EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 8.11.2011
COM(2011) 733 definitief
ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE OP HET SPECIAAL VERSLAG VAN DE EUROPESE REKENKAMER
"WORDT MET DOUANEREGELING 42 BTW-ONTWIJKING VOORKOMEN DAN WEL ONTDEKT?"
ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE OP HET SPECIAAL VERSLAG VAN DE EUROPESE REKENKAMER
"WORDT MET DOUANEREGELING 42 BTW-ONTWIJKING VOORKOMEN DAN WEL ONTDEKT?"
SAMENVATTING
I. De rechtsgrond voor nieuwe wetgeving op het gebied van de btw is artikel 113 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, volgens hetwelk nieuwe wetgeving die door de Commissie wordt voorgesteld, door de Raad met eenparigheid van stemmen wordt goedgekeurd.
Overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel is het bovendien niet aan de Commissie om regels op te stellen voor de controle op en de inning van btw-betalingen. De voorbeelden die in de opmerkingen in dit verslag worden gegeven, betreffende hoofdzakelijk zo niet uitsluitend zaken waarvoor de lidstaten bevoegd zijn.
Dat belet niet dat de Commissie, wanneer een lidstaat problemen ondervindt met de inning van de btw, altijd bereid is met die lidstaat te praten om te zoeken naar oplossingen op EU-niveau in de verschillende fora (zoals het Permanent Comité inzake administratieve samenwerking (PCAC), de Fiscalis-werkgroepen, de Groep voor een strategie ter bestrijding van belastingfraude (ATFS), de douanewerkgroepen, enz.).
Wat meer in het bijzonder de vrijstelling van btw bij invoer (de zogeheten "douaneregeling 42") betreft, is de Commissie zich bewust van het probleem sinds 2006. Zij heeft in het kader van Fiscalis een projectgroep opgericht om het probleem te onderzoeken en aanbevelingen voor oplossingen te formuleren. Dit heeft geleid tot een wijziging van artikel 143, lid 2, van de btw- richtlijn, waar de voorwaarden om de vrijstelling toe te passen meer in detail worden uiteengezet.
Het herziene artikel 143, lid 2, is van toepassing sinds 1/1/2011.
Om de tenuitvoerlegging van de btw-richtlijn te ondersteunen, zijn de douane-autoriteiten in een administratieve regeling een geharmoniseerde werkwijze overeengekomen voor het vermelden van btw-nummers in douaneaangiften. Om alle lidstaten de tijd te geven om de nodige aanpassingen door te voeren in de nationale computersystemen voor douaneaangiften, is 1.1.2013 vastgesteld als uiterste datum voor de toepassing van de regeling.
IV. Reeds in 2011 zijn diverse initiatieven genomen om de situatie te verbeteren en de communicatie van nauwkeurigere informatie over transacties in het kader van doauneregeling 42 tussen de betrokken lidstaten mogelijk te maken. De Commissie zal de effectiviteit van deze maatregelen samen met de lidstaten evalueren en is bereid passende actie te ondernemen (met inbegrip van voorstellen om de wetgeving te wijzigen).
V. (a) De tabellen in bijlagen III en IV tonen aan dat de douaneautoriteiten de geldigheid en volledigheid van essentiële gegevens hebben gewaarborgd.
V. (b) Zie antwoord op punt IV hierboven.
VI. De periode waarin de Rekenkamer steekproeven in de lidstaten heeft genomen, was voordat de nieuwe wetgeving in werking trad en de administratieve regeling door alle lidstaten is geïmplementeerd. De Commissie verwacht een verbetering van de situatie.
VII. (a) Reeds in 2011 zijn diverse maatregelen doorgevoerd om de situatie te verbeteren. De Commissie zal de effectiviteit van deze maatregelen samen met de lidstaten evalueren en is bereid zo nodig passende actie te ondernemen (met inbegrip van voorstellen om de wetgeving te wijzigen).
VII. (b) De Commissie is bereid de Raad ertoe te bewegen om de besprekingen zo spoedig mogelijk te hervatten.
VII. (c) De Commissie is bereid de lidstaten aan te moedigen om de douane automatisch toegang te verstrekken tot VIES, het btw-informatie-uitwisselingssysteem, om een effectieve controle van douaneregeling 42 te waarborgen.
VII. (d) De Commissie zal elk initiatief (in de lidstaten) actief ondersteunen dat kan leiden tot de creatie van een EU-risicoprofiel, maar de lidstaten hebben er tot hiertoe voor gekozen om te werken binnen het fraudebestrijdingsnetwerk Eurofisc, waar de risicoanalyse beperkt blijft tot het nationale niveau.
VII. (e) De Commissie heeft deze mogelijkheid bekeken met de lidstaten, die de voorkeur geven aan doelgerichte informatie-uitwisseling via Eurofisc. Een wijziging van de btw-richtlijn ligt daarom niet direct in het verschiet en geniet evenmin de unanieme steun van de lidstaten die voor wetgevingsvoorstellen op belastinggebied vereist is.
VII. (f) De Commissie denkt dat een dergelijke automatische gegevensuitwisseling tussen de douaneautoriteiten van de lidstaat van invoer en de belastingautoriteiten in de lidstaat van bestemming een uiterst ingewikkelde zaak zou zijn vanwege de twee verschillende rechtsgronden in het Verdrag. Het laten plaatsvinden van de informatiestroom in de lidstaat van invoer, tussen de douane- en de belastingautoriteiten van die lidstaat, zou daarom wellicht een meer pragmatische oplossing zijn. De belastingautoriteiten in de lidstaat van invoer zouden vervolgens de informatie aan de belastingautoriteiten van de lidstaat van bestemming meedelen volgens de bestaande regels inzake administratieve samenwerking.
De informatie over invoer onder douaneregeling 42 moet nauwlettend worden gemonitord aan de hand van een afzonderlijk werkterrein in Eurofisc, waar de gegevens reeds gemerkt zijn en sneller circuleren dan via de btw-lijst. Een wijziging van de btw-richtlijn of van de verordening betreffende de administratieve samenwerking en de bestrijding van fraude op het gebied van de belasting over de toegevoegde waardei lijkt daarom niet nodig, noch geniet zij de steun van de lidstaten.
INLEIDING
3. (a) Het kader voor de vrijstelling wordt weliswaar vastgesteld bij artikel 143, lid 2, van de btw- richtlijn, maar de tenuitvoerlegging ervan is een zaak van de lidstaten.
3. (b) De btw-richtlijn schrijft voor dat informatie wordt verstrekt aan de bevoegde autoriteiten van de lidstaat. In de praktijk is dat gewoonlijk aan de douaneautoriteiten.
3. (f) Het vergelijken van de btw-aangifte van de verwerver met de informatie in VIES behoort tot de normale binnenlandse controleprocedures.
i Verordening (EU) nr. 904/2010 van de Raad van 7 oktober 2010 betreffende de administratieve samenwerking en de
5. (box) In het fictieve voorbeeld van de Rekenkamer kan de btw volgens de beginselen van de btw- richtlijn worden gevorderd hetzij in lidstaat 1, zijnde de lidstaat van invoer, omdat de vrijstelling onterecht is verleend, hetzij in lidstaat 2, omdat deze als land van bestemming is aangewezen.
REIKWIJDTE EN AANPAK VAN DE CONTROLE OPMERKINGEN
12. De door de Rekenkamer in de lidstaten verrichte controles hadden betrekking op de periode voordat het nieuwe artikel 143, lid 2, van de btw-richtlijn, dat de voorwaarden voor de btw- vrijstelling gedetailleerder regelt dan voorheen, in werking trad. Daarenboven wordt verwacht dat de administratieve regeling tussen douaneautoriteiten die alle lidstaten uiterlijk 1 januari 2013 zullen toepassen, de situatie aanzienlijk zal verbeteren. De Commissie zal de tenuitvoerlegging daarvan nauwgezet volgen.
15. Om de nieuwe vereisten van de btw-richtlijn te weerspiegelen op douanegebied, is unaniem een administratieve regeling voor het ED (enig document) overeengekomen die uiterlijk op 1 januari 2013 door alle lidstaten zal worden toegepast. Hierdoor zullen geharmoniseerde gegevens in een douaneaangifte worden verstrekt wanneer wordt gebruikgemaakt van douaneregeling 42. De Commissie zal de effectiviteit van deze maatregelen samen met de lidstaten evalueren en is bereid passende actie te ondernemen (met inbegrip zo nodig van voorstellen om de wetgeving te wijzigen).
16. Verordening 312/2009 van de Commissie zorgt voor een standaardisering van de ED-vakken betreffende personen en hun in douaneaangiften te gebruiken identificatienummers. Nadat was vastgesteld dat de werkwijzen voor de afwikkeling van douaneregeling 42 van lidstaat tot lidstaat verschilden, is met de administratieve regeling die met de lidstaten is overeengekomen een verdere harmonisering tot stand gebracht wat betreft de opgave van de vereiste btw-nummers in vak 44 van de douaneaangifte. Het voordeel van het vastleggen van deze verplichting in een door alle lidstaten goedgekeurde administratieve regeling is, dat de werkwijzen worden geharmoniseerd terwijl het mogelijk blijft om snel wijzigingen aan te brengen. Deze regeling wordt uiterlijk op 1 januari 2013 toegepast.
Wat betreft het vermelden van de code van het land van bestemming, heeft de Commissie reeds met de lidstaten overlegd over het idee om dit verplicht te stellen in het kader van de uitvoering van het gemoderniseerd douanewetboek.
Zie eveneens het antwoord betreffende punt 31.
17. De Commissie vindt dat het instellen van een specifieke verplichting om btw-nummers mee te delen op het moment van invoer zou indruisen tegen het doel van de vereenvoudigde procedures, namelijk het handelsverkeer te vergemakkelijken. De btw-nummers zijn echter beschikbaar en worden meegedeeld wanneer de aanvullende aangifte wordt gedaan. Bovendien zijn de vereenvoudigde procedures maar toegestaan aan betrouwbare handelaars, d.w.z. geautoriseerde marktdeelnemers die voldoen aan een aantal criteria (Authorised Economic Operators – AEO, artikel 253quater TCDW) en aan een controle zijn onderworpen (artikel 253ter, lid 4, TCDW). Er zijn ook regels voor de herbeoordeling van de vergunning voor het gebruik van vereenvoudigde procedures (artikel 253, lid 8, TCDW).
19. De Commissie heeft in 2009 en 2010 het probleem van Denemarken aangekaart en besproken in de ATFS (de Groep voor een strategie ter bestrijding van belastingfraude) en het PCAC (het Permanent Comité inzake administratieve samenwerking).
Het probleem was per 1 juli 2011 verholpen en Denemarken past thans het communautair acquis op dit gebied toe.
21. Eurofisc is opgezet om dit op te vangen.
De Commissie denkt dat gegevensuitwisseling tussen de douaneautoriteiten (van de lidstaat van invoer) en de belastingautoriteiten (in de lidstaat van bestemming) zoals de Rekenkamer voorstelt, een uiterst ingewikkelde zaak zou zijn vanwege de twee verschillende rechtsgronden. Het laten plaatsvinden van de informatiestroom in de lidstaat van invoer tussen de douane- en de belastingautoriteiten van die lidstaat, zou daarom wellicht een meer pragmatische oplossing zijn volgens de Commissie. De belastingautoriteiten in de lidstaat van invoer zouden vervolgens de informatie aan de belastingautoriteiten van de lidstaat van bestemming meedelen volgens de bestaande regels inzake administratieve samenwerking op btw-gebied.
22. De Commissie is van mening dat de vraag van de Raad voorbijgestreefd is door de introductie van een werkterrein voor invoer onder douanecode 4200 in Eurofisc, dat een systeem voor vroegtijdige waarschuwing is.
23. De Commissie zal voorstellen de controlerichtsnoeren voor de douane aan te passen. Daartoe wordt een projectgroep Douane 2013 opgericht waaraan wordt deelgenomen door controleurs van de lidstaten, die ook de aanbevelingen voor het controleren van douaneregeling 42 zullen bekijken.
24. Naast de geformaliseerde automatische gegevensuitwisseling, kunnen de lidstaten ook uit eigen beweging informatie uitwisselen met hun tegenhangers in andere lidstaten.
27. De Commissie heeft de lidstaten aangeraden hun douaneautoriteiten automatisch toegang te verstrekken tot VIES en zal dat blijven doen.
28. De Commissie heeft zich er in april 2011 bij Spanje, Frankrijk en Oostenrijk van vergewist dat zij nu wel voldoen aan het vereiste om in douaneaangiften btw-nummers te vermelden. België en Denemarken zouden maatregelen nemen met het oog op een betere naleving van de voorschriften inzake het inwinnen van het btw-nummer van de uiteindelijke ontvanger van de goederen.
Gezamenlijk antwoord op punten 31 en 32. De Commissie zal de mogelijkheid bestuderen om in het ED een verwijzing op te nemen naar bewijs dat de goederen bestemd zijn voor verder vervoer.
Wat betreft het vermelden van de code van het land van bestemming, heeft de Commissie reeds met de lidstaten overlegd om dit verplicht te stellen in het kader van de uitvoering van het gemoderniseerd douanewetboek.
37. De huidige voorschriften zijn dat er voor elk artikel (d.w.z. goederen die onder dezelfde tariefonderverdeling vallen) één douaneaangifte wordt gedaan.
41. In het geval dat de Rekenkamer vermeldt, dient de lidstaat van invoer de btw-vrijstelling te weigeren indien geen fiscaal vertegenwoordiger is aangewezen. Volgens de informatie waarover de Commissie beschikt, is de situatie in Spanje sindsdien verholpen.
42. Volgens de nieuwe bepalingen betreffende artikel 143 dient een lidstaat de vrijstelling te weigeren. Als vandaag de dag onregelmatigheden worden vastgesteld, kunnen deze het best aan andere lidstaten worden gemeld via Eurofisc.
43. Deze verificatie (vergelijking van de maatstaf van heffing van de btw op invoer volgens de douaneautoriteiten met de in de btw-lijst opgegeven waarde van de intracommunautaire levering of overbrenging) zou slechts volledig sluitend zijn als aanbeveling 6 wordt geïmplementeerd.
45. De Commissie is het eens met de Rekenkamer.
46. Zoals gezegd in de inleiding, zijn de lidstaten verantwoordelijk voor de controle op en het innen van de btw. VIES is een hulpmiddel dat aan de lidstaten wordt aangeboden voor een betere informatie-uitwisseling over de btw bij grensoverschrijdende transacties en om hen bij de bovenvermelde taken te helpen.
Gezamenlijk antwoord op punten 47 en 48.
De Commissie merkt op dat de steekproef van de Rekenkamer betrekking had op 2009 en dat de gewijzigde voorschriften om het inningssysteem te verbeteren, slechts in 2011 in werking zijn getreden.
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
50. De verantwoordelijkheid voor het EU-regelgevingskader berust bij de Commissie, de Raad en de lidstaten.
De Commissie heeft sinds 2006 diverse voorstellen gedaan om het regelgevingskader te verbeterenii.
51. Door de inwerkingtreding van het gewijzigde artikel 143 op 1/1/2011 is de wetgeving aanzienlijk verbeterd. De douane- en belastingadministraties zijn zich ten volle bewust van de behoefte aan samenwerking om een correcte toepassing van de btw-vrijstelling te garanderen en zijn ook beter beginnen samenwerken: de lidstaten hebben in november 2010 een specifiek werkterrein in Eurofisc geïntroduceerd om transacties onder douaneregeling 42 van nabij te monitoren.
ii Richtlijn 2008/117/EG van de Raad van 16 december 2008 tot wijziging van Richtlijn 2006/116/EG betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde ter bestrijding van de belastingfraude in het intracommunautaire verkeer. Hierbij zijn de termijnen voor het indienen van de btw-lijsten verkort; Richtlijn 2009/69/EG van de Raad van 25 juni 2009 tot wijziging van Richtlijn 2006/112/EG betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde wat betreft belastingfraude bij invoer. Dit voorstel is ook nog steeds in behandeling bij de Raad voor wat betreft het deel over de gezamenlijke en hoofdelijke aansprakelijkheid; Richtlijn 2010/24/EU van de Raad van 16 maart 2010 betreffende de wederzijdse bijstand inzake de invordering van schuldvorderingen die voortvloeien uit belastingen, rechten en andere maatregelen.
Deze richtlijn is bedoeld om de lidstaten meer slagkracht te geven bij de grensoverschrijdende inning van belastingen; Verordening (EU) nr. 904/2010 van de Raad van 7 oktober 2010 betreffende de administratieve samenwerking en de bestrijding van fraude op het gebied van de belasting over de toegevoegde waarde en tot intrekking van Verordening 1798/2003. Deze verordening heeft tot doel de administratieve samenwerking tussen de lidstaten te versterken. Tot de nieuwigheden in deze verordening behoren: een rechtsgrondslag voor het opzetten van Eurofisc, gemeenschappelijke minimumnormen voor het in- en uitschrijven van belastingplichtigen, een verbetering van het VIES-systeem en geautomatiseerde toegang tot gegevens.
Aanbeveling 1
Reeds in 2011 zijn diverse maatregelen doorgevoerd om de situatie te verbeteren (zie hoger). De Commissie zal de effectiviteit van deze maatregelen samen met de lidstaten evalueren en is bereid zo nodig passende actie te ondernemen (met inbegrip van voorstellen om de wetgeving te wijzigen).
Aanbeveling 2
De Commissie is bereid de Raad ertoe te bewegen om de besprekingen zo spoedig mogelijk te hervatten.
54. Dat er twee communicatiekanalen zijn, heeft te maken met verschillende rechtsgrondslagen (artikelen) in het EU-Verdrag, die voor verschillende doeleinden zijn opgenomen en de verschillende EU-bevoegdheden inzake douane en belastingen weerspiegelen.
Aanbeveling 3
De Commissie geeft richtsnoeren in verschillende fora (b.v. in Fiscalis-projectgroepen, het PCAC, enz.). De Commissie zal tevens voorstellen de controlerichtsnoeren voor de douane aan te passen.
Aanbevelingen 4 en 5
4. De Commissie is er recentelijk door de lidstaten van in kennis gesteld dat zij eraan werken om de douaneautoriteiten toegang tot het VIES-systeem te verlenen waar zulks nog niet het geval is.
5. De Commissie zal elk initiatief dat tot de creatie van een EU-risicoprofiel kan leiden, actief steunen. Tot hiertoe verkozen de lidstaten echter om binnen Eurofisc te werken en blijft risicoanalyse een nationale aangelegenheid. De resultaten worden met alle andere lidstaten gedeeld.
56. De samenwerking op dit gebied tussen de douane- en de belastingautoriteiten is aan het verbeteren als gevolg van de inspanningen van de Commissie, bv. in de Fiscalis-projectgroep 29, het Comité douanewetboek, het PCAC, de ATFS, gezamenlijke werkconferenties van douane en belastingdiensten.
57. Deze verificatie (vergelijking van de maatstaf van heffing van de btw op invoer volgens de douaneautoriteiten met de in de btw-lijst opgegeven waarde van de intracommunautaire levering of overbrenging) zou slechts volledig sluitend zijn als aanbeveling 6 wordt geïmplementeerd.
Aanbeveling 6
De Commissie heeft deze mogelijkheid bekeken met de lidstaten, die de voorkeur geven aan doelgerichte informatie-uitwisseling via Eurofisc. Een wijziging van de btw-richtlijn ligt daarom niet direct in het verschiet en geniet evenmin de unanieme steun van de lidstaten die voor wetgevingsvoorstellen op belastinggebied vereist is.
58. De Commissie verwijst naar haar antwoorden op punten 41 en 42.
Aanbeveling 7
De Commissie bekijkt momenteel de transacties waarvoor de lidstaten verplicht automatisch informatie moeten uitwisselen. De lidstaten aarzelen echter om transacties onder douaneregeling 42 daarbij op te nemen, omdat zij denken dat deze efficiënter via Eurofisc kunnen worden verwerkt.
Aanbeveling 8
De Commissie denkt dat een dergelijke automatische gegevensuitwisseling tussen de douaneautoriteiten van de lidstaat van invoer en de belastingautoriteiten in de lidstaat van bestemming een uiterst ingewikkelde zaak zou zijn vanwege de twee verschillende rechtsgronden in het Verdrag. Het laten plaatsvinden van de informatiestroom in de lidstaat van invoer tussen de douane- en de belastingautoriteiten van die lidstaat, zou daarom wellicht een meer pragmatische oplossing zijn. De belastingautoriteiten in de lidstaat van invoer zouden vervolgens de informatie aan de belastingautoriteiten van de lidstaat van bestemming meedelen volgens de bestaande regels inzake administratieve samenwerking.
De informatie over invoer onder douaneregeling 42 moet nauwlettend worden gemonitord aan de hand van een afzonderlijk werkterrein in Eurofisc, waar de gegevens reeds gemerkt zijn en sneller circuleren dan via de btw-lijst. Een wijziging van de btw-richtlijn of van de verordening betreffende de administratieve samenwerking en de bestrijding van fraude op het gebied van de belasting over de toegevoegde waarde lijkt daarom niet nodig, noch geniet zij de steun van de lidstaten.
