the State Reports and the dialogue with civil society; new
opportunities for public debate?]
Holtmaat, H.M.T.; König, D.; Lange, J.; Rust, U.; Schöpp-Schilling, H.B.
Citation
Holtmaat, H. M. T. (2003). Schattenberichte zu den Staatenberichten und der Dialog mit der Zivilgesellschaft: Neue Chance der Öffentlichkeit? [Shadow Reports to the State Reports and the dialogue with civil society; new opportunities for public debate?]. In D. König, J. Lange, U. Rust, & H. B. Schöpp-Schilling (Eds.), Gleiches Recht - gleiche Realität? Welche Instrumente bieten Völkerrecht, Europarecht und natioinales Recht für die
Gleichstellung von Frauen? (pp. 67-78). Loccum: Loccumer Protokolle. Retrieved from https://hdl.handle.net/1887/35921
Version: Not Applicable (or Unknown)
License: Leiden University Non-exclusive license Downloaded from: https://hdl.handle.net/1887/35921
Herausgeber
Doris König, Joachim Lange, Ursula Rust
und Hanna Beate Schöpp-Schilling
Rikki Holtmaat*
Schattenberichte zu den Staatenberichten
und der Dialog mit der Zivilgesellschaft:
Neue Chance der Öffentlichkeit?
1. Einleitung1
Die Einladung zu dieser sehr interessanten Tagung bietet mir die Möglichkeit, Sie an den Erfahrungen, die wir in den Niederlanden mit den Schattenberichten zu den Staatenberichten an das CEDAW-Committee in New York gemacht haben, teilha-ben zu lassen. Mir ist bekannt, dass in Deutschland in diesem Jahr auch ein solcher Schattenbericht angefertigt und im Juli 2003 in New York präsentiert worden ist. Deshalb denke ich, dass die Diskussion im Rahmen dieser Tagung über dieses Ver-fahren sehr lebendig werden kann.
Bevor ich auf das eigentliche Thema meines Referats eingehe, möchte ich zur wichtigen Rolle, die das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form der Diskrimi-nierung der Frau in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union spielen kann, ein paar Worte sagen. Ich glaube, dieses Übereinkommen ist nicht bekannt genug und möchte daher diese Gelegenheit nutzen, es näher vorzustellen.
Das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form der Diskriminierung der Frau (im folgenden: Frauenrechtsübereinkommen) ist bisher in meinen Augen von der europäischen Frauenbewegung und den meisten feministischen europäischen Juri-stinnen nicht ernst genug genommen worden.
Union haben wir immer noch Gehaltsdiskriminierung (bis zu 25 bis 30 Prozent we-niger Lohn für Frauen), Frauen sind nirgendwo in der Europäischen Union mit 50 Prozent in der Politik oder in Führungspositionen in der Wirtschaft repräsentiert, und überall haben wir es immer noch mit dem Problem der Gewalt gegen Frauen zu tun, nicht nur in der Öffentlichkeit, sondern auch zu Hause.
Ich denke, wir können das Frauenrechtsübereinkommen sehr gut nutzen, um weitere Fortschritte auf dem Weg zur Beseitigung der Diskriminierung der Frauen zu machen. Das heißt Wir können es wie einen Interpretationsrahmen nutzen, in dem wir das nationale und Europäische Recht auslegen können.
Mein Referat besteht aus drei verschiedenen Teilen: Zunächst möchte ich ln-halt, Zweck und Natur dieses Vertrags vorstellen. Im Anschluss werde ich etwas zu den Methoden sagen, die uns (Juristinnen und Frauengruppen) zur Verfügung ste-hen, um diesem Vertrag als ein effektives Instrument zur Beseitigung der Diskrimi-nierung der Frauen zu nutzen. Schließlich werde ich das eigentliche Thema meines Vortrags behandeln: der Schattenbericht als ein Instrument, um das Thema der Frau-endiskriminierung wieder mit Nachdruck in die Öffentlichkeit zu bringen.
2. Inhalt, Ziel und Natur des Übereinkommens
zur Beseitigung jeder Form der Diskriminierung der Frau
Meine Anmerkungen zum Frauenrechtsübereinkommen knüpfen meiner Meinung nach gut an den Titel dieser Tagung an: gleiches Recht- gleiche Realität.
Ich stelle Ihnen gerne ganz kurz einige wichtige Eigenschaften des Frauen-rechtsübereinkommens vor, in denen sich dieser internationale Vertrag besonders von den uns schon lange bekannten Gleichberechtigungsnormen in Europa unter-scheidet)
Ich will mit Ihnen die folgenden "Eigenschaften" des Frauenrechtsüberein-kommens besprechen:
1. seinen weiten Schutzbereich 2. sein Ziel
3. das Konzept der Gleichheit im Frauenrechtsübereinkommen 4. die Natur des Frauenrechtsübereinkommens
2.1 Der weite Schutzbereich
Die gesetzliche Gleichberechtigung der Frau in Europa hat sich hauptsächlich auf die Gleichberechtigung am Arbeitsplatz (und zugehörige Bereiche wie der sozialen Sicherheit) konzentriert. Das Frauenrechtsübereinkommen enthält Bestimmungen bezüglich aller Bereiche des Frauenlebens (Familienleben, Arbeit, Gesundheit, lm-migrationspolitik, Kultur, Sport, Politik, Weiterbildung, usw.). Es ist das allgemeine Ziel des Übereinkommens, dass die Frauen die Möglichkeit bekommen, ohne Be-hinderungen alle ihre bürgerlichen, politischen und ökonomischen Grundrechte aus-üben und genießen zu können. Artikel 1 lautet: "ln dieser Konvention bezeichnet der Ausdruck "Diskriminierung der Frau" jede aufgrund des Geschlechtes vorge-nommene Unterscheidung, Ausschließung oder Beschränkung, die zum Ziel oder zur Folge hat, dass die von der Grundlage der Gleichberechtigung von Mann und Frau ausgehende Anerkennung, Inanspruchnahme oder Ausübung der Menschen-rechte und Grundfreiheiten der Frau ( ... )beeinträchtigt oder vereitelt wird."
2.2 Das Ziel
man eine dreifache Unterteilung dieses Ziels ableiten. Das Übereinkommen hat zum Ziel,4
• die gesetzliche Gleichberechtigung der Frau zu erreichen (Art. 2),
• eine de facto gleiche soziale, kulturelle, ökonomische und politische Position der
Frau zu erreichen (Art. 3, 4, und 24),
• eine Situation zu erreichen, in der keine erniedrigende und beschädigende II
Gen-der Stereotypen II bestehen (Art. 5[a] und 1 O[c]).
2.3 Das Konzept der Gleichheit im Frauenrechtsübereinkommen
Das Konzept der Diskriminierung und Gleichheit im Frauenrechtsübereinkommen unterscheidet sich wesentlich von dem uns bekannten Gleichheitskonzept im Be-reich des europäischen Rechts. Im Frauenrechtsübereinkommen geht es nicht nur darum, eine geschlechtsneutrale Gesetzgebung zu veranstalten. Es geht vielmehr darum, tatsächliche Ergebnisse im Bereich der Geschlechtergleichheit zu erreichen. Im Gegensatz zur europäischen Gleichberechtigungsgesetzgebung lautet die zen-trale Norm nicht: Frauen sollen im Vergleich zu Männern das gleiche Recht be-kommen, sondern: Die Situation, dass Frauen diskriminiert werden (d.h. benach-teiligt werden und von wichtigen Bereichen des Lebens ausgeschlossen sind), soll beseitigt werden. Das heißt, dass Frauendiskriminierung als das zentrale Problem
identifiziert worden ist und nicht die neutrale II Geschlechtergleichbehandlung I I .
Un-ter dem Mantel der II Geschlechtergleichbehandlung" haben inzwischen viele
Wenn man die drei Ziele des Vertrags liest, wird deutlich, dass spezielle Maß-nahmen zur Beseitigung der Frauendiskriminierung selbst nicht als Diskriminierung (von Männern!) qualifiziert werden können. Frauenförderungsmaßnahmen werden damit in diesem Vertrag als notwendig anerkannt (und nicht als ein Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot angesehen, wie im europäischen Rechtssystem!).5 Juri-stisch bedeutet dies, dass das Frauenrechtsübereinkommen ein substantielles oder materielles Gleichheitsgebot enthält. (Im Gegensatz zum formellen Gleichheitsge-bot des europäisches Rechts!)
2.4 Die Natur des Frauenrechtsübereinkommens
Ein letztes Thema, auf das ich hier kurz eingehen möchte, ist die Natur des Frau-enrechtsübereinkommens. ln der Literatur wird des Öfteren hervorgehoben, dass von dem Übereinkommen keine so genannte direkte Wirkung ausgeht. Das heißt, dass man der Meinung ist, die Rechte aus diesem Vertrag könnten durch die Frau-en in dFrau-en VertragsstaatFrau-en nicht unmittelbar vor einem Gericht eingeklagt werdFrau-en.
Die Begründung der Rechtsgelehrten für ihre Ansicht ist, dass das Frauenrechts-übereinkommen keine Bestimmungen enthalten würde, die bestimmt genug sind, um ohne Umsetzung in das nationale Rechtssystem Wirkung entfalten zu können. ln letzter Zeit werden jedoch Stimmen laut, die diese Auffassung bestreiten. Ein wichtiges Argument in diesem Zusammenhang ist, dass alle UN-Staaten das Fa-kultativprotokoll zum Frauenrechtsübereinkommen unterschrieben haben und (ei-ne ganze Menge von ih(ei-nen) es auch schon ratifiziert haben. Da mit der Unterschrift dieses Protokolls anerkannt wird, dass individuelle Bürgerinnen sich bei Verstößen gegen das Frauenrechtsübereinkommen beim CEDAW-Committee in New York be-schweren können, lässt sich nicht gleichzeitig behaupten, das Übereinkommen wür-de wür-den Bürgerinnen keine hinreichend bestimmten einklagbaren Rechte verleihen.
3. Methoden, die uns (Juristinnen und der Frauenbewegung) zur Verfügung stehen, um das Frauenrechtsübereinkommen zu nutzen
Die drei Ziele des Frauenrechtsübereinkommen ermöglichen, dass man auch eine mehrspurige "Strategie" verfolgen kann (und soll!), um diese drei Ziele zu errei-chen.
Erstens sollen die Vertragsstaaten des Übereinkommens den Frauen, die Opfer von Frauendiskriminierung sind, die Möglichkeit geben, dagegen vor einem Gericht zu klagen. Die Frauen selbst können diese Möglichkeit aktiv nutzen und ihren An-walt darauf aufmerksam machen, dass vielleicht das Verhalten oder Verfahren ge-gen das sie vorgehen, gege-gen entscheidende Bestimmunge-gen des Frauenrechtsüreinkommens verstößt. Dies kann man als eine )ndividuelle Rechtsstrategie" be-zeichnen.
Zweitens sollen die Vertragsstaaten eine Politik der Gleichberechtigung verfol-gen, die den Frauen tatsächlich ihre allgemeinen Menschenrechte gewährleistet. Das bedeutet: eine Gleichstellungspolitik, die Frauen abschirmt gegen Gewalt, die Frauen tatsächlich gleiche Chancen in der Schule und bei der Arbeit bietet, die ei-ne gute Gesundheitssituation garantiert, etc. Dafür sind viele allgemeiei-ne sozialpo-litische Maßnahmen notwendig. Manchmal sind daneben auch spezielle Maßnah-men (so genannte "temporary special measures") indiziert, damit Frauen in die La-ge versetzt werden, auch de facto-Gieichheit erreichen zu können. Diese zweite Strategie kann man als eine "soziale Unterstützungsstrategie" bezeichnen.
be-zahlen. Die Beseitigung derartiger Strukturen, die auf "Gender Stereotypen" ba-sieren, ist notwendig, damit die Grundursachen der Frauendiskriminierung abge-schafft werden. Diese dritte Strategie kann man als eine "strukturelle Änderungs-strategie" bezeichnen. Wichtige Instrumente dafür sind die sogenannten "Gender Impact Assessments" und das" Gender Mainstraiming".6
Das Frauenrechtsübereinkommen verpflichtet somit die Vertragsstaaten, eine vielfältige Gleichstellungspolitik zu betreiben, mit der effektiv die Diskriminierung von Frauen bekämpft werden kann.
Ich glaube, das Frauenrechtsübereinkommen ist ein dynamisches Instrument, das einen besonderen Wert für die Frauen in Europa hat, die heute gegen die Idee, dass die Emanzipation der Frau jetzt bereits erreicht ist, kämpfen müssen und die die gemeinsame Erfahrung machen, dass die gesetzliche Gleichstellung der Frau nicht auch in der Realität ihre Gleichberechtigung bedeutet.
Ich denke, es gibt drei Möglichkeiten, dieses Übereinkommen in unserer Rechts-ordnung als ein "lebendiges" Rechtsinstrument zu nutzen. Eine dieser drei Mög-lichkeiten liegt in dem Schreiben von Schattenberichten an das CEDAW-Commit-tee. Damit komme ich nun endlich zum Schwerpunkt meines Vortrags.
Sehr kurz möchte ich Ihnen auch die anderen Möglichkeiten nennen:
Das Frauenrechtsübereinkommen kann in individuellen Prozessen gegen Frau-endiskriminierung eingesetzt werden. Ich habe eben schon dargestellt, dass diese Möglichkeit meiner Meinung nach besteht, wenigstens in den Niederlanden, in de-nen die Umsetzung von Vertragsbestimmungen in nationales Recht nicht unbedingt notwendig ist, um sogenannte unmittelbare Wirkung zu haben. Um diese Strate-gie umzusetzen, ist es nötig, dass Rechtsanwälte und Richter wissen, dass das Frau-enrechtsübereinkommen existiert (oft kennen die Juristen dieses Übereinkommen sehr schlecht und verlassen sich auf allgemeine überalterte Annahmen über die mögliche Rechtswirkung dieses Vertrages, welche nicht mehr sehr aktuell sind!).
Drittens kann die Tatsache, dass der Staat, in dem man lebt, das Frauen-rechtsübereinkommen unterschrieben hat, dazu genutzt werden, in den sogenannten Schattenberichten seine Gesetzgebung und Frauenpolitik zu kritisieren.
4. Schatten berichte: Möglichkeiten und einige strategische Überlegungen
ln den letzten Jahren war ich an der Abfassung eines Schattenberichts beteiligt, den die niederländische Frauenbewegung 2001 in New York präsentiert hat. Ich werde nicht sehr viel über meine eigenen Erfahrungen in der Periode von 1999-2001 mit diesem Instrument sagen, weil sie in der speziellen Situation der Frauenbewegung in den Niederlanden zu dieser Zeit begründet liegen. Damals herrschten in den Nie-derlanden noch verhältnismäßig günstige Bedingungen für die Frauenbewegung, um einen Schattenbericht zusammenzustellen. Die Bedingungen, unter denen wir jetzt arbeiten müssen (damit wir nächstes Jahr wieder einem Schattenbericht prä-sentieren können), sind jedoch infolge der Sparmaßnahmen der jetzigen Regierung sehr viel schlechter geworden. Einige so genannte "Expert Institutes", die eine große Rolle bei der Zusammenstellung des niederländischen Schattenberichts gespielt ha-ben, werden in Kürze nicht mehr existieren und es ist sehr fraglich, ob wir dann noch genug Geld und Unterstützung haben werden, um einen Schattenbericht in New York präsentieren zu können. Ich fürchte, dass die Regierung nicht mehr (wie voriges Mal) Geld zur Verfügung stellen wird, um die Arbeit der NGOs zu koordi-nieren und um einige Vertreter nach New York reisen zu lassen.
Da Sie hier in Deutschland erst in diesem Jahr so einen Schattenbericht verfas-st haben und der nächverfas-ste erverfas-st in vier Jahren folgen wird, iverfas-st es, glaube ich, ge-rechtfertigt, wenn ich mich hier auf einige eher allgemeine Punkte konzentriere und nicht im Detail erzähle, wie wir unseren Bericht erstellt haben.
Die Tatsache, dass ein Staat in New York einen Staatenbericht zu präsentieren hat, in dem er Rechenschaft über seine Tätigkeiten im Bereich des Frauenrechtsü-bereinkommen ablegt, ist eine gute Gelegenheit, bestimmte Frauenthemen wieder auf die politische und juristische Tagesordnung zu setzen.
re-akti-ve Strategie birgt einige Gefahren in sich. Man überlässt es der Regierung festzu-stellen, in welchen Bereichen die Situation der Frauen immer noch problematisch ist. Vielleicht ist es erfolgreicher, einer pro-aktiven Strategie zu folgen. Eine Mög-lichkeit wäre, einen II Monitor für das Frauenrechtsübereinkommen II zu entwickeln,
mit dem die Frauenbewegung selber überprüfen kann, ob die Regierung in allen Bereichen des Frauenrechtsübereinkommens ausreichende Anstrengungen unter-nommen hat, die (drei) Ziele des Vertrages zu erreichen. Ein solches Instrument ist durch UNIFEM schon für die südosteuropäischen Staaten entwickelt worden. Viel-leicht sollten wir Frauen in den EU-Staaten in der Zukunft besser zusammenarbei-ten, um einen. solchen, auf unsere spezielle Situation abgestimmten IICEDAW-Mo-nitorll zu entwickeln.
Um so etwas zu schaffen, könnten wir vielleicht innerhalb der EWLA (Europe-an Women Lawyers Association) eine Arbeitsgruppe von Juristinnen zusammen-stellen. Erforderlich wäre eine sehr enge Zusammenarbeit zwischen den Juristinnen (die wissen, welche Anforderungen das Frauenrechtsübereinkommen an die Ge-setzgebung und die Frauenpolitik stellt) und den Frauenorganisationen (die prakti-sche Erfahrungen mit Frauendiskriminierung haben).
Einen Schattenbericht zusammenzustellen ist eine gute Gelegenheit, verschie-dene NGOs zusammenzubringen und juristische Experten und Frauendiskriminie-rungsexperten zusammenarbeiten zu lassen. Wenn das gelingt, bietet dieses Ver-fahren eine exzellente Chance, um die Frauenbewegung zu stärken. ln den heuti-gen Zeiten, in denen die Ansicht vorherrschend ist, dass wir im Westen die Frauen-emanzipation vollendet hätten, die Diskriminierung der Frauen bereits beseitigt und die Gleichberechtigung der Geschlechter verwirklicht sei, ist es mehr als je zuvor notwendig, alle Kräfte zu bündeln. Das Thema der Frauendiskriminierung steht in der Politik nicht mehr auf der Tagesordnung. Das heißt aber nicht, dass sie nicht mehr besteht!
Regie-rung zu befragen, welche Konsequenzen sie aus den Abschließenden Empfehlun-gen des Komitees zieht und welche Maßnahmen sie zur tatsächlichen Verbesserung der Situation der Frauen ergreifen will. Außerdem muss bis zum nächsten Staaten-und Schattenbericht die Situation der Frau fortlaufend analysiert Staaten-und im Lichte der Vertragsverpflichtungen evaluiert werden.
5. Schlussbemerkung
Ich habe in diesem Beitrag versucht, Ihnen einen guten Überblick über das Frauen-rechtsübereinkommen zu geben. Ich muss zugeben, dass es eine lange. Zeit gedauert hat, bis ich dieses Instrument entdeckt habe. Lange Jahre habe ich mich nur mit dem nationalen und dem europäischen Gleichberechtigungsrecht beschäftigt. ln diesen Jahren wurde ich angesichts der verhältnismäßig geringen Möglichkeiten, die dieses Recht uns bietet, um die Diskriminierung der Frau tatsächlich (in der All-tagsrealität) zu beseitigen, immer frustrierter. 7 Heute bin ich sehr begeistert von den Möglichkeiten, die das Frauenrechtsübereinkommen uns bietet, um den Kampf der Frauen gegen Diskriminierung auch mit juristischen Mitteln weiter zu führen.
Anmerkungen
*
Prof. Dr. jur. Rikki Holtmaat 1983 Abschluss Jura (cum laude) UniversitätUt-recht, wissenschaftliche Mitarbeiterin des Dutch Emancipation Council
1982-1985. Von 1985 bis 2001 Lehrtätigkeit an der Universität Leiden zum Thema
Frauen und Recht. Promotion 1992 über geschlechtsspezifische Fragen
derZwei-teilungdes Systems der Sozialversicherung und Sozialhilfe in den Niederlanden. Zahlreiche Veröffentlichungen im Bereich Arbeitsrecht, Sozialrecht, Gleichbe-rechtigung im EU-Recht und feministische Rechtstheorie. Teilnahme am
Eu-ropäischen Forum 1994-1995 zum Thema" Gender and the Use of Time" als
Gastprofessorin (European University Institute, Florenz). Neben Professur an der
Juristischen Fakultät der Universität Leiden ist sie seit 1998 auch freischaffende
Diskrimi-nierungsverbot, Gesetzgebung zum Verbot der Diskriminierung körperlich Be-hinderter, Durchsetzung von CEDAW in den Niederlanden, die Entwicklung neu-er Anti-Diskriminineu-erungsgesetzgebung in zentralasiatischen Ländneu-ern sowie ge-schlechtsspezifische Auswirkungen von Änderungen der Eigentumsregeln im Eherecht. Nähere Informationen zu ihren Aktivitäten und Veröffentlichungen sind unter ihrer Webseite erhältlich: www.rikkiholtmaat.nl
Herzlichen Dank an Prof. Dr. Doris König und Julia Friedland für die Korrektur des Textes.
2 Ich behaupte nicht, dass sie überhaupt nicht effektiv sind. ln den Niederlanden haben wir z.B. den europäischen Richtlinien im Bereich der Gleichberechtigung in der sozialen Sicherheit viel zu verdanken. Ohne diese Richtlinien wäre es viel schwieriger gewesen, die vielen Bestimmungen zu beseitigen, in denen Frauen keine Rechte zugestanden wurden, weil sie oft nicht die Ernährer der Familie sind. Es gibt sehr viel kritische Literatur über das Europäische Gleichberechti-gungsrecht Ich nenne nur einige Beiträge: Clare McGiynn and Catherine Far-relly, II Equal pay and the 'protection of women within family life'll, European
Law Review, 1999, p. 202-207; S. Fredman, IIEquality. A new generation?11
,1n-dustrial Law Journal2001, p. 145-168; Clare McGiynn, llldeologies of mother-hood in European Community sex equality law11
, European Law Journal 2000,
p. 29-44; Tarnara Hervey & Jo Shaw, II Women, work and care. Women's dual
role and double burden in EC sex equality law11
, Journal of European Social
Po-licy 1998, p. 43-63.
3 Wenn Sie wollen, können Sie mehr darüber lesen in einem Paper, das ich vor
ei-niger Zeit in Paris präsentiert habe: Rikki Holtmaat European Women and the CEDAW-Convention: The way forward, in: L'egalite entre femmes et hommes et Ia vie profesionnelle; Le point sur les developpements actuels en Europe, Edi-tion Dalloz, Paris, 2003, pp. 153-17 4.
4 Diese Beschreibung der drei Ziele des Vertrags wurde durch eine
Juli 2001 verabschiedet wurden. Siehe: "Concluding Comments" A/56/38, CE-DAW/C/SR. 512 and 513, para 196. Die "Concluding Commentsll sind erhält-lich unter: www:un.org/womenwatch/daw/cedaw25ffhe Netherlands.
s Das C EDAW-Committee arbeitet jetzt an einer II General Recommendation II zu
Art. 4 (1) des Frauenrechtsübereinkommen, in der die II Temporary Special
Mea-sures" genannt werden. Diesbezüglich fand im Oktober 2002 in den Nieder-landen ein Expertentreffen statt. Die Papers und die Protokolle dieses Treffens werden in Kürze beim lntersentia Verlag veröffentlicht: lneke Boerefijn, Fons Coomans, Jenny Goldschmidt, Rikki Holtmaat, Ria Walleswinkel (Hrsg.), Tem-porary Special Measures Aceeierating de facto Equality of Women Under Article 4(1) UN Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women, Verlag lntersentia (Antwerpen-Oxford-New York).
6 Mehr darüber in Rikki Holtmaat Gender, the analycital concept that tackles the
hidden structural bias of law; in: Recht Richting Frauen; Beitrage zur feministi-schen Rechtswissenschaft, Dike Verlag, LacheniSt Gallen 2001, pp.159-182.
7 Dazu hat das Verfahren beim Europäischen Gerichtshof beigetragen. Siehe zum
Beispiel: Rikki Holtmaat, II The issue of overtime payments for part-time workers
