020).
21 Internetconsultatie.nl/staatloosheid/reacties, zie PILP-NJCM.
6 doelstellingen die gesteld zijn met betrekking tot een verbetering van de positie van staatlozen. Bijvoorbeeld de #IBELONG campagne, die meer bewustheid creëert over staatloosheid en het doel van UNHCR om voor 2025 staatloosheid te hebben beëindigd.22 Dit onderzoek dient dit belang door te onderzoeken hoe het Nederlandse ontwerp voor een staatloosheidsvaststellingsprocedure effectiever kan worden ingericht, waardoor de positie van staatlozen in Nederland verbeterd kan worden.
Er is in de internetconsultatie en in de wetenschappelijke literatuur kritiek geuit op het Nederlandse voorstel voor een staatloosheidsvaststellingsprocedure.23 In de literatuur is al gekeken naar good practices van andere landen die een vergelijkbare vaststellingsprocedure hebben. Zo maken Van Dael, Hendriks & Klaas een vergelijking met onder andere Frankrijk als het gaat om verdeling van de bewijslast.24 Bianchini maakt zelfs een vergelijking tussen tien EU lidstaten en hun staatloosheidsvaststellingsprocedures.25 Ook ENS heeft onderzoek gedaan naar het Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk, waarbij is gekeken naar de werking van staatloosheidsvaststellingsprocedures in de praktijk.26 Er is echter nog niet onderzocht welke good practices zijn af te leiden uit de praktijk van Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk en wat dit kan betekenen voor zo een procedure in Nederland. Daardoor is vooralsnog onduidelijk welke good practices aanwezig zijn die het Nederlandse ontwerp van een staatloosheidsvaststellingsprocedure kunnen dienen, zodat staatlozen betere bescherming kunnen krijgen en aanspraak kunnen maken op de meest fundamentele mensenrechten. Dit onderzoek beoogt deze lacune in de wetenschappelijke literatuur op te vullen.
1.5. Theoretisch kader
Er zijn op internationaal niveau allerlei normen en richtlijnen die iets zeggen over staatloosheidsvaststelling. Deze normen en richtlijnen vormen het theoretisch kader van dit onderzoek en worden nader uiteengezet in hoofdstuk 2. In dit onderzoek zijn er twee non- gouvernementele organisaties belangrijk. De eerste non-gouvernementele organisatie is UNHCR, de vluchtelingenorganisatie van de Verenigde Naties, die zich op meerdere manieren inzet om de rechten en het welzijn van kwetsbare groepen te waarborgen. Hij is gemandateerd door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties om wereldwijd actie
22 Unhcr.org/ibelong.
23 Zie Internetconsultatie.nl/staatloosheid/reacties, Van Dael, Hendriks & Klaas, A&MR 2017, afl.2, p. 75-81 en Van Dael, Klaas & Vaars, Justitiële verkenningen, jrg. 44, nr. 2, 2018.
24 Van Dael, Hendriks & Klaas, A&MR 2017, afl. 2, p. 78.
25 Bianchini, International Journal of Refugee Law, 2017, Vol. 29, No. 1, p. 42-83.
26 ENS 2020 (Frankrijk) (geraadpleegd op 7 oktober 2020); ENS 2020 (Verenigd Koninkrijk) (geraadpleegd op 7 oktober 2020).
7 te ondernemen voor de internationale bescherming van staatlozen.27 Het mandaat geeft UNHCR verantwoordelijkheid om staatloosheid in de aangesloten staten te adresseren, door bijvoorbeeld het uitgeven van richtlijnen.28 De richtlijnen van UNHCR omtrent staatloosheid worden in het onderzoek van het ACVZ29 meegenomen en ook in de memorie van toelichting van het Nederlandse wetsvoorstel voor een staatloosheidsvaststellingsprocedure30 wordt deze organisatie aangehaald. UNHCR is hiermee een belangrijke bron voor dit onderzoek. De tweede belangrijke non-gouvernementele organisatie is ENS31. Zoals hiervoor uitgelegd is dit een samenwerkingsorganisatie van meer dan 140 experts en non-gouvernementele organisaties op het gebied van migratie, vluchtelingen, staatlozen en nationaliteit. Door de onderzoeken die ENS verricht en de middelen die hij heeft, biedt ENS waardevolle informatie voor dit onderzoek.
1.6. Onderzoeksmethoden
De eerste deelvraag, die in hoofdstuk 2 wordt behandeld, ziet op het internationaal toetsingskader. Gelet op de aard van dit kader worden internationale bronnen gebruikt.
Ondanks dat de centrale vraag zich richt op Nederland, wordt ook het onderzoek naar het fenomeen staatloosheid en de oorzaken vanuit internationaal perspectief onderzocht omdat de relevante normen en richtlijnen voor de staatloosheidsvaststellingsprocedure ook vanuit een internationaal perspectief zijn ontstaan. De deelvraag kan gesplitst worden in twee delen. Het eerste deel ziet op het fenomeen staatloosheid en de oorzaken. Deze vraag moet worden beantwoord aan de hand van academische literatuur. Bij het zoeken van deze literatuur moeten de algemene termen ‘statelessness’ en ‘nationality’ voldoende resultaten opleveren voor het begin van een sneeuwbaleffect. Het tweede deel ziet op de normen en richtlijnen die van toepassing zijn op een staatloosheidsvaststellingsprocedure. Enerzijds vloeien deze voort uit het primaire recht en anderzijds uit bronnen van internationale organisaties. Voor het primaire recht zijn een tweetal verdragen rechtstreeks gericht op staatloosheid, namelijk het Verdrag van 1954 en het Verdrag tot beperking der staatloosheid (hierna: Verdrag van 1961).
Aan de hand van de academische literatuur uit het eerste gedeelte moet blijken of er nog meer verdragen van belang zijn voor staatloosheid. Daarnaast blijkt uit de aanleiding van dit
27 UN General Assembly resolution A/RES/50/152, on ‘Office of the High Commissioner for Refugees’, 9 februari 1996.
28 Edwards & Van Waas 2014, p. 89-91.
29 ACVZ, 2013, p. 49.
30 MvT vaststellingsprocedure staatloosheid, overheid.nl.
31 Voor meer informatie over ENS, zie https://www.statelessness.eu/.
8 onderzoek blijkt dat er veel gewicht wordt gehangen aan de richtlijnen van UNHCR. Nu hij een handboek en richtlijnen heeft opgesteld ten behoeve van een effectieve staatloosheidsvaststellingsprocedure is dat het startpunt van de normen en richtlijnen die niet uit het primaire recht voortvloeien. Nu het onderzoek specifiek ziet op de vaststelling van staatloosheid, wordt enkel gericht op de bepalingen die relevant zijn voor de vaststelling van staatloosheid en de rechten van staatlozen na die vaststelling. Gelet op de omvang vallen kinderen alleen onder de reikwijdte van dit onderzoek voor zover het gaat om de vaststelling van staatloosheid. Het Nederlandse wetsvoorstel voor een staatloosheids- vaststellingsprocedure gaat ook in op verkrijging van het Nederlanderschap voor in Nederland geboren kinderen die staatloos zijn, maar dat valt buiten de reikwijdte van dit onderzoek.
De tweede deelvraag ziet op de positie van staatlozen in Nederland en het Nederlandse ontwerp voor een staatloosheidsvaststellingsprocedure. Het startpunt voor beantwoording van deze deelvraag is het wetsvoorstel met bijbehorende memorie van toelichting en het rapport van de ACVZ. Voor het eerste gedeelte van deze deelvraag, de positie van staatlozen in Nederland, moet bronnenonderzoek worden verricht naar de relevante wet- en regelgeving. De toepasselijke bronnen moeten uit de memorie van toelichting blijken en verder zal aan de hand van de zoektermen ‘staatloosheid’ en
‘Nederland’ blijken welke internationale en nationale organisaties hier informatie over hebben. Het bronnenonderzoek strekt zich daarnaast ook tot jurisprudentie, waarbij voornamelijk de feitenrechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Raad van State) wordt onderzocht. De Hoge Raad doet weliswaar ook uitspraken inzake geschillen omtrent staatsloosheid, er zijn geen recente arresten die relevant zijn voor beantwoording van deze deelvraag. Voor het tweede gedeelte, het Nederlandse ontwerp voor een staatloosheidsvaststellingsprocedure, worden ook het wetsvoorstel met bijbehorende memorie van toelichting en het rapport van de ACVZ als startpunt gebruikt.
Zoals uit de inleiding blijkt is er tijdens de internetconsultatie gereageerd op het wetsvoorstel.
Deze reacties zijn interessant omdat het een beeld geeft van verschillende perspectieven op het wetsvoorstel. In verband met bronbetrouwbaarheid zal wat betreft de reacties op de internetconsultatie beperkt worden tot de reacties van instituties en NGO’s en zullen de reacties van individuele personen buiten beschouwing worden gelaten. Daarnaast zal ook literatuuronderzoek worden verricht om meer visies op dit ontwerp te vergaren. Hierbij zal gebruik worden gemaakt van het sneeuwbaleffect in tijdschriftartikelen via Kluwer Navigator en Worldcat. Hiervoor zullen onder meer de tijdschriften Asiel & migrantenrecht (in bezit
9 van Tilburg University) en het Nederlands Tijdschrift voor de Mensenrechten (raadpleegbaar via Kluwer Navigator) geraadpleegd worden. Relevante zoektermen hierbij zijn ‘procedure’,
‘staatloosheid’ en ‘Nederland’.
De derde deelvraag ziet op de vaststellingsprocedures voor staatloosheid in Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk en de jurisprudentie daarover. Er wordt voldaan aan de twee vereisten voor rechtswetenschappelijk onderzoek, namelijk equivalentie en representativiteit.
Het Nederlandse en Franse rechtsstelsel valt onder Civil Law en het recht van het Verenigd Koninkrijk valt onder Common Law. Ondanks dit verschil is een rechtsvergelijking wel mogelijk en wordt er regelmatig een vergelijking gemaakt tussen deze verschillende rechtssystemen.32 Bij alle drie de landen gaat het voor de staatloosheids- vaststellingsprocedure primair om de implementatie van het Verdrag van 1954. Ondanks dat in het Common law de precedent, de principes en regels vastgesteld in de jurisprudentie, leidend is en in het Civil law juist het gecodificeerd recht primair wordt gevolgd, hebben alle drie de landen een gecodificeerde (of in geval van Nederland een voorstel) staatloosheids- vaststellingsprocedure die gebaseerd is op het Verdrag van 1954, waardoor dit vergelijkbaar is. Het ligt hier voor de hand om de rechtsstelsels van Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk te vergelijken met die van Nederland, omdat de staatloosheidsvaststellingsprocedures van Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk als maatgevend worden gezien.33 Voor deze vergelijking moet bronnenonderzoek worden verricht. Dit bronnenonderzoek ziet wat betreft de staatloosheidsvaststellingsprocedure van Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk op de wettelijke regels zoals deze uiteengezet zijn in de nationale wet, de bijbehorende memorie van toelichtingen en andere overheidsdocumenten. Hierbij zal gebruik worden gemaakt van de databases Westlaw UK, Westlaw Next, Kluwer Law Online en Oxford Public International Law. Verder zal voor beantwoording van deze deelvraag gebruik worden gemaakt van jurisprudentieonderzoek voor Frankrijk en het Verenigd koninkrijk. Voor Frankrijk geldt dat er in het afgelopen decennia steeds meer uitspraken zijn gepubliceerd. Er zijn sinds 2010 in totaal 69 uitspraken gepubliceerd waarin het woord staatloosheid in de tekst voorkomt die zijn behandeld bij een cour administrative d’appel, de rechtbank die publiekrechtelijke rechtszaken behandelt.34 Verder zijn er een aantal uitspraken van de Cour
32 Siems 2018, p. 18.
33 Zie o.a. Bianchini, International Journal of Refugee Law, 2017/29, p. 42-83; index.statelessness.eu.
34 Legifrance.gov.fr, zoeken op: bases de données, recherche experte dans la jurisprudence administrative met zoekterm ‘apatridie’.
10 dé Cassation en de Cours d’appel over staatloosheid, die dateren van voor 2015.35 Voor het jurisprudentieonderzoek van Frankrijk zullen dus de uitspraken van zowel de Cour dé Cassation en de Cours d’appel als de cour administrative d’appel worden onderzocht. De case law van het Verenigd Koninkrijk beperkt zich tot de uitspraken van de Supreme Court, Court of Appeal, High Court of Justice en de Immigration Appeal Tribunal. De uitspraken zijn te vinden in onder andere de database Westlaw en op de websites van de desbetreffende instantie.
1.7. Leeswijzer
Hoofdstuk 2 biedt een uiteenzetting van het internationaal toetsingskader. In dit hoofdstuk worden de internationale juridische instrumenten besproken die normen en richtlijnen bieden voor een specifieke staatloosheidsvaststellingsprocedure. Uit een analyse van het internationaal recht en het beleid van gerespecteerde organisaties vloeien good practices voort die als toetsingskader dienen voor het vervolg van het onderzoek. Hoofdstuk 3 ziet op het wetsvoorstel voor de staatloosheidsvaststellingsprocedure in Nederland. Hierbij wordt gekeken naar de huidige positie van staatlozen in Nederland en op welke punten het wetsvoorstel problematisch is. In hoofdstuk 4 worden vervolgens de staatloosheids- vaststellingsprocedures van Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk met elkaar vergeleken.
Nadat de wet- en regelgeving en het beleid is geanalyseerd, is de jurisprudentie onderzocht.
Door de uitkomsten van Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk met elkaar te vergelijken, kunnen ook hier good practices uit worden afgeleid. In hoofdstuk 5 worden de good practices uit hoofdstuk 2 en 4 toegepast op de bevindingen van hoofdstuk 3. Uit deze toepassing blijkt wat de verhouding is tussen de staatloosheidsvaststellingsprocedure van Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk en het Nederlandse wetsvoorstel voor een staatloosheidsvaststellingsprocedure met het oog op het internationaal toetsingskader.
Voorafgaand aan deze conclusie wordt in de eerste paragraaf van hoofdstuk 5 een discussie gegeven, en het hoofdstuk wordt afgesloten met een aantal aanbevelingen ten behoeve van een effectievere staatloosheidsvaststellingsprocedure in Nederland.
35 Legifrance.gov.fr, zoeken op: bases de données, recherche experte de jurisprudence judiciaire met zoekterm
‘apatridie’.
11
Hoofdstuk 2
Internationaal toetsingskader
Welke internationale normen en richtlijnen gelden voor een staatloosheids- vaststellingsprocedure en welke good practices kunnen hieruit worden afgeleid?
Het doel van dit hoofdstuk is te onderzoeken aan welke normen en richtlijnen een nationale staatloosheidsvaststellingsprocedure moet voldoen volgens internationale maatstaven. Door eerst het begrip staatloosheid en de ontstaansredenen van staatloosheid uiteen te zetten, wordt een achtergrond van de problematiek gegeven en wordt duidelijk waarom een staatloosheidsvaststellingsprocedure belangrijk is (paragraaf 2.1). De normen en richtlijnen voor deze procedure zijn op internationaal niveau allereerst gegeven in verdragen (paragraaf 2.2.). Verdragen zijn bindend en zijn daarom belangrijk voor de juridische inkadering van de procedure. Daarnaast hebben gezaghebbende organisaties normen en richtlijnen vastgesteld ten behoeve van een effectieve staatloosheidsvaststellingsprocedure (paragraaf 2.3.). Uit deze normen en richtlijnen vloeien good practices voort, die tezamen met de verdragsnormen het internationaal toetsingskader vormen (paragraaf 2.4.).
2.1. Plaats- en begripsbepaling van staatloosheid
Sinds het begin van de twintigste eeuw verdiept de internationale gemeenschap zich in de problematiek omtrent staatloosheid en het fenomeen an sich.36 Staatloosheid houdt kort gezegd in dat een persoon geen enkele nationaliteit bezit. Door de verdeling van de internationale gemeenschap in staten en de hierbij geldende vrijheid van staten om hun eigen regels te stellen omtrent verkrijging en verlies van nationaliteit, is staatloosheid een onvermijdelijk bijgevolg.37 Dit terwijl het hebben van een nationaliteit een beduidend belang kent. Zo drukt het hebben van een nationaliteit zich doorgaans uit in het hebben van identiteitspapieren, waarmee een onderdaan zich kan onderscheiden van een vreemdeling.38 Dit geeft de onderdaan de mogelijkheid om te reizen maar ook om terug te kunnen keren, geniet hij ook in een ander land bescherming wanneer zijn rechten worden geschonden en bezit hij automatisch burgerschap, waarmee hij tot de politieke gemeenschap kan behoren.39
36 Bloom, Cole & Tonkiss 2017, p. 54.
37 Edwards & Van Waas 2014, p.65.
38 ACVZ 2013, p. 21.
39 Ibid., p. 21-22.
12 Al voor de Tweede Wereldoorlog was er kritiek vanuit juristen binnen het internationale recht op de inclusie en exclusie die gepaard gaat met de soevereiniteit van staten omtrent de nationaliteitstoebedeling, maar het duurde tot na de Tweede Wereldoorlog voordat de definitie van een stateless person werd gevormd.40
Staatloosheid hangt nauw samen met nationaliteit maar het begrip nationaliteit laat zich niet eenduidig uitleggen. Het gaat om een zekere verbondenheid tussen een staat en individu, en er moet voor invulling van het begrip gekeken worden naar de rechten en plichten die daarmee gepaard gaan.41 In het internationaal recht betekent nationaliteit ook de gehechtheid aan een staat. Het wordt ook wel omschreven als de juridische en politieke link die een individu en de staat verenigt, of als de principiële link tussen een individu en de staat.42 Een andere omschrijving die is gegeven vanuit het perspectief van internationaal recht is de juridische relatie tussen de burger en de staat, gebaseerd op ‘social facts of attachment, and which gives rise to rights and duties on the part of both sides of that relationship’.43 Uit bovenstaande blijkt in ieder geval dat om te kunnen spreken van nationaliteit, er sprake moet zijn van een bepaalde mate van gehechtheid. In het Europees recht wordt nationaliteit uitgelegd als de juridische band tussen een persoon en een staat, waarbij deze term niet verwijst naar de etnische afkomst van de persoon.44 Daarnaast is nationaliteit een ordeningsmechanisme dat individuen verdeelt over verschillende staten45, waardoor er voor fundamentele rechten een onderscheid gemaakt kan worden tussen eigen burgers en vreemdelingen.46 Dit veronderstelt dat de fundamentele rechten worden uitgeoefend in relatie tot de staat waarvan zij staatsburger zijn.47 Onder nationaliteit kan dus meer worden veronderstelt dan enkel een formele link tussen burger en staat. Volgens het Internationaal Hof van Justitie moet de vraag of er sprake is van nationaliteit worden beantwoord aan de hand van de genuine and effective link doctrine. Deze doctrine houdt kort gezegd in dat er een juridische relatie, gevestigd door nationaliteit, is tussen een individu en een staat indien er sprake is van een daadwerkelijke band tussen dat individu en die staat.48 Zo een band kan op
40 Edwards & Van Waas 2014, p.65.
41 De Groot & Tratnik, Monografieën Privaatrecht, 2010, afl.14.
42 Fripp 2016, p. 4-6.
43 Edwards & Van Waas 2014, p. 11.
44 Artikel 2 onder a Europees Verdrag inzake Nationaliteit.
45 Weis 1979, p. 53.
46 De Groot & Tratnik 2010, p. 2.
47 ACVZ 2013, p. 19.
48 ICJ 6 april 1955 Nottebohm (Liechtenstein v. Guatemala): “(…) nationality is a legal bond having as its basis of social fact of attachment, a genuine connection of existence, interests and sentiments, together with the existance of reciprocal rights and duties”.
13 verschillende manieren ontstaan maar ontstaat in ieder geval door geboorte.49 Echter, bij geboorte kan nationaliteit toebedeeld worden op grond van jus sanguinis, waarbij de nationaliteit volgt uit afstamming, en jus soli, waarbij de nationaliteit wordt verkregen door geboorte in een staat.50
De oorzaken van staatloosheid komen in vele vormen, maar globaal gezien zijn er drie hoofdoorzaken te onderscheiden. De eerste oorzaak van staatloosheid is discriminatie. Het uitgangspunt van het recht op nationaliteit is artikel 15 van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, waarin wordt gesteld dat iedereen recht heeft op een nationaliteit en niemand willekeurig van zijn nationaliteit mag worden beroofd, noch beroofd mag worden van het recht om van nationaliteit te veranderen.51 Bij deze willekeurige ontneming van nationaliteit (arbitrary deprivaton) gaat het om individuen of groepen waarvan het burgerschap wordt ontzegd om hun te marginaliseren, isoleren en in sommige gevallen te deporteren.52 Het verschil tussen het soevereine recht van staten om onderscheid te maken tussen onderdanen en vreemdelingen en willekeurige ontzegging van nationaliteit zit in het proces. Bij willekeurige ontneming is sprake van discriminatoire gronden, is ontneming niet omkleed met procedurele waarborgen of is de ontneming illegitiem door bijvoorbeeld machtsmisbruik.53 De afgelopen jaren heeft (willekeurige) ontneming van nationaliteit in verband met nationale veiligheid tot veel discussie geleid binnen de Europese Unie.54 Ten aanzien van anti-terrorismemaatregelen lijkt er een trend zichtbaar om nationale wetgeving aan te passen zodat de nationaliteit ingetrokken kan worden op grond van nationale veiligheid.55 In Nederland heeft dit geleid tot een wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap zodat het Nederlanderschap kan worden ingetrokken zonder strafrechtelijke veroordeling wanneer iemand zich aansluit bij een terroristische organisatie.56 Staatloosheid is hierbij de begrenzing voor de regelgeving omtrent de ontneming van nationaliteit.57 Een ander voorbeeld van discriminatie als oorzaak van staatloosheid is te
49 ACVZ 2013, p. 24.
50 Edwards & Van Waas 2014, P. 16.
51 Art. 15 UVRM.
52 ACVZ 2013, p. 26.
53 Ibid., p. 26.
54 Zie o.a. Court of Appeal (Verenigd Koninkrijk) 16 juli 2020, [2020] EWCA Civ 918; Special Immigration
Appeals Commission 7 februari 2020, SC/163/2019 (Begum v The Secretary of State for the Home Department) en Insitute on Statelessness and Inclusion, Principles on deprivation of nationality as a national security measure, beschikbaar via https://files.institutesi.org/PRINCIPLES.pdf (geraadpleegd op 30 juli 2020).
55 Jaghai &Van Waas, Netherlands International Law Review, 2018, afl. 65, p. 419.
56 Artikel 1 van de Rijkswet van februari 2017, houdende wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap in verband met het intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid (Stb. 2017, 52).
57 Mantu, Tilburg Law Review, 2014, afl. 19, p. 163.
14 vinden in Slovenië. Nadat Slovenië in 1991 onafhankelijk is geworden van de Federale Republiek Joegoslavië heeft het een wet aangenomen die bepaald dat inwoners met een vaste verblijfsvergunning in de Federale Republiek Joegoslavië, na scheiding van de Federale Joegoslavische Republiek enkel het Sloveense staatsburgerschap aan konden vragen onder voorwaarden die niet golden voor vreemdelingen die voor de onafhankelijkheid al in Slovenië woonden. Daarbij waren deze voorwaarden niet openbaar bekend gemaakt.58 Op deze manier kon de bevolking administratief gezuiverd worden van onder meer de Roma- gemeenschap.59 De tweede oorzaak van staatloosheid is gebrekkige wet- en regelgeving, ook wel technische staatloosheid genoemd, waarbij staatloosheid ontstaat als onbedoeld gevolg van leemtes in de nationaliteitswetgeving van een staat, of van tegenstrijdigheid van de wetgeving van meerdere staten.60 Wanneer staten verschillende wijzen van nationaliteits- verkrijging hanteren, kan er oorspronkelijke staatloosheid ontstaan. Een voorbeeld hiervan is wanneer een baby geboren wordt in een land met een jus sanguinis beleid, terwijl het land van herkomst een jus soli beleid kent. Daarnaast kan technische staatloosheid ook op een niet-oorspronkelijke wijze voordoen wanneer nationaliteitsverkrijging zich later in de levensloop manifesteert door het aangaan van familiebanden of langdurig verblijf. Dit wordt ook wel jus domicili genoemd.61 Een ander voorbeeld van discriminatoire nationaliteits- wetgeving is het beleid dat alleenstaande vrouwen hun nationaliteit niet aan hun kinderen kunnen overdragen omdat de wet bepaalt dat dit enkel door de man kan.62 De derde en laatste oorzaak van staatloosheid is het veranderen van landsgrenzen.63 Dit kan het geval zijn bij het ontstaan van nieuwe staten, het uiteenvallen van staten, afscheiding van staten of de overdracht van een grondgebied.64 Zo zijn bij het uiteenvallen van de voormalige Sovjet-Unie duizenden inwoners staatloos geraakt doordat nieuwe staten nationaliteit afgaven enkel op grond van jus sanguinis.65
De staatloosheid die voortvloeit uit deze oorzaken tezamen heeft gezorgd voor meer dan 4,2 miljoen staatlozen wereldwijd.66 Echter, het werkelijke cijfer ligt waarschijnlijk veel hoger nu er weinig data over staatloosheid bekend is. Daarom word meestal aangehouden dat
58 EHRM 26 juni 2012 (Kurić e.a./Slovenië).
59 ACVZ 2013, p. 29.
60 Owen, Netherlands International Law Review, 2018/65.
61 Edwards & Van Waas 2014, P. 16.
62 Van Dael, Klaas & Vaars, Justitiële Verkenningen, 2018, p. 102.
63 Owen, Netherlands International Law Review 2018/65.
64 ACVZ 2013, p. 27 en 28.
65 Kubal, Citizenship Studies 2020/24, afl. 2, p. 193-195.
66UNHCR 2020 (Global Trends), p. 56 (geraadpleegd op 7 oktober 2020).
15 er naar schatting 10 miljoen mensen staatloos, waarvan ruim 500.000 in Europa.67 Staatlozen worden ook wel de ‘nowhere people’ of ‘the invisible’ genoemd, omdat ze tot geen enkel land behoren.68 Zoals hieronder verder zal worden toegelicht zijn deze juridische spoken wel degelijk onderdeel van de maatschappij en zouden zij aanspraak moeten kunnen maken op fundamentele mensenrechten.
2.2. Normen en richtlijnen uit verdragen en de hieruit voortvloeiende good practices
In de Universele Verklaring van de Rechten van Mens van 1948 was al gesteld dat iedereen recht heeft op een nationaliteit69, maar in de praktijk bleek het onduidelijk te zijn wie er verantwoordelijk was voor de bescherming van de rechten van mensen zonder nationaliteit.70 De internationale gemeenschap heeft dit gebrek aan bescherming willen herstellen door staatlozen een status en daarmee een recht op bescherming te geven en zich in te zetten voor het voorkomen van staatloosheid in de toekomst. Hiervoor zijn twee kernverdragen, het Verdrag van 1954 die als doel heeft het garanderen van minimumrechten aan staatlozen en het Verdrag van 1961 welke waarborgen stelt voor de vermijding van staatloosheid. Daarnaast is het Europees Verdrag inzake nationaliteit (hierna: EVN) een van de weinige verdragen die expliciete bepalingen bevat omtrent nationaliteit. De staatloosheidsvaststellingsprocedure is relevant voor een effectieve implementatie van dit verdrag.71 Tot slot worden nationaliteitskwesties ook onder het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) behandeld, onder andere wanneer het gaat om een beschermingsmechanisme ter bescherming van het privé-, familie- en gezinsleven. Dit vloeit voort uit artikel 8 EVRM en is daarmee een belangrijk artikel voor de koppeling tussen staatloosheid en het EVRM.
Het Verdrag van 1954 is het enige verdrag dat specifiek ziet op het waarborgen van minimumrechten die moeten worden gegund aan staatlozen. Daarnaast vloeit uit dit verdrag de impliciete verplichting tot identificatie van staatlozen voort, welke verder uiteen wordt
67 https://www.statelessness.eu/.
68Van Dael, Klaas & Vaars, Justitiële verkenningen, 2018, afl. 2, p. 99.
69 Artikel 15 lid 1 Universele Verklaring van de Rechten van de Mens.
70 Edwards & Waas 2014, p. 65.
71 Een ander verdrag met specifieke bepalingen omtrent nationaliteit is het Verdrag nopens zekere vragen betreffende wetsconflicten inzake nationaliteit (1930). Nu dit niet specifiek ziet op staatloosheid wordt volstaat met deze benoeming; Parliamentary Assembly, Access to nationality and the effective implementation of the European Convention on Nationality, 23 januari 2014, p. 19/20, beschikbaar via
https://www.refworld.org/pdfid/52f49bcb4.pdf (geraadpleegd op 19 juni 2020).
16 gezet in de volgende paragraaf.72 Een kernartikel van het verdrag is artikel 1(1), die een staatloos persoon als volgt definieert:
“a person who is not considered as a national by any State under the operation of its law”.
Dit artikel is de enige definitie die het internationaal recht kent van een staatloos persoon, ondanks dat het begrip wordt gebruikt in meerdere internationale instrumenten zoals het Verdrag van 1961 en binnen de Verenigde Naties. De International Law Commission, onderdeel van de Verenigde Naties, heeft de definitie omschreven als customary international law, wat betekent dat alle staten deze definitie moeten overnemen wanneer het gaat om staatloosheid.73 Wanneer iemand aan deze definitie voldoet en dus staatloos is, kan diegene zich beroepen op de rechten uit het Verdrag van 1954 – behoudens de uitzonderingen genoemd in dit verdrag. Artikelen 12 tot en met 32 van het Verdrag van 1954 geven een breed scala aan civiele, economische, sociale en culturele rechten voor staatlozen. Het verdrag bepaalt onder andere dat erkende staatlozen die rechtmatig op hun grondgebied verblijven loonarbeid mogen verrichten. Zij moeten zo gunstig mogelijk behandeld worden en mogen niet minder gunstig worden behandeld dan vreemdelingen. Eenzelfde standard of treatment geldt voor het recht op huisvesting. Daarnaast hebben staatlozen recht op lager onderwijs, en recht op hoger onderwijs afhankelijk van hoe dit wettelijk is geregeld voor andere vreemdelingen. Ook ‘geeft’ het verdrag recht op ondersteuning en bijstand ten behoeve van levensonderhoud en sociale zekerheid. Om aanspraak te kunnen maken op dit recht is rechtmatig verblijf weer een voorwaarde. Het verdrag verplicht de staat verder tot het verstrekken van identiteits- of reisdocumenten aan elke staatloze, ongeacht of hij wel of geen rechtmatig verblijf heeft, en bepaalt dat de naturalisatie voor hen moet worden gefaciliteerd.74
Het Verdrag van 1961 en het Verdrag van 1954 zijn samen de kernverdragen voor staatloosheid. Het Verdrag van 1961 ziet op de beperking van staatloosheid en biedt praktische oplossingen wanneer het nationale recht ontoereikend is. Zo bepaalt het dat een verdragspartij de nationaliteit moet geven aan iemand die anders staatloos zou zijn omdat hij niet de nationaliteit kan verkrijgen van het land waar hij geboren is (jus soli) of hij de nationaliteit niet van zijn ouders heeft kunnen krijgen (jus sanguinis). Dit verdrag heeft echter geen invloed op (de verplichting tot) een staatloosheidsvaststellingsprocedure en wordt daarom verder buiten beschouwing gelaten.
72 UNHCR 2014, para. 8.
73 Edwards & Van Waas 2014, p. 72.
74 Artt. 17, 21, 22, 23, 24, 27, 28 en 32 Verdrag van 1954; Zie ook part three van het UNHCR handboek.
17 Het EVN harmoniseert de nationaliteitswetgevingen van verdragspartijen en legt beginselen vast omtrent de nationaliteit van natuurlijke personen. Onder andere het verbod op discriminatie, het recht op nationaliteit en het beginsel van beperking der staatloosheid is hierin vastgelegd. De Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa, een statutair orgaan van de Raad die politieke bewegingen in Europa vertegenwoordigt, heeft een rapport geschreven over een effectieve implementatie van het EVN. Zij noemt hierbij expliciet de verplichting tot een staatloosheidsvaststellingsprocedure en geeft aan dat hierbij sprake moet zijn van een effectieve toegang tot de rechter en gratis rechtsbijstand.75
Een ander verdrag relevant voor een staatloosheidsvaststellingsprocedure is het EVRM. Ondanks dat staatloosheid en een staatloosheidsvaststellingsprocedure niet expliciet in het EVRM zijn genoemd, heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna:
EHRM) uitspraken gewezen waarin staatloosheid een rol speelt. In de Preambule van het EVN wordt verwezen naar artikel 8 EVRM en in de jurisprudentie van het EHRM worden nationaliteitskwesties veelal ondergebracht onder artikel 8 EVRM.76 Artikel 8 EVRM houdt in het recht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven. Uit de jurisprudentie van het EHRM blijkt dat nationaliteit onderdeel is van het privéleven dat wordt beschermd door artikel 8 EVRM omdat het deel uit maakt van de sociale identiteit van een persoon. Artikel 8 EVRM geeft weliswaar geen recht op nationaliteit, het recht kan wel geschonden worden wanneer er sprake is van willekeurige ontzegging van nationaliteit.77 Recent heeft het EHRM in de zaak Hoti t. Kroatië bepaald dat uit artikel 8 EVRM niet specifiek kan worden afgeleid dat er een recht op een verblijfsvergunning bestaat, maar de nationale autoriteiten er wel voor zorg moeten dragen dat iemand zijn privé- en familieleven kan uitoefenen zonder obstakels.
Op de staat rust namelijk de positieve verplichting om een effectief en toegankelijk beschermingsmechanisme te creëren ter garandering van de rechten onder artikel 8 EVRM.78 Het EHRM is niet terughoudend voor de behandeling van nationaliteitskwesties onder artikel 8 EVRM, wat zou kunnen betekenen dat de problematiek omtrent staatloosheidsvaststellings- procedures in de toekomst ook onder artikel 8 EVRM kan vallen.79 Naast artikel 8 EVRM zijn ook de artikelen 3, 5, 13 en 14 EVRM relevant voor de vaststelling van staatloosheid.
Het absoluut geformuleerde artikel 3 EVRM geeft het verbod van foltering en onmenselijke
75 Parliamentary Assembly, Access to nationality and the effective implementation of the European Convention on Nationality, 23 januari 2014, p. 19/20, beschikbaar via https://www.refworld.org/pdfid/52f49bcb4.pdf (geraadpleegd op 19 juni 2020).
76 Vlieks, NTM/NJCM-bull. 2018/26, p. 2.
77 EHRM 11 oktober 2011 (Genovese/Malta), para. 30.
78 EHRM 26 april 2018, NJB 2018/1366 (Hoti/Kroatië).
79 ENS 2014, p. 10-12.
18 behandeling. De reikwijdte van dit artikel is breder dan wellicht op het eerste gezicht lijkt, omdat een schending van dit recht ook kan plaatsvinden wanneer er sprake is van een bepaalde mate van mentaal lijden. Dit kan verband houden met armoede, poging tot uitzetting en detentie.80 De twee laatstgenoemde spelen een grotere rol bij artikel 5 EVRM zoals verderop zal worden uiteengezet, maar zijn ook voor dit verdragsartikel van belang. Mede omdat uitzetting haast onmogelijk is vanwege staatloosheid en het verbod van non- refoulement de staat verbied om iemand uit te zetten naar een land waar hij een reëel risico loopt onderworpen te worden aan onmenselijke behandeling, blijven staatlozen vaak in limboland.81 Tel daarbij op een bijna onmogelijke toegang tot de arbeidsmarkt en het niet kunnen aangaan van contractuele relaties, en armoede is een onlosmakelijk onderdeel van staatloosheid.82 Zo kan een schending van artikel 3 EVRM ontstaan als iemand aangeeft staatloos te zijn en om hulp of een status vraagt, de staat dit vervolgens negeert, en er psychisch leiden is ontstaan. Echter, hiervoor moet wel sprake zijn van substantiële redenen.83 Zoals hiervoor kort genoemd speelt detentie een rol onder artikel 3 EVRM. Zij speelt echter een grotere rol bij artikel 5 EVRM, die het recht op vrijheid en veiligheid geeft.
Dit artikel moet onder meer bescherming bieden tegen willekeurige arrestaties en detentie.
Wanneer uitzetting niet mogelijk is binnen een redelijke termijn mag detentie ten behoeve van de (niet mogelijke) uitzetting niet plaatsvinden. Ondanks dat artikel 5 EVRM geen specifieke verplichting tot een staatloosheidsvaststellingsprocedure kent, is de identificatie van staatlozen essentieel voor deze verdragsverplichting nu staatlozen vaak niet uitgezet kunnen worden en daarom dus ook niet gedetineerd mogen.84 In Kim t. Russia heeft het EHRM bepaald dat het, mede gelet op de kwetsbare positie van staatlozen, aan de staat is om geschikte maatregelen te nemen die ervoor zorgen dat iemand niet weeral gearresteerd en gedetineerd wordt vanwege staatloosheid.85 Naast artikel 3, 5 en 8 EVRM is ook artikel 13 EVRM relevant voor de staatloosheidsvaststellingsprocedure. Dit artikel houdt in het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel, en is geen zelfstandige bepaling maar moet gelezen worden in combinatie met een andere bepaling uit het EVRM. In zijn jurisprudentie heeft het EHRM het een en ander bepaalt over een daadwerkelijk rechtsmiddel voor staatlozen. Allereerst heeft hij bepaald dat het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel geldt voor iedereen die zich
80 Ibid., p. 3-9.
81 Ibid.
82 UNHCR 2011, para. 24.
83 ENS 2014 p. 3-5 (geraadpleegd op 7 oktober 2020).
84 Ibid., p. 20.
85 EHRM 17 juli 2017 (Kim/ Rusland).
19 bevindt in een van de aangesloten staten, dus ook voor staatlozen.86 Daarnaast moet voor een daadwerkelijk rechtsmiddel automatische opschortende werking zijn wanneer artikel 13 EVRM in samenhang met artikel 3 EVRM wordt aangevoerd.87 Als laatste kan staatloosheid invloed hebben op het daadwerkelijke rechtsmiddel uit artikel 13 EVRM door juridische onzekerheid, de kwetsbare positie en lange procedures.88 Geconcludeerd kan worden dat uit de jurisprudentie omtrent artikel 13 EVRM met betrekking tot staatloosheid valt af te leiden dat de vaststelling van staatloosheid belangrijk is voor een daadwerkelijk rechtsmiddel op nationaal niveau.89 Als laatste is artikel 14 EVRM relevant voor de staatloosheids- vaststellingsprocedure. Dit artikel houdt in het verbod op discriminatie en is geen zelfstandig recht maar moet in samenhang worden gelezen met een ander artikel van het EVRM.
Alhoewel het geen absoluut verbod is, moeten verschillende behandelingen op grond van nationaliteit worden rechtvaardigt door zeer zwaarwegende redenen.90 Daarbij lijkt staatloosheid relevant voor de beslissing of er sprake is van discriminatie op grond van nationaliteit, wat er op wijst dat staatloosheid vastgesteld moet worden. Uit de jurisprudentie van het EHRM blijkt dat er een positieve verplichting rust op de staat om bescherming te bieden tegen discriminatie van kwetsbare groepen.91 Nu staatlozen ook een kwetsbare groep is, valt uit artikel 14 EVRM de noodzakelijkheid van een staatloosheidsvaststelling af te leiden. Uit de jurisprudentie van het EHRM blijkt weliswaar geen expliciete verplichting tot een staatloosheidsvaststellingsprocedure, de overwegingen van het EHRM lijken erop te wijzen dat een staatloosheidsvaststellingsprocedure het juiste middel is om aan de verdragsverplichtingen onder het EVRM te voldoen.
2.3. Andere normen en richtlijnen en daaruit voortvloeiende good practices
Zoals in hoofdstuk 1 kort is aangegeven zijn er naast verdragen ook andere normen en richtlijnen die iets zeggen over staatloosheidsvaststelling, meer specifiek een effectieve staatloosheidsvaststellingsprocedure. Deze normen en richtlijnen zijn opgesteld door UNHCR vanuit zijn mandaat om staatloosheid te adresseren, en met het doel om te helpen bij de interpretatie en toepassing van het Verdrag van 1954.92 Deze zijn voornamelijk te vinden in het Handbook on protection on Statelessness Persons: Under the 1954 Convention relating
86 EHRM 20 juni 2002, AB 2002, 400 (Al-Nashif/Bulgarije), para. 92.
87 EHRM 11 oktober 2011 (Auad/Bulgarije), para. 120.
88 EHRM 26 juni 2012 (Kurić e.a./Slovenië), para. 302 en 303.
89 ENS 2014 p. 22 (geraadpleegd op 7 oktober 2020).
90 EHRM 18 februari 2009 (Andrejeva v. Latvia).
91 ENS 2014 p. 24 en 25 (geraadpleegd op 7 oktober 2020).
92 UNHCR 2014, p. 4.
20 to the Status of Stateless Persons (hierna: UNHCR handboek), en is verder uiteengezet door ENS. Deze normen en richtlijnen ten aanzien van een effectieve staatloosheidsvaststellings- procedure kunnen verdeeld worden in zes categorieën.
De eerste categorie ziet op de structuur van de staatloosheidsvaststellingsprocedure.
De procedure kan centraal of decentraal gereguleerd zijn. UNHCR raadt een gecentraliseerde procedure aan, zodat de juiste expertise makkelijker onder de autoriteiten ontwikkeld kan worden.93 Voor deze ontwikkeling van expertise moet mede gekeken worden naar het aantal verwachtte aanvragen.94 UNHCR geeft aan dat landen met een staatloosheidsvaststellings- procedure relatief weinig aanvragen hebben ontvangen.95 Uit de cijfers van andere landen met een specifieke staatloosheidsvaststellingsprocedure blijkt dat de procedure niet zorgt voor een aanzuigende werking of stapeling van procedures ter verkrijging van een verblijfsvergunning.96 Voor de structuur van de staatloosheidsvaststellingsprocedure moet de staat ook kijken of een combinatie met de asielprocedure voordeel kan bieden.97 Zowel vluchtelingen als staatlozen kunnen namelijk een gegronde vrees voor vervolging van de autoriteiten van een andere staat hebben. Indien er zowel een asiel- als staatloosheids- vaststellingsaanvraag wordt ingediend, moet de asielaanvraag voorrang krijgen.98
De tweede categorie omtrent de normen en richtlijnen van de staatloosheidsvaststellingsprocedure gaat over de toegang tot de procedure. Het UNHCR handboek spreekt van een zo simpele, eerlijke en efficiënte procedure als mogelijk. Dit brengt met zich mee dat toegang verzekerd moet zijn en de procedure toegankelijk moet zijn voor een ieder die zich op het grondgebied van de staat bevindt.99 Om toegang beter te kunnen verzekeren zou de aanvraag ook ingediend moeten kunnen worden door een derde die op de hoogte is van iemand zijn staatloosheid.100 Omdat staatlozen wellicht niet op de hoogte zijn van hun staatloosheid, raadt UNHCR aan om ambtshalve een aanvraag in te dienen wanneer de autoriteit een vermoeden heeft dat iemand staatloos is.101 Daarnaast mag er geen tijdslimiet worden verbonden aan het doen van een staatloosheidsvaststellingsaanvraag en moet informatie en bijstand mogelijk zijn in de taal van de aanvrager.102
93 UNHCR 2012, para 10-15.
94 ENS 2013, p.10.
95 UNHCR 2014, para. 67.
96 UNHCR 2020 (Good practice paper), p. 9 (geraadpleegd op 8 oktober 2020).
97 UNHCR 204, para. 66.
98 ENS 2013, p. 11 en 12.
99 UNHCR 2014, para 68 en 69.
100 UNHCR 2020 (Good practice paper), p. 12 (geraadpleegd op 8 oktober 2020).
101 UNHCR 2020 (Good practice paper), p. 11 (geraadpleegd 8 op oktober 2020).
102 UNHCR 2014, para 68, 70 en 71.
21 De derde categorie van de normen en richtlijnen voor een staatloosheidsvaststellings- procedure gaat over procedurele waarborgen. Allereerst moet de procedure gecodificeerd zijn door middel van wetgeving.103 Zo is de procedure kenbaar en voorzienbaar. Daarnaast is er recht op interview met de beslisautoriteit zodat de aanvrager de zaak volledig kan presenteren.104 Tevens moeten aanvragers die geen beschikking hebben tot financiële middelen in aanmerking komen voor gratis rechtsbijstand.105 Een andere waarborg is dat de beslissing op de staatloosheidsvaststellingsaanvraag moet worden genomen binnen een redelijke termijn. Binnen de bestaande staatloosheidsvaststellingsprocedures is volgens ENS twee tot zes maanden een goede beslistermijn.106 Wanneer een aanvraag duidelijk en onderbouwd is en het bewijs voor de hand ligt, mag een aanvraag in ieder geval maximaal een paar maanden duren.107 Deze beslissing moet met redenen omkleed zijn.108 UNHCR geeft aan dat voor een eerlijke en effectieve procedure, een eventuele uitzettingsprocedure zou moeten worden opgeschort totdat er een beslissing is genomen op de staatloosheids- vaststellingsaanvraag.109 Inderdaad zou de situatie waarin iemand een aanvraag tot vaststelling van staatloosheid indient, en gedurende de procedure in detentie wordt gezet ten behoeve van een uitzettingsprocedure, onwenselijk zijn. ENS raadt aan om aanvragers gedurende de procedure rechtmatig verblijf te verlenen, en hierbij ook tijdelijke identiteitspapieren af te geven zodat de aanvrager ook vrij kan reizen.110 Hiermee hangt samen de problematiek omtrent de detentie van staatlozen. Zoals in de vorige paragraaf verder is uiteengezet, zitten ongedocumenteerde staatlozen vaak in limboland waarbij zij regelmatig in detentie worden gezet. Voor detentie geldt dat het niet hebben van documentatie of de juiste verblijfsvergunning geen algemene rechtvaardigingsgrond mag zijn. Ook tijdens de staatloosheidsvaststellingsprocedure moet detentie een laatste redmiddel zijn, die enkel kan worden gerechtvaardigd wanneer andere, minder ingrijpende maatregelen zijn overwogen.111
De vierde categorie van normen en richtlijnen van een staatloosheids- vaststellingsprocedure ziet op bewijs. De aanvraag moet getoetst worden op zowel feiten als recht, de zogenoemde “question of law and fact”. De autoriteit moet oordelen of de aanvrager
103 Ibid., para. 71.
104 Ibid., para. 71 en 73.
105 Ibid., para. 71.
106 ENS 2013, p. 20.
107 UNHCR 2014, para. 74.
108 Ibid., para. 71.
109 Ibid., para. 72.
110 ENS 2013, p. 13.
111 UNHCR 2014, para. 113.
22 onderdaan is van een andere staat waarmee hij banden heeft. Hierbij moet zij kijken naar het formeel toepasselijke recht van die staat, maar ook hoe dit in de praktijk werkt.112 Zo kan het zijn dat iemand formeel gezien wel als onderdaan wordt beschouwd, maar in de praktijk tot een minderheidsgroep hoort die gediscrimineerd wordt en daardoor alsnog de nationaliteit van die staat niet kan verkrijgen. Gelet op de aard van de aanvraag is het vaak lastig om een aanvraag tot staatloosheidsvaststelling met documenten te kunnen onderbouwen. Er geldt daarom een gedeelde bewijslast, waarbij samenwerking tussen de beslisautoriteit en de aanvrager het uitgangspunt is. Er rust een verplichting op de aanvrager om eerlijk te verklaren en zo goed mogelijk alle bewijsmiddelen te verzamelen. Aan de andere kant moet de beslisautoriteit ook zoveel mogelijk bewijs verzamelen en ligt het voor de hand dat de staat contact legt met de autoriteiten van de staat waarmee de aanvrager een link heeft.113 Het kan zijn dat een aanvrager de nationaliteit van een andere staat waar hij banden mee heeft, kan verkrijgen. Maar, stelt UNHCR, dit moet wel realistisch zijn. Zo moet de aanvrager de nationaliteit van die andere staat eenvoudig en snel moeten kunnen verwerven.114 Het is daarnaast gebruikelijk voor landen die al een staatloosheidsvaststellingsprocedure hebben om gebruik te maken van een lage bewijsdrempel, gelijk aan de bewijsdrempel bij asielzaken.115 Een juiste bewijsdrempel is wanneer in redelijke mate kan worden vastgesteld dat iemand door geen enkel land als onderdaan wordt beschouwd. In andere woorden, het moet gaan om een “reasonable degree”.116
De vijfde categorie ziet op de mogelijkheid tot beroep tegen de beslissing op de staatloosheidsvaststellingsaanvraag. Een elementair onderdeel van een eerlijke een effectieve staatloosheidsvaststellingsprocedure is de beroepsprocedure bij een onafhankelijke instantie.117 Dit beroep moet kunnen zien op de feiten alsmede op het recht. Voor de aanvraag moet gekeken worden naar de individuele omstandigheden, de beschikbare informatie over de landen en naar de wetten van de betrokken staten.118 Voor een juiste invulling van de beroepsprocedure kan gedacht worden een automatisch recht op beroep. Zo wordt de bescherming aan aanvragers verbreed. Mede gelet op het speciale karakter van de procedure is een gecentraliseerde instantie aan te raden.119
112 Ibid., para 83.
113 Ibid., para. 89 en 90.
114 UNHCR 2014, para. 154.
115 UNHCR 2020 (Good practice paper), p. 15 (geraadpleegd op 8 oktober 2020).
116 Ibid., p. 16.
117 Ibid., p. 17.
118 UNHCR 2014, para 83.
119 ENS 203, p. 32.
