De beleidsbepalende actoren in de Japanse ontwikkelingssamenwerking. Wie bepaalt wie wat krijgt?
Naam: Aida Evink
Adres: Scheldestraat 13, 9725KN Groningen Studentnummer: 1456091 Telefoonnummer: 06 51408878 Begeleider: H.H. Voogsgeerd Masterscriptie Internationale Betrekkingen en Internationale Organisatie
1
Inhoud
Inleiding ... 2
1. Japanse ontwikkelingssamenwerking: De ideologie ... 5
1.1 De Developmental State... 7
1.2 Het Developmental State model ... 8
2. Japanse ontwikkelingssamenwerking ... 12
2.1 Japanse ontwikkelingssamenwerking tot 1995 ... 12
2.2 Japanse ontwikkelingssamenwerking: 1995-2005 ... 17
2.3 Hulpontvangers ... 20
2.4 De relatie met de ex-koloniën ... 24
3. Beleidsbepalende factoren in de Japanse ontwikkelingssamenwerking tot 1995 ... 26
3.1 Beleidsvorming Japan... 26
3.1.1 Het Ontwikkelingssamenwerkingbeleid ... 30
3.2 Civil Society ... 32
3.3 Buitenlandse invloeden ... 34
3.3.1 Amerikaanse Gaiatsu ... 34
3.3.2 Gaiatsu van de internationale organisaties ... 36
3.3.3 Aziatische gaiatsu ... 37
3.3.4 Rol gaiatsu ... 38
3.4 Rol bedrijfsleven ... 39
4. Beleidsbepalende factoren in de Japanse ontwikkelingssamenwerking 1995-2005 ... 41
4.1 Beleidsvorming Japan... 41
4.1.1 Het Japanse ontwikkelingsbeleid ... 42
4.2 Civil Society ... 43
4.3 Buitenlandse invloeden ... 45
4.3.1 Amerikaanse gaiatsu ... 45
4.3.2 Gaiatsu van de internationale organisaties ... 48
2
Inleiding
De wereld anno 2011 is een wereld van grote verdeeldheid. Daar waar een Nederlander loopt te klagen last te hebben van de economische crisis en daardoor nog maar één keer per jaar op vakantie te kunnen, leven ook miljoenen mensen in honger onder de armoede grens. Ontwikkelingssamenwerking is een logisch gevolg van deze grote verschillen. Elk land dat tot de rijkere landen in de wereld behoort, geeft geld uit aan deze vorm van samenwerking. De manier waarop dit wordt ingevuld, verschilt echter sterk. Niet alleen de regio‟s waar geld aan wordt gegeven lopen uiteen, maar ook de manier waarop dit geld uitgegeven wordt varieert. Dit heeft veelal te maken met de ideologie achter de ontwikkelingssamenwerking van het gevende land.
Japan wordt vaak als een vreemde eend in de bijt gezien als het gaat om ontwikkelingssamenwerking. Een groot deel van de Japanse ontwikkelingssamenwerking gaat naar Aziatische landen, terwijl de armste landen van de wereld met name in Afrika te vinden zijn.1 Bovendien geeft Japan veel geld uit in de vorm van leningen, in plaats van giften zoals in de westerse wereld gewoon is.2 In deze scriptie wordt onderzocht op welk gedachtegoed deze vorm van ontwikkelingssamenwerking gebaseerd is en welke factoren een rol spelen in de totstandkoming van de Japanse ontwikkelingssamenwerking. Dat de Aziatische crisis een grote invloed heeft gehad in Azië is logisch. Maar heeft deze crisis ook de ontwikkelingssamenwerking van Japan beïnvloed? De vraag die hierbij centraal zal staan is: In hoeverre wordt de vormgeving van de Japanse ontwikkelingssamenwerking bepaald door de civil society, buitenlandse druk en het bedrijfsleven en in hoeverre is dit veranderd na de Aziatische crisis van 1995? Vormgeving is een breed begrip. In deze scriptie zal er op het gebied van vormgeving gekeken worden naar welke landen hulp gaat, of er leningen of giften gegeven worden en of de ontwikkelingshulp gekoppeld is aan besteding. Omdat de doorwerking van de Aziatische crisis enkele jaren geduurd heeft, is er bewust gekozen voor een overgangsperiode van 1995 tot 1998. Daarbij is er gekozen voor een analyse tot tien jaar na de crisis, om te zien of er daadwerkelijke verschillen in de vormgeving van de Japanse ontwikkelingssamenwerking na de Aziatische crisis ontstaan zijn. Heeft de Aziatische crisis de samenstelling van de Japanse ontwikkelingssamenwerking beïnvloed? Is door de crisis
1 S.W. Hook en G. Zhang, „Japan‟s aid policy since the Cold War: Rhetoric and reality‟, Asian Survey 38 (1998)
1051-1066, aldaar 1053-1054.
3 bijvoorbeeld het belang van de civil society toegenomen, dan zal dit wellicht invloed gehad hebben op de beleidsvorming. Er zal naar een aantal factoren gekeken worden, die terug te vinden zijn in de volgende deelvragen. Welke ideologie ligt er ten grondslag aan de vormgeving van de Japanse ontwikkelingssamenwerking? Aan de hand van deze deelvraag zal onderzocht worden hoe de Japanse ontwikkelingssamenwerking is samengesteld, of en hoe dit afwijkend is van de algemene trend in ontwikkelingssamenwerking. Na het behandelen van factoren die invloed hebben op de ontwikkelingssamenwerking kan er teruggekoppeld worden of de vorm van de Japanse ontwikkelingssamenwerking wellicht bepaald wordt door deze factoren.
De tweede deelvraag is: Wat is de rol van de bureaucratie in de beleidsvorming op het gebied van de ontwikkelingssamenwerking in Japan? Vervolgens zal de civil society aan bod komen. Wat is de rol van de Japanse civil society in de totstandkoming van het ontwikkelingssamenwerkingbeleid? Wat is de rol van buitenlandse invloeden bij het tot stand komen van het ontwikkelingssamenwerkingprogramma van Japan? Dit is de vierde deelvraag van deze scriptie. Hebben internationale factoren, zoals bijvoorbeeld de Verenigde Naties en landen als Amerika en China een rol bij de totstandkoming van de ontwikkelingssamenwerking? De vijfde deelvraag is de vraag wat de rol van het bedrijfsleven in de Japanse ontwikkelingssamenwerkingpolitiek is. Een sterke rol voor het bedrijfsleven zal immers de ontwikkelingssamenwerking sterk kunnen beïnvloeden.
In haar boek Civil Society in Japan beschrijft Keiko Hirata de ijzeren driehoek tussen de bureaucratie, de regerende partij en het bedrijfsleven, die samen de Japanse ontwikkeling decennia lang bepaald hebben. De civil society stond echter buiten deze ijzeren driehoek en bleef hierdoor onderontwikkeld. Ze concludeert dat door de rol die deze driehoek in de developmental state speelt de civil society onderontwikkeld blijft.3 Klopt dit daadwerkelijk, en is dit veranderd na de crisis van 1995? De invloed van het bedrijfsleven is altijd groot geweest en zal waarschijnlijk ook na een economische crisis groot blijven, maar de invloed van de civil society zal hierdoor kunnen groeien.
In het eerste hoofdstuk van deze scriptie zal worden ingegaan op de ideologie die ten grondslag ligt aan ontwikkelingssamenwerking in Japan. Dit zal immers de vormgeving van de ontwikkelingssamenwerking (deels) kunnen verklaren. De eerste deelvraag zal naar aanleiding van dit hoofdstuk beantwoord kunnen worden. In het tweede hoofdstuk zal de Japanse ontwikkelingssamenwerking zelf aan bod komen. Hoeveel wordt er gegeven, in welke vorm en
3 K. Hirata, Civil society and Japan’s foreign aid: the growing role of non-governmental organizations (Palgrave
5
1. Japanse ontwikkelingssamenwerking: De ideologie
Het idee achter ontwikkelingssamenwerking is het helpen van de achtergestelde mensen in deze wereld. Ontwikkelingssamenwerking is rond 1900 ontstaan in het Westen, de rijkere, ontwikkelde landen zagen het als hun plicht om de minder bedeelden in deze wereld te helpen.4 Dit idee komt voort uit het geloof, dat gelovigen verplicht te geven aan de armen. Na de ontdekkingsreizen bleek een groot deel van de wereld in de ogen van de westerlingen onderontwikkeld te zijn. De westerling zag het als zijn taak om de nieuwe wereld te beschaven en daar het geloof te brengen. Na de dekolonisatie werd een nieuwe reden voor ontwikkelingssamenwerking het voorkomen van de uitbreiding van het communisme in de minder ontwikkelde delen van de wereld.5
In Japan ontbreekt dit missionarisverleden. Wel is in Japanse overheidsdocumenten de term „Nihon nogimu‟ terug te vinden. Dit is te vertalen als de plicht van Japan om armere landen te helpen.6 Het idee van ontwikkelingssamenwerking om de minder bedeelden in de wereld te helpen is dus ook in Japan niet onbekend, ondanks het ontbreken van een missionarisverleden. Voor Japan speelt het idee van human security een grote rol bij de ontwikkelingssamenwerking. Daarbij wordt ontwikkelingssamenwerking ook omschreven als de kosten die Japan moet betalen voor het behouden van de vrede in de wereld. Japan ziet zichzelf hier als de brug tussen de ontwikkelingslanden en de ontwikkelde, geïndustrialiseerde wereld, omdat Japan zelf slechts recent tot de laatste groep is gaan behoren. Japan ziet zichzelf daarom als voorbeeld voor de ontwikkelingslanden.7
Er zijn vele visies op hoe ontwikkelingssamenwerking ingevuld zou moeten worden. Het probleem met de huidige aanpak van bijvoorbeeld armoede is dat ontwikkelingssamenwerking met behulp van te veel hulporganisaties gegeven wordt. Veel geld blijft in de organisaties hangen. Grote plannen bieden geen oplossing. Volgens William Easterly, een Amerikaanse econoom, zou het een beter idee zijn om bijvoorbeeld subsidies te geven aan ouders in ontwikkelingslanden die hun kinderen naar school laten gaan.8 Hij meent dat er twee missende elementen in de huidige ontwikkelingssamenwerking zijn, namelijk
4 W. Easterly, The white man’s burden. Why the West’s efforts to aid the rest have done so much ill and so little
good (New York 2006) 25.
5 Easterly, The white man´s burden, 25.
6 R.M. Orr, The emergence of Japan’s foreign aid power (New York 1990) 57. 7 Orr, The emergence of Japan’s foreign aid power, 57.
6 feedback en verantwoordelijkheid. Mensen moeten bottom up in het systeem feedback op het systeem kunnen geven, wil deze succesvol zijn. Juist deze mensen merken wat wel en niet effectief werkt, maar naar hen wordt vrijwel niet geluisterd. Vaak zijn de armen zelf beter in ontwikkelingssamenwerking, omdat zij uit eigen hand weten wat niet werkt en op zoek gaan naar nieuwe oplossingen. Feedback werkt alleen wanneer er naar geluisterd wordt, wanneer er verantwoordelijkheid genomen wordt door degenen die de hulp geven.9
De ontwikkelingssamenwerking van Japan wordt vaak gekenmerkt als afwijkend van de gangbare ontwikkelingssamenwerking. Dit heeft te maken met de Japanse ideologie achter de ontwikkelingssamenwerking. Deze is gebaseerd op het idee van self-help. Een land moet zichzelf omhoog werken en is zelf verantwoordelijk voor de staat waarin het zich bevindt.10 Japan heeft zich sinds de opening in 185311 ten doel gesteld om zo snel mogelijk het Westen in te halen. Dit deed Japan door te leren van het Westen en zich de westerse technieken, beleidsvormen et cetera eigen te maken. Japan probeerde zoveel mogelijk inzicht te krijgen in hoe het Westen functioneerde. Daarom werd de Iwakura-missie opgezet, in de periode van 1871 tot en met 1873 bezocht een groep Japanners, voor een deel ministers, vele westerse landen. Het voornaamste doel van deze missie was het opheffen van de ongelijke handelsverdragen, die door de Europeanen met Japan waren afgesloten. Daarnaast wilden de Japanners diplomatieke betrekkingen starten en tot slot trachtten ze ook een studie van het Westen te maken.12 De deelnemers van deze missie concludeerden dat ze zeer selectief te werk moesten gaan wanneer ze westerse modellen zouden willen toepassen op Japan. Deze conclusie wordt overigens nog steeds nageleefd door Japan. Zo namen ze de marine van Engeland als voorbeeld, het leger van Pruisen et cetera. De tweede conclusie was dat Japan het Westen nog kon inhalen, het Westen bleek nog maar enkele decennia geleden geïndustrialiseerd te zijn. Bovendien verkregen de Japanners het voor hen nieuwe inzicht dat Europa geen uniform blok was, maar dat er onderlinge verschillen en onenigheden waren.13
Het afweren van kolonisatie door het Westen lijkt deel van het succes van de Japanse ontwikkeling geweest te zijn. Alle succesvolle Aziatische landen (denk hierbij aan China, Taiwan, Korea, Thailand maar dus ook Japan zelf) zijn nooit volledig gekoloniseerd geweest.14
9 Easterly, The white man’s burden, 15-16. 10
Ibidem, 342.
11 In 1853 eisten de Amerikanen onder de leiding van commandeur Perry dat Japan zich zou openen voor de
internationale handel. In de periode 1856 tot en met 1858 werden dan ook de eerste havens geopend voor de buitenlandse handel. Zie C. Totman, A history of Japan (Oxford 2005) 289-290.
12 E.K. Tipton, Modern Japan; a social and political history (New York 2005) 39. 13 Tipton, Modern Japan, 47-48.
7 Dit sluit aan bij het idee van de Developmental State van Japan, wat later in dit hoofdstuk meer aan bod zal komen. Japan was het eerste land waar er een take-off plaats vond in zelf gecreëerde groei. De enige landen wie dit later ook nog gelukt is zijn Aziatische landen (bijvoorbeeld China, Indonesië, Singapore, Zuid-Korea, Taiwan en Thailand).15 Dit doet vermoeden dat er inderdaad bepaalde voorwaarden zijn waaraan juist deze Aziatische landen voldoen, die leiden tot een succesvolle economische ontwikkeling.
Dat Japan internationale hulpsamenwerking belangrijk vindt, blijkt al wel uit de sleutelrol die het land speelde bij de Rio milieuconferentie in 1992.16 Dit geeft natuurlijk nog niet aan waar Japans hulp voornamelijk naar uit gaat. In 1991 ging 40,6 procent van de Japanse ontwikkelingssamenwerking naar economische infrastructuurprogramma‟s.17 De grote rol die infrastructuurprojecten spelen binnen de Japanse ontwikkelingssamenwerking is te verklaren door de belangrijke rol die een goede infrastructuur speelt bij de handel.18 Japanse ontwikkelingssamenwerking kwam op in de jaren vijftig van de twintigste eeuw. Japan zag deze programma‟s als een vorm van compensatie aan Aziatische landen voor het door Japan berokken leed in de Tweede Wereldoorlog en probeerde op deze wijze de vrede in Azië terug te krijgen. Vandaag de dag gaat nog steeds het grootste deel van de Japanse ontwikkelingssamenwerking naar Azië.19 Na de oliecrises van 1973-1974 is de Japanse ontwikkelingssamenwerking echter wel veranderd. Deze is meer transparant geworden. Japan is steeds meer bilaterale banden aangegaan met niet-Aziatische landen met beschikking over grondstoffen.20 Bovendien ontwikkelde Japan zich in de jaren ‟80 tot een van de grootste ontwikkelingshulpgevers.21 Hier zal nader op worden ingegaan in hoofdstuk twee.
1.1 De Developmental State
Er is nooit consensus geweest over wat de oorzaak is geweest van de economische groei en ontwikkeling in Oost-Azië.22 Een term die vaak terugkeert wanneer er naar de Aziatische en met name de Japanse ontwikkeling gekeken wordt, is de Developmental State. Hiermee wordt
15
Easterly, The white man’s burden, 51.
16 S.J. Pharr, „Japanese aid in the new world order‟, in M. Bullock et.al., Japan: A new kind of superpower
(Baltimore 1994) 159.
17
Pharr, „Japanese aid‟, 160-161.
18 Orr, The emergence of Japan’s foreign aid power, 61.
19 R.M. Orr, The emergence of Japan’s foreign aid power (New York 1990) 52. 20 Pharr, „Japanese aid‟, 160-161.
21 Wanneer er naar het totale kapitaal, dat wil zeggen, de officiële ontwikkelingssamenwerking en de private
investeringen, gekeken wordt. Zie Pharr, „Japanese aid‟, 162.
8 een staat bedoeld wiens politiek en beleid geconcentreerd is rondom genoeg macht, autonomie en capaciteit in het centrum om zo het nastreven en behalen van expliciete ontwikkelingsdoelen te bevorderen.23 Er is in de Developmental State dus sprake van een naadloos web van politieke, bureaucratische en monetaire invloeden die structuur geven aan het economische leven in kapitalistisch Noordoost-Azië.24 Dit kan verschillende zaken inhouden: het promoten van de omstandigheden die als gunstig voor economische groei gezien worden, door direct economische groei te bewerkstelligen of door een combinatie van beide.25 Het belangrijkste kenmerk van de Developmental State is dat politieke doelen en de institutionele structuren ontwikkelingsgericht zijn, terwijl de ontwikkelingskwesties politiek gedreven zijn. Politieke factoren bepalen door middel van de staatsstructuren het tempo van de ontwikkelingsstrategieën. Politieke factoren waar bijvoorbeeld aan gedacht moeten worden zijn onder andere het nationalisme en het streven om het Westen in te halen. Ontwikkeling wordt dus gezien als een politiek middel om de eigen positie internationaal te verbeteren. Daarnaast is er in een Developmental State gewoonlijk een verband te vinden tussen de ontwikkeling van de militaire capaciteit en de macht en autonomie van de staat. Des te groter de militaire capaciteit van de staat, des te machtiger en des te groter de autonomie van de staat is.26
De succesformule van Japan voor economische groei is de planmatige markteconomie. Er is dus sprake van een sterke invloed van de staat, waarbij de hoofdrol is weggelegd voor de ministeries en de verschillende agentschappen (denk hierbij aan het Ministerie van Financiën en het Ministerie van Internationale Handel en Industrie en het Economic Planning Agency).27 Japan is het voorbeeld van de Developmental State. Het succesmodel van Japan is vervolgens op verschillende Aziatische landen toegepast. Destijds was economische groei voor Japan een manier om gelijkwaardigheid aan het Westen te behalen en om onafhankelijkheid van de Verenigde Staten te verwerven.28
1.2 Het Developmental State model
Volgens politicoloog Meredith Woo-Cumings bestaat het Developmental State model uit zes hoofdcomponenten. Ten eerste is er een besluitvaardige elite nodig. Het tweede punt is een relatieve autonomie van de staat. De staat kan zo haar doelen bereiken. Ten derde is een sterke
23 A. Leftwich, The Developmental State (New York 1994) 9. 24 Woo-Cumings, The Developmental State, 1.
25 Leftwich, The Developmental State, 9. 26 Idem.
27 Ibidem, 13.
9 competente en van de samenleving afgescheiden economische bureaucratie een vereiste. Het vierde vereiste is een zwakke en ondergeschikte civil society. Het begrip civil society is door Rueschemeyer, Professor Sociologie, gedefinieerd als het web van alle in de private sfeer georganiseerde belangen groepen boven het familieniveau, maar onder het niveau van de staat.29 Ten vijfde moet er een effectief management van de niet aan de staat gerelateerde economische interesses zijn. De macht en autonomie van de staat moeten al gevestigd zijn voordat nationaal en buitenlands kapitaal invloedrijk kan worden, zodat de staat zelf de economische koers kan bepalen.30 Tot slot zijn onderdrukking, legitimiteit en prestatie nodig om een Developmental State te kunnen vormen.31 De mix van onderdrukking en legitimiteit leidt tot de acceptatie van het beleid van de staat. Wanneer de staat legitimiteit heeft en daarnaast presteert als staat (er is bijvoorbeeld sprake van economische groei) dan zal de bevolking de onderdrukking accepteren, aangezien deze als legitiem en functionerend gezien wordt.32
Dit alles geeft al aan dat er in dit model uitgegaan wordt van een top-down benadering. Dit past ook goed binnen de Japanse samenleving, waarbinnen de elite, bestaande uit de regerende partij, de bureaucratie en het bedrijfsleven, de bepalende rol speelt en de rest van de bevolking volgt. Het bedrijf heeft een belangrijke rol in de Japanse samenleving, loyaliteit aan de werkgever is een groot goed in Japan. De elite binnen het bedrijfsleven heeft daardoor een bepalende rol, de werknemers zullen loyaal zijn aan het bedrijf.33 Het model is toepasbaar op zowel democratische als niet-democratische staten, zolang er maar aan de zes eisen voldaan wordt. Dit geeft meteen aan waarom de Developmental State vooral in Azië, maar niet in Latijns-Amerika voorkomt: In Latijns-Amerika is wel een rurale elite aanwezig, die zich verzet tegen de staat. Daarbij zijn juist in de Aziatische staten de speciale instituties aanwezig die als taak het bewerkstelligen van economische groei hebben, bijvoorbeeld de Raad voor Economische Planning en Ontwikkeling in Taiwan.34
Azië wordt naast een zwakke civil society gekenmerkt door open regionalisme, een vorm van samenwerking waarbij de samenwerkende landen niet interveniëren in de politieke situatie van de ander. Deze politieke aanpak valt samen met de economische samenwerking die er binnen de regio plaatsvindt. Deze regionale economische samenwerking heeft een uniek pad
29
Woo-Cumings, The Developmental State, 29.
30 Ibidem, 31. 31 Ibidem, 15. 32 Ibidem, 35.
33P.A. Blinco, „Persistence and education: a formula for Japan‟s economic succes‟, Comparative education 2
(1993) 171-183, 173.
10 gevolgd, wat vaak uitgelegd wordt als „een vlucht vliegende ganzen‟, een model dat in 1935 werd bedacht.35 In 1985 kwam dit model opnieuw onder de aandacht dankzij een aanpassing, waarbij de Japanse Buitenlandse Investeringen (BDI) als de motor van het proces gezien werden. Dit model verklaart de catching-up industrialisering binnen de ontwikkelingslanden in de Aziatische regio.36
In het begin van de jaren tachtig volgden Zuid-Korea, Taiwan, Hong Kong en Singapore het Japanse voorbeeld op, ook zij werden economisch succesvol. Zij waren de vliegende ganzen die de eerste gans, Japan, volgden. De laaggeschoolde arbeid binnen Japan werd steeds duurder, daarom werden de arbeidsintensieve processen verplaatst, onder andere naar deze vier landen. Dit leidde aldaar tot economische groei, waarna deze landen hun arbeidsintensieve processen ook gingen verplaatsen naar economisch minder ontwikkelde landen. Dit leidde tot een vlucht ganzen, waar Japan bij voorop ging. Zuid-Korea, Taiwan, Hong Kong en Singapore volgden Japan. De volgende landen die deze ontwikkeling doormaakten waren de ASEAN landen (uitgezonderd Singapore en Vietnam), gevolgd door China. China werd tot slot gevolgd door Vietnam.37 Al deze landen ontvingen destijds ook ontwikkelingshulp van Japan, wat het verband tussen de Japanse handel en de Japanse ontwikkelingshulp aantoont. Door deze regionalisering van de economie, waarbij niet bedrijven, maar onderdelen van de processen over de regio werden verspreid, kon Japan een voet aan de grond krijgen binnen Azië. De economie en de handel werden door Japan dus gebruikt als manier om zijn dominante positie binnen de Aziatische regio te handhaven. Doordat Japan de „eerste gans‟ was, wist vooral dit land zijn positie binnen de regio te versterken.38 De vliegende vlucht ganzen werd als een ideologie achter ontwikkelingshulp gezien. Door bedrijven te vestigen in de Aziatische buurlanden, konden deze landen zich ook ontwikkelen.39
De vraag is of Japan na de Aziatische crisis nog steeds te zien is als een Developmental State. In het begin van de jaren negentig voldoet Japan aan de kenmerken van een Developmental State. De staat was relatief autonoom, de bureaucratie was sterk en er was
35 Dit model werd voor het eerst besproken in H. Hill, „Southeast Asian economic development: An analytical
survey‟, Economics division working papers (1993), geraadpleegd in: T.J. Pempel, Remapping of East Asia. The
construction of a region (Ithaca 2005) 77-85.
36 Pempel, Remapping of East Asia, 77-85.
37 De ASEAN landen zijn: Birma, Brunei, Cambodja, Filipijnen, Indonesië, Laos, Maleisië, Singapore, Thailand
en Vietnam. Zie www.asean.org, 26-04-2011, 13:56 uur.
12
2. Japanse ontwikkelingssamenwerking
De vraag die in deze scriptie centraal staat, is: „In hoeverre wordt de vormgeving van de Japanse ontwikkelingssamenwerking bepaald door de civil society, vakbonden en het bedrijfsleven en is hoeverre is dit veranderd na de Aziatische crisis van 1995?‟ Om deze vraag te kunnen beantwoorden, is een behandeling van de Japanse ontwikkelingssamenwerking noodzakelijk. De landen waar de meeste ontwikkelingshulp naartoe gegaan is, zijn van belang, want hierin is de invloed van bepaalde actoren in terug te vinden.
2.1 Japanse ontwikkelingssamenwerking tot 1995
De ontwikkelingssamenwerking van Japan tot 1995 in grofweg in vier fasen op te delen. De eerste fase loopt van het midden van de jaren vijftig tot aan 1965. In deze periode was er sprake van hulp in de vorm van herstelbetalingen (al dan niet officieel) voor de Tweede Wereldoorlog. De tweede periode loopt van 1965 tot 1973. In deze periode ging Japan van herstelbetalingen over op gebonden hulp. Dit hield in dat Japan landen economische steun gaf in ruil voor de afname van Japanse goederen. In 1973 ving de derde fase aan, de fase van grondstoffendiplomatiek. Japan, een land dat zelf over zeer weinig grondstoffen beschikt, koos hiervoor naar aanleiding van de oliecrisis. Deze fase hield aan tot begin jaren tachtig. Vanaf het begin van de jaren tachtig werd er gestart met een dubbele focus bij de ontwikkelingssamenwerking: aan de ene kant werd het bestrijden van armoede in de wereld een doel, aan de andere kant werd er vooral hulp gegeven aan landen met strategische belangen voor Japan en het Westen. Ontwikkelingssamenwerking werd dus ook gebruikt om veiligheidsbelangen veilig te stellen.40 Dit is ook te zien aan de houding die Japan ten opzichte van de Verenigde Naties aanneemt. Japan wil actief gebruik maken van de Verenigde Naties om de nationale belangen veilig te stellen door het versterken van het internationale raamwerk, wat voor stabiliteit en vrede moet zorgen.41
Sinds de opening van Japan in 1853 is het land voornamelijk op het Westen gericht, zodat vriendschappelijke banden met westerse landen voor Japan noodzakelijk zijn. Japan is in militair opzicht afhankelijk van Amerika, goede contacten met westerse landen zullen daarom
40 Orr, The emergence of Japan’s foreign aid power, 53-57 en E.M. Doherty, „Japan‟s official expanding foreign
aid program‟, Asian Affairs 3 (1987) 129-149, 137.
13 altijd nagestreefd worden. Daarnaast heeft Japan traditioneel intensieve relaties gehad met China en Korea. Sinds de Koude Oorlog en het ontstaan van de Oost-West tegenstelling had Japan des te meer zijn vrienden in de wereld nodig, zelf was het land immers pacifistisch.42 De Japanse ontwikkelingshulp is een manier om vriendschappelijke relaties op te bouwen, om zo de eigen veiligheid te bewerkstellen. Bovendien blijkt dat het Japanse beleid op het gebied van ontwikkelingssamenwerking duidelijk beïnvloed wordt door het beleid van de Verenigde Staten. Zo pogen beide landen met behulp van de ontwikkelingssamenwerking te voorkomen dat landen in de handen van communisten vallen.43
Daarnaast had Japan na de Tweede Wereldoorlog problemen op het gebied van het buitenlandse beleid. Ten eerste was er een behoefte aan grondstoffen en exportmarkten. Met het verlies van de oorlog was Japan ook zijn koloniën en dus zijn grondstofvoorziening en afzetmarkt kwijt geraakt. Ook was het land sterk op zoek naar politieke rehabilitatie. Japan heeft in de Tweede Wereldoorlog agressief huisgehouden in Azië en moest nu zijn positie in Azië weer opnieuw bemachtigen. Om deze problemen op te lossen werd er toegang tot de Zuidoost Aziatische markten gezocht. In 1952 werd Japan lid van het Internationaal Monetair Fonds (IMF).44 Ook werd Japan in 1955 lid van de Verenigde Naties, steunde het land vele Amerikaanse veiligheidsallianties en zocht het land aansluiting bij de Aziatische buren. Japan zette verder in de jaren vijftig een ontwikkelingssamenwerkingprogramma op. Japan begon in deze periode met technische hulp aan ontwikkelingslanden. Ook dit is in het licht van het verbeteren van de regionale contacten te zien.45 Ontwikkelingssamenwerking werd dus door Japan gebruikt om deze buren gunstig te stellen.46
De eerste herstelbetalingovereenkomsten zijn op de vredesconferentie in Birma gesloten in 1954. In het vredesverdrag van San Fransisco van 1952 was over dit onderwerp niets vastgelegd. In Birma hebben slechts vier landen herstelbetalingen van Japan geclaimd, namelijk Birma, de Filippijnen, Indonesië en Zuid-Vietnam. Toch besloot Japan om hulp te geven aan acht extra landen (Thailand, Laos, Cambodja, Korea, Singapore, Maleisië, Micronesië en Mongolië). Deze landen hadden dan wel geen claim ingediend, maar deze hulp
42 De Verenigde Staten mengden zich met de Japanse wederopbouw na de Tweede Wereldoorlog, in eerste
instantie om ervoor te zorgen dat Japan nooit meer een bedreiging voor de wereld zou kunnen vormen. De voorwaarden waar een land aan moet voldoen om een machtige positie binnen de wereld in te nemen werden Japan ontnomen. Zo werd het land verplicht pacifistisch, een leger werd verboden. M. Ohira, „Diplomacy for peace: The aims of Japanese foreign policy‟, International Affairs 40 (1964) 391-392.
43 L.D. Hayes, Japan and the security (Oxford 2001) 148.
44 S. Takagi, From recipient to donor: Japan’s official aid flows, 1945 to 1990 and beyond (Princeton 1995) 8. 45 Takagi, From recipient to donor, 1-4.
14 werd door Japan wel als herstelbetaling bedoeld.47 Het feit dat Japan herstelbetalingen deed aan landen die dit niet eens geëist hadden, toont aan dat Japan probeerde zijn positie in de regio met behulp van ontwikkelingshulp te verbeteren.
In 1952 startte Japan ook met het geven van technische hulp. Zo gaf Japan 80 000 dollar aan het United Nations Expanded Program of Technical Assistance (UNEPTA).48 In 1954 werd Japan donor van het Colombo Plan For Co-operative Economic Development in South and South-East Asia. Dit lidmaatschap werd gesteund door de Verenigde Staten, zij zagen de Japanse deelname als een manier om de Japanse export in de regio to promoten en dus de Japanse naoorlogse economie te herstellen.49
In de jaren zestig werd de hoeveelheid technische hulp verder uitgebreid. Daarbij werd in 1962 het Overseas Technical Cooperation Agency (OTCA) opgezet. Dit agentschap deed de administratie van de hulpprogramma‟s betreffende technische hulp. Midden in de jaren zestig werd Japan een netto donor en begon het land zichzelf steeds meer te profileren als een ontwikkeld land. In 1964 werd Japan lid van de Organisation of Economic Co-operation and Development (OECD).50 In deze periode werden er ook voor het eerst giften uitgegeven die niet gerelateerd waren aan herstelbetalingen voor de Tweede Wereldoorlog. Daar waar in 1961 nog 96 procent van de giften aan herstelbetalingen gerelateerd waren, was in 1966 nog maar 53 procent van de giften te zien in het licht van herstelbetalingen. In 1974 was dit nog maar 14 procent.51
Het volume van de Japanse ontwikkelingshulp steeg in de jaren zestig en zeventig enorm, de Official Development Assistance (ODA) vertienvoudigde in deze periode. Hiermee wordt de daadwerkelijke hulp zonder administratieve kosten en dergelijke bedoeld. De ODA komt deels uit het nationale budget van Japan, deels uit het Fiscal Investment and Loan Program (FILP) en deels uit terugbetalingen van voorgaande ODA leningen. FILP is een door de overheid gecontroleerd programma voor investeringsfondsen, dat alleen gaat over leningen, niet over giften.52 Er moet echter wel vermeld worden dat het Bruto Nationaal Product (BNP) in deze periode met hetzelfde percentage groeide als de ODA. Het volume van de Japanse ontwikkelingshulp is weliswaar zeer hoog, maar de verhouding tussen het BNP en de ODA was in verhouding met andere hulpgevers nog bescheiden.53 Toch is het feit dat Japan in deze
47
Takagi, From recipient to donor, 10.
48 Ibidem, 12. 49 Ibidem, 12-13. 50 Ibidem, 15. 51 Idem.
52 Ibidem, 23-24.
15 periode zich ontwikkelde tot één van de vijf grootste ontwikkelingshulpgevers zeker het vermelden waard (na Frankrijk, Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten).54
Tot aan de jaren tachtig had Japan voornamelijk economische redenen voor het geven van ontwikkelingshulp. Na 1980 kwam er een nieuw doel bij. Hulp werd nu ook ingezet om de politieke en sociale instabiliteit in de wereld te verkleinen, omdat deze tot internationale spanning en regionale conflicten zouden kunnen leiden. Er ontstond dus een veiligheidsbelang achter het geven van hulp.55 In 1979 en 1980 was er een extra sterke groei van de Japanse ontwikkelingssamenwerking waarneembaar. Bovendien werd er in deze periode getracht om de kwaliteit van de hulp te verbeteren. Er werd steeds meer naar humane hulpdoelen gekeken.56 Deze groei is te verklaren door het Eerste Medium-Term ODA Target dat Japan zichzelf gesteld had. Japan had zichzelf hierin ten doel gesteld om de grootte van zijn ODA in de periode 1977-1980 te verdubbelen. 57
De Japanse ontwikkelingshulp wordt vooral gegeven aan landen met een relatief hoge levensstandaard, landen die vaak ook markt zijn voor Japanse goederen. Thailand is hier een goed voorbeeld van, hierop wordt in paragraaf 2.2 nog nader ingegaan. In de jaren zestig werd Japan een belangrijke hulpgever, een serie van hulpverdubbelende plannen ontwikkelde zich in 1977 onder leiding van premier Fukuda. Dit maakte Japan de grootste ODA-gever van de wereld in 1989. In 2001 gaf Japan 7.452.04 miljoen Amerikaanse dollars uit aan ODA. Het BNP van Japan was ditzelfde jaar 4.147 miljard, uitgedrukt in Amerikaanse dollars. Ongeveer 0,2 procent van het BNP werd dus uitgegeven aan ontwikkelingssamenwerking.58 De helft van de Japanse hulp wordt gegeven door investeringen die door de overheid gecontroleerd worden.59
In de jaren negentig had de Japanse ontwikkelingssamenwerking een sterk eigen geluid. De rol van de staat in de economische ontwikkeling was erg groot, de nadruk werd gelegd op het developmentalism. Daarbij was Japan tegen het Washington consensusstandpunt van het IMF en de Wereldbank, waarbij juist de deregulatie van de wereldmarkten centraal staat.60 Ook bleef Japan ontwikkelingssamenwerking gebruiken als een verlengstuk van de Japanse economische belangen. Dit blijkt uit het feit dat vooral landen met grondstoffen van waarde voor Japan hulp ontvingen, maar ook uit het feit dat er vooral leningen uitgegeven werden, daar
54
Takagi, From recipient to donor, 1.
55 Doherty, „Japan‟s expanding foreign aid program‟, 137. 56 Ibidem, 131.
57 Takagi, From recipient to donor, 5.
58www.nationsencyclopedia.com, Asia-and-Oceania, Japan, Economy, 11:26uur, 15-10-2010. 59 McCargo, Contemporary Japan, 198.
16 waar er maar weinig daadwerkelijke giften gedaan werden, een strategie die in Japan nog steeds toegepast wordt.61 Zie ook de onderstaande tabellen. Een ander opvallend punt is dat Japan in deze periode een „enjo taikoku‟ wordt: een grote mogendheid op het gebied van ontwikkelingssamenwerking. Samen met de Verenigde Staten zorgt Japan voor het grootste deel van de ontwikkelingssamenwerking op de wereld.62
Japans ODA in 1994
Bron: Ministry of Foreign Affairs, Japan’s official development assistance. White paper 1995 (Tokio 1997) Appendix Chart 1.
17 Japans ODA in 2008 en 2009
Bron: Ministry of Foreign Affairs, Japan’s official development assistance. White paper 2009 (Tokio 2010) 121.
2.2 Japanse ontwikkelingssamenwerking: 1995-2005
Om de groeiende ontwikkelingssamenwerking in goede banen te leiden stelde Japan in 2000 een ontwikkelingsvisie op. Hierin werden zeven doelen vastgesteld.63 Het eerste doel was een stabiele voedselvoorziening. Het tweede doel was een effectieve populatiecontrole, het derde doel het beperken van de werkloosheid. Het vierde doel was het ontwikkelen van nuttige technologieën, het vijfde doel de fiscale situatie van ontwikkelingslanden verbeteren. Het zesde doel was het verbeteren van de handelsdeficits en het zevende doel milieubescherming.64 Alleen de humane doelen die hierbij centraal staan tonen al een groot verschil met de Japanse ontwikkelingshulp in de beginjaren. Bij deze doelen stelde Japan ook dat er een onderscheid tussen samenwerking en assistentie nodig was. In eerste instantie wordt er hulp gegeven, daarna assistentie, vervolgens samenwerking en tot slot is er alleen nog maar coördinatie nodig. Er moet dus onderscheid gemaakt worden tussen de verschillende fasen die de
63 Pharr, „Japanese aid‟, 165-166. 64
In 1994 was er slechts sprake van vier doelen. Dit waren het leven voor alle wereldburgers humanitair maken, het erkennen van de interdependentie tussen de naties van de internationale gemeenschap, milieubehoud en het ondersteunen van de self-help in hulpontvangende landen. Zie Ministry of Foreign Affairs, Japan’s official
development assistance. White paper 1995 (Tokio 1997), geraadpleegd via www.mofa.go,jp, Foreign Policy,
18 ontwikkelingssamenwerking met een onderontwikkeld land doorloopt, aldus Japan.65 Bij het geven van hulp is er sprake van een ontwikkelingsland dat alleen een ontvangende functie heeft. Bij assistentie spelen zowel de hulpgever als de ontvanger een rol in de ontwikkelingssamenwerking, al is de rol van de ontvanger nog miniem. Bij samenwerking zijn de twee spelers beiden evenveel aanwezig en bij coördinatie zal de hulpgever slechts een coördinerende rol spelen, daar waar het ontvangende land de grootste taken op zich zal nemen.66 Op de 64e Algemene Vergadering van de Verenigde Naties in 2009 gaf Premier Hatoyama aan dat Japan er alles aan zal doen om een brug te bouwen tussen de ontwikkelde en ontwikkelingslanden in de wereld. De doelen die in 2000 werden vastgesteld, staan dus nog steeds centraal in het ontwikkelingssamenwerkingbeleid van Japan.67
Tussen deze door Japan gestelde doelen zijn ook humane doelen te vinden. Toch vormen deze niet de kern van Japans ontwikkelingsbeleid. Naast deze doelen heeft de Japanse ontwikkelingssamenwerking een aantal kenmerken die deze vorm van samenwerking onderscheidt van de algemene trend die er te vinden is in de ontwikkelingssamenwerking. Het eerste wat opvalt, is de schijnbare afwezigheid van een hulpideologie. Er wordt hulp gegeven voor commerciële doelen en voor prestige redenen in plaats van dat er hulp gegeven wordt om humanitaire redenen. Daarnaast worden hulpprojecten alleen opgesteld in landen die Japan zelf in ruil iets te bieden hebben. Denk hierbij aan landen met grondstoffen van belang voor Japan. Daarbij gaat de voorkeur uit gaat naar waardevrije, niet politieke hulp. Dit ligt in lijn met de algemene Japanse diplomatiek, die ook door pragmatisch optreden gekenmerkt wordt. Er is mijn inziens echter wel een achterliggende ideologie bij de Japanse ontwikkelingssamenwerking te vinden. Japan maakt gebruik van ontwikkelingssamenwerking om een veiligere wereld te creëren. Als pacifistisch land ziet Japan het als zijn taak om de wereld op non-militaire manieren zo veilig mogelijk te maken.68
De Japanse ontwikkelingssamenwerking is verder afwijkend van de ontwikkelingssamenwerking gegeven door de meeste donorlanden, omdat de meeste hulp door Japan wordt gegeven aan Aziatische landen. Ongeveer tweederde van de ODA gaat na de Aziatische crisis nog steeds naar Azië.69 Maar meer dan de helft van de ontwikkelingshulp van bijvoorbeeld Groot-Brittannië en Frankrijk gaat naar gebieden die voorheen koloniën van deze landen waren. Japan had tijdens de Tweede Wereldoorlog Aziatische landen bezet, zodat de
65 Pharr, „Japanese aid‟, 165-166. 66 Ibidem, 165-166.
67 Ministry of Foreign Affairs, Diplomatic bluebook 2010, 18. 68www.ticad.net, 05-04-2011, 13:48 uur.
69 D. Arase, „Public-private sector interest coordination in Japan‟s ODA‟ Pacific Affairs 2 (1994) 177-199, aldaar
19 hulp naar Aziatische landen wel in lijn gezien kan worden met de algemene trend bij ontwikkelingssamenwerking: een groot deel gaat naar gebieden die voorheen door de huidige hulpgever bezet zijn.70 Tot slot zijn grote hulpprogramma‟s, technische assistentie en multilaterale subsidies maar een klein deel van het Japanse hulpprogramma. De meeste hulp wordt gegeven in de vorm van leningen.71
Japanse ontwikkelingssamenwerking is georiënteerd rondom projecten. Tweederde van de bilaterale hulp wordt gegeven in de vorm van projecten, waarbij de nadruk ligt op infrastructuurprojecten, de opbouw van sociale welvaart faciliteiten et cetera.72 Wat tot slot opvallend is aan de Japanse ontwikkelingssamenwerking is dat er alleen hulp wordt gegeven op aanvraag. Daarbij worden alle aanvragen individueel en stuk voor stuk behandeld. Hierbij wordt een cyclus doorlopen. Eerst moet er een project opgezet worden. Er moet een idee voor een project bedacht worden, waarna technische experts een voorstel moeten doen tot een daadwerkelijk project. Dit voorstel wordt vervolgens door de agentschappen van de overheid geëvalueerd waarbij er gekeken wordt of het project technisch en financieel haalbaar is. Ook wordt er gekeken naar de invloed die het project kan hebben op het milieu en op het sociale en politieke vlak. Verder wordt er gekeken of het project wel samenhangt met het algemene beleid van Japan in het desbetreffende gebied.73 Zo blijven alle interesses van alle ministeries en hun cliënten beschermt.74
Momenteel verandert de Japanse ontwikkelingssamenwerking door internationale ontwikkelingen. In de periode 2000-2006 gaf Japan minder geld uit aan ontwikkelingssamenwerking in verband met de economische crisis. Dit gold voor zowel de leningen als voor de giften. De verhouding 1/4e giften ten opzichte van 3/4e leningen bleef echter wel overeind. Een gevolg van de wereldwijde problemen was dat de ontwikkelingssamenwerking van Japan nog sterker gekoppeld werd aan economische, politieke en veiligheidsbelangen (bijvoorbeeld aan mensenrechten en milieubescherming).75 Op de COP15 heeft Japan aangegeven in de periode van 2010 tot 2012 15 miljard uit te geven aan ontwikkelingssamenwerking. De Japanse bijdrage aan de ontwikkelingssamenwerking in de wereld blijft dus groeien.76 Sinds 1991 is Japan de grootste hulpgever, ondanks dat Japan
70 Takagi, From repicient to donor, 26-27. 71
Hayes, Japan and the security, 148.
72 Arase, „Public-private sector‟, 177-178. 73 Ibidem, 179.
74 Ibidem, 177-178.
75 Eigen aantekeningen, college Het moderne Japan I: Geschiedenis en Politiek, Japanse buitenlandse politiek II
(2000-2006) , H.H. Voogsgeerd, 02-10-2006.
20 economisch gezien een stuk kleiner is dan bijvoorbeeld de Verenigde Staten. Omdat Japan geen militaire basis heeft en dus geen militairen op missie kan sturen, gebruikt Japan de ODA als mechanisme om toch economische en politieke invloed in de wereld te verkrijgen.77
2.3 Hulpontvangers
In 1994 gaf Japan hulp aan honderdachtenvijftig landen.78 Van deze landen lagen er negentien in Afrika, veertien in Latijns-Amerika, negentig in Azië, twaalf in het Midden-Oosten en drieëntwintig elders in de wereld. 57,3 procent van de ontwikkelingshulp die Japan in dit jaar gaf ging dus naar Aziatische landen.79 De top tien van hulpontvangende landen in ditzelfde jaar bevatte acht Aziatische landen. De overige twee landen uit de top tien waren Egypte en Syrië.80
In het jaar 2001 gaf Japan hulp aan honderdvierenvijftig landen. Zesenveertig van deze landen lagen in Afrika, tweeëndertig lagen in Latijns-Amerika, zesentwintig lagen in Azië, achttien in het Midden-Oosten, achttien in Europa en veertien in Oceanië.81 De top tien van hulpontvangende landen in ditzelfde jaar bevatte echter acht Aziatische landen, één Afrikaans land en één land uit Latijns-Amerika.82 Van de zesenveertig landen uit Afrika die hulp ontvingen van Japan in 2001, stond er dus maar één land, Tanzania, in de top tien van de landen die de meeste hulp van Japan kregen. De landen uit Azië die zich in deze top tien bevinden, ontvingen samen 46,15 procent van de Japanse ontwikkelingshulp. Dit geeft duidelijk aan dat Azië nog steeds de voornaamste doelgroep voor de Japanse ontwikkelingssamenwerking is, ondanks dat lang niet zo veel Aziatische landen meer hulp van Japan ontvangen. Deze landen zijn niet de armste landen in de wereld. Dit roept de vraag op met welke beweegredenen juist deze landen de voornaamste doelgroep van de ontwikkelingssamenwerking zijn.
In 2008 waren eenendertig van de hulpontvangende landen Aziatisch, lagen achtenveertig van de hulpontvangende landen in Afrika, twintig landen kwamen uit het Midden-Oosten. tweeëndertig landen uit Latijns-Amerika kregen hulp van Japan, veertien
77
Hirata, Civil society, 3.
78Ministry of Foreign Affairs, Japan’s official development assistance. White paper 1995 (Tokio 1997),
geraadpleegd via www.mofa.go,jp, Foreign Policy, ODA, Japan’s ODA Annual Rapport, Japan’s ODA Annual
Rapport (Summary) 1995, (1) Achievements of Japan’s ODA, 16-06-2011, 11:54uur.
79 Ministry of Foreign Affairs, Japan’s official development assistance. White paper 1995 (Tokio 1997),
Appendix, chart 5.
80 Zie bijlage I.
81 Ministry of Foreign Affairs, Japan’s official development assistance. White paper 2002 (Tokio 2004) 209-385.
Zie ook Bijlage II en Bijlage III.
21 landen uit Oceanië en tweeëntwintig Europese landen ontvingen Japanse hulp. In totaal gaf Japan in 2008 aan honderdzevenenzestig landen hulp. In 2001 was 16,9 procent van de landen die hulp ontvingen van Japan Aziatisch, in 2008 18,6 procent. De hoeveelheid landen in Azië die Japanse hulp ontvangen blijft dus groot en lijkt zelfs iets te groeien.83
Aziatische landen werken samen met Afrikaanse landen in het raamwerk „Tokio International Conference of African Development‟(TICAD). Japan speelt een grote rol in TICAD, de Japanse regering is één van de medeorganisatoren (naast het Verenigde Naties Bureau van de Speciale Adviseur voor Afrika (VN-OSAA), het Verenigde Naties Ontwikkelingsprogramma (UNDP) en de Wereldbank). De eerste TICAD conferentie werd in 1993 gehouden om de politieke dialoog tussen de Afrikaanse leiders en de ontwikkelingspartners van Afrika te bevorderen. Het doel van TICAD is naast het bevorderen van de politieke dialoog ook het vinden en vergroten van steun voor Afrikaanse ontwikkelingsinitiatieven. Tijdens de vierde TICAD bijeenkomst in 2008 werden de volgende drie prioriteiten vastgesteld: Het bevorderen van economische groei; het verzekeren van humane veiligheid (waaronder onder andere het behalen van de Millennium Development Goals (MDGs) en het bevorderen van vrede en democratie werd verstaan) en het aanpakken van milieuproblemen en de klimaatverandering.84 Japan beloofde tijdens deze bijeenkomst dat het land in 2012 de ODA naar Afrika zal verdubbelen. Ook riep het land de rest van de wereld op de hulp aan Afrika te vergroten.85
De landen in Azië die na de Tweede Wereldoorlog zelfstandig geworden zijn, kregen veel hulp van Japan, zodat ze moderne staten zouden kunnen worden en niet in handen van communisten zouden vallen. Ondanks de Japanse angst voor het communisme ging Japan overigens wel economische relaties met communistische landen aan, zolang er maar geen inmenging met de interne zaken van de andere deelnemende landen plaatsvond.86 Dit laat zien dat Japan in feite vooral zijn eigen positie trachtte te verbeteren. Handel staat voorop, daar waar ideologie een achtergrondrol lijkt te spelen.
In eerste instantie gebruikte Japan een onofficiële formule van zeven staat tot één staat tot één staat tot één bij het geven van hulp aan Azië, Afrika, Latijns Amerika en het Midden Oosten.87 De hulp gegeven aan Afrika, Latijns Amerika en het Midden Oosten was dus ongeveer gelijk, terwijl er zeven keer zoveel hulp naar Aziatische landen ging. In 1970 ging
83 Zie bijlage II en bijlage III.
84www.ticad.net, 05-04-2011, 13:48 uur.
85 Ministery of Foreign Affairs, Diplomatic Bluebook 2010, 14. 86 Rudner, „Japanese official‟, 393-394.
22 nog 58,32% van de investeringen in ontwikkelingslanden van Japan naar Aziatische landen. In het begin van de jaren negentig was Japan nog steeds de grootste bilaterale hulpgever aan de Aziatische landen.88
De Japanse ontwikkelingssamenwerking in Azië heeft een enorme omvang, dit kan gezien worden als een poging om de rekening van de Tweede Wereldoorlog te vereffenen. Japan heeft immers vrijwel geen herstelbetalingen voor deze oorlog te hoeven betalen, dankzij de inmenging van de Verenigde Staten. De ontwikkelingssamenwerking kan op deze manier dus gezien worden als een poging tot het verbeteren van de regionale contacten.89 Na de bezetting door de Amerikanen heeft Japan overigens wel enkele herstelbetalingen betaald, ook als poging om de economische banden met de regio te herstellen. Dit waren echter wel vaak leningen in plaats van daadwerkelijke giften. Hulp werd tegelijkertijd ook gegeven in de vorm van Japanse producten, om zo de eigen economie te versterken.90 Dit toont meteen de doelen van de Japanse ontwikkelingshulp voor 1989; het herstellen van economische banden en het verbeteren van de eigen economie. Daarnaast kan opgemerkt worden dat meer dan de helft van de ontwikkelingshulp van bijvoorbeeld Groot-Brittannië en Frankrijk gaat naar gebieden die voorheen koloniën van deze landen waren.91 Wanneer er op deze manier gekeken wordt naar de Japanse ontwikkelingssamenwerking, zijn er zeker overeenkomsten te vinden met de overige donorlanden in de wereld.
Dat er ook naar de eigen economie gekeken wordt bij de Japanse ontwikkelingssamenwerking is bijvoorbeeld te zien in de hulp die Japan naar Afrika stuurde. De Japanse hulp hier was in de jaren tachtig te verdelen in drie groepen. Ten eerste werd er hulp gegeven aan landen die belangrijke grondstoffen, zoals koper, produceerden. Daarnaast werd er hulp gegeven aan landen met grondstoffen die in de toekomst waarschijnlijk een belangrijke rol zouden gaan spelen, zoals chroom. Als derde werd er hulp gegeven aan landen met grote economische markten, zodat Japan aldaar zijn producten kwijt kon.92
Na 1989 veranderde de vormgeving van de Japanse ontwikkelingshulp sterk. In de jaren tachtig had Japan zich namelijk wel aan de eisen voor multilaterale hulp gehouden, maar het land deed dit niet bij de bilaterale hulp. Doordat er geen voorwaarden verbonden waren aan de
88
D. Arase, Buying power. The political economy of Japan’s foreign aid (Colorado 1995) 58.
89 Hayes, Japan and the security, 148.
90 S.W. Hook en G. Zhang, „Japan‟s aid policy since the Cold War: Rhetoric and reality‟, Asian Survey 38 (1998)
1053-1054.
91 Takagi, From repicient to donor, 26-27.
92 P.J. Schaeder, S.W. Hook en B. Taylor, „Clarifying the foreign aid puzzle: A comparison of American,
23 hulp voor de ontvangende landen, kreeg Japan internationaal veel kritiek van het Westen, zo werd er gezegd dat Japan autocratische regeringen steunde, wat in feite terecht was.93
In 1997, na het uitbreken van de Aziatische financiële crisis, veranderde de samenstelling van de hulp. Azië kreeg toen voor het eerst minder dan vijftig procent van de Japanse ontwikkelingssamenwerking. De meeste hulp binnen Azië ging naar Indonesië. Derde op dit gebied was Thailand. Thailand kreeg van andere landen geen bilaterale hulp meer, omdat het algemeen geaccepteerd werd dat Thailand zich succesvol had weten te ontwikkelen. Japan wijst op traditionele vriendschappelijke relaties als reden van de hulp. Bij het uitbreken van deze crisis werd de hoeveelheid ontwikkelingssamenwerking, zowel de giften als de leningen verminderd. Japan kon niet meer zomaar wereldwijd hulp geven, zodat de nationale doelen weer een belangrijkere rol ging spelen bij de ontwikkelingshulp.94
Japan gebruikt ontwikkelingshulp dus duidelijk als een middel tot goede politieke betrekkingen met het buitenland. Nog steeds gaat de meeste hulp van Japan naar de landen waar ook handel mee gedreven wordt. In 1985 ging vierentwintig procent van de Japanse ODA naar de LLCD‟s, de least among less-developed countries. In 1995 was dit nog maar negentien procent en in 1996 was dit zelfs nog maar 14,4 procent.95 Veertig procent van de ODA werd uitgegeven aan de economische infrastructuur, een veel hoger bedrag dan de meeste hulpgevers hieraan uitgaven. In de periode 1996-1997 was dit zelfs vijfenveertig procent van de bilaterale hulp, tegenover een gemiddelde van zesentwintig procent.96 Japan gebruikt ODA veel meer als een instrument om de handel en de economische politiek te verbreden. Ook het zakenleven heeft een grote invloed op de ontwikkelingshulp. Vooral de private sector was voor het investeren in de economische infrastructuur in de hulpontvangende landen, omdat dit voor hun voordelen biedt op de lange termijn, aangezien de Japanse bedrijven opzoek zijn naar nieuwe afzetgebieden. Daarnaast wordt er ook veel aandacht besteed aan publieke voorzieningen en industrie, met dezelfde reden. Een groot deel van Japans ODA werd besteed aan technische hulp, wat in feite een investering in de toekomst en dus in een toekomstige handelspartner is.97
93 Hook en Zhang, „Japan‟s aid‟, 1054-1060. 94 Idem.
95 Idem.
24
2.4 De relatie met de ex-koloniën
Hoe kan het dat er ondanks het oorlogsverleden nauwe banden tussen Japan en zijn voormalige koloniën zijn ontstaan? Deze landen hadden zich toch kunnen verzetten tegen de groeiende invloed van Japan binnen hun land, wanneer ze deze echt niet gewild hadden? Dit kan ten eerste verklaard worden doordat Japan ontwikkelingshulp aan de vroegere koloniën gaf om zo de relaties weer te versterken, maar ook doordat niet al deze landen allemaal negatief tegenover Japan stonden. Taiwan is bijvoorbeeld ongeveer een halve eeuw deel van het Japanse rijk geweest. Ten tijde van deze bezetting heeft het land een grote mate van modernisering meegemaakt. In feite is dit land juist dankzij het imperialisme gemoderniseerd.98 In deze vijftig jaar groeide er dus een generatie op die alleen maar Japans sprak, die Japanse educatie genoten had en zich dus simpelweg Japans voelden.
Toen Taiwan bevrijd werd door het leger van Chaing Kai-Sek was niet iedereen hier content mee. De Taiwanese cultuur en levensstandaard waren vele malen hoger dan die van China, zodat ze liever onafhankelijkheid verkregen, dan dat ze weer een deel van China zouden worden. Dan zouden ze er immers alleen maar op achteruit gaan. Deze voorsprong op China hadden de Taiwanezen aan de Japanse bezettingsperiode te danken.99
Taiwan is natuurlijk maar één voorbeeld. In de latere koloniën hebben de Japanners vele wreedheden op hun naam staan. In bijvoorbeeld China hebben de Japanners anders opgetreden en daarom zal er in van de relatie tussen China en Japan ook een ander uitgangspunt zijn. In 1982 zijn er zo nog vele protesten geweest, omdat Japan schoolboekjes drukten waarin de gruweldaden van Japan in China en Korea in de Tweede Wereldoorlog verzwegen werden.100 Waarom heeft China, een land dat veel te lijden heeft gehad van de Japanners, toch weer een band opgebouwd met Japan?
In de jaren zeventig en tachtig werd China door Japan nog gezien als het rode gevaar. Maar er vond echter ook grote economische groei plaats en het land bezit een grote afzetmarkt. Deze economische aantrekkelijkheid leidde er toe dat China toch hulp van Japan ontving.101 Landen als China blijken Japan nodig te hebben, net zo als Japan hen nodig heeft. De hulp die Japan gaf na de Tweede Wereldoorlog was zeer welkom en kon eigenlijk ook als een soort boetedoening voor de gruweldaden van Japan in deze oorlog gezien worden. De Japanners werden aan de ene kant wel gewantrouwd, maar aan de andere kant was hun kapitaal zeker
98 L. Ching, „ ”Give me Japan and nothing else!”: Postcoloniality, identity, and the traces of colonialism‟, The
South Atlantic Quartely 99 (2000) 764.
99 Ching, „ ”Give me Japan‟, 774-785. 100 Kim, „Japanese imperialism‟, 526.
26
3. Beleidsbepalende factoren in de Japanse
ontwikkelings-samenwerking tot 1995
3.1 Beleidsvorming Japan
Vanaf 1955 heerste in Japan het naar dit jaartal vernoemde 1955-systeem. In dit systeem stond de politieke partij de LDP centraal. Het was de taak van de partij om te zorgen voor stabiele economische groei en een egalitaire samenleving. Daarnaast speelde de bureaucratie, waarbinnen de afzonderlijke ministeries een sterke autonomie hadden een grote rol. De Japanse bureaucratie is relatief gezien klein en goedkoop, terwijl deze wel zeer machtig en prestigieus is.102 De derde speler in het systeem was het bedrijfsleven, die met name via het Ministry of Trade and Industry (MITI)103 participeerde in de besluitvorming. Compensatie was de smeerolie van dit systeem, het kwam alleen tot besluitvorming bij consensus.104
Doordat de ministeries relatief onafhankelijk waren, was het zoeken naar compensatie niet altijd een gemakkelijke opgave. Er bestonden vele verschillende ministeries (shō) en agentschappen (chō), die allemaal een al dan niet grote invloed op de besluitvorming uitoefenden. In eerste instantie waren op het gebied van beleidsvorming van de ODA de volgende ministeries betrokken: het Ministry of Foreign Affairs (MOFA), het Ministry of Finance (MOF), het Ministry of Education (Med), het Ministry of Health and Welfare (MHW), het Ministry of Agriculture, Forestry and Fishery (MAFF), het Ministry of International Trade and Industry (MITI), het Ministry of Transport (MOT), het Ministry of Posts and Telecommunication (MPT), het Ministry of Labor (MOL) en het Ministry of Construction (MOC).105 Aan het eind van de jaren vijftig werd dit aangepast, sindsdien zijn op het gebied van buitenlands beleid het MOFA, het MOF en het MITI betrokken bij de besluitvorming. Dit wordt het Four-Ministry-system genoemd.106 De vierde speler is het Economic Planning Agency (EPA). Het EPA en het agentschapschap JDA spelen een rol bij de vorming van het
102 McCargo, Contemporary Japan, 103. 103
Na de hervormingen van premier Koizumi in 2001 is het MITI omgevormd tot METI, Ministry of Economy, Trade and Industry. Zie http://www.meti.go.jp/english/index.html, About METI, History of METI, 07-06-2011, 14.21 uur. Voor de duidelijkheid zal in deze scriptie de term MITI aangehouden worden.
104 Eigen aantekeningen, college Het moderne Japan I: Geschiedenis en Politiek, Beleidsprocessen en
buitenlandsbeleid, H.H. Voogsgeerd, 09-10-2006.
105Arase, „Public-private sector‟, 175.
27 buitenlands beleid.107 De meeste overschrijvingen en bijdragen op het gebied van ontwikkelingssamenwerking worden geregeld door het MOF. Het MOFA regelt de VN-bijdragen. In het geval van bilaterale overeenkomsten zit het gecompliceerder, hierbij zijn vele ministeries en agentschappen betrokken. De belangrijkste spelers zijn Exibank, voor commerciële kredieten en andere non-ODA leningen, het Overseas Economic Cooperaction Fund (OECF) en het Japan International Cooperaction Agency (JICA). Het OECF behandelt de ODA leningen, het JICA is het agentschap dat gaat over giften en technische hulpprogramma‟s. Naast deze drie zijn er ook nog veel andere actoren uit de publieke sector betrokken bij de samenwerkingsontwikkeling, maar deze drie zijn de hoofdrolspelers.108
Het MOFA speelt de centrale rol in de besluitvorming rondom het ODA-beleid. Daarbij heeft het MOFA ook de verantwoordelijkheid over de Japanse hulp gegeven in de vorm van giften. Het MOFA vormt bovendien het beleid van het JICA.109 Het MOFA is het Japanse raam naar de rest van de wereld en daarom is juist dit ministerie het meest gevoelig voor buitenlandse druk.110 Het MOFA probeert de Japanse positie in de wereld te versterken met behulp van de ontwikkelingssamenwerking. Dit wordt gecombineerd met een landelijk doel: het versterken van de positie van het MOFA zelf binnen de Japanse overheid. Het MOFA is een klein ministerie en staat niet voor de belangen van Japanse nationale belangengroepen, waardoor dit ministerie in het binnenland geen sterke positie heeft. Het MOFA maakt daarom gebruik van de internationale druk om van Japan een grotere speler in de internationale hulpgemeenschap te maken.111 Japan heeft naar aanleiding van de economische crisis de afgelopen jaren net als meer landen te maken gehad met een krimpend budget voor ontwikkelingssamenwerking. Het MOFA is daarom gestart met een herverdeling van de ontwikkelingssamenwerking; er worden nu prioriteitregio‟s aangewezen, waar de meeste hulp heengaat.112
Het MOF bekijkt de ODA met name in relatie tot het Japanse nationale budget, waarbij dit ministerie het meest let op de invloed van de ODA op het nationale budget. Het MOF wordt internationaal vaak bekritiseerd en gierig genoemd. De meeste kritiek wordt geuit op de harde houding die het ministerie aanneemt ten opzichte van ontwikkelingslanden. De rente op de
107 Eigen aantekeningen, college „Het moderne Japan I: Geschiedenis en Politiek, Japanse buitenlandse politiek II
(2000-2006), H.H Voogsgeerd, 02-10-2006.
108
Takagi, From recipient to donor, 21.
109 K. Hirata, „New challenges to Japan‟s aid: an analysis of aid policymaking‟, Pacific affairs 3 (1998) 311-334,
aldaar 313-314.
110 Op de buitenlandse druk, ook bekend onder de Japanse term „gaiatsu‟, zal in hoofdstuk 6 nader ingegaan
worden.
28 ODA-leningen uitgegeven door Japan is bijvoorbeeld hoger dan de rente op leningen van internationale ontwikkelingsbanken zoals de Wereldbank.113
Daarnaast wordt er ook veel kritiek geuit op het feit dat ontwikkelingslanden alleen hulp in de vorm van giften kan ontvangen van Japan wanneer ze een aanvraag doen bij de Japanse overheid. Dit systeem zou veel te complex zijn.114 Dit systeem wordt in Japan„Yosei shugi‟ genoemd. Voor Japan is dit systeem voordelig, het zorgt ervoor dat Japan zich kan redden met de huidige kleine bureaucratie.115 De officiële reden voor dit systeem is dat Japan op deze manier respect zou tonen voor de soevereiniteit van het aanvragende land. De basisintentie is echter al sinds het ontstaan van dit systeem in de jaren vijftig hetzelfde: Japanse bedrijven krijgen zo een boost op de ontwikkelingsmarkten. De procedure rondom het doen van aanvraag voor Japanse ontwikkelingshulp is ingewikkeld. Ontwikkelingslanden huren daarom Japanse bedrijven in om deze aanvraag voor hen te doen, deze bedrijven zijn goed op de hoogte van de Japanse regelgeving en kunnen daardoor gemakkelijker een correcte aanvraag doen.116
Het MITI representeert de belangen van de Japanse private sector. In de jaren na de Aziatische crisis is de rol van het MITI op het gebied van de besluitvorming rondom de ontwikkelingssamenwerking afgenomen. Dit komt doordat er bij de ontwikkelingssamenwerking tegenwoordig door Japan niet meer alleen naar economische maar ook naar politieke en strategische belangen gekeken wordt.117 Het grootste doel van het MITI is daarom dat deel van de ODA waar zij nog wel invloed over heeft behouden. Daarnaast probeert het MITI de belangen van Japanse bedrijven zoveel mogelijk te beschermen in de door Japan opgezette hulpprojecten. Dit zorgt ervoor dat het MITI evenals het MOF internationaal kritiek te verduren krijgt: het MITI is meer voorstander van economische hulp dan humane hulp, omdat de laatste geen voordelen brengt voor het Japanse bedrijfsleven.118 Het MITI probeert met name meer invloed te krijgen op de hulp gegeven in Indochina, omdat het Japanse bedrijfsleven in deze regio naar aanleiding van de economische groei aldaar economische mogelijkheden ziet.119
De implementatie van de ontwikkelingssamenwerking is in de handen van het OECF en het JICA. Het OECF staat onder de supervisie van het EPA, het JICA onder het MOFA. Deze
113
Hirata, „New challenges to Japan‟s aid‟, 319-320.
114 Doherty, „Japan‟s expanding foreign aid program‟, 145. 115 Orr, The emergence of Japan’s foreign aid power, 60. 116 Arase, „Public-private sector‟, 179-180.
29 twee agentschappen gaan over de uitvoering van het beleid, terwijl de ministeries het daadwerkelijke beleid vormen.120
Naast de ministeries zijn er natuurlijk ook personen met invloed op de besluitvorming. Volgens Maruyama Masao, Japanse politicoloog, zijn er drie soorten politieke figuren te vinden in Japan. De eerste soort is „the portable Shrine‟. Zij vertegenwoordigen de autoriteit. De tweede soort zijn de bureaucraten, zij vertegenwoordigen de macht. De derde soort is de outlaw, die het geweld vertegenwoordigen.121 Dit idee is gebaseerd op de late militaire periode in Japan, maar is nog steeds toepasbaar, omdat het de scherpe scheiding tussen macht en autoriteit in Japan toont. Sinds 1945 is Japan pacifistisch, de huidige outlaw is dan ook niet militair, maar de pers. De huidige Japanse samenleving is gebaseerd op een driepoot: politiek – bedrijfsleven – bureaucratie. De bureaucratie zijn de officials, of terwijl de ambtenaren van het huidige Japan, samen met de ambtenaren, werkzaam bij het Ministerie van Industrie en Handel (MITI) en zijn voorgangers.122
Politieke macht is het recht om wetten te maken die het behoud van bezit reguleren en de macht om de uitvoering van deze wetten door de gemeenschap na te doen laten leven. In Japan heeft de Diet (de Kamer) volgens de constitutie de exclusieve macht. Het zijn echter de bureaucraten die het initiatief nemen voor wetsvoorstellen en bovendien maken zij ook vrijwel alle eerste voorstellen voor belangrijke wetgeving.123 De Diet heeft een zeer passieve rol in de besluitvorming op het gebied van ontwikkelingssamenwerking. Er zijn bijvoorbeeld geen richtlijnen voor het hulpprogramma, waardoor het programma een product wordt van de bureaucratie en de private sector. Parlementariërs zijn meer lobbyisten dan beleidsmakers op dit gebied: ze kunnen wel druk uitoefenen op de bureaucratie, maar hebben geen beslissende rol.124 De bureaucratie heeft in Japan dus in werkelijkheid veel meer macht dan de constitutie doet vermoeden. De bureaucratie van Japan is een element van de Japanse samenleving die de Amerikanen na 1945 onder leiding van Supreme Commander of the Allied Powers (SCAP) Douglas MacArthur niet hebben weten te hervormen. Alleen de politieke elite werd weggehaald, maar door het sterk hiërarchische karakter van de Japanse samenleving groeide er een nieuwe elite aan.125
Er is een continuïteit te vinden tussen de ambtenaren uit de periode van het keizerrijk en de nationale bureaucraten vandaag de dag, aldus Sahashi Shigeru, zelf voormalig
120 Arase, „Public-private sector‟, 322.
121 M. Masao, Thought and behaviour in modern Japanese politics (Londen 1969) 128, 129. 122 C. Johnson, Japan. Who governs? The rise of the developmental state (New York 1995) 115-117. 123 Johnson, Japan. Who governs?, 122-123.
