Verder met Europa: Leren van referenderen.

Verder met Europa: Leren van referenderen.

Voermans, W.J.M.

Citation

Voermans, W. J. M. (2008). Verder met Europa: Leren van referenderen. Montesquieu Research Papers, (1). Retrieved from https://hdl.handle.net/1887/13291

Version: Not Applicable (or Unknown)

License: Leiden University Non-exclusive license Downloaded from: https://hdl.handle.net/1887/13291

Note: To cite this publication please use the final published version (if applicable).

MONTESQUIEU INSTITUUT

Montesquieuresearch pap ers,aflevering1

VERDER MET EUROPA: LEREN VAN REFERENDEREN?

Wim voerman s!

Same nvatt ing

In dit artikel wordendeontwikkelingen van voor en na het Nederlandse'nee' tegenhet grondwettelijke verdrag geanalyseerd en wordt de recente geschiedenis tot aan de goedkeurin gvan hetVerdragvan Lissab on besproken. Wat kunnen en moeten we ervan

leren?

1. Ned er land en nati on ale refe ren da:geengelukkige combinati e

Nederland en referenda, dat wil maar niet boteren. We kunnen inmiddels niet meer zeggen datwe het niet hebb en gepro bee rd.De afgelopen driejaar iser volopgeëx pe ri- menteerd met dit instrument vanvolkswil en bestuurlijkevern ie uwi ng, met als voo rlo - pige uitkomst een kater bij politiek, bestuur en samenleving.Na referenda over deEu- ropese Grond wet enechecsbij recht streekse burgemeestersverk iezingen in Utrecht en

I Prof.dr.Wim voermansishoogleraarstaars-en bestuursrechtaan de UniversiteitLeidenen momenteel alsfellowverbondenaan hetMontesquieu Instituut.Ditartikelvormteen bewerkingvaneenlezing gehou- dentijdensdeJUVAT·dag in hetnaj aar van2007.De Tilburgsejuristen alumniverenigingJUVAT publi-

Eindhoven' lijkt Nederland referendummoe. Dat komt omdat nation ale referenda niet passen bij onze vorm van representat ieve democratie, niet bij onze politi eke cult uur,3

zowordt wel beweerd.Volksraadplegingen zijn ookriskantomdat ze complexekwesties reduceren totsimpele ja-of- nee-vragen, diedemagogende windin dezeilen geven, dan wel opposit iepart ije n een letterlij ke buite nkans bieden. En, vooral, ze dest abiliseren frêle coalit iesineen snelveranderend polit ieklandschap.Daar wordt wel tegenoverge- ste ld dat referendameer danooit een nuttige correct ievormenop de beslissingen van vertegenwoo rdigende organen,get uige bijvoorbeeld het succes van lokale referenda in Nederland en de gunstige ervaringeninandere landen." Ikzal hier niet - inacademische onthecht ing - nog eensalle voors en tegens wegen van referenda. Zo de argumente n voor en tegen al object ief te wegen zouden zijn (volgens mij kan dat eigenlijk niet),5 nieuwszaldat waarschijnlijk niet opleveren.Wat wel interessant is om te bekijken is de vraaghoehet is verlopen met het referendumoverdeEuropeseGrondwet van 2005^en de periode diedaarop volgde tot aan het nieuwe Hervormingsverdr ag.Diecasus isom een aantal redenen er interessant en ook leerzaam, omdat de geschiedenis van het gro ndwettelijke referendum een goed inzicht geeft in de dynamiek van nationale refe- renda ende ervaringenvan kiezers.Het is ook een aardig voorbeeldomdat, daar waar gewone nationale referenda in Nederland vaak omst reden zijn, het houden van een referendum over een Grond wet door velen als bijna vanzelfsprekend wordt ervaren.

Sinds 1848 kent de Nederlandse Grondwet een herzieningsprocedure met referendu- machtigetrekken.⁶ Naar bedoeling wordt de bevolking apart gepolst over een voorste l

2Op 23 januari2008 werd bijde burgemeestersverkiezingin Eindhovendekiesdrempel van30%niet ge- haaid.Naeensoortgelijkeervaring in Utrechtin 2007 wasditvoorde MinistervanBinnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatieshetsignaalom perdirect te stoppenmet (de financiering van) rechtstreekse verkiezin- genvanburgemeesters.

3'Dezeplantvanvreemden bodem te entenop onzeconstitutie,wareeengevaarlijkeproefneming'stelde Staatscommissie Ruysde Beerenbrouck al in 1921. Tweede Kamerder Staten-Generaal,1, 1921- 1922,p.

590.

4B.F.Steur,De keuzeomre kiezen.'s-Gravenhage,2005,met namehoofdstuk 10.

S Referenda vormen een soort geloofskwestie,ook binnen de (rechts)wetenschap. Net als bijdevraag of Nederlandwelof niet constitutioneletoetsingtoemoet staan,houdendeargumenten diedewetenschapkan vindenen wegen,elkaar inevenwicht.En dan komthetpolitiekewegen inbeeld:je moet erietsvanvin- den.Wel isopvallenddat erveel onderzoekisgedaan naar devoor-ennadelen vanreferendainalgemene, constitutionele zin(zie bijvoorbeeld P.Gilhuis. Het ref erendum . Een rechtsvergelijkende studie. Alphen aan denRijn, 1981, en Raad voorhet openbaarbestuur, Burgersbetrokken. betrokkenburgers. DenHaag, 2004,maar veelminder 'street-Ievel' onderzoek naar de 'burger' -ervaring van referenda in hetbijzonder.

Voelen burgerszichdaadwerkelijk meer betrokkenbij hetbestuur in geval van referenda, watvindenkie- zers vande vraagdie werdgesteld,hoe zithun tevredenheidservering over tehoudenengehoudenreferen- dainelkaar,etc.

6Zie deprocedure van deartikelen 137tot enmet 141van de Nederlandse Grondwet.

tot herziening vande Grondwet.Doorhet gebruik om dezeraadpleging te laten samen-

vallen met periodieke verkiezingen, raken deherzieningsvoorst ellen vaakop de achte r-

gro nd, ondergesneeuwd door andere punten. Zo kon het gebeure n dat een majeur e gro ndwetsherziening in 1983 werd door gevoerd,zonderdat die tot een noemensw aar- digediscussieleidde gedurende de verkiezingsst rij dvan 1981.⁷Ikzalhiernamet ukij ken naar deaanloop tot het grondwe ttelijke referendu m van 200S, het referendum zelf en de afloop ervan in 2007 en me aan de hand daarvan twee vragen ste llen. Heeft het gro ndwe ttelij ke referendum ons iet s geleerd over de wenselijk heid van referenda en, ten tw eede, wat heeft het referendum onsgeleerd over onze houdingten opzichte van de EU en de manier waarop Nederland deelneemt aan besluit vorm ing op Europeesni- veau?

2.De aanloop op het referendum vanjuni 200S: een rommeligeperiode Prelude:2002-2004

De voorbereidingop het referendum over het Voorst elvooreen Grondwet voor Europa (verd er Europese Grondwet) was rommelig.Voor veel Nederland ers kwam die Grond- wet volstrekt uit delucht vallen,op het moment dathet voorste l op 29 oktober 2004 in Romedoor de regerin gsleidersmet veelceremonieelen symboliek werd aangenomen.

De discussieoverde inrichting vandie Grond wet was goeddeelsaan Nederland voorbij- gegaan:" in de periode waari n de Europese Conventie onder leiding van Giscard d'Estalng," werkte aan schetsen voor de Grond wet (2002-2003) werd de publieke dis- cussie in Nederland gedomineerd door de nasleep van de moord op Pim Fortuyn (mei 2002) en de wederwaardighedenvan het tumultueuze kabinet Balkenend e-I (juli 2002- januari2003).Het was eenwoeligeperiode waarin doorde plotselingeopkom st vaneen nieuwe volksbeweging- Lijst Pim Fortuyn -duidelijk werd dat de traditi onele politi eke partijen te weinig voeling hadden (of leken te hebben) met hun electo raat. Bijna ont- trokkenaan het oogdooreen bizarrereeks van incident en en minicri sesbinnenhet LPF- kamp in het kabinet ,volt rok zichalin 2003eengeneratiew isse lingeneenkoersveran- derin g binnen de PvdA en VVD.Het tweede kabinet Balkenende.dat na de vervroegde verkiezingenvan januari 2003 in mei vandatjaar aant rad,zatdeschrik van dieinst abie-

7 De verkiezingen werden op 26 mei 1981 gehouden. Maar liefst 34 voorstellen tot herziening van de Grondwetwarentoenaan deorde.

SZievoordieinschatting ook Raad vanState,Jaarverslag2006,DenHaag,2007, p.24.

9ZieEuropeseConventie, Ontwerpverdragtot vaststellingvan een Grondwet voor Europa,CON V850/03, 18juli2003.

Ie eerdere periode nog duidelijk in de benen. Dat speelde gedeelte lijk in de kaart van coalitiegenoot 0' 66 die voor 'klove n' tussen burger en polit iek het aloude medicijn van bestuurl ij ke vernie uw ing inbracht (gekozen burgemeester, ander kiesrecht, ref erenda);

horreurs voo rveel liberalen binnende VVD, die inmiddelsechteralwelineerdere kabi- netten met de D' 66-wensen hadlerenleven. Een bij zonder product van de samenwer- king lussen 0'66 enVVOonder de paarsekabinetten(1994-2002) wasdeTijdelijkerefe- rend umwe t ,eenwet diehet onder st rikte voorwaa rde n mogelij kemaakte een raadple- gend correct ief referendum te organiseren over wetten die eer der door de Sta te n- Generaal ware n aangenomen. Die Tijd elijke ref erendumwet was een experi ment met een looptijd tussen 2002-2005. Het istekenend voor het polit ieke klimaat in Nederl and dat in aldie jaren geenenkel referendum onder dietijdelij ke wet werd georganiseerd;

er waren heel weinig initiati even en die initi ati even die er waren haalden de drem pel niet. Eind 2004 liep de houdbaarheidsdatum van de Tijdelijke ref erendu mw et en op kousenvoete nvertrok die wet uit het polit ieke leven." met overigens nog een interes- sant nabrandertje.

De beslissing tot het r eferendum

Na de tekening van het voorstelvoor de Europese Gro ndwet in Romemaakt ede rege- ring zich eigenlij kop om het verdrag in Nederland zosnelmogelijk via denorm alepar- lement airete

rattüceren."

AI hadhet hele voorste l Nederl and dan wat overvallen; veel publieke discussie over de inhoud ervanwas er tot op dat mom ent nog niet geweest.

Nederla nd staat en st ond te boek als en loyale en euro-e nt ho usiaste lidstaat waarvan meer dan driekwart vande bevolking meerjari g posit iefisover de Europ ese samenwer- king.¹²Verder kennen we in Nederl andnauwelijks eeneurokritisc hetredrtfe." Wat goed is voor Europa, is vanzelf ookgoed voorNederland, zo leeklangetijd het devies.De be- leidsdoelen van deEUvielen jarenl angook grote ndeelssamen met de speerpunte nvan

J(I Een poging van enkele Kamerledenom de Tijdelijke referendumwet van zij n tijdelijkheid te ontdoen, strandde. ZieVoorstelvanwetvandeledenDubbelboeren Duyvendak houdende het ongedaan make nvan de tijdelijkheid.Kamerstukken112003/04. 29551,nr.4.

II Volgende de ratificatieprocedurevoorzien inartikel 91van de Grondwet en de Rijkswet goedke uringen bekendmaking verdrage n uit1994.

12 Bron: de Eurobarometer, een sinds 1973 continue vorm van opinieonderzoe k waarover de Europese Commi ssiejaarlijksrapporteertaandelidstalenvan deEU.

13Ziehierover ook Th.A.J.Toonen,B. SteunenbergenW.Voermans (2005),'Saying NotoaEuropean Constitution: DutchRevelt,EnigmaorPragmatism?' ,Joumatfor ComparativeGovemmentandEuropeo n Policy ,vol.3,no.4,pp.594-6 19.

Nederlan ds beleid. Het werken aan een gemeenschappelij ke markt bediende de open economie Nederland in het bijzonder.Dat verklaart misschienook waaromde aandacht voor het Europesedossier in het Nederlandse parlement klein iS¹⁴- het isonnodigveel energie testoppenin iets wat ergtechnischisen tochwelgoed loopt.Rekendaarbij dat sinds1918 grondwetsd iscussi esin het publieke debat inNederland nagenoegzijn uitge- doofd, dan mondt de optelsom die de regering in 2004 maakte uit in een vermoeden van totale desinteresse bij de bevolking voor de Europese Grondwet. Ook de recent e geschiedeniswees in dierichting.Deratificatiediscussies over belangrij ke constitutio ne- le EU-verdragen zoals het Verdrag van Maastricht, Amsterdam en Nice gingen in de Tweede Kamervaakuit als een nacht kaars.

Die achte rgrond verklaart waarschij nlijk waarom de regering bet rekkelijk rust ig- of onaardiger- halfh art ig en indirect reageerde op initiatieven om deEuropese Grond- wet aaneen referendum te onderwerpen.De eerst e geluiden indie richtingklonken al in 2002toeneen moti e van Timmermans c.s.(de staatssecret arisvoor Europese Zaken in het kabinet Balkenend eIV) werd aanvaard waarinwerdopgeroe pen om een referen- dumoverdeuitk om stvande Europeseconvent ie,de latereEuropeseGrondwet, te or- ganlseren." Dat initia t ief werd in mei 2003 overgenomen door eenaanta l ent housiaste jonge Kamerleden (Farah Karimi,Boris vander Ham en NiescoDubbelboer)die een init i- at iefvoorstelaanhangigmaaktenom de goedkeuri ngvan de EuropeseGrondwet teon- derw erpen aan een raadplegend refe rendum." Het voorstelvan de drie kroo p als het wareonderdepolitieke radarvan departijen door- demeestendaarvan haddeninge- zetopeenparlementai re rat ificat ie- en in 2004 luktehet dedrie omsteedsmeersteun voor hun initiat ief te winnen. Verschillende factoren droegen bij aan het groeie nde draagvlak voor het grondwettelijkereferendum.Ten eerste is er- heel on-Nederlands- voor het eerst breedlevend e krit iek op onderdelen van EU-beleid.Degemeenschappe- lijk munt euro - ingevoerd per 2001 - wordt alsbron van prijsverhogingen gezien, het niet nalevenvan definanciële afspraken uit het zogenaamdestabiliteitspact door grot e lidstaten steekt, er zijn zorgen over uitbreiding van de Unie met 10 nieuwe lidstate n, met nameomstreden nade voorgenomen uitbreidingmet Turkije enverder iser,door de regeringaangevoerd verzet tegen de in Neder landseogen te hogebijdragen aan de financiering van deEU.

14DeRaadvanStatevraagthierin de jaarverslagen2005en 2006stelselmatig aandachtvoor.Zieook N.Y.

DelGrosso,Parlement enEurop eseintegratie,diss.RU Groningen.Deventer,2000.

15Motie-Timmermansc.s.Kamerstukken112002/03,21501-20,nr.197.

16Zie hetvoorstel Karimi,Dubbelboer enVan der Ham betreffende hethouden vaneenraadplegendrefe- rendum overhetgrondwettelijk verdrag voor de Europese Unie (Wet raadplegend referendum Europese Grondwet),Kamerstukken 1128885.

Daarnaast pleitten er inhoudelijke argumenten in het voordee lvan het initiatief - voor stel: over grondwetten engrondwette lij ke norm en moet debevolkingrechtstreeks worde ngehoord, dat kannietlouter worden overgelat en aaneenvolksvertegenwo ordi- ging.¹⁷ Nuwas natuurlijkwel het probleem dat eer dere verdragen daarinfundam entel e spe lregels over de verhouding tussen EU-lidstat en en instellingen en Europ a en haar burgersook al slechtsparlem entairwarengerat if iceerdenenke levandemeest fund a- mentel e const it utionee lrechtelijke EU-normen zij n do or het Hof van Justitie in Luxem- burgvastgesteld, zonde r dat de bevo lking daarover ooit werd geraa dpleeg d." DeRaad van Sta te gaat in zij n adv ies over init iat iefvoorstel in op dit vraagstuk. De Raad over- weegt:

'Het voorste lvandeindienersroept allereerst de vraag opwaarom hetwenselijk is om het oordeelvandeburgersover dezewijziging vandeconstitutionele Europese verdra- gen te vragen, terwijl over de oprichtingsverdrageneneerdere belangrijke wijzigingen van die verdragen- deRaaddenkt vooralaande verdragenvan Maastricht, Amsterdam en Nice - in Nederlandgeenreferendum is gehouden.DeRaadmeent dathet ant woord op deze vraagkan wordengevonden in het karakter van de EuropeseGrondwet. Het verschilinbet ekenistussen het hieraande ordezijnde verdrag en deanderegenoemde verdragenis echter niet zozeer principieel alsgradueel. DeEuropese Gemeenschappen en deUnie bezittenal geruime tijd eenconsti t utie, endeEuropeseGrondwet is naar haarinhoud niet volledignieuw; zebestaatvooreengrootdeeluit hercodifi catie vanbe- staandeverdragen.WelwijstdeRaaderop dat in deEuropeseGrondwet het (enigszins uitgebreide) handvestvangrondrechtenzalzijn opgenomen;deze grondrechte n krijgen daarmee ook een bindend karakter, en de rechter zal wettelijke bepalingen daaraan kunnentoetsen.Grondrechtenzijneenwezenlijkelement vaneenGrondwet ineen de- mocratischerechtsstaat.Voorts komt met de aanvaardingvanhet verdrag tot vaststel- ling vaneenGrondwet voorEuropaéénEuropese "Grondwet" tot stand,waarin de(ge- wijzigde) insti tu tionele verhoudingen en de besluitvormin g voor wat thansnog wordt aangeduidalsde eerste, de tweedeende derde pijler opéén samenhangende manier

17De initiatiefnemers Karimi,Dubbelboeren VanderHamhaleneeninteressant citaatvan De GaulIe aan indetoelichtingbijhunvoorstel."Europewil/ be bom on thedayon which the differentpeoptesfundamen- tally decide tojoin. It will not suffice for memh ers ofpar/iament to vote for ratifica tion.It wil/ require popular referendums, pref erablyheld on the sameday in allthecountriesinvolved.'

18Zo isde Europeserechtsorde begin jaren '60van de vorigeeeuwdoor hetHofvan Justitieuitgeroepenen heefthet Hofook de voorrangvan het Europese recht op het nationale recht vandelidstaten zelfstandig vastgesteld.HvJEG 5 februari 1963,26/62.Jur. 1963. 1-59 (Van Gend enLoos)en HvJEG 15 juli 1964, 6/64 ,Jur.1964,1209-1259 (Costa/ENEL).

6

zullenzijngeregeld.Goedkeuringvan het verdrag zou menom die reden tot op zekere hoogtekunnenvergelijkenmet eengrondwets herzlenlng.tP

DeRaad is erg voorzichtig met het doenvaneen uit spraak over devraagóf er een refe- rendum over de Europese Grondwet moet kom en, maar kan welmeeinde redenering vande init iat iefnemers dat goedkeuring vandieEuropese Grondwetvergelij kbaarismet eengrondwetsherziening, dieinNederland opeenreferendumacht igewijzeaande be- volking moet wordenvoorgelegd. Dit adviesheeft in 2004 veel invloed op de politieke verhoudingen. Het wordtgelezenals de zegenvan deRaad vanState aan het grondwet - telijke referendum. Daarmee komt ook het laat st e obsta kel voor het referendum aan het wankelen. In deTweede en Eerste Kamer isbegin 2004 nog een rechtse meerder- heid vanCDA,VVD en de kleinechristelijke partijentegenhet houden vaneen referen- dum. Insepte mber 2003 gaat regeringspart ij WD betrekkelij k onverwacht 'om' nadat fracti eleider VanAartsen zich heeft lat en ontvallen dat hij eengrondwettelijk referen- dum met 'open vizier' tegemoet zaltreden."Op25 november 2003 wordt het voorstel tot een grondwettelijk referendum door de Tw eede Kamer aangenomen en - na een jaarlang tegenstribbele n - gaatop 25januari 2005 ook deEerst e Kamerakkoor d.

H et referendum

Tot 25 januari is er nauwelijks publieke discussie over de inhoud van de Europese Grondwet. Die moet werkelijk los worden ge-t rok-ken. De regeri ng st elt een referen- dumcomm issie in, die in onaf hankelij kheid het referendum moet gaan voorbereiden.

Die commissie ste lt de dag van het referendum vast op 1juni 2005, 2 dagen na het Franse referendum . Achtera f zal dat een misst apblijken.Erworden subsidiesverdeeld, en folders gedrukt. Het begint allemaal erg lauwtjes. Ook het kabinet maakt geen be- nen:de vooruitzichte nop eenposit ief resultaatzij ntot begin april2005 nogbetrekkelij k goed.Opdat moment lat ende peilingenzien dateen meerderheid van deNederlanders voornemensis vóór de goedkeuringvande Europese Grondwet te gaanstemmen(58%), en 42%tegen. 66% van de ondervraagdengeeft op dat moment te kennen tijde ns het referendum niet te zullen gaan stemmen." AIis op dat moment het aantal tegenst em- mers alwat aangezwollen, dezeuitslagenzijn in lijnmethet beeld dateerdere peilingen

19Adviesvan deRaad vanStatevan 14juli2003,W04 .03.0194/1,ook gepubliceerd alsKamerstukken 11 2002/03, 28885,A.

20Zieoverde wijze waaropde initiatiefnemers Van Aartsen hebben'bespeeld'om hem overde streepte trekken Sleur(2005),p. 135.

21Bron uitzending Nova(NOS)12 april 2005; bronvandeze cijferslnterview-NSSINOVA.

lat en zien.Ook binnen deTweede Kamer bestaat opdat moment een meerderheid voor de Europese Grond wet . Alleswijst op dat mom ent nog in de richtin g van een kleine overwinni ng van het 'ja'-karnp, desint eressebij de kiezerenop zijn best een lauwe dis- cussie dieuit lijktte gaan monden ineenkleine opkomst.

De opposit iepart ijen zijnoplettender. De Socialistische Partij (SP),deGroep Wil- ders(Wild ers), Christen Unie (CU) en lPF bereiden zich gezamenlijk goed voor op het referendum en beginnen vanaf februari heel effe ct ief de 'nee-ste m' te mobiliseren. In hun campagnes wordt de Europese Grondwet aanspre kend weggezet als een instru - mentvan neoliberalepoliti ek(SP), eenbedreiging voor nationale autonomieen natlona- Ie identiteit enwaarden (CU/ SP/ Wild ers/lPF), een ondemocrat isch, duur en ineffi ciënt speeltje van het polit ieke establishment (SP/ Wild ers/lPF). Demant ra uit het 'ja-kamp' (met de Europese Grondwet een efficiënte r, democratischer en rechtvaardiger Unie) bereikt veel minderhoofd en en hart en. Alsook enkelevertrouwenwekkende opiniema- kers,zoals Ronaid Plasterk, zichste rk maken voor een'nee' beginnener barst ente ont- staa n in het tot dan toe wat kunstm atigbij een gehouden'ja- front'.In de boezem van depart ijendiezichindeTweedeKamerformeelhebb enuitgesproken voor deEuropese Grondwet,groe it het verzet.Demediaproevende veenbrandenspelener handig opin.

Het kabinet wordt vanaf eind april de regieover de campagne uit handen geslagen,en kan vanaf dat moment alleen nog maar reageren. De ene onhandigheid wordt daarbij op de ander egesta peld. Een goed voorbeeld van het ongemak van het kabinet vormt een uitzendin g van de talkshow van Barend en Van Dorp. Daar wordt staatssecret aris Nicolaï - de staatssecretarisvoor Europese Zaken- aan de tand gevoeld over de Euro- pese Grondwet.Opvragenvan dejournalisten of deEuropese Grondwe t nieuwebeper- kingen meebrengt voor de Nederlandse soevereiniteit enautonomie ant woord t hij ont- kennend, zoals hij ookal in eeneerde r uit zendinggedaan had.Daarop confro nte rende interviewers hem met het beginstel van voorrang van EU-recht uit het voorgeste lde ar- tikell-10 van de EUVerdrag. Nicelal- die avondniet op zijn best- geefteen wat ontw ij - kend antwoorder toe strekkende dat je dat artike l niet zo letterlijk moet lezen.Onbe- doeld draagt hij daarmee bij aan het negat ieve beeldover deGrondwet, alseen duistere machinati e van een usurperende bestuurslaag. Het helpt niet alsde referendum oom - missie, enigetijd later, weereenandere posit ie dan de staatssecret aris inneemt over de kw estie van de voorrangvan het EU-recht. Het kabinet slaagter, in tegenstellingtot de opponerende partijen, op geen enkel moment echt inde bood schap van de Europese Grondwe t adequaat polit iek te verta len. leden van het kabinet laten zich hoogstonge-

8

lukkig uit over de mogelijk e gevolgen van een 'nee'," ze trachte n op een te laat mo- ment nognadere informatieoverdeGrondwet bij de burgerste krijgen(doo r het 'nee- kamp' uit gelegd alssubsidie voor de 'ja-stem'), dwingenhun eigen partij en op een laat momentcampagnete gaanvoerenvoorde Grondwet, hetgeendielaatsten- soms met zichtbaretegenzin- dan ook maardoen.

Uit allesblijkt dat het kabinet het referendum benadert als reguliere verkiezin- gen: depolitieke kopst ukken en partijleidersworden pas enkelewekenvoor de verkie- zingenzelf in ste llinggebracht.De sit uatie voor het 'ja-kamp' wordt in deloop van mei 2005 al maar slechter. De uitspraak vandedirecteur van deNederlandse bank, dat de gulden bij de invoeri ngvan de euro ondergewaardeerd wasten opzichte van deD-Mark en de afgang van de Nederlandse kandidaat in de voorronden van het door Oost- Europeanen gedomineerde Eurovisiesongfestival in Kievdragen verder bij aande neer- gangvan de popularite itvanalleswat met Europatemakenheeft .Eindmei 2005 is dui- delijk dat ervoor de EuropeseGrondwet geen reddingmeer mogelijk is.In amper drie maandentijd is een behoorlijk emeerderheid vanvoorsta ndersineenvandemeestEu- ro-ent housiaste landen, omgekeerd in een meerderheid van nee-stemmers. Alsop 29 mei de Fransen zichin hun referendum in meerderheid uitsprekentegen de Europese Grondwet, isdaarmee ook het lot vande Europese Grondwet in het Nederlandse refe- rendum bezegeld."

H et waarom van het 'nee'

Op 1 juni 2005 zegt 61,54 % van de kiezers 'nee' tegen het voorste l om de Europese Grondwet te rat if iceren, tegen 38A6% 'ja' :een klinkende overwinningvoor het 'nee'- kamp.En de opkomst ishoog: 63,3%van de kiesgerecht igden. De klap komt hard aan.

De Europese Unie zet het grondwette lijke project in de wachtsta nd: een jaarbezinning

22Detoenmaligeminister vanJustitieDonnervoorspeltoorlogeneen mogelijke Balkaniseringvan Europa alshet 'nee'zouwinnen,volgensdeminister vanEconomischeZaken Brinkhorst betekenteen afwijzingin Nederland dat economisch "het lichtuitzougaan"enlater in 2005oordeelthijdatde EuropeseGrondwet eigenlij k Ie ingewikkeld is om burgers te vragen er een oordeelover te hebben, oppositieleider van dal momenl WouterBos- welvoorde EUGrondwet- maakt eenuitglijderdoor aantebevelendat Neder land naeen 'nee'snel opnieuween referendum moet organiserenmetdezelfde vraag, en Minister van Builen- landse ZakenBotadvisee rt kiezers ombijtwijfeloverde Europese Grondwetmaarthuiste blijven.

B Zievoor een fraai chronologisch overzicht dewebsite Europa nu te vinden onderhttp://www .europa- nu.nl/9353OO0/l/j9vvh6nfOSlemvO/vgvqpnqs5qbn?start_labO=60(laatstbezochtop24januari200S)

moet inzicht geven in het waarom van de weersta nd tegen de Europese Grondwet in Frankrijken Nederland.

Erwordt direct na deuitslag veelgespeculeerd over de redenen van het Neder- landse 'nee'.Dat is,wellicht anders dan bij het Franse 'nee', moeilijk te duiden. Er zijn geeneenvoudigeeneenduidige redenen voor het 'nee' te geven:eenveelheidvan uit- eenlopende motieven lij kt een rol te hebben gespeeld. Dat maakt het voor de Neder- landseregerin g ook lastig om de positie tebepalen najuni 2005. Het mysterie van het 'nee' wordt alleenmaar grote ralsbeginjuli 2005 deEurobarom eter- eencont inue poll diede EU uitvoert - laat zien dat Nederlan ders nog stee ds, als vanouds, veel waarde hechten aan het lidmaatschap van de EuropeseUnie (77%positief) en in meerd erheid vindt dat Nederl and, alleswelbeschouwd,voordee l heeft van de samenwerking (67%).24 DaarmeeisNederland het land met dehoogstetevredenheidscore van de25 Hdsteten ."

Verschillende onderzoeken uit 2005 en 2006 lat en zien dat inderdaad een mix van mot ieven de tegenstemm ers heeft bewogen.Uit de onderzoeken wordt duidelijk datgebrekaaninfo rmat ievoor 32%vandekiezersaan het 'nee' ten grondslaglag, angst voor verliesvan nation ale soevereiniteit voor 19%. 14%geeft aan dat de negatieve rol van het kabinet en de politi ekepartijenuit het 'ja-kamp' een reden vooreen tegenstem is geweest.13% Vindt Europateduur.8%Van dekiezersis in zijn algemeenheid tegen de Europese integ ratie, en 7 % van de bevolking vreest negatieve effe cte n van de sa- menwerking voor werkgelegenheld." Daarnaast zijn er nog vele andere - kleinere - oorzakenaan te wijzenzoals de(te grote )snelheidvan Europeseintegratie ,de invoerin g van de euro, Brusselse bureaucratie,deaanstaandetoetreding van Turkije, maar geen enkele daartussenkanaangewezen worden als eenvan de hoofdoorzaken.

Het onderzoek Europ ese tijden uit 2005²⁷ van het Sociaal en Cult ureel Planbu- reau(SCBP) - datdeze gegevens boven haalde - komt dan ook tot de slot som dat geen van dezefactoren zelfsta ndig bepalend is geweest.De eigen dynami ek van het publieke opinievormingsproces lij kt een beslissende rol te hebben gespeeld, en die heeft een

24Zieo.a. Eurobarometer63.4uit2005.

2S Deinterviews van het onderzoek, waarde Eurobarometer betrekking op heeft, zijn gehouden tussen 9 mei en 15juni2005.Intotaal werden inde 25lidstaten24.79 1 mensengeïnterviewd. Zie voor deze cij fers CentraalPlanbureau enSociaalenCultureelPlanbureau, Europese Tijden: de publiekeopinieover Europa;

arbeidstijdenvergelekenen verklaard, DenHaag, 2005, tabel 1.1.Die tabelis gebaseerd op hetonderzoek van de Burobarometer.

26Cijfersontleendaan CentraalPlanbureau en SociaalenCultureel Planbureau(2005).

27Zievoor deze cijfersCentraal Planbureau enSociaalenCultureel Planbureau(2005), tabel1.1.Dietabel isweer gebaseerd opdepeilingenvande Eurobarometer.

10

cascade van ontwikkelingen teweeggebracht. Het SCPB komt verder tot de - enigszins

verwonderlijke - conclusie dat per saldo het Nederlandse 'nee' weinigte maken heeft

metdeinhoud van de grondwet of metde algemenestem mingover turooa."

Indir ecte oorzaken

Naast directe oorzaken liggen er wellicht ook wat indir ect e oorzaken aan het 'nee' ten grondslag. Nederland heeft geen tradit ie van grondwettelijke referenda. Het laat st e echte grondwetsrefere ndum, waarbij 'ja' of 'nee' tegen een hele grondwet als pakket kon worden gezegd, is 207 jaar geleden." Erwas zeer zeker sprake van een cultuur- schok in onzedoor polderen beheerste coalitie democrat ie. Een referendum kent 'win- naars' en 'verliezers', dat heeft beteke nisvoor het keizersgedrag:niemandwil graagtot de verliezersbehoren.

Een tweede achte rl iggende reden is dat burgers in Nederland tot nu toe niet werkelijk rechtstr eeks zij nbetrokkenbij de consti t utione levormgevingvan deEuropese Unie.Het zijnvooral deregeringsleiders en het EuropeseHof van Just itie geweest die de afgelopenvijftigjaar het voortouw hebben gehad bij de vormgevingvan het constitutio- nelerecht van deEU. Majonenoemt dit, pakkend, 'int egrati on by steetth'." Het stilzwij- gen van kamer en burgersovervoortschrijdende Europese int egrati e ('permissive con- census')" is lang - en wellicht ten onrechte - uit gelegd als langjarige publieke steun voor het Europese proj ect.Grote const it utioneleverdragen zoals het Verdragvan Maa-

28Zie Centraal Planbureau en Sociaal en Cultureel Planbureau (2005), p. 37. Ook andereonderzoeken, zoalshetdoorBuitenlandse Zakenaanbestede onderzoek 'Kom naarde camping!' komt tot de conclusie datergeen doorslaggevendehoofdreden. factorofhoofdmotiefisaantewijze nvoor het 'nee'. Dit laatste rapportlaataandehand vanonderzoek in focusgroepenziendaterbijgroepenvan- vooral- hogeropge- leiden een associatieproces plaatsvindt. Waar hoger opgeleidenzich eerst min of meer, naar hun stand, verplichtvoelenvoordeEuropesegrondwette zijn,laten ze die gênegedurende de ritnaar hetreferendum varen. Anker Solutions (2005), Kom naarde campi ng!;eindrapportvan de focusgroepen Ministerievan Buitenlandse Zaken,september2005.

29 Het eerste echtegrondwetsreferendum inNederland werd gehoudenop8 augustus 1797.Deze raadple- ging paktenegatiefuit voorhetaan de ordegestelde ontwerp-Bata afsche Staatsregeling.Eenherzien ont- werp-Staatsregelingwerdop23april1798 wederomgereferendeerd: dit maal welmet een positieveuitslag voor het'ja'-kamp.Zievooreen illustratief enamusant overzichtvanhet verloopvandebeide referenda, M.-H.Klijnsma,'De Bataafse referenda' , in:RF.Steur,De keuzeomte kiezen, 's-Gravenhage, 2005,pp.

27-34.

30G. Majone,DiJemmasof European Jntegration: TheAmbiguitiesandPitfallsof /nlegration by Stea/th, OUP,Oxford,2005.

31ZieToonen,Steunenberg,Voermans(2005),p.611.

stnct rten het VerdragvanAmsterdamzijn zonder noemenswaardi gepublieke discussie door Nederland aanvaardt per eenvoudige parlementa ire rat ifi cati e.Het boemerangef- fect van die 'permissiveconcensus'. " doetzich nu gevoelenop het moment dat de Ne- derlandseburger- voor het eerst naarzijn eigenmeninggevraag - wordt gevraagd 'en bloc' methet resultaatvanvijftigjaarin te ste mmen.

3. Na het referendum

Dereflectie periode 2005-2007

Nahet referendum van 2005 luw de het debat vrij snel. Het plan om te komen tot een brede maatschappelijke discussie over de Europese integrat ie kwam nooit goed uit de start blokken en sneef de uiteindelij kin het najaar van 2005. Net alsveelanderen wor- stelde het kabinet met de vraagwelke richti ng het Nederlandse 'nee' nu uitwees.Ook andere landen tobdeninde eerste reflect ieperiode (juni 200s·mei 200G) met de vraag hoe nu verder te gaan met de aangeschoten Europese grondwet . Er tekende zich een scheidslij naf tussen de landen die alwel rati fi ceerden en landen die - aldan niet van- wege een niet geslaagd referendum - nog niet hadden gerati ficeerd of de rati fi cat ie hadden opgeschort.Goede raadwasduur toenbegin 200Gal duidelij k werd dat deratl- flcatie per 1 november 200G (de in 2004 overeengekomen deadline voor rat ificatie) niet meer haalbaar was. In Nederland washet erg st il, op wat oprispingen na waarbij het kabinet ervan werd verdacht onder de gevolgenvan het 'nee' uit te kruipendoor een uitstel-afst el-strategie.Op19 mei, net voor deEuropesetop, komt het kabinet met een brief aande Tweede Kamer waarinde resultate nvan de bezinnin gsperiode 200s-200G wordengememoreerd.Het kabinet geeft aan de bezinningsperiode vooral gebruikt te hebben voor het stimulere nvaneenopendebat met burgers,deskundigen en Europese part nersover de toekomst van deEU,maarveel isdaar niet uitgekom en.Er wordt inge- zetop eenverleningvan de bezinnin gsperio demet nog een jaar.33 Die positi e wordt in juni200GdoordeEuropeseRaad overgenomen. Beslot en wordt dat door het Duit seEU·

voor zitterschap (van januari tot en met juni 2007)een nieuwe 'route kaart' zal worden voorgelegd.De regeringsleiders hopendat wisselingenvan de wacht in Duitsland,Frank- rijken optermij n het Verenigd Konin krij kdeimpassekunnen doorbreken.

32Zie Toonen.Ste une nberg. Voerm ans (20 05 ).

33NotÎtie KabinetsanalyseEuropesebezinningsperiode,Kamerstukken Jl2005/06,30 3030,nr.20.

12

Opdat mom ent worste lt het kabinet nog stee ds met de vraag hoe om te gaan met de uitslag van het referendum. Vooral met verkiezingen in het vooruitzicht eind november 2006 ishet zaak voort te maken en men wil ook deruimtediede verlengde refleetieperiode biedt niet weg laten smelten. Staatssecretaris Nicelal besluit daarop een modern instrum ent in te

zetten.

Via een inte rnete nquête 'Nederland in Europa' wordt deburgerszelfnaarhun mening gevraagd.De enquête is inverschille ndeopzich- ten bijzonder. Het is een groot succes in de zin van respons (meer 97.000 enquêtes worden ingevuld).34Wat ook opvalt, is dat ongeveer tweederd e van de vragen geen relati e heeft met de inhoud van de Europese Grond wet of de institution ele struct uur van de Unie, maar een sterk accent legt opvraagst ukkenvan wenselij kheidvan de uit- breiding van deUnie (veel landen passeren met naam de revue), de asielproblematiek en veiligheidsvraagst ukken.35 Over grondrechte n en de wijze waarop burgers direct er betrokken zouden kunnen worde n bij de Unie, vraagt deenquête nagenoegniets.Toch leidt het kabinet later uit die enquête af dat Nederland liever geengrondrechte ncata lo- gus

zi et

ineen nieuw verdrag, liever geen Uniesymb olen in een nieuwverdrag

ziet

voor wat bet reft de besluit vorm ing vert rouwe n ste lt in een stre ngere subsidiar ite itstoets , met een mogelijkh eid van nationaleparlement enEuropeseinitiatieventedoen stoppen (gelekaart procedure).Waar iedereenhet in Nederlandhetper eind2006welover eens is,isdatdenaamgeving 'Grondwe t' eenverkeerde keusis geweest .

Dat de enquête, nochdereactie van het kabinet nauw elij ksingaan op het vraag- st uk van meer, en rechtst reekser bet rokkenheid van Nederland se burgers is opmerke- lijk. De uit slag van het referendum uit 2005 wordt op geen enkele manier gelezen als een signaal van ontevredenheid over de - indirect e - Nederlandse wijze van Europese zaaksbehart iging, maarkennelijk alseenfalenvan Europese communicatiein de richt ing van Nederlandseburgers(geen symbolen,geen'Grondwet', geen'superstaat'- wat dat danookpreciesmogezijn - e.d.)enfalen van Europeesonderde lenvan Europeesbeleid (uitbreiding, asielbeleid, bureaucratie, bevoegdheden van instellingen, e.d.), Dat is te meer verwo nderlij komdat de Raad vanState,36deNationale convenne" ook Europese

34Er zijnweleenpaarvragenover debetrouwbaarheid. Zelfvulde ik de enquête met verschillendee-mail- aliassen ongeveertienkeerin,zonder dat ditdoorhetsysteem werdopgemerkt.

35 Zie S. Winia, 'Wat er niet deugt aan de Europa-enquête', Elsevier, 22 mei 2006 http://www.else- vier.nl/nieuws/europese unie/artikel/asp/artnr/996 IO/index.hlmI.

36Zie Raad vanState,Jaarverslag2005,Den,Haag 2006,pp.83-89.

37De NationaleConventiewas een commissiedie inNederland in2005/2006 zocht naarmanier om het gat tussenpolitiek en burgertedichten. Zie hetrapportHartvoor depublieke zaak,DenHaag,2006.

commentetoren" juist daar het Nederlandse 'lek' vermoeden. Meer en rechtstreekse betrokkenheid vande Nederlandse burger,direct envia het Nederlandseparlement, is wat indie st udiesencommentaren wordt aanbevolen.

VanHervormingsverdrag naarhet Verdrag van Lissabon

Vanaf het begin van 2007 wordt duidelijk dat 'doorratff lceren' op basis van de oude tekst voordeEuropeseGrondwet eigenlijkgeenoptiemeeris.Het stuitopte veelweer- sta nd bijte veel lidst atenzalst uiten. Datlegde op dat moment op het Duitse voorzitter- schap de verantwoordelijkheid enlast om eenalterna tie f tezoeken.Dat werdeen 'long andwindingraad' met biechtstoelprocedures en 'sherpa's' .In tegenstellingtot de Con- vent ie van 2002/ 2003 washet een weinig transparant proces, een showcasevan int e- gratie 'bystealt h' .Nederland zette in op puntenalsafschaffingvansymbolen, denaam Grondwet, verdw ijnen van de idee van superstaat, geen opname van een Europese grondrechte ncatalogus in het verdrag, maar juist welop opname van de Kepenhagen- crite ria met daarin de eisen voor toet redingvan nieuwelidstat en, duidelijker omlijn ing

van Europesebevoegdheden, en beteresamenwerking op het gebiedvan milieu, veilig-

heid en energie. De sporen van het 'nee' waren maar moeilijk te herkennen in de in- breng,maar het werkte wel.Eind juni 2007slaagden de regeringsleiders er na lang en moeizaam onderhandelen in zich te vinden in een alte rnatief verdrag, het 'Hervor- mingsverdrag' dat de best aande verdragen EU en EG-verdrag wijzigt en ook verandert van naam." De meeste van de Nederlandse eisen worden ingewilli gd, op de opname van de Kopenhagen-criteri a na. En alworden ook eisenvan andere lidstaten geaccorn- modeerd de kern van de EuropeseGrondwet blijft intact.Veel aangebrachte veraride- ringenzijninwezencosmet ischvan aard.VoorNederland isdeuit komst,diein novem- ber met het sluite nvan het Hervormingsverdr ag in lissabon wordt bezegeld, inwezen

38 Margot Wallström, vicevoorzitter vande Europese Commissiemerkte in 2005 naar aanleiding van de onderzoeken naarhet'nee' in Frankrijk enNederlandop;'Hoewel tienlanden de Grondwetreedshebben bekrachtigd, vormen hetFranse en het Nederlandsereferendum eenernstigewaarschuwing. Erzijn talrijke redenenwaaromdetekst is verworpenen deze verschillen naargelangvan het land.Heteconomischeen sociale klimaat heeft een belangrijk erol gespeeld,maar hel isduidelijk datdedialoog tussen de burgers van de Europese Unieen haar instellingen moet wordenverbeterd. Wij hebben in Europa een plan"0"

nodig ; "0"zoalsin democratie endialoog.'

39Het EG-verdragzal voortaanVerdrag betreffendedewerkingvande EU gaanheten.Zie voor de verdere besluiten ook de Conclusiesvanhet voorzitterschapvandeRaad van deEuropeseUnievan21 en 22 juni 2007,CONCL2,1 1177/07.

14

geenslecht resultaa t, al blijft de vraag of dit resultaat recht doet aan deuitslag van 1 juni2005.

Geenwederrefe rendum

Parallel aan de discussie over de inhoud van het nieuwe verdrag wordt in Nederland gespro ken over de vraag of er, mocht er een aangepaste Europese Gro ndwet dan wel een nieuw Verdrag kome n, niet weer opnieuw een refe re ndum moet worde n gehou- den .De kiezer kan dan zelf beoordelen of een nieuw resultaat wel voldoe t aan zij n of haar wensen. Over de vraag of er weer een refer endum moet komen, wordt heel ver- schillend gedacht. Aan de ene kant van het spectrum wordt gevreesd dat een nieuw 'nee' Neder land binne n deUniein eenbuite ngewoon lasti g parket zal brengen .Zeker nu wel vast st aat dat veleninjuni2005 om redenen buite n de Europ ese Grondwet zelf ge- legen 'nee' hebben gest emd. Een complexe mat eri e alsde Europese Grond wet leent zich eigenlij k niet voor een referendum.Aan de ande re kant zij n er groepen en part ij en die volgensde logica van het wederrefere ndum redeneren. Zeker nu in2005 het perte- ment in meerd erh eid voor de gro ndwetwas, eneen overgrotemeerderh eid van de kie- zers tegen, kan een nieuwe constit ut ionele regeling van verhoudi ngen in Europa niet langsdeweg vaneeneenvo udige parlem entairerat ifi catie verlopen. Na de verkiezingen van novemb er 2006 en deformat iebesprekingenbegin 2007 was duidelijk dat decoali- tiepartn ers van deCDA, PvdA en Christen Unie het over dereferendumvraag niet eens waren. De sociaaldemoc rate nvan dePvdA wenste n een nieuw refe re ndum en de chris- tend emo erat en van het CDAware n daar mord icus tegen. Omdat bij het afsluiten van het coalitiea kkoo rd van febru ari 2007 er nog geenzicht was op detoekom st vande Eu- ropese Gro ndwet , of op enig altern ati ef. Besloten werd tot een Salomonsoo rdee l: de Raad van St ate zou gevraagd worden te adviseren over de vraag of een nieuw verdrag een grondwettelij k karakt er had of niet. Zo ja, dan zou een nieuwe refe rendumro nde meer voor dehand liggen, zoneen, dan zou dat in de richting vangewone parl em ent ai- re rat ificat ie wij zen. Begin juli 2007 werden, nog voordat de werkelij keverdragte kst er lag, de conclusiesvan het voorzitterschap aan deRaad van St at e voorge legd ter advise- ring. Ik heb mij inde rt ijd tegen deze wijzevan adviesaanvragegekant omdat ik meend e en meen dat met een dergelijk e handelwijz edeRaad vanState in depositi e wordt ge- bracht vanconstit utionele recht er .Dat is eenposit iedie de RaadvanState in onsconsti- tut ionele bestel niet heeft en niet moet wille n hebben . Enten tw eede ont beerde de

15

Raad een object ieve maat staf om te bepalen wanneer een verdrag wel of niet een gro ndwettelij kkarakte r heeft.⁴⁰

Het adviesvan deRaadvanSt ate

In zij n advies van septe mber 2007 ste lt de Raad van State dat het EU·

hervorm ingsverdrag, zoals voorzien op de top in juni, geen grondwette lij k karakt er heeft." DeRaadleidt dat afuit zaken die verband houden met het karakte rvan devast- stellin gsmeth ode en de inhoud van het hervo rmingsverdrag. Zo ont breekt in het her- vorm ingsverdrag bijvoorb eeld de ambit ievan verdragsluite nde partijen om een grond- wet tot sta nd te brengen, het kenmerkendeelement van de grondrechte n, het ontbre- ken vangrondwettelij kesymbo leneneenfundament ele wijzigingvan de bevoegdheids- verdeling tussen Unie en lidstat en.Bovendientrekt het hervormingsverdragde eerdere verdragen niet in, zoals de Europese Grondwet dat deed. De Raad gaat er, naar mijn smaak, wel wat eenvoudig aan voorbij, dat het hervormingsverdrag als het ware een geheelvormt ('voortbouwt' in de woorden van de Raad)met de voorgaande verdragen van Maastricht, Amste rdam en Nice. Samen vormen deze verdragen, met de [urlspru- denti e van het Hof van Justit ie, de 'const it ut ie' van Europa:toevoegingen aan const it u- tionele verdragen zij n, zo zou men kunnen bewe ren, naar hun aard constit utioneel te noemen.Niemand zal,denk ik,durven bewerendatde veranderingvan de ste mverhou- dingen in deRaad,depermanent e voorzittervan deRaad,denieuwerol diedenation a- le parlement en krijgen, naar hun aard geen const it utionele regels zij n. Het komt wat kunstmat ig over hier in het tot aal (hervormingsverdrag dat const it uti onele verdragen wijzigt )eenanderkarakt er te vermoeden danin de afzonderlijke regelsdie vanconstltu- tionele aard zijn.

DeRaad vanState laat het niet bij de beoordelingvan de grondwe ttelij kheidvan het hervormingsverdrag,maar gaat nogenstapverder: deRaad spreekt zich uitover de referendabiliteit vangoedkeuringvan verdragen. DeRaad oordeelt dat de Nederl andse Grondwet een geslote n ste lsel van goedkeuringvanverdragen kent, waarin parlemen- taire goedkeuring het uitgangspunt vormt. Dat bet ekent tweeërl ei.Ten eerste dat er bij goedkeuringvanverdragengeen ruimt e is voor bindende referenda,enten tweededat voor een raadplegend referendum over de goedkeuring van een verdragals het (niet gro ndwettelij ke) hervormi ngsverdrag een bijzondere rechtvaardigingmoet bestaan.

4QW.voermans(2007a).'RaadvanState heeft geen maatlat' . deVolkskrant.19juli 2007.

41Advies 12 september2007,nummer wû2.07.0254/B.

16

'Het enkele precedent' zo oordeelt de Raad, 'is voor het houden van een refe- rendum onvoldoende. Daarmee zou materieel een st ructurele referendumvoorzi ening (in casubijgoedkeuringvanverdragen) ontstaandieniet pastin het sluite ndeste lsel dat de Grondwet kent :⁴² De Raad

ziet

een

zware

bewij slast weggelegd voo r een raadple- gend referendum terzakede goedkeuringvaneenverdragals het hervormingsverdr ag.

Zo moet er gekeken worden naar het karakter van een verdrag, en de vraag worden geste ld of eenad hocreferendum een passend engeschikt instrument is om burgersbij besluitvo rming te betre kken. Refer enda moeten niet verworden tot legitimatiemiddel voor bestuurd erstendienste van het eigenoordeel. Ook moet de vraagwordengewo- gen of een heldere,eenduidi gekeuze kanwordengeformuleerden ishet van belang of na een niet-bindend referendum de wetgever de facto nog werkelij k ruimte heeft om tot een afwijk ende beslissing te komen over de voorliggende goedkeuringswet. Van Praag heefter op gewezen dat met dezelaat ste elementen ,die min of meer ingaan op het vraagst ukvan de wenselij kheidvanreferenda, zich inmengt met een politiek vraag- st uk.⁴³ Ikvind dat wat overt rokken.Wat deRaadhierdoet ishet verkennenvan de con- st it utionele ruimte voor referenda bij goedkeuri ngsbeslissingen, dat is in wezen inter- pretatie van de NederlandseGrondwet, iets waart oe de Raadmeermalen inst aat is ge- bleken. Met de kwalif icati e van het grondwettelij ke karakter van het hervormin gsver- dragbegeeftde Raad zichveel meeropeen hellend vlak:we hebbenin Nederlandnoch in het st ellige recht, noch in de dogmati ek een grondwe tte lij kheidsbegrip waaraan de Raadzichop kantrekken.

De goedkeuring van hetverdragvan Lissabon

Het loopt, zo bezien, dus met een sisser af. Voor kabinet en parlement washet advies van de Raad vanStat e het signaal omaan te st uren opeen parlement aire routevoor de goedkeuringvan het hervormingsverdr ag- nade formelesluiti ng in december 2007 het Verdragvan Lissabon gehete n;Er komt geen nieuwreferendum.Vanaf eind 2007wordt er gewerkt aan het voorste lvoor een goedkeuringswet dat op 10 maart 2008 aan het parlement werdvoorgelegd.44

42Zieparagraaf4.2 vanhetadvies.

43P.van Praag, 'De dubbele agendavan deRaadvanState'.NederlandsJuristenb lad9,november 2007.

44Zievoorsteltot Goedkeuringvanhet op 13december 2007teLissabontotstandgekomenVerdrag vanLissabon tot wijziging van het Verdrag betreffendede Euro peseUnie en hetVerdragtotoprich- ting van de Europese Gemee nsc hap, met Protocollen en Bijlage (Trb. 200B. 11), Kamerstukk en 11 2007/08.31 384(R18 50 ).

17

Na een betrekkelijk vlotte engeruisloze procedure is die goedkeuringswet op9 juli door de instemmingvan Eerste Kamer danook daadwe rkelij kaangenome n. Neder - land kan verder in Europ a en Europa kan verder met Nederl and. Hoewel? Boven de Nederl and se ratificati ehing wel dedonderbui van deleren die een paar weken tevoren in een referendum datzelfd e Verd rag van lissabon met een ruime marge hadd en ver- worpe n. Het is de vraagwat dat Ier se 'nee' nu gaat betekenen .Isdit eenzoveelste blijk van het verzet tegenhet proces van'integ rat ion by ste alt h,.4sHet is eenvan de groo t - ste vragen en uitdagingen waarvoor de Europ ese Unie zich op dit moment geplaatst weet:hoebetrekken we debevolkin g en de volken van Euro pa bij deEuropese besluit- vorming. Blijven we dat alsvanoudsvia de gouverne mente le lijn doen, aangevuld met de vertege nwoordiging via het Europese Parlement, of is er meer voo r nod ig om blij- vend draagvlak te creëre n?

Eén mogelijkh eid om te voorkome n dat Europese besluitvorm ing zich 'loszingt' van de bevolking is om het nation ale parlement nognauw er bij de Europ esebesluitvor- ming te betrekken dan nual het geval is. Dat is ookeen langlevend e wensvande Raad van St ate. Aan dienauwerebetro kkenh eid kan opverschillendemanieren vor mworden gegeven. Bijvoorbeeld door nauwere same nwe rking tussen het Nederl andseparlement en de Nederlan dseafgevaardigden in het Europese Parl em ent.Oe Raad van State advi- seerde posit ief over de deelnam e van Euro parl em entari ërs bij de beraadslagin gen van de Tweede Kamer: gro ndwettelijk ziet de Raad daartoe geen belet selen ." Sommige n bepleiten zelfs de herin t rodu cti e vaneen dubbelm andaat waardor het voor eenen de- zelfde persoo n en zittingin het Nederl and se parlem entheeft énin het Europeesperte- ment. " Ook een bet ere betrokkenh eid van het parlem ent bij de voorbere idingvan Eu- ropese regelgeving kan help en. Veel landen inde EU hebb en die betrokkenh eid inmid- dels vormgegeven via aan zogenaamd behandelin gsvoorbeh oud, inhoude nde dat de regering van een land een (w etgevings)dossier pas in de Raad van Ministers in Brussel bespreekt nadat er met het eigen parlem ent over is gesproke n." Die voorbeho ude n

45Zie- weder om-dit door Majone (2005)gemuntever schijnsel.

46Zie hetadviesvandeRaa d19 juli2007 samenmethet nader rapport afgedru kt inKam ers tu kk en11 2007j08,31202.nr.4.

47 Datwas onderanderehet adviesvandenat ional e conventie en hetpleidooi datexTweedeKamer- voorzitterFransWeisglasop 16 juli 2008tenfaveurevan zijnpartijgenoot Hansvan BaaIen hield.Zie F. Weisglas, 'Van Baai en moet naar Brussel en Den Haag', de Volksk ran t 16 juli 2008.

http://extra.yoJkskra nt,nl/op inje/artikel/sbowli d/ l021IYan Baaien moet naar Brusselen Den H aag en het eindrapportvan deNationale Conventie,Hart voorde publiek ezaak, Den Haag 2006.

48Zie W. Voermans (200 7b), 'Invloedvan nationale parle mentenop Europesewetgeving:hoe doen deburen dat ?'Reg elMaat,4,2007,pp.150-162.

18

komen in verschillende soort en en mat en. In sommige landen gaat het zelfsgepaard met eenschriftelijkonderhandelingsmandaatvoorderegering.In Nederland kendenwe ook een variant van behandelingsvoorbehoud, het zogenaamde 'instemmingsrecht' voor dossiersop terreinen zoalsde st raf rechtelij kesamenwerking, het vreemdelingen enveiligheidsbeleid in de vroegere derdepijler.Doordat het Verdragvan lissaboneen einde maakt aan de pijlerstructuu rvan de Unie wastijdensdeparlementaire behande- lingvan de goedkeuringswet voor hetVerdragvan lissabondanookde vraag of dat in- stemmingsrecht eigenlijkook niet nalissabon zou moeten worden behouden. Decom- missie MeijersenBesselink,Curti nen Reestman bepleittendet." Ookeen comité van deskundigen adviseerdeineen hoorzittin gin juni 2008 deTweede Kamer unaniem op dat punt: meer invloed van de Kamer op de Nederlandse posit iebepaling in Brussel is gewenst. Het parlement heeft echter- na druk van de regering- de kans op grotere invloed niet gegrepen.Slechtseenkleingedeelte van het inste mmingsrecht isbewaard gebleven opeen zeer beperkt aanta lspecif ieketerreinenwaar - bij wij zevan uitzonde- ring op de gewone Europese wetgevingsprocedure- slechts advies van het Europees Parlement behoeft te worden ingewonnen. Ook een voorste l tot een behandelings- voorbehoudis slechts in eenzeerverwate rde vormaangenomen.se

4.Conclusie:lessen, de lering?

Wat valt er uit de geschiedenis van Nederlands eerste grondwettelijke referendum na 207 jaarte leren?Ten eerste dat het in Nederland op nationaalniveaumaar niet goed wil komen met raadplegendereferenda.Eenshet kroonjuweel van debestuurlijkever- nieuwing, lijkt het nuineengezegen onder een reeksbittere ervaringen. Of er nogtoe- komst isvoor nat ionale referenda, is op dit moment moeilijk tevoorspellen.Wel isdui- delijk dat referenda en frêle coalit ies in een veranderend politiek landschap moeilijk samengaan.

Eentweedelesiseen constitutionele en dieistweeledig.Binnen ons grondwet- telijke ste lsel bestaat ruimte voor referenda over de goedkeuri ngvan verdragen met een grondwettelijk karakter, zij het dat die ruimt e klein is (immers er is een geslote n

49ZieNJB2008, p.428. Zoook L.F.M.Besselink,O.M .Curtin&J.H.Reestman.Instemmingsver eiste én behandelingsvoorbehoudvoorEü-besluttenl,NJB2008,p.1349-1350.

soKamerstukkenJ2007j08.31384 (R1850),A.Hetgaatbijvoorbeeldom vaststellingvan voorschrif- tenvoor reis- en verblijfsdocumentenvoor Unieburgers.Zie vooreen overzichtvandediver se inge- diende(sub)ame ndementen en moties, Kamerstukken 11200 7j08,31384 (R 1850)en voorde stem- mingenhieroverHandeling enJl2007 j08,93,p. 6619-66 20.

19

ste lselvangoedkeuring)eneen referendum een bijzondere rechtvaardiging behoeft .Je kunt deredenering ookomdraaien en zeggendat er sprake is vaneen staat srechtelijke regel die gebiedt om ingevalvaneenverdrag met grondwettelijke trekkenteonderzoe- ken of ergeen redenisom een referendum overde goedkeurl ngsbeslissing teoverwe- gen.

De derdelesisdat bestuurdershardleerszijn.De vanverschillende kante n naar vorengebrachte analyse dat het 'nee' een prot est istegen eenwijzevan Europeseinte- gratie waarbij de Nederlandse burger onvoldoende rechtstreeks wordt betrokken, waaropdieonvoldoendegreep heeft, is opgeen enkelewijzeterug te vinden in de op- lossing. De wijze waarop het hervormingsverdrag tot sta nd is gebracht vormt een schoolvoorbeeld van het verder bouw aan Europa volgens de meth ode 'integrat ion by ste etth'." Diemethod e,zo lat enalle onderzoekenzien,st rijkt veel Nederlanderstegen de haren. Andere lidstat en hebben zich krit iekop dit punt wel aangetro kken. Daar is men tot het inzicht gekomen dat voor het draagvlakvan het acquis, niet alleen consen- sus in Brussel nodig is, maar vooraleen inhoudelijk nat ionaal parlement air debat over voorgenomen EU-beleid opeen moment dat daar nog iets aan te veranderenvalt. In- st rumente nals parlementaire voorbehouden zijn op het ogenblikerg populair in deEu- ropese Unie.^s2DeNederlandse regering is opdit punt niet veelverdergekomendaneen zeermoeizaam de hanterenoranje-kaart procedure die eenwelhaast theoret ische mo- gelij kheidgeeft eenvoorste lvan de commissietesto ppen. Kijkenof weverder kunnen komenmet hetbetreken van deburger bijdeEuropeseint egratie, zou beter rechtdoen aan het 'nee' van 2005 dan- geschrokken- deze wegtehouden uit de Europesekeu- ken, zoalsnugebeurt. Dat is werkelijk gelate n wachte nop de terugkeer van de uitge- worpen boemerang.

SIZie G.Majone (2005 ).

S2W.Voermans (2007b).

20